Общественная экспертиза законопроектов

Захарова, Вера Игоревна

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Общественная экспертиза законопроектов

Год: 2005
Автор научной работы: Захарова, Вера Игоревна
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 22.00.04

Диссертация по социологии на тему 'Общественная экспертиза законопроектов'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Общественная экспертиза законопроектов"

На правах рукописи

Захарова Вера Игоревна

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ (социологический анализ)

Специальность 22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор социологических наук, профессор, Василенко Людмила Александровна.

Официальные оппоненты - доктор социологических наук, профессор

Магомедов Керем Османович - кандидат социологических наук Яковлева Юлия Анатольевна Ведущая организация - Академия труда и социальных отношений, кафедра социальной политики и управления социальными процессами

Защита состоится « » сентября 2005 г. на заседании диссертационного совета Д - 502 006.19 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского,

д.84, к. 1, ауд. №_

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан « » августа 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета /А ^ ¡1г'} М-Н.Панин

ЬОбщая характеристика работы Актуальность исследования. На современном этапе развития российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям. Указанные элементы правового демократического государства частично фокусируются в социальном институте общественной экспертизы принимаемых законопроектов.

В России идет процесс расширения экспертной деятельности, создается Общественная палата РФ, отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и диктуются необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления по обеспечению развития общества и государства.

Проблема обостряется возрастанием сложности выбора эффективных управленческих решений в условиях системного кризиса, обусловленного переходом к новым социально-экономическим отношениям. В таких условиях требуется, с одной стороны, максимально обеспечить взвешенные решения, а с другой, активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска наиболее оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. В этом смысле понятие риска может быть связано не столько с оценкой опасности, сколько с шансом, надеждами на новое качество общественного устройства, улучшение жизни тех социальных групп, которые заинтересованы в выработке позитивного для них управленческого решения.

Значимым аспектом процесса экспертизы является необходимость оценки вероятности риска в процедуре принятия закона. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего учитывать интересы и потребности всех социальных групп. Следует отметить, что единого уровня риска, который считался бы приемлемым для всех членов общества, не существует, что объясняется многообразием и сложностью социальных систем и различий в оценках величины риска индивидами и социальными группами. Такой подход потребует процедур осознанных компромиссов, связанных с для

развития общества. I ВМБЛИОТЕКЛ I

•У. ¡гз^т

По мнению диссертанта, созрела необходимость регламентирования экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.

Степень научной разработанности темы. Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить проанализированную научную литературу по экспертизе на несколько групп.

К первой группе относятся работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т.п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены работы, связанные с проведением экологической экспертизы1.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной' общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т.д. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А.Б. Венгеров, А.Н. Гончарова, П.В. Крашенинников, Ю.А. Тихомиров, Трубецкой E.H. и др.)2.

1 См Д Афиногенов. Общественная экологическая экспертиза «ямы» и «мины» на правовом поле СПб , 2003; Котовец В А Общественная экспертиза в сфере экологии // Государство и общество 2001 № 7, Мартынов А С Природа и люди России экология, религия, политика и действие, М, 1999, Укрепление роли общественных организаций М , 2002, Яблоков А В , Тишков А А Правда об экологической экспертизе // Экология и жизнь 1998 № 2, Ястребцев А С Экология жизненного пространства М, 1999 и др

2См Венгеров А Б Синергетика, юридическая наука, право // Советское государство и право М, 1986 № 10, Гончарова А.Н Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе постр^енодгражданского общества Красноярск, 2001, Ю.А Тихомиров Юридическая кЫшии^ М, 1996, Трубецкой Е Н Лекции по энциклопедии права М , 1909 и др

Повышение интереса ученых и законодателей к проблеме активности социальных структур в вопросах отстаивания своих прав достаточно ярко проявляется на примере гендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е.А. Баллаева, М.Н. Баскакова, O.A. Воронина, Е.И. Кочкина, Т.А. Мельникова, JI.C. Ржаницына)1.

В ряде исследований положено начало разработки теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, экспертиза, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества2. Эти исследования обозначили начальные подходы к институту общественной экспертизы, но не рассматривают методов и организационных основ ее проведения в условиях демократии.

Вторая группа включает работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (В.Д. Граждан, B.C. Карпичев, Ю.В. Колесников, Б.В. Лытов, В.С.Нечипоренко, В.Л. Романов, В.И. Патрушев, Б.Т Пономарен-ко, В.Г. Смольков, В.М. Соколов, А.И. Турчинов и др.3).

Третья группа объединяет работы, в которых процесс экспертизы связывается с оценкой риска или прогнозом социальных последствий, с выбо-

'См.: Тендерная экспертиза российского законодательства: теория и практика М , 2002; Тендерный бюджет, тендерная экспертиза (материалы методологического семинара). М., 2001; Баллаева Е.А. Тендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. М., 1998; Проект «Тендерная экспертиза» МЦГИ М., 1998

См.: Луков В.А. Социальная экспертиза, М , 1996; Василенко JI.A , Макагонов П П , Тадорашко К П. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002; К.О Магомедов. Гражданское общество и государство. М., 1998

См • Административная этика / Под ред В Л Романова М , 1999; Организация и технологии антикризисного социального управления / Под общ. ред. B.JI. Романова, Л.А. Василенко, B.C. Карпичева, Ю.В. Колесникова. М., 2004; Государственная служба и кадровый потенциал России: проблемы становления и развития Курск, 2002, Государственная служба: теория и организация Ростов-на-Дону, 1998; Граждан В.Д Государственная гражданская служба. М , 2005, Социальное управление. Курс лекций М , 2000, Человек, наука, управление. М., 2000; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления Майкоп - Ростов-на-Дону, 1999.

ром индикаторов и критериев оценки риска, вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба), классификации рисков (Е.С Баразгова, С.М. Никитин, К.А. Феофанов А В Мозговая, Е.В. Шлыков, О. Яницкий)1 Новое звучание сущности понятий «риск», «кризис», «социальное пространство», «время» придают подходы основоположников современной теории социальной самоорганизации, которые позволяют перейти от темы снижения риска к пониманию риска как шанса, надежды на приобретение системой некоторого нового позитивного качества, обладания возможными преимуществами (В.И. Аршинов, О.Н. Астафьева, В.Г. Буданов, В С. Егоров, E.H. Князева, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, В J1. Романов, В.И. Шаповалов и др.)2. Поэтому рассмотрение процесса экспертизы с учетом генезиса будущего позитива для растущего нового и ущерба для старого, отжившего позволяет создать условия для динамического развития социальной системы, для перехода от субъекта социального действия к социальному актору.

Таким образом, пока еще не нашла решения проблема рассмотрения общественной экспертизы как социального института, способного улучшить процесс принятия законодательного решения, а также как действенного механизма социального контроля, обеспечивающего демократическое функционирование гражданского общества.

Проблемность ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы, стимулирующей позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной теории общественной

'См Баразгова Е С Американская социология традиции и современность Екатеринбург, Бишкек 1997; Бек У Общество риска на пути к другому модерну М , 2000, Мозговая А В Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирическою знания // Риск в социальном пространстве М , 2001, Никитин С М , Феофанов К А Социологическая теория риска в поисках предмета // Социологические исследования 1992 № 10, Шлыкова Н В Риск в структуре социально-философского подхода к изучению сущности взаимодействия природы и общества // Риск в социальном пространстве М , 2001, Яницкий О Социология и рискология // Россия риски и опасности «переходного» общества М , 1998 и др

2 См Аршинов В И. Синергетика как феномен noci неклассической науки М, 1999, Аршинов В И , Буданов В Г Синергетика наблюдения как познавательный процесс // Философия Наука. Цивилизация М., 1999; Астафьева О Н Синергетический подход к исследованию социокультурных процессов возможности и пределы М , 2002; Капица С П., Курдюмов С.П., Малинецкий Г.Г Синергетика и прогнозы будущего М ,2000, Князева Е Н Курдюмов С П Законы эволюции и самоорганизации сложных систем М,1994, Романов B.JI Социальная самоорганизация и государственность М, 2000, Шаповалов В И , Казаков Н В Законы синергетики и глобальные тенденции // Общественные науки и современность 2002 № 3

экспертизы законопроектов как социального института, адекватного гражданскому демократическому обществу.

Объект исследования: общественная экспертиза как социальное явление.

Предмет исследования: общественная экспертиза законопроектов как процесс взаимодействия государства и институтов гражданского общества

Цель исследования состоит в выявлении сущности общественной экспертизы как неотъемлемого элемента правотворческой деятельности на современном этапе развития российского государства, разработка механизма реализации общественной экспертизы. Исполнение поставленной в работе цели осуществляется посредством решения следующих задач.

