автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Муниципальная политика в современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Муниципальная политика в современной России"

На правах рукописи

ПУШКИН СЕРГЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

1 5 У АР Ш

Ставрополь-2012

005013831

Диссертация выполнена на кафедре социальной философии и этнологии ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Новикова Ольга Сергеевна

Официальные оппоненты: доктор политических наук,

доктор исторических наук, профессор Баранов Андрей Владимирович

кандидат политических наук, кандидат юридических наук Цапко Максим Иванович

Ведущая органнзация:

ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»

Защита диссертации состоится 20 марта 2012 г. в 12.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.256.06 при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп. 1а, ауд. 416.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Ставропольского государственного университета.

Автореферат разослан 17 февраля 2012 г.

Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе трансформации российской политической системы все более актуальной становится потребность в такой организации муниципальной политики, которая

обеспечивала эффективное взаимодействие населения и органов власти на местном уровне. Продолжается поиск новых институциональных форм достижения консенсуса в отношении целей и способов развития условий политического сотрудничества и политического участия.

Муниципальная реформа проводится в Российской Федерации почти двадцать лет. Современный этап начался после принятия и вступления в силу ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что муниципальная реформа осуществляется достаточно долго, процесс муниципализации далек от завершения. Особенности действующего закона позволили при осуществлении муниципальной политики в некоторых случаях отказаться от ряда демократических процедур, ранее являвшихся обязательными Поэтому многие важнейшие вопросы местного развития решаются без участия населения, что приводит к ситуациям, когда формы и способы решения вопросов местного развития не отвечают интересам населения а институты его участия в решении вопросов муниципального развит'ия отсутствуют или не являются существенным элементом муниципальной институциональной организации. Это позволяет говорить о необходимости совершенствования институциональных аспектов осуществления муниципальной политики в современной России.

Неразвитость институтов взаимодействия населения и органов местной власти способствует утрате доверия к последней, снижению уровня конструктивной политической активности населения переходу активности в протестные, деструктивные формы. В этой связи особую важность приобретает анализ существующих и поиск новых институциональных форм муниципальной политики, поиск путей перехода к демократическому типу ее институциональной организации.

Сегодня процесс формирования институциональной организации муниципальной политики не только не окончен, но находится в ситуации неопределенности. Муниципализация в России в настоящий момент проходит стадию поиска оптимальной модели взаимодействия населения и власти. Поэтому исследование муниципальной политики в частности ее институциональный анализ, призвано ответить на вопрос о том какие формы институциональной организации муниципальной политики в наибольшей степени востребованы современным обществом и каюте шаги следует предпринять для перехода к ним.

Эти обстоятельства актуализируют настоящее исследование, предопределяют выбор темы, объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление как политическое явление впервые стало рассматриваться в рамках политической концепции местного самоуправления Л. Штайна. Вопросы определения соотношения местного самоуправления и местной власти были впервые затронуты в работах таких зарубежных учёных, как П. Ашлей и Г. Еллинек и в работах отечественных учёных: B.IL Безобразова, Л. А. Велихова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского.

Среди современных отечественных авторов, занимающихся проблемами муниципальной политики, следует назвать А.Н. Аверина, Г.В. Бара-башева, В.И. Бутова, А.Г. Воронина, А.Г. Гладышева, H.A. Емельянова, В.Б. Зотова, В .Г. Игнатова, Л.А. Калиниченко, В.А. Лапина, Н.П. Мамедо-ва, В.И. Патрушева, В.В. Рудого, В.Б. Слатинова, A.A. Уварова, В.Е. Чир-

кина, А.Н. Широкова, В.Л. Ясюнаса.

Вопросы организационно-правовых основ муниципальной политики поднимаются в работах A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, В.И. Васильева, Е.М. Ковешникова, O.E. Кутафина, Н.П. Макагонова, B.C. Максакова, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина, В.Н. Савина, B.C. Само-хвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева.

Региональная специфика муниципальной политики показана в трудах В.Г. Игнатова, Н.М. Кытмановой, A.B. Понеделкова, A.M. Старостина, В.И. Хрипуна.

Изучение опыта организации муниципальной политики в зарубежных странах рассмотрено в работах Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, H.A. Куфакова, Н.С. Тимофеева. Сравнительный анализ муниципальных реформ в странах Запада и в России, изучение возможности использования западного опыта организации муниципальной политики в современной России находят отражение в исследованиях И.А. Василенко, C.B. Кузнецова. Среди зарубежных авторов, изучающих опыт муниципальных преобразований, можно выделить Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменак, В. Дюрана, Ю. Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера.

Теоретический анализ феномена политического института в рамках неоинституционального подхода представлен в трудах Дж. Марча, Д. Норта, И. Олсена, Э. Острома, Б.Г. Питерса, Б. Ротстайна, Р. Тэйлора, П. Хэлла, С. Патрушева, П. Панова и др. Эволюция политических институтов рассматривается в работах Д. Норта, Э. Острома, Г. Экштайна. Применение неоинституциональной методологии к изучению функционирования местных органов власти было осуществлено В.Я. Гельманом,

В.Д. Нечаевым, Э. Остромом, О. Оффердапом, Р. Патнэмом, С.С. Ры-женковым, И.Н. Трофимовой.

Место и роль муниципальных институтов в современном российском гражданском обществе, их положение в качестве связующего звена между властью и населением рассматриваются в работах В.Э. Бойкова, З.Т. Голен-ковой, Г.П. Зинченко, З.М. Зотовой, B.C. Карпичева, B.C. Комаровского, К.О. Магомедова, JIM. Романенко, В.Г. Смолькова, В.М. Соколова.

Исследованием процесса институционализации в сфере муниципальной политики, а также причин, обусловивших проблемный характер современного этапа развития муниципальных институтов, занимаются В.Н. Дейнега, A.A. Ермоленко, М.А. Краснов, В.Д. Нечаев, О.С. Новикова, Д.А. Тихонов, И.Н. Трофимова.

Муниципальная власть в качестве ключевого субъекта властных отношений на местном уровне рассмотрена в исследованиях М.Н. Афанасьева, С.И. Барзилова, В.Я. Гельмана, Н.Ю. Дорожкина, С.С. Митрохина, С.С. Рыженкова, С.И. Смолий, Ф.Ю. Фабричного и других.

Изучение специфики властных, полномочий муниципалитетов нашло свое отражение в работах Р. Даля, Ф. Дарендорфа. Вопросы, связанные с формированием в современной России субъектов муниципальной власти и муниципальной элиты, в рамках отечественной политической науки рассматриваются В.К. Белолипецким, Е.А. Заможных, В.Г. Игнатовым, К.С. Идиатуллиной, Н.Ю. Лапиной, А.К. Магомедо-вым, О.С. Новиковой, А.И. Поповым, A.B. Понеделковым, A.M. Старостиным, В.П. Хренковым, А.Е. Чириковой и другими. В трудах названных авторов анализируются такие темы, как социопрофессиональный состав региональных и муниципальных элит, их институционализация, каналы их рекрутирования, взаимодействие экономических и политических элитных образований, электоральная поддержка.

