Муниципальная служба как социальный институт

Мамаева, Лилия Валерьевна

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Муниципальная служба как социальный институт

Год: 2004
Автор научной работы: Мамаева, Лилия Валерьевна
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Пенза
Код cпециальности ВАК: 22.00.04

Диссертация по социологии на тему 'Муниципальная служба как социальный институт'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Муниципальная служба как социальный институт"

На правах рукописи

МАМАЕВА Лилия Валерьевна

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ

Специальность 22.00.04 — Социальная структура, социальные институты и процессы

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

ПЕНЗА 2004

Работа выполнена на кафедре «Социология и управление» Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета.

Научный руководитель -доктор исторических наук, доктор

юридических наук, профессор Гошуляк В. В.

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Аникин Л. С;

доктор исторических наук, профессор Баранова Н. Б.

Ведущая организация - Государственный университет управления, г. Москва.

Защита диссертации состоится «_»_2004 г., в часов,

на заседании диссертационного совета К 212.186.01 в Пензенском государственном университете по адресу: г. Пенза, ул. Красная, 40.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пензенского государственного университета.

Автореферат разослан «_»_2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор социологических наук, профессор

Найденова Л. И.

2,005- Ч

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Современное общество представляет собой общество с высокой степенью институционализации, которое не может существовать без социальных связей и взаимодействий. Особую роль в этом играют институционализированные взаимодействия, которые обеспечивают удовлетворение самых важных потребностей общества или индивида. Социальные институты в системе социальных связей - это основа, на которой держится общество. Иначе говоря, общество можно представить как множество социальных институтов. Расположенные как бы на поверхности общественной жизни, они, благодаря своей организационной форме, доступны для наблюдения и управления ими.

Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии, юриспруденции. Социологи особое внимание обращают на изучение муниципальной службы как социального института и, в первую очередь, общественных потребностей, воздействующих на характер отношений муниципальных служащих, их типов, мотивов их поведения; норм и ценностей муниципальной службы в разных условиях страны (этнокультурных, экономических, политических, социальных) и механизмов изменения этих норм и ценностей, различных видов взаимодействий с социальными общностями, группами и организациями.

Как социальный институт муниципальная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе в органах местного самоуправления.

том системного кризиса государственности в конце 90-х гг. стали общественные преобразования, давшие начало формированию местного самоуправления, в рамках которого организуется муниципальная служба как принципиально нового для России социального института.

Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах; в социальном аспекте - это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими органов местного самоуправления; в политическом - как деятельность по реализации политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений. В правовом аспекте эта служба определяется как юридическое установление служебных отношений, при реализации которых достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Муниципальная служба - сложный социально-правовой институт. Основой данной работы и является исследование муниципальной службы как социальной категории и социального явления.

Потребность в изучении муниципальной службы как социального феномена обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению; формирования муниципального сознания российских граждан; повышения культуры муниципальных служащих и освоения ими новых технологий муниципальной политики, содействующей вовлечению граждан в дела местных сообществ. Следует подчеркнуть, что от успешного решения проблем становления новой службы общества и государства - муниципальной, во многом зависит судьба продвижения России к правовому государству и гражданскому обществу.

Степень разработанности проблемы. В отечественной науке тема самоуправления стала исследоваться со второй половины XIX в. в связи с началом земской реформы 1864 г.

Западный опыт функционирования институтов самоуправления анализировался в работах русских ученых - В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Н. М. Коркунова. Эти ученые рассмотрели основные базовые положения и принципы, касающиеся местного само-

управления. Представленные ими теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений.

В центре внимания научной мысли в начале XX в. оказались проблемы городского самоуправления.

Среди классиков зарубежной социологии особо можно отметить работы немецкого социолога М. Вебера. Анализом структуры и функций государственного аппарата занимались Б. Гоулднер, Р. Бен-дикс, М. Крозье, Р. Мертон, Ф. Селзник.

Среди отечественных исследователей философ Н. П. Анциферов и историк Л. А. Велихов наиболее полно и комплексно обобщили накопленные знания по проблемам самоуправления, выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.

Основного внимания заслуживает книга Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой он рассматривает вопросы теории местного самоуправления и городского управления. Причем теория города и местного самоуправления, входящая частью в муниципальную науку, должна быть основана, по его мнению, на социологии; городское управление должно базироваться на государственном и административном праве. Л. А. Велихов и его единомышленники фактически сформировали отечественную муниципальную школу. Идеи этой школы были развиты во времена новой экономической политики (нэпа), но затем были отвергнуты и забыты.

В 30-е гг. проблемы местного самоуправления в России перестали обсуждаться и исследоваться; социологическая наука не стала исключением.

Местное самоуправление стало трактоваться как часть системы советского государственного управления (государственное управление на местах), а термин «муниципальная служба» вообще не употреблялся в науке и практике. Муниципальная служба тогда рассматривалась в литературе с двух позиций: либо как аппарат местных советов (исполкомов), либо как специализированные коммунальные службы.

Практическое возвращение к идеям и принципам отечественного местного самоуправления с учетом общемировых ценностей про-

изошло благодаря деятельности Союза российских городов (СРГ), образованного в 1991 г. Многие представители СРГ были участниками Конституционного совещания, итогом которого стали положения Конституции Российской Федерации (РФ) о местном самоуправлении.

В 90-е гг. местное самоуправление стало активно рассматриваться в различных аспектах: финансово-экономических основ, генезиса, смысла конституционных положений, кадровых проблем.

Целый ряд авторов исследуют проблемы изменения принципов социального строительства в современном российском обществе на муниципальном уровне. Особо следует выделить работу Р. Г. Ман-напова и В. М. Рябова «Современный механизм муниципального управления», в которой поднят целый комплекс социально-управленческих проблем местного уровня и практического внедрения соответствующих социальных технологий; публикации П. А. Ореховского, где ставятся и решаются практические проблемы управления на муниципальном уровне; исследования Е. С. Шугриной, где рассматривается целый ряд социальных и социоструктурных аспектов проблемы.

Значительное увеличение объема литературы и периодики по проблемам муниципальной службы, муниципальной власти и местного самоуправления произошло в конце 90-х гг.

Правовые аспекты становления новой системы местного самоуправления рассматриваются в работах О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, М. А. Васильева, Ю. А. Дмитриева и ряде других исследований. В. В. Гошуляк рассматривает конституционно-правовые основы Российской Федерации и местное самоуправление как одну из этих основ. Проблемы формирования и отбора кадров местного самоуправления исследуются в трудах Ю. Н. Аксененко и Б. И. Шумратова, В. А. Гневко. В научных исследованиях В. А. Мальцева изучен количественный и качественный состав служащих.

В. В. Маркин в монографии «Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы» рассматривает местное самоуправление в контексте социального программирования, уделяет особое внимание проблеме взаимодействия местного самоуправления и системы государственной власти. Анализу проблем муници-

пального управления, вопросам социальной модернизации местного самоуправления посвящена работа В. А. Сологуба «Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства».

Социальные и правовые аспекты становления и развития муниципальной службы были рассмотрены Г. А. Наквасиной, В. В. Кушне-ревым, Л. А. Калиниченко, Н. В. Колесниковым. Среди них особо можно отметить работу Г. А. Наквасиной «Организация работы местной администрации», где анализируется комплекс проблем становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования с юридической точки зрения.

Заслуживают внимания труд Ж. Т. Тощенко и Г. А. Цветковой «Местное самоуправление: проблемы становления. Опыт социологического анализа» и монография Л. С. Аникина «Становление местного самоуправления в Российской Федерации». Эти работы позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институционализации местного самоуправления в современной России. А. Н. Ершов исследует теоретико-методологические основы социологического анализа местного самоуправления как социального института, социально-сущностного генезиса местного самоуправления. В работе К. А. Ан-типьева «Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества» рассматривается процесс оформления местного самоуправления как социального института. Г. П. Зин-ченко уделяег внимание анализу муниципальной службы как социального института и особенностей ее функционирования в современном российском обществе. В своих трудах «Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция» и «Государственная и муниципальная служба: методология, теория, технология, зарубежный опыт» (в соавторстве с В. Г. Игнатовым) автор рассматривает социологические проблемы инстигуционализации государственной и муниципальной службы.

Несмотря на наличие исследований по проблемам управления и развития муниципальной службы, следует отметить, что она практически всегда рассматривается наряду с иными вопросами местного самоуправления, причем на первом плане оказывается местное самоуправление в целом, а не муниципальная служба конкретно.

Этому институту не уделялось до сих пор должного внимания, как он того требует в силу своей многогранности. Муниципальная служба еще не исследована как сложный и неоднозначный феномен, как системное социальное образование. Поэтому представляется целесообразным осуществить отдельное специальное исследование, в той или иной степени охватывающее круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования социального института муниципальной службы.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе муниципальной службы как социального института в условиях современного российского общества.

Задачи диссертационного исследования. Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:

1. Определение значения и роли муниципальной службы в жизни российского общества; выявление социальной сущности муниципальной службы.

2. Анализ процесса становления и развития муниципальной службы с позиций институционального подхода; оценка института муниципальной службы как одного из социальных институтов общества, целью которого выступает направленность на оказание услуг населению.

3. Исследование механизма организации и структуры социального института муниципальной службы.

4. Рассмотрение места и роли социально-профессионального статуса и имиджа муниципальных служащих в системе социальных отношений.

5. Выработка положений и рекомендаций по разрешению различных противоречий и конфликтов, возникающих в системе управления на муниципальном уровне и тормозящих становление, мешающих эффективному действию социального института муниципальной службы.

Объектом исследования является местное самоуправление в современном российском обществе.

В качестве предмета исследования выступает муниципальная служба как развивающийся социальный институт.

Теоретической и методологической основой исследования явились теоретические концепции классиков социологии, труды современных отечественных и зарубежных социологов и других ученых по проблемам становления и развития местного самоуправления и муниципальной службы.

В исследовании использовались системный, институциональный и структурно-функциональный подходы, на основе которых проведен комплексный анализ социального института муниципальной службы.

При изучении поставленной проблемы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (в том числе законодательные акты Пензенской области), а также результаты судебной практики в сфере местного самоуправления и муниципальной службы.

Эмпирической базой послужили данные общегосударственной и региональной статистики; результаты социологических исследований, проведенных с участием диссертанта: экспертных опросов муниципальных служащих г. Пензы (кадровый состав местной администрации), 2002 г. - опрошено 55 чел., и опросов общественного мнения отдельных групп населения г. Пензы (студентов, преподавателей вузов, работников одного из предприятий г. Пензы - ФГУП ПО «Электроприбор»), 2003 г. - опрошено 122 чел.

Были использованы материалы программы Международного Европейского Союза по проекту Таяс «Развитие местной демократии и самоуправления в России», в том числе опрос жителей с. Сумы Ко-лышлейского района Пензенской области об отношении населения к местной политике и местному самоуправлению (2003 г.). Данные материалы сопоставлялись с результатами социологических исследований, опубликованными в периодической научной печати (журнале «Социологические исследования» за 2001-2002 гг.).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что дана институциональная характеристика муниципальной службы как социального явления.

Новизна заключается в следующем:

1. Выявлена сущность муниципальной службы как развивающегося социального института в современном российском обществе.

2. Определены и описаны институциональные характеристики муниципальной службы.

3. Введено и проанализировано понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы, раскрывающее сущность социальных отношений с местным сообществом, отдельными группами населения, организациями и гражданами.

4. Раскрыто содержание социально-профессионального статуса муниципальных служащих.

5. Исследовано понятие и характеристики имиджа муниципального служащего как представителя местной власти. В зависимости от имиджа выделены основные типы служащих.

6. Показаны социально-правовые (в сфере совершенствования законодательства Российской Федерации) и социально-управленческие (в механизме муниципального управления) проблемы развития института муниципальной службы, предложены пути и способы их разрешения.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Социальный институтмуниципальной службы представляет

собой специфический механизм социальной регуляции, профессионального управления общественными процессами в муниципальном образовании. Он создан для решения вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, исходя из его интересов, исторических и иных местных традиций, что в совокупности определяет основную направленность деятельности муниципальных служащих - клиентскую ориентацию.

2. Понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы можно определить как ее направленность на оказание социальных услуг, повышение уровня и качества жизни населения. «Клиентами» и партнерами выступает все население муниципального образования, являющееся потребителями оказываемых услуг. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения в процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями).