- проанализировать сущность общественной экспертизы и выявить ее роль в системе социального контроля;

- исследовать общественную экспертизу законопроектов как оценку вероятности риска в социальном пространстве;

- рассмотреть процесс институтдиализации общественной экспертизы;

- выявить влияние общественной экспертизы на качество законопроектов;

- разработать концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов;

- обосновать механизм общественной экспертизы в процессе принятия социально значимых государственных решений.

Теоретико-методологическая основа исследования. Автор опирается на философскую концепцию «общества риска», связанную с проблемой глобализации (У. Бек, Э. Гидденс) и коммуникативный подход к риску, построение корректной системы «отношения к риску» в условиях демократического общества (Н. Луман), а также на подходы Т. Веблена о создании и особенностях функционирования социальных институтов, Г. Спенсера об исследовании взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, Л.А. Василенко о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского демократического общества. В работе применялись также социологический, системный, синергетиче-ский, структурно-функциональный и деятельное!ный подходы.

Эмпирической базой диссертационной работы стали результаты со-циологаческих исследований, в которых автор принимала непосредственное участие:

ботанным совместно кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления, кафедрой государственной службы и кадровой политики и Социологическим центром РАГС. Опрошено 1200 человек в возрасте 18 лет и старше в 12-ти субъектах РФ по репрезентативной общероссийской выборке. Руководители исследования д.соц.н., профессор В.Л. Романов; д.ф.н., профессор В.Э. Бойков. Индекс ОМГСН -2002.

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления и Социологическим центром РАГС в мае 2002 г. Опрошено 300 госслужащих в 10 субъектах РФ Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Руководители исследования д.соц.н., профессор В.Л. Романов; д.ф.н., профессор В.Э. Бойков. Индекс в диссертации: ОМГСЭ - 2002;

- «Проблемы функционирования экспертных органов при федеральных органах власти». Экспертный опрос выполнен автором в 2004 г. Опрошены члены общественных экспертных советов: 100 представителей общественных организаций и 97 представителей органов власти. Индекс в диссертации: ПФЭО - 2004.

В процессе исследования был проведен вторичный анализ материалов исследований:

- «Демократы - стипендиаты Ельцина», проведенного Социологическим центром РАГС. Опрошено 135 госслужащих - участников программы, стажировавшихся в Канаде (май 2002 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Индекс ДСЕ - 2002;

- «Современное состояние и актуальные проблемы мониторинга права», проведенного социологической службой «Барометр». Опрошено 134 представителя экспертного сообщества, органов исполнительной и законодательной власти. Руководители исследования Бурбулис Г.Э., Савин М.С. (май 2004 г.) Индекс АПМП-2004.

Основные результаты исследования, полученные диссертантом, и их научная новизна базируются на авторском понимании общественной экспертизы как самоорганизующейся системы социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства.

Научные результаты автора заключаются в: - формулировании цели общественной экспертизы объектов правотворческой деятельности, заключающейся в установлении соответствия между

деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, во вскрытии возможных (потенциальных) изменений социального порядка (генерируемых анализируемым документом), разрушающих действующие социальные нормы и ценности или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на последующем этапе развития социального бытия;

- рассмотрении общественной экспертизы законопроектов как процесса оценки вероятности риска, который связывается с ценностными характеристиками социальных групп, выделении акторов социального действия, способных произвести оценку социально значимых государственных решений с учетом соотношения категорий определенность-неопределенность, ответственное-безответственное действие, с разработкой предложений по защите объекта риска (страховке) от возможных опасностей (уязвимости);

- обосновании процесса институциализации общественной экспертизы законопроектов как необходимого условия динамического (позитивного) развития правового государства и демократического общества. Показано, что общественная экспертиза есть процесс координации конкретных интересов социальных групп с интересами развития гражданского общества;

- выявлении социологической составляющей социальных механизмов взаимодействия социальных групп, оценки влияния общественной экспертизы на качество законопроектов, определение критериев и классификации рисков при принятии законов и иных важных государственных решений для различных социальных групп;

- разработке концептуальной модели общественной экспертизы законопроектов (процедуры достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами, условия функционирования данного социального института, принципы подбора членов экспертной комиссии, планирование и перспектива осуществления общественной экспертной деятельности, организационные основы ее проведения);

- обосновании социального механизма общественной экспертизы законопроектов: технологии, этапов и порядка её проведения, обеспечения равных условий участия всех социальных субъектов в оценке риска и связанных с ним уровней уязвимости - государственных органов, общественных объединений и ассоциаций, выражающих интересы населения. Предложен «Социальный паспорт законопроекта» как документ, характеризующий качество текста законопроекта.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций при реформировании системы общественного устройства России. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов, предложенная соискателем, может быть применена в научно-исследовательской деятельности при анализе перспектив развития российского общества. Результаты исследования могут быть использованы при разработке документов в процессе реформирования системы государственного управления в условиях демократического гражданского общества, изучении проблемы социального контроля и общественной экспертизы, чтении учебных курсов- «Социология права», «Социальное управление», «Управление социальными рисками и кризисами», «Социальная политика», «Теория государства и права», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на заседании круглого стола «Тендерная экспертиза: формы практической реализации», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ совместно с Министерством труда и социального развития (Москва, 2002 г.), на Гражданском форуме (Москва, 2002 г.), XI социологических чтениях (Москва, 2004 г.), круглом столе в Государственной Думе «Общественная палата: проблемы и перспективы» (Москва, ноябрь 2004 г.), а также отражены в публикациях автора. Диссертант является участником исследования «Тендерные стратегии России», реализованного Министерством труда и социального развития РФ, Канадским агентством международного развития США и Карлетон-ским университетом, г. Оттава (Канада, 2002-2004 г.г.); «Социально-организационные механизмы функционирования госслужбы» (2003 г.) и «Создание и повышение эффективности деятельности структурных подразделений и комиссий государственных органов; повышение престижа федеральной государственной службы и федеральных гражданских служащих», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.г.)».

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертация включает в себя введение, две главы (шесть параграфов) заключение, список использованных источников, литературы и приложения.

».ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, рассмотрена степень научной разработанности, определены цель и задачи, представлены научная новизна и результаты исследования, его практическая значимость, достоверность положений, содержащихся в исследовании.

В главе первой - «Общественная экспертиза: теоретико-методологические аспекты» — обосновываются теоретические подходы к исследованию сущности и процесса общественной экспертизы.

В первом параграфе - «Общественная экспертиза и ее роль в системе социального контроля» - обосновывается авторское понимание общественной экспертизы, акцентируется внимание на выражении ее результата, проявляющегося в росте сплоченности, взаимопонимания членов гражданского общества. Термин «общественная экспертиза» рассматривается в нескольких аспектах - как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, как процесс, направленный на выявление наступивших и/или ожидаемых позитивных или негативных социальных последствий, вскрытие причин, мешающих развитию общества. Общественная экспертиза может выступать инструментом, препятствующим принятию некорректных, некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению решений. Это особенно касается законотворческой деятельности, которая связана с жизненно важными для населения страны решениями. Автор рассматривает понятие общественной экспертизы с позиции прилагательного "общественная", т.е. речь идет об обязательности участия в проведении экспертизы негосударственных организаций.

Социальность данного термина, как считает автор диссертации, может остаться в пределах проверки на прогноз негативных последствий для общества, результат которой может значительно расходиться в понимании исполнительной властью и различными социальными группами, исходя из их потребностей. Сознательное пренебрежение должностных лиц интересами граждан порождает коррупционные явления, выражающиеся в установлении препятствий при проведении общественной экспертизы.

Автор поддерживает представление об общественной экспертизе как о компоненте социального контроля, обозначенного участниками Гражданского форума (Москва, 2001 г.). Такое понимание предполагает двойственность процесса экспертизы, т.е. обеспечение оценок законопроектов как по заказу органов власти, так и независимых общественных организаций, сформировавших квалифицированную экспертную комиссию, независи-

мую от органов власти. При этом независимая комиссия должна быть «независима» и от финансовых средств властных структур. Главное - обеспечение профессиональной пригодности членов экспертных комиссий в исследуемой области.

В работе показано, что доверие к законопроекту можно увеличивать именно в результате совместной деятельности общества и власти, прозрачности и открытости данного процесса. Автор подчеркивает, что достижение эффективности законопроектной деятельности возможно лишь в условиях открытости социальной системы. Обосновывается необходимость отслеживания сменяемости составов общественных экспертных комиссий во избежание порождения коррупционных околовластных структур. Для повышения степени доверия к институту экспертизы ее результаты и квалификационные характеристики состава экспертных комиссий необходимо размещать в СМИ и на >\геЬ-серверах. Полезно обеспечить возможность повторной экспертизы общественными структурами на инициативной основе.

Таким образом, общественная экспертиза законопроекта направлена на вскрытие возможных (потенциальных) изменений социального порядка, угрожающих действующим социальным нормам и ценностям или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на очередном этапе общественного развития, а также на стадии разработки предложений по защите объекта риска от возможных опасностей. Вероятность риска связывается с ценностными характеристиками социальных групп.