В работах В.Я. Гельмана, Н.Ю. Лапиной, М.Ю. Мартынова, В.Д. Нечаева, С.С. Рыженкова выявлены особенности становления институтов муниципальной власти в отдельных регионах в период 1990-2010 гг.

Однако, несмотря на существующее в науке значительное число работ по вопросам осуществления муниципальной политики в отдельных сферах социальной жизни, комплексный институциональный анализ муниципальной политики в современных научных трудах в полной мере не представлен. Возникает необходимость политологического изучения процессов, происходящих на местном уровне власти. Тем более что в настоящее время, характеризуемое продолжающимся переходным состоянием российскою общества, дальнейшей эволюцией его структуры и развития властных отношений, весьма востребованными и своевременными представляются исследования, направленные на поиск факторов, влияющих на процесс институционализации муниципальной политики.

Научный интерес к избранной теме диссертационного исследования обусловлен тем, что недостаточно исследованы институциональные процессы в муниципальной политике. Современная политическая наука проявляет повышенный интерес к исследованию институтов местного самоуправления, однако большинство работ посвящено организационным или управленческим аспектам функционирования местного самоуправления и его институциональной организации, при этом осуществление муниципальной политики и институционализация политического процесса на муниципальном уровне остаются без должного внимания. Представленная диссертация в определенной степени направлена на восполнение этого пробела.

Актуальность выбранной темы, степень ее научной разработанности, потребности в дальнейшей разработке проблемы обусловили выбор объекта, предмета, постановку целей и задач диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования: современная политическая власть и властные отношения на муниципальном уровне.

Предмет диссертационного исследования: содержание муниципальной политики и ее институциональная организация в современном российском обществе.

Цель: выявить оптимальные формы институциональной организации муниципальной политики на современном этапе развития России.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

¡.Уточнить понятие «муниципальная политика» в контексте современной политической науки.

2. Выявить и проанализировать основные формы институциональной организации муниципальной политики в современном обществе.

3. Осуществить компаративный анализ современной муниципальной политики и определить процедуры, обеспечивающие демократичность осуществления муниципальной политики.

4. Рассмотреть форму институциональной организации муниципальной политики в современной России и выявить ее особенности.

5. Выявить особенности институциональной организации муниципальной политики в современных российских условиях.

6. Раскрыть условия, обеспечивающие переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики в современном российском обществе.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обосновано, что в рамках институционального анализа сущность муниципальной политики раскрывается через институциональную организацию как систему институтов и акторов муниципальной политики; выявлено, что содержание институтов и состав акторов муниципальной политики определяют форму институциональной организации;

- предложена классификация форм институциональной организации муниципальной политики и указано, что ее основными формами в современном обществе являются монократическая, олигократическая и демократическая;

- на основе компаративного анализа современной муниципальной политики выявлены процедуры, обеспечивающие демократичность институциональной организации; показано, что такими процедурами являются процедуры легитимации микротерриториальных ассоциаций населения;

- сделан вывод о том, что в современной России наибольшее распространение получила олигократическая форма институциональной организации муниципальной политики и раскрыты особенности ее проявления в современных российских условиях;

- выявлена особенность осуществления современной муниципальной политики в России, проявляющаяся в росте заинтересованности населения в непосредственном осуществлении муниципальной политики и определении формы ее институциональной организащш;

- доказано, что условием перехода от олигократической формы институциональной организащш к демократической является нормативное закрепление права местного населения на создание ассоциаций с дискреционными полномочиями в отношении органов власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Муниципальная политика - это деятельность акторов муниципальной политики, прежде всего, субъектов местной власти, по определению и достижению целей развития муниципалитета, осуществляемая в рамках муниципальных политических институтов. Институты муниципальной политики, а также акторы муниципальной политики - субъекты местной власти и агенты политического влияния, образуют институциональную организацию муниципальной политики. Состав акторов и содержание институтов муниципальной политики определяют форму институциональной организации муниципальной политики. Изменение состава акторов и влияние на содержание институтов осуществляется посредством институциональных процедур.

2. Для современного общества характерна монократическая, олигократическая и демократическая форма институциональной организации муниципальной политики. Монократической форме присущи иерархичность и широкие полномочия субъектов местной власти, а также персонификация политической ответственности. Олигократической - наличие нескольких «центров силы» и отсутствие строгой иерархии субъектов местной власти, деперсонификация политической ответственности. Демократической - развитая система политических институтов, позво-

ляющая непосредственное участие населения в муниципальной политике, выборность и подотчетность населению органов власти и должностных лиц муниципалитетов.

3. Практика организации муниципальной политики в зарубежных странах свидетельствует о том, что процедуры, обеспечивающие демократичность институциональной организации муниципальной политики, - это процедуры легализации и легитимации микротерриториальных ассоциаций населения, обязывающие органы муниципальной власти осуществлять взаимодействие с ассоциациями. Ассоциации могут создаваться: или по инициативе жителей, после чего легитимируются и проходят процедуру легализации; или учредительными актами, либо в рамках консенсуса власти и населения, после чего легитимируются в процессе деятельности.

4. Нормативное закрепление полномочий и порядка формирования муниципального представительного органа в современной России способствует широкому распространению олигократической формы институциональной организации. В российских условиях для неё характерны следующие специфические черты: низкий уровень влияния населения на муниципальную политику, закрытость, клиентелизм, коррупционность, транзакционные издержки, отсутствие персональной политической ответственности.

5. Практика осуществления муниципальной политики свидетельствует о заинтересованности населения муниципальных образований в непосредственном участии в осуществлении муниципальной политики. В случаях, когда муниципальные органы власти инициируют развитие территориального общественного самоуправления и внедрение институтов общественного участия на муниципальном уровне, взаимодействие власти и населения осуществляется, но, как правило, только по наиболее проблемным вопросам. При отсутствии указанных инициатив участие населения в муниципальной политике проявляется в протестных формах, в которых участвуют преимущественно аномические акторы, а в наиболее неблагоприятных случаях - неассоциативные и ассоциативные акторы.

6. Переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики возможен через создание микротерриториальных ассоциаций с дискреционными полномочиями в отношении органов муниципальной власти. Необходимо закрепить их обязательные признаки и установить право местного населения на самостоятельное создание и регистрацию ассоциаций. Также необходимо установить возможность принятия и изменения уставов муниципалитетов исключительно на местном референдуме.