Их взаимодействие необходимо в качестве важного условия функционирования всего общества как социальной системы.

3. Социально-профессиональный статус муниципальных служащих характеризуется как социальная позиция служащего в социально-профессиональной иерархии; его положение с учетом профессиональной компетенции, наличием должного уровня правосознания и правовой культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией его прав. Муниципальные служащие входят в отдельный социальный слой, поскольку образуют свою особую социально-профессиональную группу. Они занимаются управлением, обеспечивают порядок, стабильность в обществе, укрепляют общественно-государственный строй.

4. Имидж муниципального служащего - это его образ, восприятие служащего окружающими, что в целом определяет отношение населения муниципального образования к служащим органов местного самоуправления и формирует имидж муниципальной службы. Важным представляется создание положительного имиджа служащего в соответствии с престижем муниципальной службы в обществе. В зависимости от имиджа, мотивации служащих, отношения к работе, с учетом критерия «профессиональной компетентности» выведены типы муниципальных служащих: служащие харизматического типа, «профессионалы», «службисты-формалисты», «службисты-карьеристы». Деление на типы необходимо для понимания сущности муниципальной службы и определения статуса служащих.

5. Эффективность муниципальной службы определяется с помощью сравнения результатов управленческой деятельности муниципальных служащих с объективными и субъективными показателями, в качестве которых выступают уровень обеспеченности и степень удовлетворенности населения и отдельных жителей муниципального образования соответствующими услугами (с точки зрения их количества и качества); как максимально действенное решение вопросов местного значения.

службы относятся: улучшение кадровой обеспеченности муниципальных органов; проблемы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления; обеспечение коммуникаций и так называемой обратной связи между населением и органами местного самоуправления в рамках проводимой муниципальной политики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке положений как теоретического, так и практического характера, направленных на повышение социальной эффективности управленческой деятельности муниципальных служащих в рамках института муниципальной службы с целью оказания социальных услуг населению. Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором практические материалы могут быть использованы для диагностики развития института муниципальной службы, его совершенствования и учтены при реформировании системы местного самоуправления.

Данные, полученные диссертантом, являются базой для формирования адекватного представления о социальном назначении института муниципальной службы и его базисе, основной структурной единице - муниципальном служащем как представителе социально-профессиональной группы, имеющем особый социально-профессиональный статус. Их внедрение может способствовать решению практических задач совершенствования деятельности муниципальных служащих и определению направлений совершенствования муниципальной службы.

Материалы и выводы исследования могут быть использованы в методологическом аспекте для развития и углубления научных работ по изучаемой проблематике, а также эффективно применены в современном учебном процессе при чтении курсов общей социологии, теории управления, социологии труда, социологии организаций, муниципального права, государственного и муниципального управления.

Выработанные автором практические рекомендации направлены на решение основных правовых и социальных проблем развития института муниципальной службы.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертационной работы, теоретические и практические результаты обсуждались на всероссийских и межвузовских научно-

практических конференциях: «Актуальные проблемы науки в России», «Актуальные проблемы развития современного российского общества»; на методологических семинарах кафедры «Государственное и муниципальное управление» (ГМУ) Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета, отражены в научных публикациях автора.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 7 научных трудах, в том числе 3 статьи в сборниках и 4 тезиса докладов научных конференций.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор и актуальность темы, анализируется уровень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, излагаются теоретико-методологическая основа и научная новизна диссертации, раскрывается практическая значимость полученных результатов.

Первая глава «Теоретико-методологические основы изучения института муниципальной службы в Российской Федерации»

состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и структура института муниципальной службы» исследуются основы становления и развития социального института муниципальной службы. Муниципальная служба рассматривается с позиций двух подходов: системного и институционального.

С точки зрения системного подхода муниципальная служба представляет собой систему, предназначенную для оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. Основные параметры и цели функционирования этой системы задает государство с помощью нормативно-правовых актов. Муниципальная служба является представительством публичной власти местного самоуправления, которое создано по воле населения и представляет его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Институциональный подход к исследованию муниципальной службы требует выявления норм ее функционирования, целей и функций муниципальной службы, а также механизма включения человека в муниципальное управление. Институт муниципальной службы рассматривается с организационно-формальной и содержательно-функциональной сторон.

В настоящий момент муниципальная служба находится в процессе институционализации, что проявляется в несовершенстве механизма нормативного регулирования, подтверждаемого многочисленными обращениями в Конституционный суд Российской Федерации по вопросам о проверке конституционности отдельных положений законов субъектов РФ о муниципальной службе. Кроме того, нет четкого определения статусно-ролевой структуры рассматриваемого института, в полной мере не реализованы установки и образцы поведения муниципальных служащих, кодекс их деятельности; до сих пор не разработан и не принят свод этических правил служащих органов местного самоуправления как система моральных обязательств и требований, основанных на общепризнанных этических стандартах и принципах.

Понятие «муниципальная служба» достаточно новое для российского законодательства. Временем зарождения муниципальной службы можно считать момент разграничения на федеральном уровне государственной и муниципальной служб. Именно с этого момента начался процесс становления муниципальной службы как института, во-первых, правового и, во-вторых, социального.

Федеральное законодательство определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Институт муниципальной службы в правовом аспекте представляет собой систему, совокупность правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации системы муниципальной службы, статус муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения муниципальной службы.

Для рассмотрения института муниципальной службы в социальном аспекте диссертантом проанализировано содержание понятия

социального института и представлено свое понимание муниципальной службы как института социального, показана ее сущность в современном российском обществе.

С социологических позиций муниципальную службу можно определить как совокупность норм, ролей, предписаний, образцов поведения служащих, специальных учреждений - органов местного самоуправления, а также систему санкций со стороны государства и общества. Муниципальная служба призвана воздействовать на общественные отношения с целью их упорядочения в интересах населения муниципального образования в соответствии с потребностями последних посредством решения вопросов местного значения. Значимость муниципального уровня управления определяется близостью к населению и поэтому возможностью действительного учета его конкретной специфики, что определяет главный критерий муниципальной службы - клиентский ориентир на оказание услуг населению.

Понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы диссертант определяет как направленность на оказание социальных услуг населению, ориентированность на удовлетворение потребностей и обеспечение интересов жителей муниципальных образований. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения, которые проявляются в процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями). Диссертант исследует две возможные модели взаимоотношений населения муниципального образования и института муниципальной службы: модель с клиентской ориентацией на оказание услуг населению и противопоставляемая ей патерналистская модель. При раскрытии сущности модели с клиентской направленностью автор приходит к выводу о реализации на практике поручительской ориентации в вопросах оказания услуг. Кроме того, учитывая то, что в сущности советская система организации власти была патерналистской (а муниципальная служба была частью государственной), до сих пор в сознании населения служба в органах местного самоуправления воспринимается в некоторой степени как патерналистская. Диссертант приходит к выводу о том, что в настоящее время клиентская ориентация еще не сложилась полностью и выступает показателем незавершенности процесса институ-ционализации муниципальной службы.

Во втором параграфе «Социальная природа муниципальной службы» раскрывается взаимосвязь процесса институционализации муниципальной службы с функционированием государственных структур и формированием гражданского общества.

Статус института муниципальной службы в Российской Федерации определяется совокупностью законодательных установлений федерального и регионального уровней власти, что дает основание говорить о государственном характере рассматриваемого института. В то же время, Конституция РФ подразумевает негосударственную институцию местного самоуправления. Исходя из указанного, можно заключить, что природа института муниципальной службы имеет двойственный общественно-государственный характер.

По мнению диссертанта, в России в настоящее время реализована модель взаимозависимости центральных и местных властей, когда государственные органы законодательно регулируют правоотношения в муниципальной службе и влияют на общественные процессы в этом институте. Органы местного самоуправления, в свою очередь, обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и законодательно установленными финансовыми источниками, что позволяет им проводить свою муниципальную политику.

Третий параграф «Институт муниципальной службы и государственная власть (проблемы взаимодействия)» содержит анализ проблем взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по двум основным направлениям: в аспекте проводимой государственной политики по отношению к местным органам власти и в вопросе перераспределения полномочий между этими уровнями власти. Особое внимание уделяется проблеме наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение его дальнейшего развития и повышение эффективности деятельности. На федеральном уровне гарантируется местное самоуправление и задаются институциональные рамки для его функционирования, что свидетельствует о государственной значимости обеспечения деятель-

ности муниципальной власти и соответственно о необходимости ее государственной поддержки.

Диссертантом выявлен ряд позитивных и негативных действий со стороны государственной власти в области институционализации муниципальной службы. К позитивным были отнесены следующие: принятие нового Федерального закона о муниципальной службе от 6 октября 2003 года (вступает в силу с 1 января 2006 года), который ознаменовал собой новый виток в развитии местного самоуправления; разработка федеральных программ государственной поддержки, создание организационных структур, способствующих институционализации муниципальной службы, таких как Совет по местному самоуправлению на федеральном уровне, советы по вопросам муниципальной службы в субъектах РФ, Конгресс муниципальных образований.

Новый закон о местном самоуправлении содержит множество нововведений. Основным достоинством, по мнению диссертанта, можно считать уточнение основных терминов и понятий, используемых в законе. Их перечень был существенно расширен. В частности, раскрывается содержание составляющих понятия «муниципальное образование»: каждый вид муниципальных образований четко определен; закреплены путем перечисления вопросы местного значения для каждого из них. Кроме того, в новом законе детально рассмотрены вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Одним из важных положений нового закона явилась регламентация порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе установление о финансовом обеспечении делегируемых полномочий только за счет предоставляемых целевых субвенций из соответствующих бюджетов. Проводимое в настоящее время реформирование системы местного самоуправления призвано усовершенствовать систему организации власти на местном уровне.

Диссертантом также отмечены отрицательные стороны проводимой государственной политики. Среди них выделяется недостаточная обеспеченность государственных гарантий по реализации конституционных прав граждан и муниципальных органов на полноценное осуществление местного самоуправления. Кроме того, отмечает-

ся отсутствие значимых результатов в создании информационных ресурсов в соответствии с потребностями муниципальных образований; отсутствие системности, полноты, внутренней согласованности федерального законодательства в области местного самоуправления и муниципальной службы; отсутствие последовательности государственной политики по отношению к местному самоуправлению.

Достигнутые к настоящему времени результаты институционали-зации местного самоуправления и муниципальной службы не позволяют однозначно утверждать, что местное самоуправление и институт муниципальной службы в Российской Федерации состоялись. Тем не менее, можно говорить о частично сформированном институте муниципальной службы, о создании неких институциональных рамок функционирования этой службы. Сложились законодательные основы, организационные структуры, определяется «модель муниципального служащего» в аспекте профессиональных качеств служащего. Однако формирование института муниципальной службы не завершается только созданием четкой системы статусов и ролей; должна сложиться еще и система ценностей, традиций, установок и «неписаных» правил у российских граждан, чтобы побудить их к общественной активности и социальной включенности в дела местных сообществ.

Во второй главе «Социальный институт муниципальной службы» рассматриваются институциональные характеристики муниципальной службы и раскрывается содержание социально-профессионального статуса муниципальных служащих. Глава включает два параграфа.

В первом параграфе «Механизм организации социального института муниципальной службы» выявляется содержание институциональных основ функционирования муниципальной службы.

Местное самоуправление требует муниципального управления; для обеспечения последнего и существует муниципальная служба. Как социальный институт она представляет собой совокупность учреждений, выполняющих управленческую функцию, заключающуюся в оказании социальных услуг населению. Под эту функцию соответственно формируется структура, нормативная основа: правовая,

этическая, процедурная, техническая, а также соответствующий механизм регулирования.

Муниципальная служба имеет ряд основных институциональных признаков: цель деятельности и развития; определенные статусы и роли для лиц, участвующих в ее деятельности; выполняет определенный круг социальных функций в обществе; располагает различными санкциями в отношении лиц, выполняющих институционализированные действия и являющихся объектами этих действий.

Целью создания института муниципальной службы послужила необходимость осуществления власти населения на местах и обеспечения упорядоченности, согласованности в действиях людей и их организаций в направлении решения вопросов местного значения. В данном случае речь идет о социально-экономическом управлении определенными сферами жизни населения муниципального образования в интересах населения данной территории.