Целью процесса общественной экспертизы является установление соответствия между деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, а также формирование предложений по достижению этого соответствия. Задачами общественной экспертизы законопроектов являются:

1) формулирование аргументированного заключения о соответствии законопроектов положениям социально-экономической политики, целям и задачам развития и функционирования гражданского общества;

2) оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и представление вывода о целесообразности и допустимости их реализации;

3) выявление положений и статей законопроектов, приводящих к негативным социальным последствиям, оценка возможных масштабов этих последствий;

4) внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы.

Общественная экспертиза проводится тогда, когда требуется оценить позитивные или негативные последствия нормативных актов и других управленческих решений. С позиции синергетического подхода процесс общественной экспертизы рассматривается автором как компонент «замыкания» системы социального контроля, самодостраивание социальных регуляторов при выявлении противоречий между функционированием и развитием социальной системы. Негосударственные общественные организации могут и должны быть участниками процесса закрепления новых социальных норм в законодательстве через институт общественной экспертизы.

Во втором параграфе - «Общественная экспертиза как оценка вероятности риска в социальном пространстве» - формулируются условия, необходимые для процесса общественной экспертизы: определенное и конкретное выражение общественной потребности в построении научного понимания в «отношении к риску»; равноправные отношения субъектов экспертизы - государственных органов, экспертов и социальных групп, способных выражать и отстаивать собственные интересы; информационная среда, обеспечивающая поставку и обращение необходимой информации; наличие в гражданском обществе механизма самогенерации структурных социальных элементов (как ресурсных элементов, «строительного материала» для создания самоорганизующихся экспертных комиссий). При таком подходе социальные структуры от пассивных «воспринимате-лей» риска перейдут к роли социальных акторов, субъектов оценки риска социально значимых государственных решений.

Автор отмечает, что становление и развитие демократических институтов гражданского общества в современной России не в полной мере понимаются и принимаются многими социальными группами Вместе с тем, общественные организации уже делают первые шаги во взаимодействии с государством. Создаются предпосылки для создания института общественной экспертизы на основе модели двунаправленной коммуникации с точки зрения «корректного отношения к риску», возможности реализации прав граждан на доступ к информации и активного включения в принятие решений на всех уровнях управления. Такая модель может базироваться на технологиях социального партнерства между всеми социальными группами, активно участвующими в процессе общественной экспертизы.

В этом смысле, общественная экспертиза оценки рисков законопроектов опирается на постнеклассические научные философские подходы (синергетика, теория динамического хаоса, теория катастроф) и гипотезу социолога Ульриха Бека о том, что в условиях информационного взрыва че-

ловек (и человечество в целом) перестал производить только блага, а в большей степени становится производителем и потребителем общих, коллективно распределенных рисков (Чернобыль, СПИД, терроризм и др.), неравномерно охватывающих различные социальные группы.

Риск в таком подходе понимается как риск принятия (или не принятия) решения, так как после самоопределения и выбора возникают уже новые опасности и угрозы, как для других, так и для самого актора. Попытка устранить риски порождает новые, возможно, еще большие и опасные. Об отличиях общественной экспертизы оценки рисков свидетельствуют следующие подходы: риски принимаемых управленческих решений рассматриваются как мера опасности и угрозы, а также, как шанс на оптимальное развитие; в обсуждении участвуют и профессионалы-специалисты, и представители негосударственных общественных структур; обсуждение идет в жанре «защиты» как публичного открытого диалога между самооценкой и внешней многопозиционной оценкой; результатом обсуждения является предъявление каждым самоопределения и механизмов собственной ответственности за принятое лично решение с обязательным наличием персональных рисков; последствия обсуждения заключаются в предотвращении и опережающем предупреждении возможной ситуации наступления рисков, появления опасностей, угроз и неурядиц на отдельных территориях страны и в России в целом.

Как и любая технология, общественная экспертиза оценки риска несет в самой себе ограничения и возможные риски как для инициаторов, так и для участников обсуждения. Её применение сегодня возможно не во всех регионах и не для всех абсолютно проблем.

В третьем параграфе - «Институциализация общественной экспертизы законопроектов» - рассматривается противоречивый процесс начала становления института общественной экспертизы в России. В результате процесса взаимодействия государства с институтами гражданского общества, выделяется устойчивая система формирующихся социальных связей и организационных отношений, которая позволяет определенным лицам, представляющим социальные группы, получать полномочия для отстаивания интересов граждан в процессе подготовки законопроектов. Формирование общественной экспертизы законопроектов рассматривается как необходимое условие для динамического (позитивного) развития общества, учитывающее соотношение категорий определенность-неопределенность, ответственное-безответственное действие.

Общественный контроль за состоянием системы госслужбы, за функционированием государства - это наиболее яркое проявление демократических институтов гражданского общества. Адекватный подход к общественной экспертизе со стороны институтов государства может выражаться в реализации положительных обратных связей, подталкивающих позитивные тенденции развития социума, открывающих перед ними качественно новые перспективы.

Диссертант анализирует процесс институциализации общественной экспертизы во взаимосвязи с процессом становления других социальных институтов гражданского общества. Недостаточную развитость демократических институтов гражданского общества и, в частности общественной экспертизы, на фоне возрастающей потребности в ней подтверждается результатами социологических исследований. Одной из основных причин торможения процесса институциализации общественной экспертизы - неготовность как общества, так и государства к конструктивному сотрудничеству, непонимание значимости и важности института общественной экспертизы. Нежелание государственных должностных лиц находиться под контролем представителей общественности, допускать их к необходимой информации отметили 70% опрошенных экспертов - представителей органов государственной власти. Только 30% опрошенных представителей общественных организаций выразили желание лично участвовать в процессе общественной экспертизы, 20% отвергли эту идею, из-за нехватки времени, 50% затруднились ответить1. Имеет место значительная дифференциация в оценках различных групп респондентов. Важность независимой экспертизы законопроектов отметили 22% представителей органов законодательной власти субъектов РФ, 43% представителей экспертного сообщества и 40% представителей Совета Федерации ФС РФ2.

Трудность взаимодействия органов власти с общественными организациями выражается в отсутствии соответствующих должностей в органах власти. Так на вопрос «Имеются ли в структуре органов государственной власти подразделения или отдельные должности, специально созданные для постоянной связи с общественными некоммерческими организациями?» только 15,3% экспертов-госслужащих ответили утвердительно. Более того, наблюдения 70% респондентов показали, что складываются плохие отношения общественных организаций с органами власти, отмечая, что «это не нужно отдельным чиновникам», «это не нужно органам власти»,

1 Индекс ПФЭО-2004.

2 Индекс АПМП-2004.

«общественные организации затрудняют деятельность власти»1. Такой подход противоречит принципам взаимодействия, объявленным в Концепции реформирования государственной службы, согласно которым каждый госслужащий обязан обеспечивать взаимодействие с институтами гражданского общества и населением.

В исследовании выделены группы проблем взаимодействия общественных организаций и органов власти различного уровня: отсутствие понимания необходимости взаимодействия у органов власти, недооценка роли некоммерческих общественных организаций (НКО) в развитии социальной системы, размытость критериев полезности НКО; наличие предубеждений, устаревшие традиции, негативный опыт прежних десятилетий, различие мотиваций, взаимного недоверия, бюрократизм, ограниченность полномочий у госслужащих и ответственности, неразработанность нормативной правовой базы такого взаимодействия; отсутствие технологий взаимодействия, методов инкорпорирования предложений общественных организаций в решения органов власти; неразвитость общественных организаций, их пассивность, разобщенность; неумение, неподготовленность социальных субъектов к взаимодействию и т.п.

В числе причин трудностей становления института общественной экспертизы автор выделяет его правовую нелегитимность (90% респондентов), отставание законодательного закрепления данного института от практических потребностей социума. Диссертант приходит к выводу, что для более успешной работы требуется принятие федерального закона, внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ2.

Институционализации общественной экспертизы препятствует неподготовленность госслужащих к этой деятельности, закладываемая еще на этапе профессионального образования. Образовательные программы подготовки госслужащих не включают базового компонента публичного администрирования. Все это мешает созданию и активному внедрению в законотворческий процесс общественной экспертизы и соответственно общественного контроля за прохождением и принятием законодательных актов и их исполнением.

На основании анализа материалов социологических исследований автор делает вывод что общественная экспертиза есть механизм координации конкретьых интересов социальных групп с потребностями развития общества, т.е. согласования противоречивых интересов в условиях недостаточности ресурсов доя функционирования и развития

' Индексы: ОМГСЭ - 2002, ОМГСН - 2002.

2 Индекс: ПФЭО-2004.