Теоретико-методологическую базу исследования составляет неоинституциональный подход, применение которого позволяет рассмотреть отдельные муниципальные политические институты и институциональную организацию муниципальной политики. Акторы муниципальной политики, структура я типология институциональной организации муниципальной политики и условия, необходимые для перехода к демократическим институциональным формам муниципальной политики, исследованы в рамках структурного-функционального подхода. Рассмотрение существующих в современном мире подходов к муниципальной политике осуществлено в рамках компаративного метода. Теоретическую основу исследования составила концепция муниципальной политики В.Б. Зотова, использование которой дало возможность уточнить содержание муниципальной политики. Анализ выбора и условий генезиса форм институциональной организации муниципальной политики потребовал обращения к теории рационального выбора и к поведенческому подходу.

Эмпирическую базу исследования составляют международные политические и правовые документы, декларации и конвенции, регулирующие функционирование системы местного самоуправления. В основе исследования - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.' Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» и другие.

Теоретическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы мотут углубить представление о процессе институ-ционализации муниципальной политики, функционирующей в Российской Федерации. Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы для уточнения понятийного аппарата современной политической науки. Отдельные выводы и положения диссертации могут быть применены как теоретико-методологическая база при подготовке прохрамм теоретических и прикладных исследований, направленных на изучение особенностей институциональной организации муниципальной политики в современной России.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы при формировании дальнейших законодательных инициатив в отношении гармонизации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Также они могут представлять интерес для совершенствования практики осуществления муниципальной политики как в плане выработки оптимальной

стратегии отношений с властными институтами более высокого уровня, так и в контексте оптимизации взаимодействия с населением.

Исследование институциональной организации муниципальной политики в контексте развития гражданского общества может быть полезно при дальнейшей научной разработке проблем формирования муниципальных политических институтов в условиях современной России. Также отдельные результаты работы могут быть использованы для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию местного самоуправления в Ставропольском крае.

Некоторые положения диссертационной работы могут быть применены в подготовке и чтении базовых лекционных курсов и специальных курсов по политологии, государственному и муниципальному управлению, политической социологии, политической истории, а также регионоведению, политической элитологии.

Апробация исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социальной философии и этнологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии.

Основные результаты и выводы диссертационного исследования были представлены в тезисах и докладах на следующих конференциях: Международной научно-практической конференции «Социальная эволюция, идентичность и коммуникация в XXI веке» (г. Ставрополь, 29 октября 2009 г.); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (г. Тамбов, 22 марта 2010 г.); X Международной научно-практической конференции «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» (г. Москва, 26-27 мая 2010 г.); VII ежегодной Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Российское законодательство в современных условиях» (г. Брянск, 9 октября 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Формирование человеческого и инновационного потенциала как фактор регионального развития» (г. Старый Оскол, 1 ноября 2009 г.); Всероссийской научной конференции «Современные проблемы философии и социально-гуманитарных наук» (г. Ставрополь, 21 ноября, 2009 г.); Всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием «Глобализация. Глобалистика. Потенциалы и перспективы России в глобальном мире» (г. Йошкар-Ола, 26 ноября 2009 г.); Всероссийской научной конференции «Национальная безопасность: научное и государственное управленческое содержание» (г. Москва, 4 декабря 2009 г.); Всероссийском научном семинаре «Трансформация публичной сферы» (г. Краснодар, 4-7 февраля 2010 г.); межрегиональной научно-

практической конференции «Россия, XXI век: право, общество, государство» (г. Ростов-на-Дону, 9-10 октября 2009 г.); 56-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» - «Модернизационный проект современной России: проблемы и перспективы» Гг. Ставрополь 21 апреля 2011 г.).

Основные положения и выводы диссертации отражены в 11 публикациях общим объемом 4,6 п.л., в том числе в трёх работах, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией.

Объем ц структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы, включающего 256 источников, в том числе 17 - на иностранных языках. Общий объем работы - 172 страницы машинописного текста.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, рассматривается степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет исследования, формулируются цель и задачи работы, раскрываются элементы научной новизны, излагаются основные положения, выносимые на защиту, описываются теоретико-методологические основы исследования, обозначается теоретическая и практическая значимость работы, представляется ее апробация.

В первой главе «Теоретико-методологические основы исследования муниципальной политики», состоящей из трех параграфов, содержится анализ основных подходов к понятию муниципальной политики в политической науке, рассматривается институциональная организация муниципальной политики, ее структура и формы, анализируются подходы к осуществлению муниципальной политики в современном мире, формируется категориальный аппарат исследования.

В первом параграфе «Понятие муниципальной политики в современной политической науке» анализируются основные подходы к пониманию муниципальной политики в политологии и выявляются ее особенности, значимые для достижения целей исследования.

Наибольший интерес в контексте настоящего исследования имеют следующие концептуальные подходы к определению муниципальной политики. В.Б. Зотов указывает, что муниципальная политика представляет собой систему целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, причем кроме взаимоувязанных целей муниципальной деятельности в феномен муниципальной политики включены

механизмы реализации указанных целей. A.A. Васильев, в свою очередь, отмечает, что муниципальная политика определяется как искусство управления муниципальным образованием, ведения муниципальных дел, а также как содержание деятельности муниципальных органов власти. Соответственно властная деятельность муниципальных органов приобретает политический характер, если затрагивает интересы социальных групп, классов, широких слоев населения.

Х.Г. Велинг указывает на то, что по своей сущности муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями в пользу той или иной программы или защиты определенных интересов.

На основе приведенных определений сформулировано, что муниципальная политика характеризуется через систему следующих элементов: акторов, методов осуществления муниципальной политики, институциональных процедур и институциональной организации. Обосновано, что основными элементами, рассмотрение которых имеет наибольшее значение при проведении институционального анализа муниципальной политики, являются акторы и институты, совокупность которых образует институциональную организацию муниципальной политики, а также институциональные процедуры, позволяющие влиять на состав акторов и содержание муниципальных политических институтов.

Акторы муниципальной политики делятся на две основные группы: субъекты власти и агенты политического влияния. Субъекты власти обладают публично-властными полномочиями, обеспеченными санкциями государства. Агенты политического влияния представляют собой представителей социальных групп и неформальных группировок, влияющих на муниципальную политику во взаимодействии с субъектами власти.

Состав акторов, являющихся агентами политического влияния, классифицируется на основе подхода, предложенного Г. Алмондом и Г. Пауэллом и предполагающего выделение четырех видов акторов: атомических, неассоциатавных, ассоциативных и институциональных групп. Атомические - это спонтанно сформированные на короткий срок группы (участники стихийных митингов, флэш-мобов и т.д.). Неассоциативные - различные неформальные общности и группы, объединенные общностью интересов. Ассоциативные - группы, объединения и ассоциации, прошедшие легализационные процедуры. Институциональные группы - это неформальные группировки, существующие внутри формальных структур субъектов власти.