Достижению соответствующих целей и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и назначения способствуют функции муниципальной службы. Основной функцией муниципальной службы является управленческая. Основными составляющими управленческой структуры выступают субъекты и объекты управления. Субъект в системе местного самоуправления - специально созданный орган - орган местного самоуправления, который является носителем управленческого воздействия на социальный объект -управляемую систему, в качестве которой выступает муниципальное образование.

Кроме того, муниципальная служба выполняет и другие функции: закрепления и воспроизводства общественных отношений, регулятивную, интегративную, транслирующую, коммуникационную.

Функции муниципальной службы реализуются в непосредственных функциях служащих. Муниципальные служащие выполняют два вида функций:

1) управление социально-экономическим развитием территории как единого хозяйственного организма;

2) управление отдельными отраслями, подотраслями, предприятиями, организациями экономики и социальной сферы.

Кроме того, служащие органов местного самоуправления выполняют планово-прогнозные, бюджетно-финансовые, мониторинговые функции относительно динамики параметров. При выполнении последних используется социальный мониторинг, важнейшей частью которого является мониторинг общественного мнения.

Институт муниципальной службы можно представить совокупностью ролей и статусов муниципальных служащих. В диссертационном исследовании дается комплексная статусно-ролевая оценка служащих органов местного самоуправления. Кроме рассмотренных ранее профессионального, должностного, квалификационного статусов, диссертант вводит и определяет понятие социально-профессионального статуса муниципальных служащих.

Значительное воздействие на развитие социологических концепций муниципального управления оказали идеи М. Вебера. Диссертант рассматривает основные положения теории бюрократии и приходит к выводам, что основным механизмом функционирования муниципальных органов управления является бюрократия, основанная на поручении функций лицам, специализирующимся в их выполнении, создании иерархической службы зависимости, рациональном разделении труда, продвижении муниципального служащего по служебной лестнице в зависимости от качества выполняемой работы и уровня квалификации.

Однако результаты проведенного диссертантом опроса муниципальных служащих показали, что 1/6 часть опрошенных полагают, муниципальные служащие должны быть профессиональными политиками. На первый взгляд этот процент не столь велик, но в данном случае речь идет об экспертах, у которых это должно сложиться в самой культуре. Эти данные позволяют сделать вывод о том, что процесс институционализации муниципальной службы еще не завершен: достаточно большая часть муниципальных служащих не отделяют политическую элиту от аппарата и не признают бюрократический характер (в веберовском смысле) аппарата в качестве важнейшего аспекта институционализации.

Во втором параграфе «Социально-профессиональный статус муниципальных служащих» диссертант представляет комплексную оценку статуса муниципального служащего, в том числе раскрывает

содержание понятий «социально-профессиональный статус», «имидж муниципального служащего».

Статус служащего в органах местного самоуправления определяется на основе предписаний, норм, прав, стандартов поведения, установленных институтом муниципальной службы в рамках общества; его можно представить как ряд взаимоотношений и взаимодействий, существующих и действующих в социальном институте муниципальной службы.

Диссертантом сформулировано детальное определение понятия «социально-профессиональный статус муниципального служащего», которое описывается как социальная позиция служащего, занимаемое им положение в социально-профессиональной структуре с учетом профессиональной компетентности служащего, наличием должного уровня правосознания и правовой культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией его прав.

В параграфе рассматриваются термины, входящие в понятийный аппарат социально-профессионального статуса: профессионализм, компетентность, правовая культура, правосознание, муниципальное сознание, мотивация. Из перечисленных составляющих статуса представляется целесообразным дать определение термину «муниципальное сознание» - это совокупность представлений, выражающих отношение муниципального служащего к действующему праву с учетом ориентации на служение государству, обществу и отдельному человеку - представителю муниципального образования.

Статус муниципального служащего реализуется на основе норм и правил, регулирующих: права и обязанности; ограничения и гарантии; ответственность и поощрения; повышение квалификации и аттестацию; прохождение муниципальной службы, перемещения на муниципальной службе. Комплексное исследование перечисленных составляющих статуса дает более полное представление о статусе муниципального служащего и самом институте муниципальной службы.

Понятия «статус» и « имидж» муниципального служащего тесно связаны. Имидж (образ, восприятие) муниципального служащего определяется на основе его положения в обществе, восприятия его как

представителя властных структур, отражающего черты государственно-общественного строя. Через его имидж в сознании людей формируется имидж муниципальной службы и в целом имидж государства.

Имидж муниципального служащего - это его образ, восприятие его жителями, формирующее отношение населения муниципального образования к нему (оценка профессиональных - управленческих, деловых - и личных качеств) и к выполняемой им работе. Поэтому важным для муниципального служащего является создание положительного имиджа, который должен соответствовать престижу его профессии.

В соответствии с занимаемым статусом муниципального служащего, с учетом его имиджа, диссертантом выделено четыре типа служащих:

1. Служащий харизматического типа (авторитет внеобыденного личного дара; выделен по аналогии с веберовским пониманием харизмы). Как правило, занимает достаточно высокую должность, является «универсалом» в различных вопросах. Этот тип сочетает в себе авторитет личности и авторитет должности. Мотивация направлена на сохранение достигнутого статуса, удержание и расширение влияния.

2. Служащий-«профессионал» (высоко компетентный служащий, «профи», специалист) профессионально, компетентно выполняет свои обязанности по службе, умеет «гибко» применять различные нормы и правила, имеет глубокие знания в узкой сфере деятельности. Как правило, занимает достаточно высокое положение. Мотивация - на профессиональную карьеру, «лестничное» продвижение по службе (в отличие от карьерного - стремительного).

3. «Службист-формалист» (для такого служащего цели института являются чисто канцелярскими задачами) хорошо знает законы и нормы, строго им следует, соблюдает инструкции. Может не обладать достаточно высоким уровнем компетентности и профессионализма. Такие служащие часто остаются на одной и той же ступеньке служебной лестницы, либо их перемещения на муниципальной службе являются незначительными. Мотивация направлена на сохранение и упрочение достигнутого статуса.

4. «Службист-карьерист» (главной его целью выступает продвижение по служебной лестнице, карьера, что предполагает успешность в профессиональной деятельности). Может не иметь достаточно высокого уровня профессиональной компетентности. Мотивация -на повышение статуса, карьеру, быстрое повышение по службе (по типу «скоростного лифта»).

Приведенная типология служащих имеет непосредственно важное значение для понимания сущности института муниципальной службы, выступает основой для преодоления проблемы дефицита доверия и поддержки со стороны населения.

Таким образом, муниципальные служащие имеют свой социальный статус в социальной структуре современного российского общества и образуют свою социальную группу.

Статистические данные о численности и составе работников, занятых в органах местного самоуправления, позволяют охарактеризовать потенциал кадров муниципальной службы с количественной и качественной сторон, а также определить направления для развития рассматриваемого института.

Согласно данным Госкомстата РФ в целом по России на сегодняшний день штаты муниципальных должностей укомплектованы на 96,6 % (96,7 % - муниципальных должностей муниципальной службы). По данным Комитета госстатистики Пензенской области на муниципальных должностях занято всего 1731 человек (1323 человека на муниципальных должностях муниципальной службы, из них 82,2 % - 1088 человек - женщины). Третья часть (398 человек, 30 %) имеют опыт работы в муниципальных органах свыше 15 лет; 326 человек (24,6 %) имеют стаж муниципальной службы от 5 до 10 лет и всего 8,4 % (111 человек) проработали в этих структурах на должностях муниципальной службы менее 1 года. О достаточно высоком потенциале муниципальных служащих г. Пензы свидетельствуют следующие данные: из общей численности работников на должностях муниципальной службы 754 человека (57 %) имеют высшее профессиональное образование (в том числе большинство из них имеют гуманитарное и социально-экономическое образование); 521 человек (39,3 %) имеют среднее профессиональное образование.

Третья глава «Развитие муниципальной службы в современном российском обществе» также состоит из двух параграфов.

Первый параграф данной главы «Исследование основных проблем и тенденций развития муниципальной службы» раскрывает сущность проблем и трудностей формирования социального института муниципальной службы, а также тенденций его развития.

Местное самоуправление является наиболее близким к населению уровнем власти, непосредственно отражающим конкретные нужды людей. Федеральный центр не в состоянии предвидеть все возникающие на местах проблемы и предложить адекватные способы их решения, эту задачу выполняет местное самоуправление. Местное самоуправление - это форма осуществления народовластия, когда вопросы решаются населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. В органах местного самоуправления учреждается муниципальная служба. Главным направлением ее деятельности выступает социально-экономическое развитие территории в целом.

Решая текущие хозяйственные вопросы, муниципальные служащие сталкиваются с огромным количеством проблем, которые возникают как на местном уровне, так и на федеральном и региональном уровнях.

Основной проблемой муниципальных образований, связанной и зависящей от органов власти федерального уровня, является проблема финансового обеспечения местного самоуправления, которая не решена полностью даже новым Федеральным законом о местном самоуправлении. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» применяется в части, не противоречащей новому закону. Следует отметить, что в настоящее время основной остается проблема, связанная с отсутствием нормативно-правовой базы и недостатками действующего законодательства по вопросам формирования, реализации и финансирования государственных минимальных социальных стандартов.

К тенденциям, порождаемым региональным уровнем власти, можно отнести проблему установления и изменения территории, границ муниципального образования. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении отчасти предпринял попытку решить этот

вопрос. Необходимо также отметить проблему взаимодействия региональных органов государственной власти и муниципальных органов. Отсутствие между ними конфликтов скорее можно объяснить не устоявшимися правилами взаимодействия, а существованием негласных соглашений, которые распределяют роли во властной «коалиции».

Одной их основных проблем местного самоуправления в Российской Федерации является развитие института муниципальной службы. Новый федеральный закон устанавливает основы для развития этого института.

Проблемы становления, формирования, развития и совершенствования муниципальной службы можно подразделить на правовые и социальные. Правовые проблемы касаются совершенствования законодательства в области муниципальной службы и местного самоуправления. Их решение способствует формированию правового института муниципальной службы. Социальные проблемы институ-ционализации муниципальной службы представляются не менее важными, чем правовые. Лишь в совокупности решив правовые и социальные вопросы, институт муниципальной службы получит должное оформление.

Во втором параграфе «Направления институционапизациимуниципальной службы» раскрывается социологическое видение проблем развития муниципальной службы. Диссертантом представляются оценки результатов проведенных исследований, а также проводится вторичный анализ данных других исследований.

Все социальные факторы, влияющие на процесс институционали-зации, подразделяются на внутренние (непосредственно возникающие в процессе осуществления деятельности муниципальными служащими - внутри института) и внешние (касающиеся взаимодействия института муниципальной службы с различными социальными деятелями, в том числе с органами государственной власти и населением муниципального образования).

Выделяются две основные внутренние проблемы. Во-первых, это проблема кадровой обеспеченности структур муниципальной власти профессионально компетентными служащими с высокой степенью правосознания и надлежащим уровнем правовой культуры. Во-

вторых, важной является проблема технологии муниципального управления, целью которой является повышение эффективности проводимой муниципальной политики.

С участием диссертанта в 2002-2003 гг. были проведены два социологических исследования с целью выявления результатов деятельности органов местного самоуправления, оценки работы муниципальных служащих г. Пензы. Первое проводилось среди муниципальных служащих г. Пензы, респондентами второго выступило население г. Пензы. Был избран метод исследования - анкетный опрос.

Рисунок 1 показывает результаты проведенных исследований. Полученные данные позволяют сделагь единый вывод - о неудовлетворенности результатами проводимой муниципальной политики. Анализ социологических данных показывает основные направления для деятельности органов муниципальной власти. На основе проведенных исследований были выявлены способы оптимизации деятельности муниципальных служащих.

Рисунок 1 - Оценка деятельности муниципальных служащих г. Пензы (в процентах от числа опрошенных по каждому исследованию)

Рисунок 2 отражает обобщенные результаты - сравнительный анализ оценки проблем г. Пензы и Пензенской области, который проведен на основе социологических исследований среди населения г. Пензы - рабочих завода ФГУП ПО "Электроприбор" (опрошено 50 чел.), служащих ПГУ, студентов ПГПУ (опрошено 72 чел.) и

представителен муниципальном власти - муниципальных служащих аппарата администрации г. Пензы и руководителей аппаратов администраций Пензенской области (опрошено 55 чел.). Кроме того, включены данные опроса, проведенного среди жителей с. Сумы Ко-лышлейского района Пензенской области об отношении жителей к местной политике (опрошено 100 чел.).