социума в целом. Экспертиза в этом случаг включается в контекст достижения компромисса при регулировании социальных, экономических, политических, правовых, нравственных отношений. Показано, что главная цепь всех участников данного процесса-это создание условий для принятая социально ответственных государственных решений, обеспечивающих гармонизацию сосуществования и равные возможности для развития всех граждан госуд арства

Диссертант полагает, что для преодоления отчужденности государственных институтов от интересов граждан требуется кропотливая организационная работа с социальными структурами различной политической ориентации, имущественного положения, возрастного ценза. Автор считает необходимым осуществлять разработку инновационных подходов в системе управления, внедрение новых организационных форм взаимодействия институтов государства и общества, мониторинг дезорганизующих проявлений в обществе и причин, их порождающих.

В процессе сопряжения функций органов государственной власти и гражданских образований особую роль играет институт государственной службы. Практически все осознают потребность реформирования органов государственного управления. В развитии института госслужбы могут быть два направления: создание социально-организационного механизма, стимулирующего саморазвитие и самореализацию профессионального потенциала самих госслужащих; создание социально-организационного механизма, стимулирующего саморазвитие и самореализацию потенциала общественных институтов и отдельных граждан, их синергийное взаимодействие в целях развития социальной системы и адаптации всех социальных институтов к новым условиям.

Данные направления обозначают изменение ценностных установок государственных должностных лиц и острую потребность в творческих предложениях госслужащих, имеющих новую ориентацию на сопряжение усилий как между собой, так и с институтами гражданского общества.

Во второй главе - «Социально-организационное регулирование общественной экспертизы законопроектов» - автор рассматривает вопросы социально-правового и организационного регламентирования процедуры общественной экспертизы в современной России.

В первом параграфе - «Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов» - анализируется социологическая составляющая влияния общественной экспертизы на законотворческий процесс в России. Показано, что лица, обладающие законодательной инициативой (в частности, депутаты Государственной Думы ФС РФ), иногда вносят зако-

нопроекты и изменения в действующие законы, руководствуясь политической конъюнктурой, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования правоприменительной практики и законодательной базы международного и отечественного права. Поэтому принятые законы часто противоречат друг другу, Конституции РФ, международным документам, постоянно подвергаются изменениям, а часть из них не исполняется. Эти действия подрывают авторитет закона, порождают коррупцию в эшелонах власти, коллизии в праве и замешательство в правоприменительной практике, снижают эффективность законотворчества.

Организация и обеспечение законодательного процесса не отвечают параметрам правового государства и позволяют негативно оценить эффективность «работы» принятых законов1. Поскольку законотворческий процесс начинается с законодательной инициативы и подготовки законопроекта, именно на этом этапе необходимо подключение общественных экспертов, чтобы закон действительно был эффективен, были обоснованы цели его создания, а его текст не противоречил ранее принятому законодательству и международным документам, ратифицированным Россией, а также соответствовал потребностям общества, а не узкому кругу заинтересованных лиц. Последнее требование обозначено в ст. 7 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»2, в котором содержится положение о том, что при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов правотворческие органы обязаны обеспечивать защиту интересов граждан путем проведения всенародного, общественного и профессионального обсуждения законопроектов. Во многих регионах России несколько лет практикуется такая процедура (на референдумах, в трудовых коллективах, на научных семинарах, круглых столах, конференциях и т.д.) с широким привлечением СМИ.

С другой стороны, достаточно распространены сомнения по поводу необходимости широкого обсуждения законопроектов. Высказываются суждения, что общественная экспертиза замедлит процесс принятия законов и вступление их в силу. Более того, на вопрос «как должно учитываться общественное мнение в законотворческом процессе?» ответили положительно лишь 7% респондентов из числа представителей Совета Федерации и 11% представителей органов законодательной власти субъектов РФ.

1 О состоянии законодательства в Российской Федерации Доклад Совета Федерации ФС РФ 2004 года М„ 2005. С 5, 65, 156

2 Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (отклонен ГД ФС РФ, Постановление от 11 11 1996 г N 778-II ГД, www sysiema ru/development/inc/).

Их мнение разделило значительно большее число представителей экспертного сообщества (57%) и органов исполнительной власти (46%)'.

В результате анализа проблемы снижения качества нормативных актов в последние годы2, автор показывает, что во многих таких законах были заинтересованы лоббисткие структуры отдельных социальных групп, но не соблюдаются интересы остальных граждан, ущемляются их права. Представляется, что общественная экспертиза может повысить качество законов и продолжительность их действия, если в их соблюдении будет заинтересовано все общество. Данное положение подтверждается социологическим исследованием, так на вопрос «о важности создания системы независимой общественной экспертизы законопроектов» положительно высказались 54% респондентов из числа представителей органов исполнительной власти, 40% представителей Совета Федерации, и лишь 22% представителей органов законодательной власти субъектов РФ.3 Автор обосновывает положение о том, что улучшение качества законодательного процесса и принимаемых решений зависит от активного участия общественности, в том числе и экспертов Общественной палаты. Автор предлагает индикаторы и критерии, которые позволят повысить эффективность и качество законов. Результат такой экспертизы предлагается представлять в виде Социального паспорта законопроекта.

Предметом общественной экспертизы, по мнению респондентов, должен стать анализ социальной ситуации в стране с учетом интересов различных социальных групп. Предлагается сформировать перечень наиболее необходимых и важных вопросов, требующих качественного правового урегулирования; проводить планирование и прогнозирование ситуации с учетом оценки риска принимаемых решений и вносить поправки в законопроекты4. Общественные организации, пользуясь данными экспертизы, могут выступать с инициативами через членов Общественной палаты или депутатов, активно участвовать на всех этапах правотворческой деятельности.

В работе отмечается, что данные процедуры недостаточно регламентированы законодательством. Принятый во втором чтении Федеральный закон «Об общественной палате РФ» не решает данные проблемы. Процедуры экспертной деятельности должны быть официально, нормативно за-

1 Индекс:АПМП-2004.

2 См О состоянии законодательства в Российской Федерации Доклад Совета Федерации ФС РФ 2004 года М , 2005

3 Индекс:АПМП-2004.

4 Индекс: ПФЭО-2004.

креплены, с конкретизацией функций, полномочий и механизма проведения экспертизы. Экспертный орган должен иметь право участия в заседаниях Федерального Собрания РФ, Правительства РФ осуществлять официальные запросы в любой государственный орган, иметь право регулярных встреч, деловых бесед, обсуждений с представителями органов власти всех ветвей и уровней. Общественная палата РФ могла бы эффективно использовать технологии «переговорных площадок», апробированные в период проведения Гражданского форума.

Во втором параграфе - «Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов» - раскрываются условия функционирования социального института общественной экспертизы, принципы подбора членов экспертной комиссии, организация, планирование и перспективы осуществления общественной экспертной деятельности, а также обеспечение процедур достижения общественного компромисса в процессе согласования позиций между различными социальными группами. Диссертант подчеркивает, что социальный механизм общественной экспертизы еще не разработан, но можно говорить о некоторых признаках, объясняющих цели, смысл и особенности общественной (социальной) экспертизы. К ним относятся: обязательное участие в экспертизе гражданских объединений, союзов, обобщающих интерес конкретной социальной группы, увязывание их интересов с потребностями развития общества в целом; непременная открытость, прозрачность, публичность экспертного процесса, обнародование и широкое обсуждение результатов экспертизы.

Делается вывод, что предмет общественной экспертизы - это возможные социальные последствия реализации правовых актов, управленческих решений, социальных программ и проектов, а также адекватность восприятия в общественном сознании принятого законопроекта.

Автор рассматривает вопросы правового регулирования деятельности общественного органа, производящего общественную экспертизу, показывает целесообразность разработки федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и государственных решений», который открывал бы широкие возможности участия граждан в законотворческом процессе. Законопроект позволит определить единый порядок общественного обсуждения и экспертизы проектов федеральных законов Институционализация общественной экспертизы укрепит правовое государство, улучшит качество законов и повысит ответственность лиц, принимающих законы, повысит правовую культуру граждан.

Автор раскрывает вопросы организации, планирования и перспектив осуществления общественной экспертной деятельности и обосновывает концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов. В качестве компонентов модели рассматриваются следующие составляющие:

1) социальное партнерство. Участие населения в законотворческом процессе через: открытые встречи с гражданами по различным вопросам; общественные слушания; общественные экспертизы; совместные рабочие группы по отдельным вопросам; постоянно действующие круглые столы, общественные советы; попечительские и наблюдательные советы при государственных и муниципальных учреждениях; развитие сети гражданских правовых консультаций, обеспечение доступа граждан к официальной информации и т.д.;

2) опора на новые социальные технологии. Продвижение новых социальных технологий, наиболее перспективных способов, методик и практических разработок, созданных и апробированных в общественных организациях, через издательскую деятельность, средства массовой информации, а также проведения тренингов и обучения, используя активные формы -анализ случаев, подбор кейзов, обучающих программ; стажировок;

3) определение этапов экспертизы. Соискатель обосновывает проведение пяти этапов общественной экспертизы: подготовительный; процесс рабочей группы; работа экспертной комиссии; заключительный этап; консультационно-согласительный этап. Последний этап предназначен для обсуждения полученных результатов экспертизы, защиты ее отдельных выводов, согласования позиций различных лоббистских групп, защищающих интересы своих социальных структур и общественных объединений.