Проведение институционального анализа муниципальной политики предполагает исследование институтов муниципальной политики. По-

литический институт определяется в современной политической науке следующим образом. Т. Веблен говорит о нем как о совокупности обычаев, воплощении определённых привычек, поведения, образа мысли и образа жизни, передаваемых из поколения в поколение, меняющихся в зависимости от обстоятельств и служащих орудием приспособления к ним. Д. Норт - как о правилах, а также механизмах, обеспечивающих их выполнение и нормах поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми, создающиеся для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил. С.Б. Виситаев определяет политический институт как социальное образование, принимающее устойчивый характер, обладающее со-циалыю-классовой значимостью, а А.Б. Зельманов - как часть общества, часть целостной общественной системы, своего рода подсистему общества, зачастую представляющую собой самостоятельный «орган» единого социального организма. В работе используется определение института, основанное главным образом на подходе Д. Норта, с уточнениями. Институт муниципальной политики понимается как система норм, правил, соглашений и механизмов формальных и неформальных взаимодействий в политической системе на муниципальном уровне.

Институциональные процедуры - это процедуры, опосредующие формирование, трансформацию и ликвидацию муниципальных политических институтов. К институциональным процедурам относятся введение или ликвидация института выборов главы муниципалитета, учреждение полномочных ассоциаций жителей, расширение или лишение их полномочий и, соответственно, появление или трансформация институтов политического участия и т.д.

Институциональная организация раскрывается В.Д. Нечаевым как специфический для данного общества, внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по важнейшим вопросам. На основе этого определения предложено определение институциональной организации муниципальной политики как системы взаимодействия акторов муниципальной политики (субъектов местной власти и агентов политического влияния) в рамках институтов муниципальной политики.

Во втором параграфе «Классификация форм институциональной организации муниципальной политики в современной России» осуществлен анализ институциональной организации муниципальной политики, предложена классификация ее форм: монократической, оли-гократической и демократической.

Форму институциональной организации определяют состав акторов, прежде всего - субъектов местной власти, а также содержание институтов их взаимодействия, причем особенное значение имеют институты, опосредующие персонификацию состава субъектов власти (институт муниципальных выборов) и институты политического участия.

Состав субъектов власти, баланс между ними и содержание институтов их легитимации составляют организацию муниципальной власти. Организация муниципальной власти определяет взаимоотношения и иерархию субъектов власти, уровень их полномочий, степень участия населения в формировании субъектов власти, уровень политической ответственности муниципальных органов и должностных лиц. Существует ряд классификаций организации муниципальной власти, в частности В.Б. Зотов и Р. Щтобер выделяют следующие формы: «сильный мэр -слабый совет», «сильный совет - слабый мэр», «совет - управляющий», а также комиссионную и комбинированную формы.

В случаях применения организационной формы «сильный мэр -слабый совет» в муниципальной политической системе доминирует избираемый населением глава муниципалитета, обладающий широкими дискреционными полномочиями и несущий персональную политическую ответственность перед населением. Нередко для подобной организационной формы характерен отказ от политического участия населения в оперативном управлении, опора на муниципальную бюрократию, отсутствие обратной связи между «сильным мэром» и населением. Такой подход к организации муниципальной политики C.B. Королев называет монократическим. Наибольшее значение в рассматриваемом случае имеет институт муниципальных выборов главы муниципалитета. После выборов, вплоть до следующих, политическое участие населения в осуществлении муниципальной политики сводится к декларативным либо протестным действиям. Это детерминирует своеобразие политической коммуникации с превалирующим значением электоральных политических технологий.

Монократической форме присущи иерархичность и широкий круг дискреционных полномочий субъектов местной власти, централизация важнейших полномочий у ведущего субъекта местной власти - выборного главы муниципального образования, персонификация политической ответственности. Важнейшими акторами выступают субъекты местной власти, а агенты политического влияния представлены по большей части анемическими и неассоциативными акторами.

Для остальных разновидностей организационной структуры муниципальной власти в зависимости от степени политического участия населения в осуществлении муниципальной политики может быть характерна либо олигократическая, либо демократическая форма институциональной орга-

низации муниципальной политики. Однако форма «совет - управляющий» в наибольшей степени детерминирует именно олигократическую форму институциональной организации муниципальной политики.

Для олигократической формы институциональной организации муниципальной политики характерно наличие нескольких субъектов местной власти, деперсонификация власти и политической ответственности, гибкость, поиск консенсуса акторами, преимущественно являющимися агентами интересов неформальных, в том числе элитарных групп, мно-говекторность политических решений. C.B. Королев указывает на следующие недостатки олигократизма: отсутствие внутриструктурного механизма «сдержек и противовесов», фактический отказ от принципов публичности и гласности, отсутствие персональной политической ответственности. В рамках олигократической формы институциональной организации муниципальной политики существенно снижается значение института муниципальных выборов, большое значение приобретают взаимодействия институциональных групп.

Для демократической формы институциональной организации муниципальной политики характерна развитая система политических институтов, позволяющих непосредственное участие населения в муниципальной политике, персональная политическая ответственность, выборность и подотчетность населению органов власти и должностных лиц муниципальных образований. Для демократической формы институциональной организации характерны политическая устойчивость, кон-сенсуальность и высокий уровень конструктивного политического участия. Политическое участие и, в том числе, доступ к оперативному участию в муниципальной политике обеспечивается посредством полномочных ассоциаций местных жителей, получающих ряд дискреционных полномочий. Это позволяет говорить об их промежуточном положении в иерархии акторов муниципальной политики между субъектами местной власти и агентами политического влияния и об их существенном значении в качестве связующего звена между властью и населением на местном уровне.

В третьем параграфе первой главы «Муниципальная политика в современном мире: компаративный анализ» проанализированы подходы к организации и осуществлению муниципальной политики в современном мире.

Многообразие организации муниципальной политики в современном мире актуализирует высокую степень обобщения в определении сущностных характеристик и классификации существующих подходов. Это, в свою очередь, предполагает определение основных моделей организации муниципальной политики, в рамках которых наиболее глубокому анализу необходимо подвергнуть те подходы, осмысление кото-

рых поможет выявить условия формирования демократической формы институциональной организации муниципальной политики.

С этой точки зрения наибольший интерес представляет собой классификация В.Г. Игнатова и В.В. Рудого, которые по степени влияния населения и государственных структур на содержание муниципальной политики выделяют две основные модели организации муниципальной политики: модель с автономной организацией и модель с наблюдаемой организацией.

Модели с автономной организацией муниципальной политики (США, Канада, Великобритания, Австралия, Новой Зеландия) предполагают ограждение муниципальной политики от влияния государственных институтов, исключая всякое прямое подчинение муниципальных органов органам государственной власти, оставляя широкие возможности влияния местному населению. Характерной чертой также является высокий уровень децентрализации с выделением в муниципалитетах микротерриторий (кварталов, районов, территорий соседских обществ; некоторые крупные города формально состоят из 30 самостоятельных муниципалитетов).

Достоинства самостоятельности проявляются только в случае высокой политической культуры населения местных сообществ, а также наличия муниципальных политических институтов, в рамках которых население может осуществлять оперативный контроль над деятельностью органов муниципальной власти, участвует в их формировании и определяет перечень их полномочий. В противном случае в муниципалитете формируется не демократическая, а олигократическая институциональная организация муниципальной политики, которая со временем трансформируется, приобретая все больше негативных черт.