Номер пункта Наименование пункта

1 Решение проблем образования

2 Поддержание здравоохранения

3 Решение жилищных проблем

4 Обеспечение общественного порядка

5 Организация экономической жизни

6 Создание благоприятной экологической ситуации

Примечание. Ответы на вопрос предполагали многовариантность, поэтому общее количество ответов превышает 100 %.

Рисунок 2 - Оценка актуальности проблем г. Пензы и Пензенской области (в процентах от числа опрошенных по каждому исследованию)

Данные исследований необходимо учитывать при составлении планов социально-экономического развития и прогнозирования на местах и в регионах; необходимо объективно, всесторонне и взвешенно оценивать существующие проблемы и на основании них строить муниципальную политику, проводимую органами местного самоуправления.

Эффективность муниципальной службы является социально-экономической категорией и раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности служащих (выражаемых в форме экономического и социального эффекта) с расходами на их достижение. Результаты управленческой деятельности можно оценить через такие показатели, как уровень и качество жизни населения муниципального образования, которые включают в себя количественные и качественные характеристики. Диссертант предлагает использовать качественный подход к оценке эффективности муниципальной службы -определять ее через понятие «уровень, степень удовлетворенности населения оказываемыми услугами по обеспечению их жизнедеятельности». Для изучения отношения населения муниципального образования к деятельности муниципальных служащих можно предложить мониторинг с использованием опросника, составленного по шкале Лайкерта (Ликерта).

Среди внешних проблем взаимодействия института муниципальной службы были выделены три основных блока:

1. Так называемая обратная связь между органами местного самоуправления и населением муниципального образования в рамках проводимой муниципальной политики:

- взаимное доверие, поддержка со стороны населения;

- социальная включенность граждан в дела местного сообщества;

-контроль со стороны населения за действиями и решениями должностных лиц муниципальных органов власти.

2. Проблемы взаимодействия органов государственной власти (федеральных, региональных) и органов местного самоуправления (основными принципами выступают законность, партнерство, дополнительность):

- распределение полномочии, разделение компетенции с учетом принципа сбалансированности;

-государственная политика по отношению к местному самоуправлению (муниципальной службе);

- участие представителей местного самоуправления в разработке государственных решений через представительства муниципальных образований как механизм влияния на органы государственной власти.

3. Коммуникации. Обмен опытом между муниципальными служащими в форме семинаров, конференций, форумов. Межмуниципальное сотрудничество - социальное и культурное. Сотрудничество на международном уровне.

Проведенный диссертантом вторичный анализ результатов социологических исследований (данных всероссийских опросов общественного мнения, опросов общественного мнения и экспертов -служащих регионального и муниципального уровней власти Челябинской области, жителей г. Екатеринбурга, Ханты-Мансийского автономного округа, региона Северного Кавказа) доказывает необходимость решения указанных проблем и подтверждает выводы о том, что процесс институционализации муниципальной службы в настоящее время не завершен.

Особое место отводится характеристике взаимодействия населения и органов местного самоуправления. В диссертации отмечается проблема недоверия местным властям и дефицита поддержки со стороны населения. Основной причиной этого выступает неуверенность жителей в возможности местных властей изменить их жизнь к лучшему, создать комфортность жизни населения муниципальных образований. Кроме того, в настоящее время политика открытости в деятельности органов местного самоуправления, просветительская работа не проявляются в полной мере, что также сказывается на рассматриваемой проблеме. Вовлечение широких масс населения в управленческую деятельность в качестве партнеров представляется одним из критериев эффективности муниципальной службы.

Для преодоления указанных проблем, основываясь на результатах проведенных социологических исследований и вторичных анализах других исследований, диссертант формулирует основные выводы и

предлагает рекомендации по совершенствованию муниципальной службы. Ими являются следующие:

2. Вовлечение населения в решение вопросов местного значения путем увеличения гласности в работе органов местного самоуправления. Указанная тенденция в настоящее время просматривается, но не реализуется в полной мере. Кроме того, можно было бы принять отдельный муниципальный правовой акт, касающийся порядка обращения граждан в органы местного самоуправления, где бы максимально полно был изложен этот механизм взаимодействия в решении конкретных вопросов местного значения.

3. В вопросе требований к управленческим кадрам муниципальной службы необходимо учитывать не только знания, навыки, но и умение прогнозировать, передавать свой опыт, сосредоточенность на своей работе и осознание целей и мотивов деятельности. Понимание служащими органов местного самоуправления целей деятельности института муниципальной службы как направленность на оказание социальных услуг населению - клиентской ориентации.

5. Повышение эффективности муниципальной службы посредством усиления надзора за законностью решений и правомерностью

действий со стороны властных структур и контроля со стороны населения.

6. Выделение в отдельный нормативно-правовой акт (кодекс) норм об ответственности должностных лиц местного самоуправления, где был бы детально регламентирован порядок и механизм ответственности муниципальных служащих.

9. В настоящее время высказывается точка зрения о невостребованности института территориального общественного самоуправления (ТОС), что задачи ТОС разрешимы без особой организации жителей небольшой территории, а его статус и полномочия не отличаются от статуса и полномочий местного самоуправления. Поэтому для определения статуса, полномочий, функций - наряду с закреплением в федеральном законодательстве (новом Федеральном законе) целесообразно принять нормативные акты в муниципальных образованиях, касающиеся порядка деятельности ТОС, механизма его организации и взаимодействия с институтом муниципальной службы (например, отдельный порядок обращения представителей ТОС в органы местного самоуправления).

Указанные диссертантом рекомендации, касающиеся совершенствования законодательства (в том числе принятие новых законов) предполагают, что эти нормативно-правовые акты должны учитывать принцип качества, а не количества; принцип целесообразности их принятия, а не простого их повторения в отдельных актах; кроме того, важным представляется критерий необходимости их принятия.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и теоретические обобщения, а также даются практические рекомендации по совершенствованию развития социального института муниципальной службы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

1. Мамаева Л. В. Профессиональная компетентность как главный критерий организации муниципальной службы // Юридический вестник: Межвуз. сб. науч. тр. - Вып. 10. - Пенза: Пенз. гос. пед. ун-т им. В. Г. Белинского. - 2002. - 0,5 п. л.

2. Мамаева Л. В. Понятие и основные принципы муниципальной службы // Юридический вестник: Межвуз. сб. науч. тр. - Вып. П . -Пенза: Пенз. гос. пед. ун-т им. В. Г. Белинского. - 2002. - 0,5 п. л.

3. Гошуляк В. В. Социологический аспект исследования муниципальной службы / В. В. Гошуляк, Л. В. Мамаева // Межвуз. сб. науч. тр.: «XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего». - Вып. 4: В 2-х частях / Под общ. ред. О. А. Петруниной. - Ч. 2. - Пенза: Пенз гос. пед. ун-т им. В. Г. Белинского, 2003. - 0,5 п. л.

4. Мамаева Л. В. Муниципальный служащий - профессиональный политик!? // Материалы межвуз. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы науки в России». - Кузнецк: Кузнецкий ин-т информационных и управленческих технологий, 2003. - 0,1 п. л.

5. Мамаева Л. В. Муниципальная служба и гражданское общество // Всерос. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы развития современного российского общества»: Сб. материалов науч.-практ. конф. -Пенза, 2003. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2003. - 0,2 п. л.

6. Мамаева Л. В., Мамаев О. В. Экспертная оценка состояния муниципальной службы региона // Всерос. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы развития современного российского общества»: Сб. материалов науч.-практ. конф. - Пенза, 2003. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2003. - 0,2 п. л.

7. Мамаева Л. В. Руководители и лидеры в институте муниципальной службы // Экономические и социальные проблемы управления предприятием: Межвуз. сб. науч. тр. / Под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. С. Д. Резника. - Вып. 3. - Пенза: Пенз. гос. ун-т архитектуры и строительства, 2003. - 0,4 п. л.

Мамаева Лилия Валерьевна

Муниципальная служба как социальный институт

Специальность 22.00.04 —Социальная структура, социальные институты и процессы

Редактор Т. В. Веденеева Технический редактор Я. А. Вьялкова Корректор Я. В. Степочкина Компьютерная верстка Р. Б. Бердниковой

ИД №06494 от 26.12.01 Сдано в производство 19.10.04. Формат 60х84'/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,86. Заказ 657. Тираж 100.

Издательство Пензенского государственного университета. 440026, Пенза, Красная, 40. Отпечатано в типографии ПГУ

№20462

РНБ Русский фонд

2005-4 19717

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Мамаева, Лилия Валерьевна

Введение.

1 Теоретико-методологические основы изучения института муниципальной службы в Российской Федерации.

1.1 Понятие и структура института муниципальной службы.

1.2 Социальная природа муниципальной службы.

1.3 Институт муниципальной службы и государственная власть (проблемы взаимодействия).

2 Социальный институт муниципальной службы в системе местного самоуправления.

2.1 Механизм организации социального института муниципальной службы.

2.2 Социально-профессиональный статус муниципальных служащих.

3 Развитие муниципальной службы в современном российском обществе.

3.1 Исследование основных проблем и тенденций развития муниципальной службы.

3.2 Направления институционализации муниципальной службы.

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Мамаева, Лилия Валерьевна

Актуальность темы исследования

Современное общество представляет собой общество с высокой степенью институционализации, которое не может существовать без социальных связей и взаимодействий. Особую роль в этом играют институционализированные (огражденные от влияния случайностей) взаимодействия, которые обеспечивают удовлетворение самых важных потребностей общества или индивида. Социальные институты в системе социальных связей — это основа, на которой держится общество. Иначе говоря, общество можно представить как множество социальных институтов. Расположенные как бы на поверхности общественной жизни, они, благодаря своей организационной форме, доступны для наблюдения и управления ими.

Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно'делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии, юриспруденции и др. Социологи особое внимание обращают на изучение муниципальной службы как социального института и, в первую очередь, общественных потребностей, воздействующих на характер отношений муниципальных служащих, типов и мотивов их поведения, норм и ценностей муниципальной службы в разных условиях страны - этнокультурных, экономических, политических, социальных и других механизмов изменения этих норм и ценностей, различных видов взаимодействий с социальными общностями, группами, организациями.

Как социальный институт, муниципальная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе в органах местного самоуправления.

На протяжении всей истории организации власти в обществе шел социальный процесс поиска институциональной «ниши» для местного самоуправления в системе государственного устройства каждой страны и происходил он, как правило, на фоне кризисов управления, связанных с концентрацией власти у государственных структур. Россия, богатая традициями управления, с древних времен на различных этапах своего развития в той или иной мере утрачивала самоуправленческую составляющую в организации системы власти. Результатом системного кризиса государственности в конце 90-х гг. стали общественные преобразования, которые дали начало формированию местного самоуправления, в рамках которого и организуется муниципальная служба как принципиально нового для России социального института.

Муниципальная служба может быть представлена в нескольких аспектах: в социальном аспекте — это профессиональное осуществление общественно полезной деятельности служащими; в политическом - как деятельность по реализации муниципальной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве. От стабильности и эффективности деятельности муниципальных органов власти зависит устойчивость общественных отношений. В правовом аспекте эта служба определяется как юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Основой данной работы является исследование муниципальной службы как социальной категории и социального явления.

Степень научной разработки проблемы

Тема самоуправления стала исследоваться в отечественной науке со второй половины XIX в. в связи с началом земской реформы 1864 г.

Западный опыт функционирования институтов самоуправления анализировался в работах русских ученых - В.П. Безобразова [43], А.И. Васильчикова [175], Н.М. Коркунова [102]. Эти ученые рассмотрели основные базовые положения и принципы, касающиеся местного самоуправления. Представленные ими теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений.

В' центре внимания научной мысли в начале XX в. оказались проблемы городского самоуправления. Среди классиков зарубежной социологии особо можно отметить работы немецкого социолога М. Вебера [58]. Анализом структуры и функций государственного аппарата занимались Б. Гоулднер, Р. Бендикс, М. Крозье, Р. Мертон, Ф. Селзник [83].

Среди отечественных исследователей философ Н.П. Анциферов [39] и историк JI.A. Велихов [59] наиболее полно и комплексно обобщили накопленные знания по проблемам самоуправления, выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.