Возможно также проведение неофициальной экспертизы на инициативной основе за счет негосударственных средств (спонсорских, средств фондов, коммерческих и общественных организаций или их объединений). Результаты данной экспертизы обязательно должны быть рассмотрены на консультационно-согласительном этапе,

4) обеспечение публикации материалов экспертиз. Публикация результатов общественной экспертизы может укрепить доверие к данному институту, стать стимулом развития общественных организаций. Важно обеспечение участия в таких процессах параллельно нескольких независимых групп, а также публикации результатов экспертиз с указанием фамилий. Автор предлагает обеспечивать возможность организации общественных экспертиз через размещение в сети Интернет технологий и инструментария для самостоятельной проверки гражданами правильности представленных оценок.

В третьем параграфе - «Обоснование механизма проведения общественной экспертизы» - определяется технология проведения общественной экспертизы, формы экспертного заключения инновационного типа - Социального паспорта законопроектов, проводится апробация данного подхода на примере экспертизы Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Рассматривая механизм проведения общественной экспертизы, автор анализирует опыт регионов РФ. Опираясь на их практику, суждения экспертов и результаты своего исследования, предлагает ввести специальный документ - Социальный паспорт законопроекта, в котором в сжатом виде представлен характер социального воздействия принимаемого документа на социальные группы. В Социальном паспорте информация систематизируется по отдельным блокам по различным социальным группам и уровням управления с учетом: пола; возраста; проживания на определенной территории России или зарубежья; производственной и профессиональной, национально-этнической и религиозной принадлежности. Каждый блок может характеризоваться как большим количеством показателей, так и общим интегральным показателем, определяющим направленность развития процесса (например, увеличение или уменьшение индикатора, включая качественную или количественную оценку).

Составление социального паспорта законопроекта позволит проявить степень социальной ответственности законодателей, может снизить уровень социального риска, обеспечит открытость принятия законодательных решений. Автор предлагает учитывать социальные индикаторы, отобранные наиболее квалифицированными экспертами мира и представленные в Декларации тысячелетия - документе, ратифицированном 191 страной мира, включая Россию. В Социальном паспорте законопроекта предлагается конкретно указывать социальные группы, чье положение по указанным индикаторам будет изменено в худшую сторону в связи с введением принимаемого закона, а также выделять те социальные группы, которые получат преимущество по сравнению с другими. Условием экспертизы должно > быть четкое указание, что социальное положение остальных социальных групп не предполагается изменить. Предлагается обязательная публикация Социального паспорта одновременно с текстом законопроекта с указанием фамилий всех экспертов, проводивших экспертизу.

Разработана модель регламента подготовки социального паспорта, Социальный паспорт законопроекта представлен как одна из инновационных форм результата участия институтов гражданского общества в законотворческом процессе, конкретный способ реализации конституционных прав граждан в управлении государством. Указанная инновация свиде-

тельствует о том, что составление подобного рода модели (социального паспорта) имеет важное значение для определения и выявления социально значимых недостатков, позволяющая спрогнозировать возможные социальные последствия реализации законопроекта.

В результате апробации разработанной технологии составлен социальный паспорт законопроекта «Об общественной палате Российской Федерации» и показаны его реальные недостатки. В частности, отсутствует регламентация трех направлений экспертной деятельности, обозначенных в законопроекте. В содержании закона отсутствует механизм реализации поставленных Президентом РФ целей Не проработаны пути аккумулирования интеллектуального потенциала институтов гражданского общества, есть опасность подмены Общественной палатой всего гражданского общества. Не регламентировано проведение согласительных процедур и комплектование согласительных комиссий с участием органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и др.

Контент-анализ текста закона показал необоснованность качественных и количественных характеристик формирования общественной палаты По содержанию индикаторов социального паспорта данного законопроекта можно сделать вывод, что закон ущемляет интересы отдельных социальных групп. Автор показывает потенциальную возможность негативного влияния закона на социальные отношения, возможность выступить источником конфликтов между социальными группами.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, сформулированы перспективы дальнейшего научного поиска.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях

1. Вронская М.И., Захарова В.И., Мельникова Т.А., Рыбакова И.Н. Тендерная экспертиза: форма практической реализации // Организации и технологии антикризисного управления. Учебное пособие М.: Проспект, 2004 Авторство не разделено. - 2,0 п.л.

2. Василенко JI.A., Захарова В.И. Социальная и общественная экспертиза как компонент социального управления в гражданском демократическом обществе // Диагностика прогнозирования социальных процессов. Сборник научных трудов кафедры социологии БГТУ. Вып.7. - Белгород, 2004. Авторство не разделено. - 1,2 п.л.

3. Захарова В.И. Технология проведения общественной экспертизы // Труд и социальные отношения. 2005. № 3. - 0,7 п.л.

4. Захарова В.И. Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов // Труд и социальные отношения. 2005. № 4. - 0,7 п.л.

* | 1 2 5 О

РНБ Русский фонд

2006-4 5939

Подписано в печать 6 ■ ОУ- ¿^Формат 60x84/16. Тираж 00 экз. Усл. печ. л. /,^-Г. Заказ 6-4У.

Типография Издательства РУДН 117923, ГСП-1, г. Москва, ул. Орджоникидзе, д. 3

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Захарова, Вера Игоревна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ТЕОРЕТИКО

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Общественная экспертиза и её роль в системе социального контроля

1.2. Общественная экспертиза как оценка вероятности риска в социальном пространстве.

1. 3. инстшущализация общественной экспертизы законопроектов -.

Выводы по главе 1.

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

2.1. Влияние общественной экспертизы на качество законопроектов.

2.2. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов 93 * 2.3. Обоснование механизма проведения общественной экспертизы.

Выводы по главе 2.

Введение диссертации2005 год, автореферат по социологии, Захарова, Вера Игоревна

Актуальность исследования. На современном этапе развития российского государства, его всестороннего реформирования объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования необходимой правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества может придать необходимую демократическую основу проводимым преобразованиям. Указанные элементы правового демократического государства частично фокусируются в социальном институте общественной экспертизы принимаемых законопроектов.

К первой группе относятся работы, рассматривающие особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т. п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены работы, связанные с проведением экологической экспертизы1.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:

1 См. : Д. Афиногенов. Общественная экологическая экспертиза: «ямы» и «мины» на правовом поле. СПб., 2003; Котовец В. А. Общественная экспертиза в сфере экологии // Государство и общество. 2001. № 7; Мартынов А. С. Природа и люди России: экология, религия, политика и действие, М., 1999; Укрепление роли общественных организаций. М., 2002; Яблоков А. В., Тишков А. А. Правда об экологической экспертизе // Экология и жизнь. 1998. № 2; Ястребцев А. С. Экология жизненного пространства. М., 1999 и др. общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты норма-ф тивных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т. д. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)2.

Повышение интереса ученых и законодателей к проблеме активности социальных структур в вопросах отстаивания своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. V Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова,

JI. С. Ржаницына и др.)3.

В ряде исследований положено начало разработки теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) струк-1 тур, экспертиза, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества4. Эти исследования обозначили начальные

2См.: Венгеров А. Б. Синергетика, юридическая наука, право // Советское государство и право. М, 1986. № 10; Гончарова A. R Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе построения гражданского общества. Красноярск, 2001; Ю. А. Тихомиров Юридическая коллизия. М., 1996; Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909 и др.

3См.: Тендерная экспертиза российского законодательства: теория и практика. М., 2002; Тендерный бюджет, тендерная экспертиза (материалы методологического семинара). М., 2001; Баллаева Ф Е. А. Тендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. М.,

1998; Проект «Тендерная экспертиза» МЦГИ. М., 1998.

4 См. : Луков В. А. Социальная экспертиза, М., 1996; Василенко Л. А., Макагонов П. П., Тадо-рашко К. П. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002; К. О. Магомедов. Гражданское общество и государство. М., 1998. подходы к институту общественной экспертизы, но не рассматривают методов и организационных основ ее проведения в условиях демократии.

Вторая группа включает работы ученых, занимающихся изучением проблем экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления (В. Д. Граждан, В. С. Карпичев, Ю. В. Колесников, Б. В. Лытов,

B. С. Нечипоренко, В. JL Романов, В. И. Патрушев, Б. Т. Пономаренко, В. Г. Смольков, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др.)5.