Легитимация и легализация ассоциаций микротерриторий происходит «снизу», начинаясь с консенсуса активной части местных жителей и формирования «неформальной» ассоциации. Ассоциация действует длительное время в рамках обычных норм, в дальнейшем происходит юридическая нормативация обычая и ассоциация приобретает легальный статус.

Модель наблюдаемой организации муниципальной политики (Дания, Бельгия, Франция, Италия и др.) предполагает активное вмешательство государства в муниципальную политику, в первую очередь путем создания на государственном уровне единых муниципальных правовых норм и формирования ряда муниципальных политических институтов «сверху», влияние на содержание которых со стороны акторов муниципальной политики существенно ограничено. Важным достоинством модели наблюдаемой организации муниципальной политики является возможность формировать институты и наделять полномочиями ассоциации жителей муниципалитетов, защищая их от возможного произ-

вола местных властей. Имеется опасность «сращивания» представителей государства и субъектов местной власти с формированием олиго-кратической формы институциональной организации муниципальной политики, с последующим приобретением ею черт клиентелизма и кла-новости (например, Итальянская Республика, причем пик этой стадии развития институциональной организации местного самоуправления пришелся на 70-80-е годы XX в.)

Демократизация в случае с наблюдаемой организацией муниципальной политики происходит путем легализации ассоциации микротерритории посредством учредительного акта либо через нормативное закрепление процедуры создания ассоциации, и лишь затем, в случае соответствия ожиданиям населения, происходит легитимация ассоциации.

Выделены и проанализированы конкретные примеры муниципалитетов со сложившейся демократической формой институциональной организации муниципальной политики.

Комиссионно-территориальная организация муниципальной политики (округ Колумбия, США) создана на основе модели автономной организации муниципальной политики. Построена на взаимодействии муниципальных органов и «соседских» комиссий по согласованию (Advisory Neighborhood Commissions), то есть ассоциаций микротерриторий, представляющих собой систему взаимодействия населения и субъектов муниципальной политики, самостоятельное решение населением ряда вопросов муниципальной политики, формирование населением собственных вспомогательных структур, имеющих властные полномочия.

Коммунальная организация (ФРГ) создана на основе модели наблюдаемой организации, построена на широком участии населения в определении целей муниципальной политики и, что особенно важно, в выборе и корректировке средств и способов достижения этих целей через развитую систему институтов, в содержание которых население может вносить заметные изменения по собственной инициативе. Это стало возможным в рамках муниципальной реформы в Германии с делегированием государством ассоциациям дискреционных полномочий в отношении субъектов местной власти. Этот путь представляется наиболее соответствующим правовой системе и современным политическим реалиям российского государства.

Во второй главе диссертационного исследования «Институциональная организация муниципальной политики на современном этапе развития России» рассматриваются практика, особенности и проблемы осуществления муниципальной политики.

В первом параграфе «Особенности институциональной организации муниципальной политики в современных российских условиях» проанализированы формы институциональной организации му-

ниципальной политики в современной России, выявлено, что сложились условия для распространения олигократической формы и раскрыты особенности ее проявления в современной России.

Современная муниципальная система Российской Федерации прошла несколько этапов реформирования, первый из которых характеризуется становлением в России монократической формы институциона-лизации муниципальной политики. Основным направлением муниципальной реформы в 90-х rr. XX в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, применение прямых выборов главы муниципального образования, решение важнейших политико-организационных вопросов путем муниципального референдума, а не представительным органом местного самоуправления, на что указывают Н.С. Бондарь, В.Я. Гельман, B.JI. Глазычев, O.E. Кутафин, В.Н. Фадеев.

Второй этап муниципальной реформы следует отсчитывать с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который фактически, как указывают С.А. Авакьян, Е.И. Колю-шин, Н.В. Постовой и С. Янг, создал условия для нивелирования роли населения местных сообществ в политическом процессе.

Представлены следующие возможности исключения населения муниципалитета от участия в политическом процессе. Е.И. Колюшин и Н.В. Постовой указывают на наличие обязательных органов власти, несмотря на конституционную норму об определении перечня муниципальных органов власти населением муниципального образования. B.J1. Глазычев, Е.Р. Еремин, Е.И. Колюшин отмечают возможность решать важнейшие политические вопросы путем изменения представительным органом устава муниципального образования, без вынесения их на референдум. Н.С. Бондарь, В.В. Выдрин, М.А. Подсумкова выявляют возможность нивелирования значения институтов политического участия, в том числе института публичных слушаний, отказ либо трансформацию института территориального общественного самоуправления, сопровождающуюся лишением структур территориального общественного самоуправления ряда полномочий. Эти возможности неизбежно были реализованы на практике, трансформировав форму институциональной организации муниципальной политики в олигократическую. Например, Устав муниципального образования города Ставрополя предполагает формирование представительного органа по партийным спискам кандидатов с использованием пропорциональной системы с закрытым списком. С учетом отсутствия нижнего порога явки избирателей и отсутствия возможности голосовать против всех кандидатов это, по мнению Д.С. Белявского, означает фактически главенствующую роль политических партий в опре-

делении состава представительного органа. Оперативное управление контролируется главой администрации города, назначаемым представительным органом при участии региональных чиновников, а глава города, также определяемый представительным органом, избираемый из числа его депутатов, исполняет представительские функции. Определено, что при таком подходе отсутствует персональная политическая ответственность. Депутаты, поставленные в прямую зависимость от политических партий могут быть заменены в случае отсутствия лояльности, нанимаемый по контракту глава администрации неподотчетен населению, а глава города, будучи также неподотчетным, не имеет еще и сколько-нибудь значимых полномочий. Фактически установлена монополия на определение содержания муниципальной политики институциональными группами, состоящими из представителей местной элиты, рекрутированной в ряды ведущих политических партий, без сколько-нибудь значимой обратной связи с населением. Ряд институтов политического участия фактически ликвидирован. Полномочия и способ формирования территориального общественного самоуправления в г. Ставрополе позволяют говорить о трансформации его из института политического участия в структурное подразделение районных администраций городского округа Ставрополя. Это предопределяет повышение вероятности нарушений прав населения местных сообществ, что нередко и происходит, вызывая протесты населения и повышение социальной напряженности, особенно в крупных городах - Ставрополе и городах Кавказских Минеральных Вод.

Во втором параграфе «Практика реализации муниципальной политики (на примере Ставропольского края)» анализируется практика муниципальной политики в современной России с использованием материала Ставропольского края.