Основного внимания заслуживает книга Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в которой он рассматривает вопросы теории местного самоуправления и городского управления [59]. Причем теория города и местного самоуправления, входящая частью в муниципальную науку, должна быть основана, по его мнению, на социологии; городское управление должно базироваться на государственном и административном праве. JI.A. Велихов и его единомышленники фактически сформировали отечественную муниципальную школу. Идеи этой школы были развиты во времена новой экономической политики (нэпа), но затем были отвергнуты и забыты.

В 30-е гг. проблемы местного самоуправления в России перестали обсуждаться и исследоваться. Российская социологическая наука не стала исключением.

Местное самоуправление стало трактоваться как часть системы советского государственного управления (государственное управление на местах), а термин «муниципальная служба» вообще не употреблялся в научном и практическом оборотах. Муниципальная служба тогда рассматривалась в литературе с двух позиций: как аппарат местных советов (исполкомов) либо как специализированные коммунальные службы.

Практическое возвращение к идеям и принципам отечественного местного самоуправления с учетом общемировых ценностей произошло благодаря деятельности Союза российских городов (СРГ), образованного в 1991 г. Многие представители СРГ были участниками Конституционного совещания, итогом которого стали положения Конституции Российской Федерации (РФ) о местном самоуправлении.

Целый ряд авторов исследуют проблемы изменения принципов социального строительства в современном российском обществе на муниципальном уровне. Особо следует выделить работу Р.Г. Маннапова и В.М. Рябова «Современный механизм муниципального управления», в которой поднят целый комплекс социально-управленческих проблем местного уровня и практического внедрения соответствующих социальных технологий [119]; публикации П.А. Ореховского, где ставятся и решаются практические проблемы управления на муниципальном уровне [143]; исследования Е.С. Шугриной, где рассмотрен целый ряд социальных и со-циоструктурных аспектов проблемы [201].

Правовые аспекты становления новой систе*мы местного са*мо-управления рассматриваются в работах О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева [111], М.А. Васильева [56], Ю.А. Дмитриева [74] и ряде других исследований. В.В. Гошуляк рассматривает конституционно-правовые основы Россий-. ской Федерации и местное самоуправление как одну из этих основ [70]. Проблемы формирования и отбора кадров местного самоуправления исследуются в трудах Ю.Н. Аксененко и Б.И. Шумратова [91], В.А. Гневко [67]. В научных исследованиях В.А. Мальцева изучен количественный и качественный состава служащих [118].

В.В. Маркин в монографии «Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы» рассматривает местное самоуправление в контексте социального програхммирования, уделяет особое внимание проблеме взаимодействия местного самоуправления и системы государственной власти [121]. Анализу проблем муниципального управления, вопросам социальной модернизации местного самоуправления посвящена работа В.А. Сологуба «Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства» [169].

Социальные и правовые аспекты становления и развития муниципальной службы были рассмотрены Г.А. Наквасиной [134], В.В. Кушнере-вым [112], J1.A. Калиниченко [92], Н.В. Колесниковым [99]. Среди них особо можно отметить работу Г.А. Наквасиной «Организация работы местной администрации», где рассмотрен комплекс проблем становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования — вопросы муниципальной службы рассматриваются с юридической точки зрения [134].

Заслуживают внимания труд Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой «Местное самоуправление: проблемы становления. Опыт социологического анализа» [182], монография JI.C. Аникина «Становление местного самоуправления в Российской Федерации» [36]. Эти работы позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институционализации местного самоуправления в современной России. А.Н. Ершов исследует теоретико-методологические основы социологического анализа местного самоуправления как социального института, социально-сущностного генезиса местного самоуправления [78]. В работе К.А. Антипьева «Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества» рассматривается процесс оформления местного самоуправления как социального института [37]. Г.П. Зинченко уделяет внимание анализу муниципальной службы как социального института и особенностей ее функционирования в современном российском обществе. В своем труде «Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция» автор рассматривает социологические проблемы институционализации государственной и муниципальной службы [83].

Несмотря на наличие литературы по проблемам управления и развития муниципальной службы, следует отметить, что муниципальная служба практически всегда рассматривается наряду с иными вопросами местного самоуправления, причем на первом плане оказывается местное самоуправление в целом, а не муниципальная служба конкретно.

Данному институту не уделяется должного внимания, как он того требует в силу своей многогранности. Муниципальная служба еще не исследована как сложный и неоднозначный феномен, как системное социальное образование. Поэтому представляется целесообразным осуществить отдельное специальное исследование, в той или иной степени охватывающее круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования социального института муниципальной службы.

Основные задачи диссертационного исследования

Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:

3. Исследование механизма организации и структуры социального института муниципальной службы.

Объектом исследования в данной работе является местное самоуправление в современном российском обществе.

В качестве предмета исследования выступает муниципальная служба как социальный институт.

Теоретическая основа исследования — труды отечественных и зарубежных ученых в области социологии, в частности общей социологии, социологии управления, а также государствоведения, правоведения, философии, истории, муниципального права и других областей знаний.

Методологическая основа исследования

Исследуемые источники, на основе которых была написана работа:

• нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также результаты судебной практики в сфере местного самоуправления и муниципальной службы;

• труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам местного самоуправления, муниципальной и государственной службы;1

• материалы периодической печати.

Эмпирической базой исследования послужили данные общегосударственной и региональной статистики; результаты социологических исследований, проведенных с участием диссертанта: экспертных опросов муниципальных служащих г. Пензы (кадровый состав местной администрации), 2002 г., опрошено 55 чел., и опросов общественного мнения отдельных групп населения г. Пензы (студентов, преподавателей вузов, работников одного из предприятий г. Пензы - ФГУП ПО «Электроприбор»), 2003 г., опрошено 122 чел.

В большинстве стран органы местного самоуправления входят в систему государственной власти и муниципальные служащие приравниваются к гос. служащим.

Были использованы материалы, полученные в рамках проекта Tasic «Развитие местной демократии и самоуправления в России» — экспресс-опрос жителей с. Сумы Колышлейского района Пензенской области об отношении населения к местной политике, всего было опрошено 100 чел. (2003 г.). Данные материалы сопоставлялись с результатами социологических исследований, опубликованными в периодической научной печати (журнале «Социологические исследования» за 2001 -2002 гг.).

Новизна включает следующее:

2. Определены и описаны институциональные характеристики муниципальной службы.

4. Раскрыто содержание социально-профессионального статуса муниципальных служащих.

5. Исследовано понятие и характеристики имиджа муниципального служащего как представителя власти на местах. В зависимости от имиджа выделены основные типы служащих.

6. Показаны социально-правовые (в сфере совершенствования законодательства Российской Федерации) и социально-управленческие (в механизме муниципального управления) проблемы развития социального института муниципальной службы, предложены пути и способы их разрешения.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Социальный институт муниципальной службы представляет собой специфический механизм социальной регуляции, профессионального управления общественными процессами в муниципальном образовании. Он создан для решения вопросов местного значения — т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, исходя из его интересов, исторических и иных местных традиций, что в совокупности определяет основную направленность деятельности муниципальных служащих - клиентскую ориентацию.

2. Понятие «клиентская ориентация» муниципальной службы можно определить как ее направленность на оказание социальных услуг, повышение уровня и качества жизни населения. «Клиентами» и партнерами выступает все население муниципального образования, являющееся потребителями оказываемых услуг. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения в, процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями). Их взаимодействие необходимо в качестве важного условия функционирования всего общества как социальной системы.

3. Социально-профессиональный статус муниципальных служащих характеризуется как социальная позиция служащего в социально-профессиональной иерархии; его положение с учетом профессиональной компетенции, наличием должного уровня правосознания и правовой культуры, связанное с выполнением должностных обязанностей и соответствующей гарантией его прав. Муниципальные служащие входят в отдельный социальный слой, поскольку образуют свою особую социально-профессиональную группу. Они занимаются управлением, обеспечивают порядок, стабильность в обществе, укрепляют о бщественно-государственный строй.

4. Имидж муниципального служащего — это его образ, восприятие служащего окружающими, что в целом определяет отношение населения муниципального образования к служащим органов местного самоуправления и формирует имидж муниципальной службы. Важным представляется создание положительного имиджа служащего в соответствии с престижем муниципальной службы в обществе. В зависимости от имиджа, мотивации служащих, отношения к работе с учетом критерия «профессиональной компетентности» выведены типы муниципальных служащих (харизматического типа, «профессионалы», «службисты-формалисты»; «службисты-карьеристы»). Деление на типы необходимо для понимания сущности муниципальной службы и определения статуса служащих.

6. К возможным направлениям решения социально-правовых (совершенствование законодательства о муниципальной службе) и социально-управленческих проблем развития института муниципальной службы относятся: улучшение кадровой обеспеченности муниципальных органов; проблемы взаимодействия государственных и органов местного самоуправления; обеспечение коммуникаций и так называемой обратной связи между населением и органами местного самоуправления в рамках проводимой муниципальной политики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке положений как теоретического, так и практического характера, направленных на повышение социальной эффективности деятельности муниципальных служащих как социально-профессиональной группы в рамках института муниципальной службы с целью оказания социальных услуг населению. Основные выводы и рекомендации, а также полученные автором практические материалы могут быть использованы для диагностики развития института муниципальной службы и учтены при реформировании системы местного самоуправления.

Данные, полученные диссертантом, являются базой для формирования адекватного представления об институте муниципальной службы и его базисе, основной структурной единице - муниципальном служащем, как представителе социально-профессиональной группы, имеющим особый социально-профессиональный статус.

Материалы и выводы исследования могут быть использованы в методологическом аспекте для развития и углубления научных работ по изучаемой проблематике, а также эффективно применены в современном учебном процессе при чтении курсов при чтении курсов общей'социологии, теории управления, социологии труда, социологии организаций, муниципального права, государственного и муниципального управления.

Апробация диссертационной работы

Основные положения и выводы диссертационной работы, теоретические и практические результаты обсуждались при выступлениях на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы науки в России», «Актуальные проблемы развития современного российского общества»; на методологических семинарах кафедры «Государственное и муниципальное управление» (ГМУ) Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета, отражены в научных публикациях автора.

Диссертация обсуждена на кафедре «Управление и социология» Пензенского государственного университета (2004 г.) и рекомендована к защите.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Муниципальная служба как социальный институт"

Заключение

Достигнутые к настоящему времени результаты институционализации местного самоуправления и муниципальной службы не позволяют однозначно утверждать, что местное самоуправление и институт муниципальной службы в Российской Федерации состоялись. Тем не менее, несмотря на сложность, противоречивость и незавершенность процессов становления этих институтов, можно по достоинству оценить их роль и значимость в становлении российской государственности и решении жизненно важных вопросов, затрагивающих интересы всех граждан России.

В настоящее время общество и государство объективно пришли к необходимости глубоких качественных изменений в этих сферах управления. Проводимое в настоящее время реформирование системы местного самоуправления в целом направлено на обеспечение позитивного развития России и призвано усовершенствовать систему организации власти на муниципальном уровне.

Местное самоуправление — наиболее близкий к населению уровень власти, непосредственно отражающий конкретные нужды людей. Федеральный центр не в состоянии предвидеть все возникающие на местах проблемы и предложить адекватные способы их решения - это задача местного самоуправления.

Муниципальная служба — понятие, входящее в систему понятийного аппарата местного самоуправления, является более узким по сравнению с последним. Она является самостоятельным институтом в рамках института местного самоуправления и представляет собой важный социальный институт общества с присущей многоаспектностью, неоднозначностью, противоречивостью и динамизмом различных взаимосвязанных процессов, составляющих в совокупности функционирование его как целостной системы.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и в социальном аспекте представляет собой устойчивый комплекс системы ценностей, установок, традиций, норм права, организационных структур и собственной организационной культуры. В России социальный институт муниципальной службы еще не полностью сформирован, хотя ряд его элементов, таких, как законодательные основы, организационные структуры уже сложились, и это позволяет сделать вывод о создании институциональных рамок функционирования этой службы.

Социологические проблемы рассматриваемого института — это проблемы взаимодействия данного института с государством и обществом, проблемы проявления статусно-ролевых закономерностей служилого сословия, что предполагает рассмотрение муниципальных служащих как социально-профессиональной группы. И здесь необходимо учитывать двухуровневую систехму: хмакроуровень, касающийся институционального аспекта муниципальной службы, и микроуровень, касающийся поведенческого аспекта.