Третья группа объединяет работы, в которых процесс экспертизы связывается с оценкой риска или прогнозом социальных последствий, с выбором индикаторов и критериев оценки риска, вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба), классификации рисков (Е. С. Баразгова,

C. М. Никитин, К. А. Феофанов А. В. Мозговая, Е. В. Шлыков, О. Яниц-кий)6. Новое звучание сущности понятий «риск», «кризис», «социальное пространство», «время» придают подходы основоположников современной теории социальной самоорганизации, которые позволяют перейти от темы снижения риска к пониманию риска как шанса, надежды на приобретение системой некоторого нового позитивного качества, обладания возможными преимуществами (В. И. Аршинов, О. Н. Астафьева, В. Г. Буданов, В. С. Егоров, Е. Н. Князева, С. П. Курдюмов, Г. Г. Малинецкий, В. JI. Романов, В. И.

5См. : Административная этика / Под ред. В. J1. Романова. М., 1999; Организация и технологии антикризисного социального управления / Под общ. ред. В. JI. Романова, JI. А. Василенко, В. С. Карпичева, Ю. В. Колесникова. М., 2004; Государственная служба и кадровый потенциал России: проблемы становления и развития. Курск, 2002; Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М., 2005; Социальное управление. Курс лекций. М., 2000; Человек, наука, управление. М., 2000; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп - Ростов-на-Дону, 1999.

6См.: Баразгова Е. С. Американская социология: традиции и современность. Екатеринбург, Бишкек 1997; Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. М., 2000; Мозговая А. В. Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирического знания // Риск в социальном пространстве. М., 2001; Никитин С. М., Феофанов К. А. Социологическая теория риска в поисках предмета // Социологические исследования. 1992. № 10; Шлыкова Е. В. Риск в структуре социально-философского подхода к изучению сущности взаимодействия природы и общества // Риск в социальном пространстве. М., 2001; Яницкий О. Социология и рискология // Россия: риски и опасности «переходного» общества. М., 1998 и др.

Шаповалов и др.)7. Поэтому рассмотрение процесса экспертизы с учетом генезиса будущего позитива для растущего нового и ущерба для старого, отжившего дозволяет создать условия для динамического развития социальной системы, для перехода от субъекта социального действия к социальному актору.

Проблемностъ ситуации заключается в наличии противоречия между потребностью общества в конструктивных инструментах общественной экспертизы, стимулирующей позитивное динамическое развитие социальной системы, и отсутствием научно обоснованной теории общественной экспертизы законопроектов как социального института, адекватного гражданскому демократическому обществу.

Объект исследования: общественная экспертиза как социальное явление.

Предмет исследования: общественная экспертиза законопроектов как процесс взаимодействия государства и институтов гражданского общества.

7 См. : Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. М., 1999; Аршинов В. И., Буданов В. Г. Синергетика наблюдения как познавательный процесс // Философия. Наука. Цивилизация. М., 1999; Астафьева О. Н. Синергетический подход к исследованию социокультурных процессов: возможности и пределы. М., 2002; Капица С. П., Курдюмов С. П., Малинецкий Г. Г. Синергетика и прогнозы будущего. М., 2000; Князева Е. Н. Курдюмов С. П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. М., 1994; Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000; Шаповалов В. И., Казаков Н. В. Законы синергетики и глобальные тенденции // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

- проанализировать сущность общественной экспертизы и выявить ее роль в системе социального контроля;

- рассмотреть процесс институциализации общественной экспертизы;

- выявить влияние общественной экспертизы на качество законопроектов;

- разработать концептуальную модель общественной экспертизы законопроектов;

Теоретико-методологическая основа исследования. Автор опирается на философскую концепцию «общества риска», связанную с проблемой глобализации (У. Бек, Э. Гидценс) и коммуникативный подход к риску, построение корректной системы «отношения к риску» в условиях демократического общества (Н. Луман), а также на подходы Т. Веблена о создании и особенностях функционирования социальных институтов, Г. Спенсера об исследовании взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, JI. А. Василенко о роли социальной экспертизы в динамическом процессе становления гражданского демократического общества. В работе применялись также социологический, системный, синергетический, структурно-функциональный и деятельностный подходы.

Эмпирической базой диссертационной работы стали результаты социологических исследований, в которых автор принимала непосредственное участие:

- «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Опрос населения организован и проведен Социологическим центром РАГС в период с 27 по 31 мая 2002 г. по анкетам, разработанным совместно кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления, кафедрой государственной службы и кадровой политики и Социологическим центром РАГС. Опрошено 1200 человек в возрасте 18 лет и старше в 12-ти субъектах РФ по репрезентативной общероссийской выборке. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. JI. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс ОМГСН -2002.

- ' «Социально-организационный механизм функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен кафедрой организации социальных систем и антикризисного управления и Социологическим центром РАГС в мае 2002 г. Опрошено 300 госслужащих в 10 субъектах РФ. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Руководители исследования д. соц. н., профессор В. JI. Романов; д. ф. н., профессор В. Э. Бойков. Индекс в диссертации: ОМГСЭ - 2002;

В процессе исследования был проведен вторичный анализ материалов исследований:

- «Демократы - стипендиаты Ельцина», проведенного Социологическим центром РАГС. Опрошено 135 госслужащих - участников программы, стажировавшихся в Канаде (май 2002 г. ). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, служебному положению. Индекс ДСЕ - 2002;

- «Современное состояние и актуальные проблемы мониторинга права», проведенного социологической службой «Барометр». Опрошено 134 представителя экспертного сообщества, органов исполнительной и законодательной власти. Руководители исследования Бурбулис Г. Э., Савин М. С. (май 2004 г.) Индекс АПМП-2004.

Основные результаты исследования, полученные диссертантом, и их научная новизна базируются на авторском понимании общественной t экспертизы как самоорганизующейся системы социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства.

Научные результаты автора заключаются в:

- формулировании цели общественной экспертизы объектов правотворческой деятельности, заключающейся в установлении соответствия между деятельностью органов государственной власти и социальными интересами граждан, во вскрытии возможных (потенциальных) изменений социального порядка (генерируемых анализируемым документом), разрушающих действующие социальные нормы и ценности или формирующих новые социальные нормы, более приемлемые на последующем этапе развития социального бытия;

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций при реформировании системы общественного устройства России. Концептуальная модель общественной экспертизы законопроектов, предложенная соискателем, может быть применена в научно-исследовательской деятельности при анализе перспектив развития российского общества. Результаты исследования могут быть использованы при разработке документов в процессе реформирования системы государственного управления в условиях демократического гражданского общества, изучении проблемы социального контроля и общественной экспертизы, чтении учебных курсов: «Социология права», «Социальное управление», «Управление социальными рисками и кризисами», «Социальная политика», «Теория государства и права», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры организации социальных систем и антикризисного управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на заседании круглого стола «Тендерная экспертиза: формы практической реализации», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ совместно с Министерством труда и социального развития (Москва, 2002 г.), на Гражданском форуме (Москва, 2001 г.), XI социологических чтениях (Москва, 2004 г.), круглом столе в Государственной Думе «Общественная палата: проблемы и перспективы» (Москва, ноябрь 2004 г.), а также отражены в публикациях автора. Диссертант является участником исследования «Тендерные стратегии России», реализованного Министерством труда и социального развития РФ, Канадским агентством международного развития CIDA и Карлетонским университетом, г. Оттава (Канада, 2002-2004 г. г.); «Социально-организационные механизмы функционирования госслужбы» (2003 г.) и «Создание и повышение эффективности деятельности структурных подразделений и комиссий государственных органов; повышение престижа федеральной государственной службы и федеральных гражданских служащих», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ в рамках реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г. г.)».

Заключение научной работыдиссертация на тему "Общественная экспертиза законопроектов"

Выводы по главе 2.

В результате анализа влияния общественной экспертизы на законотворческий процесс в России можно сделать вывод, что лица, обладающие законодательной инициативой, в частности, депутаты Государственной Думы довольно часто вносят законопроекты и изменения в действующие законы, руководствуясь политической конъюктурой, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования правоприменительной практики и законодательной базы международного и отечественного права, поэтому часто принятые законы противоречат друг другу, Конституции РФ, международным документам, постоянно подвергаются изменениям, многие вообще не используются и, будучи принятыми, - не исполняются. Все эти действия подрывают авторитет закона, порождают коррупцию в высших эшелонах власти, коллизии в праве и замешательство в правоприменительной практике, а также снижают эффективность законотворчества.

К сожалению, организация и обеспечение законодательного процесса, в том виде, в котором они существуют в сложное, кризисное время для России, не могут отвечать параметрам правового государства и позволяют негативно оценить эффективность «работы» принятых законов. Согласно теории права, законотворческий процесс начинается с законодательной инициативы и подготовки законопроекта. Безусловно, что качество будущего закона в большей мере зависит именно от первых стадий законотворческого процесса. И, поэтому, именно на первых ступенях разработки законопроектов необходимо подключение общественных экспертов, чтобы'закон, действительно был эффективен; соответствовал росту гражданского участия в публично-правовых делах, духу времени и потребностям общества, а не узкому кругу заинтересованных лиц; обоснованы цели его создания, в том числе, содержащие мотивировку правовой новации; не противоречил ранее принятому законодательству и международным документам, ратифицированным Россией.