В ходе исследования было выявлено, что за последние десять лет существенно возрос интерес населения к общественным организациям, агрегирующим политическое участие населения муниципального образования в политическом процессе. В рамках решения вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью при муниципальных представительных органах городов Ставрополя, Лермонтова и Ессентуков созданы молодежные палаты, способные стать основой для воспитания у молодежи навыков политического участия. Муниципальная власть, как отмечает М.И. Цапко, по ряду наиболее проблемных направлений самостоятельно инициирует создание консультативных органов, где на основе сотрудничества власти и населения имеется потенциал трансформации в политические институты. Например, органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований Ставропольского края уже созданы совещательные и

консультативные органы, занимающиеся вопросами межнационального взаимодействия. Первый подобный орган появился при администрации города Ставрополя в 2007 году, когда было принято Постановление главы г. Ставрополя № 1623, утвердившее «Положение о консультативном совете по вопросам национально-этнических отношений при администрации города Ставрополя», определяющее порядок формирования и содержание взаимодействия этого органа с национально-культурными, общественными и религиозными организациями города.

В настоящее время, как отмечает В.Н. Бондарь, широкое распространение получает территориальное общественное самоуправление, в Ставропольском крае оно охватывает большую часть населения малых городов (6 советов территориального общественного самоуправления при населении 60 тысяч в г. Будённовске, 12 советов территориального общественного самоуправления при населении 140 тысяч человек в г. Невинномысске), значительное число организаций территориального общественного самоуправления существует также в сельской местности. В Ставропольском крае развивается и взаимодействие муниципальных властей и организаций казачества, в том числе организованных в территориальное общественное самоуправление.

В тех случаях, когда структуры территориального общественного самоуправления не созданы либо под их наименованием действуют структурные подразделения органов местной власти, политическая активность населения существенно повышается. Участие населения муниципальных образований в муниципальной политике осуществляется посредством преимущественно аномических коллективных акторов в рамках протестных по содержанию форм политического участия. Однако в ряде случаев действуют неассоциативные и ассоциативные акторы, представленные как неформальными протестными группами, так и различными протестными ассоциациями. Так, в Ставропольском крае на муниципальном уровне активно действуют общественные организации населения, агрегирующие протестные настроения. В городе Ставрополе действует Ставропольский городской протестный комитет, в ряде городов Кавказских Минеральных Вод экологические организации, чья деятельность направлена на противодействие разрушительным для природы решениям муниципальных властей. Достаточно частым явлением становится обращение населения в противодействие местным властям К государственным органам, как занимающимся отраслевым управлением, так и к правоохранительным и контрольным.

Можно сделать вывод о том, что с учетом непроработанности, недостаточной доступности и низкой эффективности существующих механизмов институционального взаимодействия муниципальной власти и населения муниципалитетов население, тем не менее, использует их в

максимальной степени, находя баланс между агрегацией иротестных настроений посредством аномических акторов и последовательным противодействием непопулярным решениям местной власти в рамках самостоятельно и под свою ответственность созданных ассоциаций. Это позволяет говорить о назревшей потребности населения муниципалитетов в непосредственном осуществлении муниципальной политики, участии в определении состава акторов и в инстигуционализации взаимодействия с местной властью.

В третьем параграфе «Условия и процедуры совершенствования институциональной организации муниципальной политики», выявлены необходимые условия перехода к демократической форме институциональной организации муниципальной политики.

Поскольку в Российской Федерации муниципальная политика строится на основе наблюдаемой модели организации муниципальной политики, переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики возможен лишь с помощью нормативного закрепления процедур легализации и организационных признаков ассоциаций.

Формально должно быть нормативно закреплено следующее: выделение муниципальных микротерриторий с возможностью создания по инициативе местного населения полномочных ассоциаций представляющих его интересы; регламентация в нормативных актах обязанностей органов местной власти по оперативному и стратегическому взаимодействию с ассоциациями; установление дополнительных демократических процедур участия населения и представляющих его интересы ассоциаций в осуществлении муниципальной политики; закрепление применения института местных выборов и институтов непосредственной демократии при определении организационной структуры органов власти.

Содержательно взаимодействие осуществляется в рамках института местных выборов и институтов непосредственного участия населения в осуществлении муниципальной политики: публичных слушаний, правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления (территориально - в границах микротерриторий, организационно - в рамках ассоциаций) и конференции ассоциаций с участием иных общественных организаций, действующих на территории муниципального образования.

Для поэтапного претворения в реальность выявленньгх в ходе исследования потребностей населения в сфере муниципальной политики подготовлены следующие рекомендации, направленные на последовательный переход к демократической форме, без обращения к федеральному центру.

Во-первых, необходимо закрепление на уровне закона субъекта Российской Федерации признаков органа территориального обществен-

ного самоуправления (ассоциации жителей муниципалитета) и преду-смотрение возможности его создания путем проведения схода или конференции местных жителей с последующей уведомительной регистрацией в территориальных управлениях органов юстиции Российской Федерации.

Во-вторых, это проведение кампаний по повышению информированности местного населения о процедурах и возможностях в рамках деятельности местного самоуправления, обязательное размещение органами местной власти всех принимаемых решений в периодической печати и на сайтах в сети Интернет;

В-третьих, это разработка и принятие муниципальных политико-просветительских программ и создание центров консультаций для работы с населением, имеющих целью повышение его политической грамотности, в особенности по вопросам деятельности структур территориального общественного самоуправления.

Эти меры позволят начать поэтапный переход к демократической форме институциональной организации муниципальной политики, параллельно повышая политическую грамотность населения муниципальных образований и возможности его конструктивного участия в муниципальной политике.

В Заключении формулируются основные выводы исследования. Институциональный анализ муниципальной политики показывает, что на современном этапе политического развития российского общества - этапе политической модернизации - политическая система на муниципальном уровне находится в стадии трансформации. Выявлена потребность населения в участии в муниципальной политике и в переходе от олигократиче-ской к демократической форме институциональной организации. Показано, что этот переход затруднен вследствие отсутствия условий, обеспечивающих формирование институтов взаимодействия органов муниципальной власти и населения местных сообществ, представленного полномочными ассоциациями и территориальным общественным самоуправлением и предложены способы преодоления проблемы.

III. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНО В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

1. Пушкин C.B. Специфика муниципальной политики в основных концепциях местного самоуправления (па материалах Ставропольского края) // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия «Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология». - 2010. - Вып. 3(64). - С. 184-190.

2. Пушкин C.B. Специфика муниципальной политики в различных социальных сферах (на примере Ставропольского края) // Научные ведомости Белгородского государственного университета - 2010 - № 7 (78). -Вып. 14. — С.229-234

^ 3- Новикова P.C.. Пушкин C.B. Ипституционализация муниципальной элиты в современной России // Социально-гуманитарные знания -2011.-Jfe10.-C.51.56.

4. Пушкин C.B. Муниципальный элитогенез в Южном Федеральном округе // Современные проблемы философии и социально-гуманитарных наук: сборник научных статей. - Вып. XXIII. - Москва-Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2009. - С.337-340.

5. Пушкин C.B. Аспекты реализации муниципальной политики в социальной сфере (на материалах Ставропольского края) // Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития: статьи и доклады X Международной научно-практической конференции. - M - Изд-во МЭСИ, 2010.-С.285-289.