В настоящее время все большую значимость приобретают категории «профессионализм» и «компетентность», которые являются определяющими в структуре статуса служащего. Среди различных статусов муниципальных служащих особо следует выделить социально-профессиональный. Он является основным и связан с выполнением муниципальным служащим, замещающим определенную муниципальную должность, обязанностей, требующих наличия соответствующего уровня квалификации и профессионализма. Социально-профессиональный статус представляет собой занятие лицом - служащИхМ органа местного самоуправления — определенного положения в социально-профессиональной структуре, связанного с другими лицами через систему должностных прав и обязанностей.

Имидж мунш}ипалъного служащего является имиджем существующей системы и соответствующего уровня власти. Именно через имидж чиновника-служащего в сознании людей формируется имидж государства в целом. Его имидж должен соответствовать престижу его профессии -вместе со своим постом чиновник получает и присущий этой позиции престиж. Обусловленная престижем его профессии, уровнем образования, дохода и благосостояния позиция служащего в стратифицированной системе представляет социально-экономический статус муниципального служащего.

Муниципальная служба является особой сферой деятельности, связанной с публично-правовыми отношениями, теми ценностями, нормами, принципами, которые призваны обеспечить жизнеспособность территориальных общностей, гарантировать реализацию прав, интересов и потребностей людей. Становление института муниципальной службы объясняется необходимостью оказания социальных услуг населению — клинтская направленность. Сущность «клиентской ориентации» составляют социальные отношения в процессе взаимодействия муниципальной службы с другими социальными деятелями (социальными общностями, группами, организациями).

Эффективность деятельности этого социального института, т. е. в целом эффективность работы муниципальных служащих можно определить с количественной и качественной сторон. Расчет показателей эффективности управленческой деятельности муниципальных служащих представляет сложную проблему, поэтому при отсутствии методики расчета этих показателей следует определять ее через критерий «уровень, степень удовлетверенности оказываемыми услугами» как один из составляющих комфортности жизни населения. Кроме того важным представляется учет изменений в показателях уровня и качестве жизни населения муниципального образования.

Главная функция муниципальной службы - управленческая, целью которой является достижение согласованности и упорядоченности в развитии различных процессов в жизни общества, социальная, экономическая, политическая стабильность в целом. В данном случае речь идет о социально-политическом управлении определенными сферами жизни населения муниципального образования в интересах населения данной территории. Муниципальная служба в системе самоуправления представляет собой такую систему управления общими делами, в которой обеспечивается активное и действенное решение вопросов общественной жизни, что реализуется в проведении муниципальной политики, организации муниципального менеджмента.

Положительная динамика процесса становления и развития социального института муниципальной службы может быть обеспечена решением социальных и правовых проблем, порождаемых и решаемых на государственном, региональном и местном уровнях.

В качестве перспективных направлений для решения существующих проблем предлагаются следующие.

1. Практическая реализация признания высшими ценностями прав и свобод человека и гражданина. С этой точки зрения необходимым представляется:

- Законодательное разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере урегулирования прав и свобод человека и гражданина.

- Разработка и приведение в действие механизмов, обеспечивающих финансово-экономическую самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления.

2. Организация административной юстиции — системы судов, специализирующихся на спорах между органами публичной власти, а также между гражданами и органами власти (должностными лицами).

3. Формирование действенной системы контроля и надзора за законностью решений и действий региональных и муниципальных органов власти вплоть до отмены спорных решений, справедливость которых должна быть доказана в суде органом (должностным лицом), который принял это решение.

4. Основным на данном этапе развития представляется совершенствование законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления - реформирование института муниципальной службы. Кроме того, целесообразным представляется начать работу по кодификации норм муниципального права.

5. Содействие формированию и поддержка существующих структур, занимающихся вопросами просвещения в сфере правовой культуры и муниципального сознания муниципальных служащих и граждан муниципального образования. Население региона должно четко понимать сущность и предназначение публичной власти, чтобы проявить способность к самоорганизации, к конструктивному диалогу с властью и реальному влиянию на власть правовыми методами. Создание таким образом «обратной связи» между населением и органами местного самоуправления для проведения эффективной муниципальной политики с учетом интересов граждан.

6. Контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления со стороны населения; установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами муниципального образования, т. е. наличие общественного контроля за решением вопросов местного значения (исполнением местного бюджета, распоряжением муниципальной собственностью и др.).

7. Организация системы подготовки муниципальных кадров (должностных лиц и муниципальных служащих), владеющих инновационными муниципальными технологиями и способных проводить муниципальную политику, ориентированную на:

- просветительскую работу с привлечением СМИ, общественные приемные в плане адекватного понимания населением муниципального образования природы и сущности местного самоуправления и роли граждан как основных (первичных) субъектов местного самоуправления;

- создание доступной каждому жителю муниципального образования системы связи со структурами муниципального управления для решения насущных проблем жителей и стратегических вопросов социального развития территорий;

- формирование партнерских отношений между органами местного самоуправления и гражданами, основанными на принципе служения власти обществу.

Реализация изложенных перспективных направлений должна способствовать формированию человека нового типа - гражданина с достаточно высокой степенью организационной культуры и правосознания, способного оказывать влияние на власть правовыми методами. Следствием этого должно стать становление особого вида публичной власти — местного самоуправления, завершение процесса институционализации муниципальной службы и формирование особой социально-профессиональной группы - муниципальных служащих.

Для преодоления проблем институционализации, основываясь на результатах проведенных социологических исследований и вторичных анализах других исследований можно сформулировать следующие мероприятия по совершенствованию развития муниципальной службы:

1. В свете принятия и вступления в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется необходимым пересмотр законодательства в области муниципальной службы в направлении его совершенствования. Это относится как к федеральному, так и к региональному законодательству. Действующие в настоящее время законы о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации во многом несовершенны, некоторые статьи не реализуются на практике (так называемые "мертвые" статьи). Эти положения являются лишь декларативными. Кроме того, многочисленные обращения в Конституционный суд (КС) Российской Федерации по делам о проверке конституционности отдельных положений законов субъектов о муниципальной службе свидетельствуют о низком качестве регионального законодательства о муниципальной службе, а также в некоторых случаях подтверждают противоречивость федерального и регионального законодательства путем издания постановлений, в которых статьи рассматриваемых Конституционным судом законов субъектов признаются несоответствующими Конституции Российской Федерации, как основному закону государства.

2. Вовлечение населения в решение вопросов местного значения, в том числе путем увеличения гласности в работе органов местного самоуправления. Указанная тенденция в настоящее время просматривается, но не реализуется в полной мере. Здесь необходимо упомянуть о средствах массовой информации: в настоящее время представляется необходимым периодически выпускать различные тематические телепередачи, делать специальные выпуски газет, издавать информационные бюллетени об итогах деятельности органов местного самоуправления, публиковать материалы различных собраний (как, например, материалы собрания городского актива, где должны публиковаться итоги социально-экономического развития за год и основные направления работы органа городского самоуправления на следующий год).

Кроме того, можно было бы принять отдельный муниципальный правовой акт (сейчас такого закона нет), касающийся порядка обращения граждан в органы местного самоуправления, где бы максимально полно был изложен этот механизм взаимодействия в решении конкретных вопросов местного значения.

3. В вопросе требований к управленческим кадрам муниципальной службы необходимо учитывать не только знания, навыки, но и умение прогнозировать, передавать свой опыт (в форме семинаров, конференций, повышения квалификации), сосредоточенность на своей работе и осознание целей и мотивов деятельности. Понимание служащими органов местного самоуправления целей деятельности института муниципальной службы как направленность на оказание социальных услуг населению - клиентской ориентации. Социальные услуги, оказываемые муниципальной службой, проявляются в полномочиях, компетенции органов местного самоуправления. По своей сути, муниципальные служащие являются управленцами, чьи решения непосредственно реализуются исполнителями. Именно поэтому важно, чтобы служащие, принимающие управленческие решения, были профессионально компетентными.

4. Формирование положительного имиджа муниципальной службы, соответствующего престижу профессии муниципальных служащих как представителей властных структур, непосредственно выражающих волю населения муниципального образования. Создание такого имиджа возможно на основе положительных результатов управленческой деятельности служащих органов местного самоуправления (при этом для населения муниципального образования важным является сам конечный результат -максимально действенное решение насущных проблем, и, зачастую, не столь важны те, кто оказывают услуги, а то, насколько жители удовлетворены решением вопросов местного значения), что выражается в максимальной степени и уровне удовлетворенности оказываехмыми услугами и является необходимым для повышения социальной включенности граждан в дела местного сообщества.

5. Повышение эффективности муниципальной службы посредством усиления надзора за законностью решений и правомерностью действий со стороны властных структур (в том числе прокурорский надзор за действиями и решениями должностных лиц местного самоуправления) и контроля со стороны населения. Так, копии постановлений, издаваемых администрацией г. Пензы, рассылаются в три инстанции: городскую Думу, правительство Пензенской области и прокуратуру. Кроме того, жители могут ознакомиться со вступившими в законную силу постановлениями должностных лиц органов местного самоуправления, которые опубликовываются в различных официальных изданиях и обратиться за разъяснениями к лицу, издавшему данный акт (это обращение должно быть рассмотрено). Если же это решение нарушает права гражданина, он может обжаловать это постановление в судебном порядке.

6. Выделение в отдельный нормативно-правовой акт (кодекс) норм об ответственности должностных лиц местного самоуправления (в настоящее время его нет), где был бы детально регламентирован порядок и механизм ответственности муниципальных служащих, т. е. перечислены правонарушения служащих органов местного самоуправления, предусмотрены вид и мера наказания за каждое за них, а также установлен порядок производства по данным категориям дел.

7. На региональном уровне представляется целесообразным принять свод этических правил муниципального служащего, где этические стандарты должны быть ясно сформулированы и рекомендованы к исполнению. При этом содержащиеся в нем нормы предписывающие, запретительные и рекомендательные должны исполняться с момента, когда служащий принимает на себя обязательство следовать положениям свода. Общие принципы служебного поведения для государственных служащих установлены указом Президента от 12.08.2002, № 885. Представляется, что подобные положения следует распространить и на муниципальных служащих посредством принятия соответствующего постановления.

8. В финансовой сфере следует упомянуть о необходимости принятия минимальных социальных стандартов, что неоднократно упоминалось в различных исследованиях, но так и не нашло отражения в законодательстве. В связи с этим следует пересмотреть федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

9. В настоящее время высказывается точка зрения о невостребованности института территориального общественного самоуправления (ТОС), что задачи ТОС разрешимы без особой организации жителей небольшой территории, что статус и полномочия не отличаются от статуса и полномочий местного самоуправления. Поэтому для определения статуса, полномочий, функций - наряду с закреплением в федеральном законодательстве, новом Федеральном законе целесообразно принять нормативные акты в муниципальных образованиях, касающиеся порядка деятельности ТОС, механизма его организации и взаимодействия с институтом муниципальной службы (например, отдельный порядок обращения представителей ТОС в органы местного самоуправления).

Указанные рекомендации, касающиеся совершенствования законодательства (в том числе принятие новых законов) предполагают, что эти нормативно-правовые акты должны учитывать принцип качества, а не количества; принцип целесообразности их принятия, а не простого их повторения в отдельных актах; кроме того, важным представляется критерий необходимости их принятия.

Направления дальнейших исследований включают:

1) дальнейшая разработка основ социологического анализа муниципальной службы в условиях социальной модернизации управления, определяемой как взаимосвязанный комплекс социальных, экономических, политических и культурных изменений, направленных на усиление роли муниципального управления;

2) рассмотрение процесса становления и развития социального института муниципальной службы в новых законодательных условиях, в связи с принятием и вступлением в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3) выработка основных путей совершенствования деятельности муниципальных служащих с учетом одного из критериев эффективности муниципальной службы - вовлечение широких масс населения в управленческую деятельность в качестве клиентов и партнеров;

4) выявление возможностей наполнения содержанием организационного, кадрового и функционального потенциала муниципального управления; определение условий и способов разрешения структурных противоречий, возникающих в системе управления на муниципальном уровне.