Вместе с тем, в ст. 7 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» содержится положение о том, что «при подготовке и принятии (издании) нормативных правовых актов, а также при реализации их норм правотворческие органы обязаны обеспечивать защиту интересов граждан. Правотворческие органы обязаны поддерживать народную правотворческую инициативу - рассматривать предложения граждан, политических партий и иных общественных объединений, органов местного самоуправления о принятии (издании), об изменении, о дополнении или об отмене нормативных правовых актов.

Для выявления общественного мнения правотворческие органы могут проводить всенародное, общественное и профессиональное обсуждение проектов нормативных правовых актов"71.

Данные положения статьи имеют ряд преимуществ: в ходе общественного обсуждения выясняется необходимость, полезность, глобальность, иннова-ционность и социальная пригодность принимаемого нормативного акта; процесс принятия законопроекта становиться прозрачным, гласным и открытым; обеспечивает согласованность позиций между всеми участниками процесса; выстраивается общественный контроль и наблюдение за законопроектом, что должно исключать "грязные" технологии лоббирования политических и олигархических структур; снижает риск принятия документов, неадекватно сочетающихся с интересами разнонаправленных социальных групп и институтов.

Поскольку Россия провозгласила себя правовым и социальным государством, то в своей законодательной деятельности она должна соблюдать такие важнейшие принципы, как демократизм и народный характер правотворчества, тесно связанные с взаимодействием и четко отлаженными элементами обратной связи между государством и народом, открытости, гласности и прозрачности принимаемых решений. «К основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу».72 Данные принципы нельзя ограничивать только

71 Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (принят в 1 чтении в ГД).

72 Ш. Монтескье. О духе законов. СПб, 1900. С. 17. лишь тем, что представители законодательных органов состоят из выбираемых гражданами лиц, и они должны в своей правотворческой деятельности выражать интересы граждан. В реальности это далеко не так, поскольку выборы в представительные органы власти не всегда проходят честно, а принимаемые законы не соответствуют социальным интересам большинства граждан, практически все они лоббируются политическими или олигархическими структурами. Причем в своей деятельности они никому не подконтрольны и не подвластны. Поэтому прямое участие граждан в правотворческом процессе и правоприменительной практике необходимое условие выхода России из кризиса и дальнейшего ее развития и процветания. Одним из таких возможных вариантов участия граждан в стратегическом развитии Российского государства является создание Общественной палаты, в частности, Экспертного совета.

Экспертный Совет Общественный палаты, прежде всего, должен проводить анализ социальной ситуации в стране, учитывая социальные потребности и интересы различных социальных групп и институтов; формировать базу данных наиболее необходимых и важных вопросов, требующих качественного правового урегулирования; в том числе, устраняя пробелы в законе; проводить соответствующее планирование и прогнозирование социального пространства с учетом оценки риска принимаемых решений и их применений, скачков и колебаний в бифуркационных точках развития кризисных явлений в России; вносить свои инициативы в законодательные органы власти самостоятельно73 или через представителей; активно участвовать на всех этапах правотворческой деятельности. Во многих регионах России уже несколько лет практикуется всенародное обсуждение законопроектов (на референдумах, в профсоюзах, на предприятиях, в трудовых коллективах, в научных кругах, семинарах, круглых столах, конференциях и т. д. ), с широ

Поскольку по действующему законодательству круг лиц, занимающихся законодательной инициативой органичен, и представители создаваемой Общественной палаты (в частности Экспертного совета) не являются субъектами законодательной инициативы, то возможно внесение изменений в Конституцию РФ и расширения субъектов данной процедуры) ким привлечением средств массовой информации. Законопроекты публикуются в СМИ или в Интернете на сайте Администрации, к ним простой доступ и каждый гражданин может с документом ознакомиться и внести свои коррективы. Многие изменения и дополнения, вносимые общественными структурами учитываются и вносятся в подготавливаемый правовой акт, затем законопроект рассматривается правотворческим органом.

К сожалению, многие политики не согласны с проведением общественной экспертизы законопроектов, ссылаясь на то, что это замедлит процесс принятия решений и вступление нормативного акта в силу, но, тем не менее, хотелось бы заметить в данной ситуации, что решения о принятии того или иного законопроекта появляется спонтанно и скоропалительно, в зависимости от силы лоббистских структур законопроект проходит быстро и легко все три чтения, одобрение в Совете Федерации, подписывается Президентом и не соответствует реальности положений дел в РФ, противоречит интересам народа, ущемляет их права, а порой лежит мертвым грузом на полке, поскольку не было надобности в его принятии или он противоречит международным документам и внутренним законам. Общественная экспертиза повысит качество законов и продолжительность их действия, спрос будет соответствовать предложениям, а принятые законы будут строго соблюдаться всеми представителями общества.

Безусловно, статус Экспертного совета Общественной палаты должен быть официально, нормативно закреплен, с функциями и полномочиями, механизмом реализации задач и целей, и этот экспертный орган должен иметь право, равное депутатскому (запросы в любой государственный орган и обязательный ответ на него в течение месяца), иметь права регулярных (не реже в квартал) встреч, деловых бесед, обсуждений с представителями Президента и Правительства, Федерального Собрания, представителями властных структур, судебных органов, олигархов, так называемые "переговорные площадки", (которые проводились в период проведения Гражданского форума), участие в заседаниях Правительства РФ, Федерального Собрания и т. д.

Механизм проведения общественной экспертизы в России еще не разработан в достаточной мере, но уже можно говорить о некоторых признаках, объясняющих цели, смысл и особенности общественной (социальной) экспертизы, по мнению диссертанта это:

- обязательное участие в экспертизе гражданских объединений, союзов, обобщающих конкретный интерес, конкретной социальной группы;

- увязывание интересов конкретной социальной группы с потребностями развития общества в целом, согласование противоречащих интересов;

- непременная открытость, прозрачность, публичность экспертного процесса, когда участие в нем может принять любой компетентный гражданин, и результаты такой экспертизы обязательно обнародуются и широко обсуждаются.

На основании изложенного делается вывод о том, что предметом общественной экспертизы являются социальные последствия для населения принятых и подготовленных к принятию нормативно-правовых актов, управленческих решений, социальных программ и проектов, а также соответствие их социально-политической и экономической ситуации в стране; первоначальному замыслу; соответствие и реализации принятому решению, а также адекватность восприятия в общественном сознании принятого решения или его проекта.

Законотворчество это непрерывный процесс, поэтому для его регулирования необход имо создать открытый процесс экспертной оценки (всесторонней экспертизы) законопроектов, который предлагается диссертантом в данном параграфе.

Кроме этого, рассматривается механизм и правовое регулирование формирования общественного органа, производящего общественную экспертизу. Мы считаем целесообразным разработку федерального законопроекта "Об общественной экспертизе нормативно-правовых актов и государственных решений ", который открывал бы широкие возможности участия граждан в законотворческом процессе. Необходимость принятия подобного рода закона, считает автор, сводится к тому, что существует множество различных коллизионных определений общественной экспертизы и общественного контроля, ограничен круг их применения, не совсем ясна картина субъектов и объектов данных правоотношений, не понятен механизм проведения общественной экспертизы законопроектов и общественного контроля за принимаемыми государственными решениями.

Законопроект "Об общественной экспертизе." в целях установления гарантий непосредственного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации определил бы:

- единый порядок общественного обсуждения и экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов, а также важных для государства и общества вопросов, требующих законодательного решения и общественный контроль за их исполнением,

- цель общественного обсуждения и общественной экспертной оценки, которая заключается в совершенствовании законодательства Российской Федерации, гарантировании его соответствия интересам общества, содействия вовлечению граждан и их коллективов в нормотворческий процесс и процесс управления делами государства.

Предлагаемый законопроект предусмотрел бы, что на общественное слушание и экспертизу могут быть вынесены находящиеся на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, либо подготовленные к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектами, обладающими в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы, проекты федеральных конституционных и федеральных законов, (и других проектов нормативно-правовых актов и важных государственных решений), (а также дополнений и изменений в них), принятие которых затрагивает интересы значительного числа граждан страны, либо наиболее важные положения таких законопроектов.

Таким образом, проект закона установил бы механизм участия различных структур гражданского общества в обсуждении принципиальных вопросов, решение которых может осуществляться в форме принятия законодательства либо внесения в него изменений и дополнений. Такое обсуждение возможно как при разработке законопроекта - на этом этапе оно поможет выяснить актуальность вопроса, оценить необходимость его решения на законодательном уровне, выявить отношения общества к предлагаемым решениям, так и на иных этапах рассмотрения федерального закона - после его принятия в первом чтении вплоть до его подписания Президентом Российской Федерации.