6. Пушкин C.B. Действие муниципальной публичной политики в гражданской сфере // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире: материалы VU Международной научно-практической интернет-конференции. - Тамбов: Изд-во ТГУ им Г Р Державина, 2010. - С.367-372.

7. Новикова О.С., Пушкин C.B. Муниципальная политика в сфере урегулирования отношений в Северо-Кавказском Федеральном округе // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: сборник научных трудов. - Вып. XIX. - 4.2. - Ставрополь: Изд-во ООО «Бюро новостей» 2010.-C.112-115.

8. Новикова О.С., Пушкин C.B. Особенности влияния публичной сферы на формирование муниципальной политики // Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики: сборник научных статей. - Краснодар: Изд-во КубГУ, 2010. - С.313-324.

9. Пушкин C.B. Местное самоуправление как основной институт гражданского общества // Модернизационный проект современной России: проблемы и перспективы: материалы 5б-й научно-методической

конференции «Университетская наука - региону». - Ставрополь: Изд-во

Ставролит, 2011.-С.219-226.

10. Пушкин C.B. Местное самоуправление как элемент организации публичной власти // Право и государство на этапе модернизации: задачи и пути решения: материалы 56-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону». - Ставрополь: Изд-во «Мысль», 2011.-С. 187-190.

11. Пушкин C.B. Политика национальной безопасности как фактор муниципального и регионального развития Северо-Кавказского федерального округа // Формирование Российской идентичности и патриотизма как консолидирующей основы полиэтничного социума: сборник научных работ. - Ростов н/Д. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2011. - С.77-82.

Подписано в печать 16.02.2012 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,45 Уч.-изд.л. 1,37 Бумага офсетная_Тираж 100 экз._Заказ 44

Отпечатано в Издатсльско-иолиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1.

Текст диссертации на тему "Муниципальная политика в современной России"

61 12-23/182

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГБОУ ВПО «СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

ПУШКИН СЕРГЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -доктор философских наук, профессор О.С. Новикова

Ставрополь - 2012

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 18

1.1. Понятие муниципальной политики в современной политической науке 18

1.2 Классификация форм институциональной организации муниципальной

политики в современной России 38

1.3. Муниципальная политика в современном мире: компаративный анализ 63

ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИИ 84

2.1. Особенности и нети ту ц и о н ал ьной организации муниципальной политики в

современных российских условиях 84

2.2. Практика реализации муниципальной политики (на примере Ставропольского края) 102

2.3 Условия и процедуры совершенствования и петиту ци онал ьн ой организации муниципальной политики 126

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 151

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования» На современном этапе трансформации российской политической системы все более актуальной становится потребность в такой организации муниципальной политики, которая бы обеспечивала эффективное взаимодействие населения и органов власти на местном уровне. Продолжается поиск новых институциональных форм достижения консенсуса в отношении целей и способов развития, условий политического сотрудничества и политического участия.

Муниципальная реформа проводится в Российской Федерации почти

двадцать лет. Современный этап начался после принятия и вступления в силу ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что муниципальная реформа осуществляется достаточно долго. процесс муниципализации далек от завершения. Особенности действующего закона позволили при осуществлении муниципальной политики в некоторых случаях отказаться от ряда демократических процедур, ранее являвшихся обязательными. Поэтому многие важнейшие вопросы местного развития решаются без участия населения, что приводит к ситуациям, когда формы и способы решения вопросов местного развития не отвечают интересам населения, а институты его участия в решении вопросов муниципального развития отсутствуют или не являются существенным элементом муниципальной институциональной организации. Это позволяет говорить о необходимости совершенствования институциональных аспектов осуществления муниципальной политики в современной России.

Неразвитость институтов взаимодействия населения и органов местной власти способствует утрате доверия к последней, снижению уровня конструктивной политической активности населения, переходу активности в протест-ные, деструктивные формы. В этой связи особую важность приобретает анализ существующих и поиск новых институциональных форм муниципальной

политики, поиск путей перехода к демократическому типу ее институциональной организации.

Сегодня процесс формирования институциональной организации муниципальной политики не только не окончен, но находится в ситуации неопределенности. Муниципализация в России в настоящий момент проходит стадию поиска оптимальной модели взаимодействия населения и власти. Поэтому исследование муниципальной политики, в частности ее институциональный анализ, призвано ответить на вопрос о том, какие формы институциональной организации муниципальной политики в наибольшей степени востребованы современным обществом и какие шаги следует предпринять для перехода к ним.

Эти обстоятельства актуализируют настоящее исследование, предопределяют выбор темы, объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление как политическое явление впервые стало рассматриваться в рамках политической концепции местного самоуправления J1. Штампа1. Вопросы определения соотношения местного самоуправления и местной власти были впервые за-

7

тронуты в работах таких зарубежных учёных, как П. Ашлей и Г. Еллинек" и в работах отечественных учёных: В.П. Безобразова, JI.A. Велихова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского .

Среди современных отечественных авторов, занимающихся проблемами муниципальной политики, следует назвать А.Н. Аверина, Г.В. Бараба-шева, В.И. Бутова, А.Г. Воронина, АЛГладышева, H.A. Емельянова, В.Б.

! См.: Штайн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. - СПб., 1874.

2 См.: Ашлей П. Местное и центральное управление. - СПб., 1910; Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. Изд. 2-е. - СПб. 1908.

3 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. // Русский вестник. - 1874. - №4; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.; Л., 1928; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч.З. Органы местного самоуправления // Соч. Т.9. -СПб., 1903; Лазаревский Н.И. Мелкая земская единица. В 2-х Т. - СПб. 1903-1904.

Зотова, В.Г. Игнатова, Л.А. Калиниченко, В.А. Лапина, ПЛ. М а медова, В.И. Патрушева, В.В. Рудого, В.Б. Слатинова, A.A. Уварова, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, В.Л. Ясюнаса'.

Вопросы организационно-правовых основ муниципальной политики поднимаются в работах A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранникова, В.И. Васильева, Е.М. Ко вешни ко на, O.E. Кутафина, ПЛ. Макагонова, B.C. Максакова, A.A. Мацнева, ПЛ. Медведева, Е.А. Незнамовой, К.Б. Порки на, В.Н. Савина, B.C. Само-хвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева2.

5 См.: Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих - М., 2004; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Воронин А.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). - М., 1998; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. - М., 2002; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М., 1999; Емельянов H.JI. Местное самоуправление: международный опыт. - Тула, 1996; Емельянов H.A. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. - М., 2002; Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - М., 2003; Игнатов ВТ., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. - Ростов-на-Дону, 2004; Калиниченко JI.A. Муниципальное управление: организационные основы. - М., 2001; Лапин В.А. Потенциальные возможности местного самоуправления // Политика. -199g _ 1999. - №4; Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность, культура, общество. - М., 2000; Мамедов Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах: информационный обзор. - М., 1994; Патрушев В.И. Введение в теорию социальных технологий. - М., 1999; Рудой В.В., Игнатов В.И. Местное самоуправление. - Ростов-на-Дону, 2003; Слатинов В.Б. Реформирование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации. - Курск, 2006; Уваров A.A. Местное самоуправление в России. - М., 2006; Чиркин: В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М., 2003; Широков Л. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - СПб., 1997; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. - М., 1998.