Список научной литературыМамаева, Лилия Валерьевна, диссертация по теме "Социальная структура, социальные институты и процессы"

1. Европейская Хартия местного самоуправления. ETS № 122 Страсбург. 15.10.1985 // Собрание законодательства Российской Федерации.-1998.-№36.- Ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 // Российская газета- 1993. 25 декабря (№ 237).

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001, № 197-ФЗ.-М.: Изд-во ВИТРЭМ, 2002.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998, №145-ФЗ (введен в действие 01.01.2000) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3823.

5. Налоговый кодекс Российской Федерации. 1 часть от 31.07.1998, № 146-ФЗ // Российская газета . 1998. - 6 августа (№ 148-149). 2 часть от 05.08.2000, № 117-ФЗ // Российская газета. - 2000. - 10 августа (№ 153-154).

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8.12.1998, № 8-ФЗ (с изм. и доп. от 13.04.1999, 19.04.2002, 25.07.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 2. - Ст. 224.

7. Федеральный закон РФ от 11.04.1998, № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. — № 15. - Ст. 1695.

8. Федеральный закон от 25.09.1997, № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 9.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 39. - Ст. 4466.

9. Указ Президента РФ от 12.08.2002, № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 33. - Ст. 3196.

10. Указ Президента от 15.10.1999, № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 42. - Ст. 504.

11. Указ Президента РФ от 13.11.1998, № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 46. - Ст. 5653 (утратил силу).

12. Указ Президента РФ от 22.10.1998, № 128 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 43. - Ст. 5653.

13. Указ Президента РФ от 29.05.1997, № 531 «О совете по местному самоуправлению» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1997.-№22.-Ст. 2571.

14. Постановление Правительства РФ от 4.10.2003, № 614 «О Совете по вопросам местного самоуправления при Правительстве Российской

15. Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2003.-№41.-Ст. 3968.

16. Постановление Правительства РФ от 19.01.1998, № 65 «Об утверждении Положения о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации // Местное самоупрваление : Сборник нормативных актов. М.: «Книга сервис», 2003. - 96 с.

17. Постановление Правительства РФ от 27.12.1995, № 125 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. от 5.09.1998) // Собрание законодательства Российикой Федерации. 1996. - № 2. - Ст. 121.

18. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3.07.1996, № 1063-р «О социальных нормативах и нормах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 29. - Ст. 3504.

19. Письмо Правительства Российской Федерации на имя Президента Российской Федерации от 01.08.1998, №384-П-11 (текст опубликован не был).

20. Закон Пензенской области от 14.07.1998, № 85-ФЗ «О муниципальной службе в Пензенской области» (с изм. и доп. от 14.03.1999, 20.08.2001, 23.11.2001, 12.03.2002, 16.11.2002, 26.06.2003)//Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 1998. - №4.

21. Постановление Главы администрации г. Пензы от 19.08.2002, № 549 «Об усилении гласности в работе администрации района» (текст опубликован не был).

22. Постановление Главы администрации г. Пензы от 29.06.2001, № 1331 «Об утверждении Временного положения о проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в администрации города» (текст опубликован не был).

23. Постановление Главы г. Пензы от 03.09.1999, № 1578 «Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления г. Пензы» (текст опубликован не был).

24. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995, № 119-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 31. - Ст. 2990 (утратил силу).

25. Закон РСФСР от 6.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. -№ 29. - С. 1010 (утратил силу).

26. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. - № 1. - С. 120-126.

27. Авцинова Г. Гражданское общество в России, проблемы и перспективы// Власть.- 2001.- №2.- С. 25-28.

28. Агапонов А.К. Регионы и муниципальное самоуправление: вопросы ответственности // Социологические исследования. — 2002. № 2. -С. 42 -43.

29. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования / Под ред. Г.В. Дыльно-ва. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.- 149 с.

30. Антипьев К.А. Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества: Дис. . канд. социол. наук: 22.00.04. Пермь, 2002. - 209 с.

31. Анурин В.Ф. Экономическая стратификация: аттитюды и стереотипы сознания // Социологические исследования.- 1995 — № 1. С. 104-109.

32. Анциферов Н.П. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода. М.: Книга: Ред.-изд.: Центр № 2 «Канон», 1991.-333 с.

33. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. — 368с.

34. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.-383 с.

35. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. - 355 с.

36. Безобразов В.П. Избранные труды / Под ред. М.Г. Покидченко, Е.Н. Калмычковой. М.: Наука, 2001. - 275 с.

37. Беляева JI.A. Социальная стратификация и средний класс в России: 10 лет постсоветского развития. Российская Академия наук. Институт философии.- М.: Academia, 2001. 183 с.

38. Берг О.В. Правовое регулирование ограничений, связанных с осуществлением полномочий муниципального служащего и порядка замещения муниципальных должностей // Конституционное и муниципальное право. 2001. - № 3. - С. 20-21.

39. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания: перевод. М.: Московский философский фонд, 1995.-322 с.

40. Бияков О.А., Коломарова Н.Ю. Оценка уровня жизни населения нормативной системой показателей // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. -Пенза: Приволжский дом знаний, 2000. С. 51 -53.

41. Блауберг И.В., Юдин Э.Д. Становление и сущность системного подхода. М.: Наука, 1973. - 270 с.

42. Богданов А.А. (1873-1928). Тектология: Всеобщая организационная наука / Редкол.: В.В. Попков (отв.ред.) и др.. М.: Финансы, 2003. -496 с.

43. Бойков В.Э. Госслужащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. - № 6. - С. 99-108.

44. Борисова В.Н. Социальная политика в Пензенской области: основные направления и проблемы // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2000. - С. 96 -100.

45. Браун JI. Имидж путь к успеху: Перевод с англ. - СПб: Питер: Питер-пресс, 1996.-283 с.

46. Бусыгина И. Как менялась местная власть в Европе // Муниципальная власть. 2003.-№3.-С. 106-112.

47. Васильев В.И. Местное самоуправление. М.: Юринформцентр, 1999. - 453 с.

48. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал Российского права. -2001. -№ 8. С. 7 -11.

49. Васильев М. А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. — Обнинск: Ин-т муницип. упр-я, 2001. 108 с.

50. Веблен Т. Теория праздного класса: Пер. с англ.: Вступ. ст. С.Г. Сорокиной; Общ. ред. В.В. Мотылева. -М.: Прогресс, 1984. 367 с.

51. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и по-слеслов. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990.-808 с.

52. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его учреждении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996 — 466 с.

53. Владимиров Д. Немцам важнее земля, а русским — деньги // Российская газета. 2004. - 23 декабря. - С. 4.

54. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юрид. акад., 1997. - 466 с.

55. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. - № 12. — С. 19-27.

56. Гельман Ф. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологи, интересы и практика: Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Сборник / Под ред. Рыжен-кова С.И. М.: МОНФ, 1998. - С. 20-36.

57. Гетманская М. Апрельские тезисы авторов реформы и ее оппонентов // Муниципальная власть. 2003. - № 2. - С. 9-12.

58. Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления // Социологические исследования. 1998. - № 11. - С. 26-32.

59. Глотов М.Б. Социальный институт: определение, структура, классификация // Социологические исследования. 2003. - № 10. - С. 13-19.

60. Гневко В.А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих. СПб.: Бизнес-центр, 1999. - 316 с.

61. Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В. Оболонский. М.: Дело, 2000. - 439 с.

62. Государственный служащий: професия, духовность, культура / О.Ю. Скуднова. Саратов: СГУ, 2001. - 62 с.

63. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. -М.:ЯНУС-К, 2000.-451 с.

64. Гранат H.JI. Профессионализм как принцип организации деятельности органов внутренних дел / Профессиональные и общественные начала вдеятельности органов внутренних дел: история и современность. М, 1990.- 146 с.

65. Грей Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту // Кадры. 1996. - № 3. - С. 10-18.

66. Гуревич М.А., Радиловская Т.Ю. Опыт социального мониторинга в городе // Социологические исследования. 2001. - № 9. - С. 135-138.

67. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право России. М.: Изд. фирма «Манускрипт», 2000. - 184 с.

68. Дмитриев Ю.А., Тарасов А.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российский Федерации.- М.: Манускрипт, 1998. 76 с.

69. Егоршин А.П. Управление персоналом.- Н. Новгород: НИИМБ, 2001. -176 с.

70. Еремина Е.В. Особенности профессиональной деятельности государственного служащего в современном обществе // XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4. Ч. II. -Пенза: Приволжский дом знаний, 2003. - С. 8-15.

71. Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления (опыт социологического анализа в Республике Татарстан). Казань: ГУП поли-графическо-издательский комплекс Идел-Пресс, 2001. - 320 с.

72. Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследования. 2002. - № 2. — С. 23 -30.

73. Замотаев А.А. Местное самоуправление. Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства. М.: Муниципальная власть, 1999.-395 с.

74. Захаров И. Как приблизить право к реальности // Муниципальная власть.-2003.-№2.-С. 16-19.

75. Зимин В., Усманов Б. Острый спрос на вопрос // Муниципальная власть.- 1998.-№3.-С. 10-12.

76. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социологические исследования. 1996. - №3. -С. 102-110.

77. Аналитический доклад «Подготовка кадров местного самоуправления в России: состояние и перспективы развития» / Знамеская К.Н., Исля-ев Р.А., Кирпичников В.А., Рохчин В.Е. СПб.: ТОО «Петрополис», 1997.-34 с.

78. Ибрагимов Х.И. Критерии становления и условия спонтанного развития субъектов местного самоуправления // Городское управление. — 1997.-№5.-С. 13-19.

79. Иванцевич Дж.М., Лобанов А.А. Человеческие ресурсы управления. — М.: Дело, 1993.-300 с.

80. Ильин И.А. (1883-1954). Основы государственного устройства. Проект основного закона Российской империи / Сост., предисл. и примеч. Ю.Т. Лисицы. М.: ТОО «Рарогъ», 1996. - 160 с.

81. Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др.; Отв. ред. Л.С. Мамут. М.: Наука, 1995.-300 с.

82. Информационный бюллетень № 2 об итогах деятельности администрации Железнодорожного района г. Пензы за 2002 г. Пенза. - 2003. — январь. - 28 с.

83. Исаев С.А. Алексис Токвиль и Америка его времени О трактате «О демократии в Америке». СПб.: Наука: С-Пб изд. фирма, 1993. - 141 с.

84. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация, потенциал развития / Под ред. Аксененко Ю.Н., Шумратова Б.И. Саратов: Изд:во Сарат. ун-та, 1998. - 285 с.

85. Калиниченко JI.А. Муниципальное управление: организационные основы.-М.: Логос, 2001.- 167 с.

86. Каменский А.Б. Взгляд на историю России // Политические исследования. 2000. - № 5. - С. 27-31.

87. Кирдина С.Г. Институциональные матрицы: макросоциологическая объяснительная гипотеза // Социологические исследования. — 2001. — №2.-С. 13-24.

88. Керимов Д.А. Проблемы общей теории прав и государства: в 3-х томах. Т.1. Социология права. М.: Современный гуманитарный университет, 2001.-352 с.

89. Климов ИА. Социологическая концепция Энтони Гидденса // Социально-хозяйственный журнал. 2000. - № 1.- С. 30 -37.

90. Козина Е.С. Социологическое обеспечение муниципальной службы // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2000.-С. 156-158.

91. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1995. - 480 с.

92. Колесников Н.В. Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2000. - 24 с.

93. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации: (Постатейный) / Под ред.О.В. Смирнова. М.: Кнорус, 2003. - 784 с.

94. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Сост. А.С. Автономов; Отв. ред. В.А. Четвернин. М.: Центр Конституц. исслед. Моск. общ. научн. фонда, 1997. - 702 с.

95. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права (Lectures on general theory of law). СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 428 с.

96. Коробейникова Н.Н. Вопросы эффективности социальной политики в регионах // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2000. - С. 82-84.

97. Костин В.А., Костина Н.Б. К вопросу об определении понятия «социальная организация» // Социологические исследования. 2001. - № 10.-С. 64-70.

98. Кравченко А.И. Социология. Общий курс. М.: PER SE, Логос, 2002.-385 с.

99. Кравченко Г.Д. Экономические и социокультурные аспекты качества жизни // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос.науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2000. - С. 61-64.

100. Краткий словарь по социологии / Под ред. А.С. Айзикович и др.-М.: Политиздат, 1988. 477 с.

101. Криксунова И.М. Создай свой имидж. СПб: Лань, 1997. - 173 с.

102. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. - № 11. — С. 13-17.

103. Культура профессионального мастерства / В.Ф. Варуков // Пограничник Содружества. М.: ОСИ «Граница», 2000. - С. 30-37.

104. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000. - 552 с.

105. Кушнерев В.В. Муниципальная служба Российской Федерации и обеспечение общественного порядка: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: 22.00.02.-СПб, 2001.-21 с.

106. Латфуллин Г.Р. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти // Вестник университета (Государственный институт управления). Государственное и муниципальное управление. М.: ГИУ, 2001. - 124 с.

107. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика (в 5-ти томах, 12 книгах). Т.1. Кн.2. -М.: Эдиторал УРСС, 2000.-415 с.

108. Львов П. Сырьевое мышление или развитие? // Муниципальная власть. 2003. - № 2. - С. 12 -14.

109. Лютцер В. Л. Муниципальная служба // Законодательство. 1998. -№ 1. - С. 80-87.

110. Магомедов К.О. Смольков В.Г. Гражданское общество и государство: теоретико-методологический аспект. М.: Изд-во Рос. экон. акад. им. Плеханова, 1998. - 140 с.

111. Мальцев В.А. Современный тип государственного служащего. Регионально-управленческий аспект: Дис. д-ра социол. наук: 22.00.08. -М., 1995.-303 с.

112. Маннапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. Самара: Самарский Дом печати, 1998. -262 с.

113. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. - 294 с.

114. Маркин В.В. Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы. Пенза: Изд-во ПТУ, 1998. - 279 с.

115. Маркова А.К. Психология профессионализма. М.: Междунар. гу-манит. фонд «Знание», 1996. — 308 с.

116. Масловский М.В. Теория бюрократии М. Вебера и современная политическая социология: Монография. — Н. Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та, 1997. 87 с.

117. Менеджмент: предпринимательская деятельность в рыночной экономике / Д. Берман, JI. Воротина, Р. Федерманн. Humburg: SW Steuer-u. Wirtschalfsverl, 1992. - 906 с.

118. Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. Социальная структура и аномия//Социологические исследования. — 1992.-№ З.-С. 104-115.

119. Мескон М. Основы менеджмента / Майкл Мескон, Майкл Альберт, Франклин Хедоури: Пер. с англ. М.А. Майорова и др. М.: Дело, 2002. -700 с.

120. Миронова Н.И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основы развития: Автореф. дис. . канд. социол. наук: 22.00.04. М., 2000. - 28 с.

121. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: Муниципальная власть, 1999. - 321 с.

122. Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. - № 10. - С. 75—79.

123. Муниципально-правовые отношения / А.Н. Костюков, С.Г. Косыпова. Омск: ОмГУ, 2001. - 208 с.

124. Муниципальный менеджмент / Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. -М.: Банки и биржи, 1997. 262 с.

125. Найденова Л.И. Управление в сфере подготовки специалистов с высшим образованием: региональные аспекты: Монография / Под научн. ред. В.В. Маркина. Пенза: Изд-во Пенз.гос.ун-та, 1998. — 214 с.

126. Наквасина Г.А. Организация работы местной администрации. -Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1999. 142 с.

127. Нечаев В.Я. Институционализация как феномен и категоррия социологии // Вестник Московского университета, сер. 18: социология и политология. 2001. - № 3. - С. 4-16.

128. Нещадин А. «Великий исход». Состояние и перспективы развития малых городов // Муниципальная власть. 2003. - № 3. - С. 84-89.

129. Новая российская энциклопедия / Под общ. ред. А.Д. Никепелова. В 12-ти томах. Т. I. Россия. М.: Изд-во «Энциклопедия», 2003. - 960 с.

130. Новицкий И.Б. Римское право. М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1994.-245 с.

131. Нугаев P.M., Нугаев М.А. Качество жизни в трудах социологов США // Социологические исследования. 2003. - № 6. - С. 100-106.

132. Овчинников И.И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. - № 4. - С. 63-68.

133. Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. - № 7/8. - С. 29-34.

134. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под общ. ред. JI. И. Сквор-цова. М.: ОНИКС 21 век: Мир и образование, 2003. - 1198 с.

135. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999. — 293 с.

136. Осипов Ю.И. Проблемы профессионализма в деятельности полиции США: теория и практика/ Профессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность-М., 1990.- 146 с.

137. Основы регионалистики / В.И. Самаруха, Т.Г. Краснова. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. - 335 с.

138. Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж: Изд-во Воронежск. ун-та, 1976. - 128 с.

139. Основы управления муниципальным хозяйством / Под.ред. А.Г. Воронина, В.А. Лапина, А.Н. Широкова. М.: Дело, 1998. - 126 с.

140. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. — 1999. № 2. -С. 155-167.

141. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона: Пер. с англ. М.: ACT, 2002. - 474 с.

142. Парсонс Т. Система современных обществ: Пер с англ. JI.A. Седова, А.Д. Ковалева / Под. ред. М. С. Ковалевой. М.: Аспект Пресс, 1998.-269 с.

143. Политическая энциклопедия / Под общ. ред. Т.Ю. Семигина: в 2-х томах. Т.2. М.: Мысль, 1999. - 703 с.

144. Политология. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. Ю.И. Аверьянова. М.: Изд-во Pablishers, 1993. - 432 с.

145. Порядок и условия прохождения муниципальной службы / Под ред. А.Ф. Мурашко, O.JI. Савранской, В.А. Столяровой. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. - 150 с.

146. Почепцов Г.Г. Имиджелогия. М.: Рефл-бук: Ваклер, 2000. - 766 с.

147. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. -№9.-С. 13-20.

148. Рабочая книга социолога / Ред. колл. Г.В. Осипов (отв. ред.), Д.М. Гвишиани, М.Н. Руткевич и др. М.: Наука, 1976. - 512 с.

149. Российская социологическая энциклопедия / Под общ. ред. акад. РАН Г.В. Осипова. М.: Изд. группа НОРМА-Инфра, 1998. - 660 с.

150. Российский статистический ежегодник, 2003: Статистический сборник/ Госкомстат России. М., 2003. - 705 с.

151. Рыбаков А.В. Политика в институциональном измерении. М.: Изд-во МАИ, 2002. - 265 с.

152. Рыженков С. Региональная элита и местное самоуправление: факторы, правила игры и логика реформы // Реформа местного самоуправления в региональном измерени: Сборник. М.: МОНФ, 1999. - С. 97104.

153. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М.: Наука, 1974.-303 с.

154. Сборник решений федеральных судов. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации / Сост.: Гильченко Л.В., Дементьев А.Н., Лаптева Л.Е. М.: Изд. группа «Юристъ», 1997. - 350 с.

155. Селезнева А. Путь к политической стабильности в России через исследование проблем институционализма // Власть. - 2002. - № 9. -С. 75-76.

156. Сергиенко Л.А. Правовой регламент управленческого труда / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1984. - 141 с.

157. Сидоренко В.В. Государственное управление комфортностью жизни населения: теоретические и прикладные аспекты. Тюмень: «Вектор Бук», 2001.-109 с.

158. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации: материалы заседаний и официальные документы. T.V / Под ред. Гильченко Л.В. М.: МОНФ, 2000. - 495 с.

159. Советский энциклопедический словарь. Под ред. A.M. Прохорова-М.: «Советская энциклопедия», 1982, 1600 с.

160. Современная социальная теория: Бурдье, Гидденс, Хабермас: Сборник / Сост., пер. и вступ. ст. А.В. Леденевой. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - 119 с.

161. Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социальногостроительства: Автореф. дис. . д-ра социол. наук: 22.00.08. Ростов-н/Д, 2001.-44 с.

162. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество: Пер. с англ. Под общ. ред. Согомонова. М.: Изд-во политической литературы, 1992. -542с.

163. Социальное управление: Словарь-справочник / Под ред. В.И. Доб-ренькова, И.М. Слепенкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. - 198 с.

164. Социология / В.Н. Лавриненко, Н.А.Нартов, О.А.Шабанова, Г.С. Лукашова; Под ред. проф. В.Н. Лавриненко. М.: Культура и спорт, ЮНИТИ, 1998.-349 с.

165. Социология труда и управления / Под ред. А.Н. Филатова, Л.М. Якубова, В.И. Янковской. Казань: КГТУ, 1994. - 101 с.

166. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские: Пер. с англ. под ред. Н.А. Рубакина. Минск: Современный литератор, 1998. -1407 с.

167. Старостин А.Ю. А.И. Васильчиков (1818-1881): политические идеи и концепции. -М.: Воробьев, 2003. 167 с.

168. Сулимова С.Ю. Правовая культура в России // Актуальные проблемы развития современного российского общества: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2003. - С. 225-227.

169. Таболин В. Право муниципального управления. М.: ИЧП «Элиг», 1997.- 151 с.

170. Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента: Пер. с англ. А.И. Зак. -М.: Журн. «Контроллинг»: Изд-во Стандартов, 1991. 104 с.

171. Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М.: Изд-во БЕК, 1996.-336 с.

172. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (Субъекты и объекты управления в соц. обществе). М.: Мысль, 1984. - 223 с.

173. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления. Опыт социологического анализа // Социологические исследования. 1997. - № 6. - С. 109-119.

174. Третий муниципальный форум "Развитие института местного самоуправления в новых законодательных условиях"// Муниципальная власть. 2003. - № 3. - С. 69-70.

175. Трошкина В.П. Социологическая концепция Опоста Конта. М.: Изд-во МГУ, 1984.-72 с.

176. Тюрина И.О. Кадровый менеджмент: процесс отбора персонала // Социологические исследования. 2000. - № 4. — С. 22-32.

177. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. - № 2. - С. 28-33,

178. Управленческие решения. Разработка и реализация / В.В. Маркин, О.С. Кошевой, Л.И. Найденова, А.И. Савин, B.C. Игнатов, В.П. Букин. -Пенза: Изд-во Пенз гос. ун-та, 2004. 112 с.

179. Файоль А. Общее и промышленное управление: Пер. с фр. М.: Журн. "Контроллинг", 1992. - 111 с.

180. Федельман В.Б. Анализ уровня жизни населения: опыт администрации Астраханской области // Уровень жизни населения и социальная политика в регионах: Сб. материалов всерос. науч.-практ. конф. Пенза: Приволжский дом знаний, 2000. - С. 123-125.

181. Филатова О.Г. Социология. СПб: Михайлов, 2000. - 511 с.

182. Фролов С.С. Социология. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд. корп. «Логос», 1997.-357 с.

183. Цветкова Г.А. Местное самоуправление и вопросы местных сообществ // Социологические исследования. 2002. - № 2. — С. 39-41.

184. Чуфаровский Ю.Ф. Юридическая психология. М.: Право и закон, 1997.-320 с.

185. Шарков Ф.И. Истоки и парадигмы исследования социальной коммуникации // Социологические исследования. 2001. - № 8. - С. 52-62.

186. Шадриков В.Д. Проблемы системогенеза профессиональной деятельности. -М.: Наука, 1982. 185 с.

187. Швалб Ю.М., Данчева О.В. Одиночество. Социально-психологические проблемы. Киев: Украша, 1991. -270 с.

188. Широков А.Н. Муниципальное управление. М.: Логос, 2002. -43 с.

189. Шипов С. Профессионалы, объединяйтесь! // Муниципальная власть. 2003. - № 3. - С. 35-40.

190. Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. под ред. В.А. Ядова. М.: Аспект пресс, 1996. - 414 с.

191. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления- Новосибирск: СИБАГС: НОО фонд содействия становлению и развитию местного самоуправлению, 1997. 108 с.

192. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. Пер. с польского-М. : Прогресс, 1969. 173 с.

193. Экспертный совет по проблемам муниципального права // Муниципальная власть. 2003. - №2. - С. 27-28.

194. Ackoff R.L. Science in the system age // Operation Research. May -June, 1973.

195. Bertalanfy L. Problems of life. N.Y., 1960.

196. Britain-Russia Development Partnership / Department for International Development, UK.

197. Chevalier J.L. Etat de droit // Revue de droit public. 1988. № 2.

198. Luman N. Soziale System. Fr/M., 1984.

199. Meio E. The Social Problems Of An Indastrial Civilization. L., 1945

200. Merton R. Social Theory And Social Structure. -N.Y.- London: The Free Presss, 1957.211. www.socio.run.ru