2 См.: Автономов A.C. Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность представительных органов власти. - М., 1999; Автономов A.C. МСУ -система многоуровневая // Стратегия России. - 2004. - № 12; Атаманчук Г.В. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Система государственного и муниципального управления. - М., 2005; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2002; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. -М., 2000; Барабашев А.Г. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. -1996. - № 2; Баранчиков В.А. Муниципальное право. - М., 2000.; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999; Ковепшиков Е. М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2000; Макагонов П.П., Норки н К.Б. Социальные изобретения в региональном и муниципальном управлении. - М., 2000; Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., 1994; Медве-

Региональная специфика муниципальной политики показана в трудах В.Г. Игнатова, Н.М. Кытмановой, A.B. Понеделкова, A.M. Старостина, В „И. Хрипуна1.

Изучение опыта организации муниципальной политики в зарубежных странах рассмотрено в работах Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, H.A. Куфакова, Н.С. Тимофеева2. Сравнительный анализ муниципальных реформ в странах Запада и в России, изучение возможности использования западного опыта организации муниципальной политики в современной России находят отражение в исследованиях И.А. Василенко, C.B. Кузнецова3. Среди зарубежных авторов, изучающих опыт муниципальных пре-

дав Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г .Я. Козлова, B.C. Авдонина. - М., 2006; Пезнамова Е.А. Муниципальное право и эффективность реформирования муниципальной власти Российской Федерации. - М., 2006; Савин В.Н., Максаков В. Ассиметрия и направления совершенствования взаимодействия государственной и муниципальной властей: правовые и институциональные вопросы // Муниципальное право. - 2001. - № 1; Самохвалов B.C. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика /У Российская Юстиция. - 2000. - № 6; Столяров М.В. Компетенция власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами в условиях реформирования. - М., 2006; Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Таболин В.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. - М., 2000. ' См.: Игнатов, ВТ. Региональные особенности местного управления и самоуправления. -Ростов н/Д, 1996; Игнатов В.Г., Хрипун В.К, Понеделков A.B., Старостин A.B. Региональные особенности местного управления и самоуправления. - Ростов н/Д., 1996; Кытманова Н.М. Проблемы становления местного самоуправления в Ставропольском крае /' Материалы региональной научно-практической конференции. - Ставрополь, 2003.

2 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). - М., 1971; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. - С. - 14-19; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: Юринформцентр, 1999: Васильев В.И. Муниципальное право России. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. Куфа-кова H.A. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1969; Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. - М., 1978; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М., 1982.

3 См.: Василенко И.А. Организация местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. - М,, 2005; Василенко И.А. Реформы местного самоуправления в Германии //Проблемы теории и практики управления. - 2005. - №6; 14. 15 16 17 18 19; Кузнецов С.В.Децентрализация общества как объективная необходимость развития демо-

образований, можно выделить Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж, Доменак, В. Дюрана, К). Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера1.

Теоретический анализ феномена политическою института в рамках неоинституционального подхода представлен в трудах Дж. Марча, Д. Порта, Й. Олсена, Э. Остром а. Б. Г. Питерса, Б. Ротетайна, Р. Тэйлора, П. Хэл-ла, С. Патрушева, П. Панова2 и др. Эволюция политических институтов рассматривается в работах Д. Порта, Э. Острома, Г. Экштайна3. Применение неоинституциональной методологии к изучению функционирования местных органов власти было осуществлено В.Я. Гельманом, В.Д. Нечаевым, Э. Остромом, О. Оффердалом, Р. Патнэмом, С.С. Рыженковым, П.П. Трофимовой4.

кратического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. (Опыт России и Германии.). - Ростов- н/Д., 2002.

1 См.: Дюран В. Местные органы власти во Франции. - М, 1996; Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии. - М., 1996; Оффердал Ж. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис. - М., 1999, № 2; Chandler J.А. // Conclusion // Local Government in Liberal Democracies. L., N.Y., 1993; Wilson D., Game Ch., Leach S., Stacker G. Local Government in the United Kingdome, Houndmiiis, 1994; Wolman H. Decentralization: what it is and why we should core//Decentralization, Local Government and Markets. Oxford. - 1990.

2 См.: March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - Москва, 1997; Ostrom Г. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework /7 Theories of Policy Process / Ed. by P.Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999; Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.Г. Клингемана. - Москва, 1999; Ротстайн Б. Политические институты, общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.-Г. Клингемана. - Москва, 1999; Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. Forthcoming; Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89; Панов П.В. Теории политических институтов. - Пермь, 2004; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в XX столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2.

3 См.: Норт. Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - Москва, 1997; Ostrom Е. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990; Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review. Vol. 82. Issue 3 (Sep. 1988)'

4 См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001. М., СПб: Европейский университет

Место и роль муниципальных институтов в современном российском гражданском обществе, их положение в качестве связующего звена между властью и населением рассматриваются в работах В.Э. Бойкова, 3.T. Голенко-вой, ГЛI. Зинченко, З.М. Зотовой, B.C. Карпичева, B.C. Комаровского, К.О. Мяшмедова, Л.М. Романенко, В.Г. Смолькова, В.М. Соколова1.

Исследованием процесса институционализации в сфере муниципальной политики, а также причин, обусловивших проблемный характер современного этапа развития муниципальных институтов, занимаются В. И. Дейнега, A.A. Ермоленко, М.А. Краснов, В.Д. Нечаев, О.С. Новикова,

'У

Д.А. Тихонов, И.Н. Трофимова".

Муниципальная власть в качестве ключевого субъекта властных отношений на местном уровне рассмотрена в исследованиях М.Н. Афакасъе-

в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002; Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и институциональные эффекты. - ML 2007; Ostrom Е., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. No i; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования, 1999, № 50 (2); Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. - М., 1996; Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в условиях постсоветской общественно-политической трансформации // Политика и общество. -2010. - № 7. ! См.: Бойков В.Э. Народ и власть. - М., 2006; Голенкова З.Т. Гражданское общество в России /7 Социс. - 1997. №3; Зинченко Г.П. и др. Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 1994; Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. - М., 2001; Комаровский B.C. Гражданское общество /У Энциклопедия государственного управления в России. - М., 2004; Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. - М., 1998; Романенко Л.М. Гражданское общество в России уже есть, но... // Социол. исслед. - 1995. - №1; Смольков В.Г. Гражданское общество и государство // Гражданское общество. - М., 1993; Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. -М., 1998.

2 См.: Дейнега В., Ермоленко А. Формирование институциональных основ местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2003. - №5; Краснов