Принятие и реализация данного закона позволит преодолеть российскую традицию отчуждения граждан от государства и государства от граждан. Просто требовать от людей, чтобы они подчинялись власти закона, бесполезно - отсюда может возникнуть и обратный эффект, а именно, неуважение к закону. Установление же общественного контроля над законотворческой деятельностью с помощью общественной экспертизы, обсуждения и прозрачности повышает качество законов и ответственность лиц, принимающих законы и иные государственно-важные решения, укрепляет правовое государство, развивает правовую культуру граждан.

Раскрывая вопросы организации, планирования и перспектив осуществления общественной экспертной деятельности, автор подчеркивает, что для плодотворного взаимодействия между органами государственной власти и структурами гражданского общества в ходе проведения реформ в России необходимы четко отлаженные механизмы. В качестве примеров эффективных моделей взаимодействия общественных организаций и государственных служащих можно привести следующие:

1. Участие населения в процессе принятия решения и общественный контроль за их исполнением. Достигается это через использование таких процедур:

- как открытые встречи с гражданами по различным вопросам;

- общественные слушания, в том числе бюджетные слушания, слушания по вопросам принятия градостроительных решений и другим проблемам;

- общественные экспертизы, например, экологические или гендерные экспертизы законов, законопроектов и социально-экономических программ и др.;

- совместные рабочие группы по отдельным вопросам;

- регулярно действующие круглые столы, общественные советы;

- организация попечительских и наблюдательных советов при государственных и муниципальных учреждениях;

- развитие сети гражданских правовых консультаций, обеспечение свободы доступа граждан к информации и т. д.

2. Продвижение новых социальных технологий, наиболее перспективных способов, методик и практических разработок, созданных и апробированных в общественных организациях. Данный механизм предполагает обладание знанием и практическим опытом решения тех или иных социальных проблем, их артикуляцию через собственную издательскую деятельность, средства массовой информации и другие методы работы: анализ случаев, подбор кейсов; описание методик работы; разработка обучающих программ; проведение тренингов, образовательных курсов, стажировок и другие методы.

После проведения Гражданского форума и подведения его итогов, в органах государственной власти были созданы переговорные площадки по различным направлениям деятельности, а также Экспертные комиссии (группы, советы) с привлечением общественных экспертов. Практически при всех комитетах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (в некоторых они действовали еще до проведения форума) образовались экспертные органы и в них были включены представители НКО. Общим осознанием глобальности проведения общественных экспертиз законодательства свидетельствуют парламентские слушания, круглые столы, семинары, заседания экспертных комиссий и советов и другие формы участия общественности по важным государственным вопросам.

До включения в экспертные советы федеральных органов власти после Гражданского форума, общественные объединения и организации пытались самостоятельно проводить оценки законодательных актов и иных государственных решений в соответствии со своими уставными целями и задачами, находить пути взаимодействия с чиновниками. Некоторым это удавалось, некоторым нет. Тем не менее, велась пробная активная работа, например, Общероссийской Коалиции общественных объединений «Мы, граждане», Институт политических исследований, Центр политической конъюктуры, Институт проблем гражданского общества, Фонд «Общественное мнение», Московская Хельсинская группа, Корсорциум женских неправительственных объединений, Фонд «Политика», Общество «Мемориал» и другие организации социальной помощи и взаимопомощи, экологи и правозащитники, женские и молодежные движения, научные, культурные и этнические сообщества, исследовательские и просветительные центры, профессиональные и предпринимательские объединения, клубы по интересам, благотворительные институты и ресурсные центры, представители которых уже много лет пытались достучаться до дверей чиновников, предлагая консолидированную работу, механизмы взаимодействия между органами государственной власти и обществом, заявляя об отсутствии общественного контроля за властью и принимаемыми решениями; о "ненародности" законов, исходящих из Федерального Собрания РФ и введенных в действие на территории страны; об общественной экспертизе законодательных и административных актов; о механизмах учета гражданских инициатив органами власти; об организации диалога и равноправного партнерства между общественными, государственными, политическими и бизнес-структурами по стратегическим направлениям преобразования страны: судебной, военной, коммунальной реформам, реформам образования, местного самоуправления и по другим проблемам, которые государство не может решить без помощи общества, а общество - без сотрудничества с государством; о создании условий для самоорганизации граждан; об открытости и прозрачности принимаемых решений органами государственной власти различных уровней и их деятельности и т. д.

Исследования, проведенные в данной главе, дают основания признать целью общественной (социальной) экспертизы - установление соответствия деятельности органов государственной власти, других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социально-экономической политики (политики регулирования социальной сферы, направленной на достижение благосостояния в обществе, а также формирование предложений по достижению этого соответствия) в различных условиях существования государства и общества; создать условия для принятия социально ответственных государственных решений, обеспечивающих совместное проживание и равные возможности для развития всех граждан государства.

Анализируя порядок проведения общественной экспертизы законопроектов, в работе предлагаются и раскрываются пять этапов проведения общественной экспертизы: подготовительный; работа рабочей группы; работа экспертной комиссии; заключительный этап; консультационно-согласительный этап.

На подготовительном этапе формируется рабочая группа и состав экспертной комиссии. На этапе работы экспертной комиссии выполняются экспертный анализ законопроекта и формирование комплексной оценки в виде заполненного Социального паспорта законопроекта.

Заключительный этап включает обработку результатов экспертизы рабочей группой, анализ результатов экспертной комиссией и формулирование обобщенного мнения экспертной комиссии, а также обеспечение открытой публикации всех материалов экспертизы, т. е. материалов каждого эксперта с указанием их авторов, так и обобщенного результата экспертной комиссией.

При этом, наше мнение сводится к проведению обязательного консультационно-согласительного этапа экспертизы законопроекта, который предназначен для обсуждения полученных результатов экспертизы, защиты ее отдельных выводов, согласования позиций различных лоббистских групп, защищающих интересы своих социальных структур и общественных объединений.

Кроме того, возможно проведение неофициальной экспертизы на инициативной, добровольной основе либо бесплатно, либо за счет негосударственных средств (спонсорских, средств фондов, общественных организаций или их объединений или ассоциаций). Результаты неофициальной экспертизы обязательно должны быть рассмотрены на Консультационно-согласительном этапе.

Обеспечение публикации материалов экспертиз может быть некоторым стимулом развития общественных организаций, формой неявной рекламы их полезности, втягивания в их деятельность населения. Если специалисты-профессионалы или ученые будут считать для себя престижным и общественно значимым участие в независимой экспертизе, а общество будет поддерживать такое участие и одобрять, то можно считать, что в таком обществе уровень активности, а значит и способность к развитию достаточно высок.

Важность обеспечения участия в таких процессах параллельно нескольких групп независимых и честных профессионалов-ученых, с одной стороны, а также гласную публикацию с указанием их фамилий, с другой стороны определяется необходимостью установления доверия к институту общественной экспертизы. Автор учитывает возможность организации общественных экспертиз через размещение в сети Интернет технологий и инструментария для самостоятельной проверки гражданами правильности представленньгх оценок.

Приведенная инновация в работе свидетельствует о том, что составление подобного рода моделей (социального паспорта) имеет очень важное значение для определения и выявления недостатков, имеющих социально (общественное) предназначение. Благодаря подробному составлению социального паспорта, и анализу проведенных по представленным индикаторам, можно определить и спрогнозировать дальнейшие последствия принятия и действия законопроекта.

В работе представлена технология проведения общественной экспертизы и её апробация на примере предлагаемого инновационного метода экспертного заключения в виде социального паспорта законопроектов.

При этом, отмечая, что становление и развитие в России гражданского общества, а вместе с ним и института общественной экспертизы неотъемлемая составная часть общего процесса самоорганизации общества, охватывающего всю систему современного миропонимания в целом и радикально меняющего его. Однако говорить о полностью сформировавшемся институте общественной экспертизы рано. В настоящее время лидерами общественных ассоциаций и организаций и представителями органами государственной власти обсуждаются и согласовываются процедурные вопросы учета результатов общественных (социальных, гражданских) экспертиз, ведется работа по созданию стабильного механизма включения общественной экспертизы в систему экспертного ресурса принятия законопроектов, государственных программ и иных государственных решений, продолжается обсуждение необходимости подготовки соответствующих законопроектов. «Об

Общественной палате», «Об Общественном экспертном совете», «Об общественной экспертизе», «Об общественном контроле» и т. д. В ряде регионов (Иркутской, Московской, Новгородской, Новосибирской, Пермской, Псковской, Тверской обл., Красноярском крае, в г. г. Москве и Санкт-Петербурге и др.) уже разработана законодательная база проведения общественных экспертиз и созданы соответствующие советы и палаты, отрабатывается механизм их проведения и подготавливаются ресурсы.

В то же время наиболее опасными для общественного развития являются последствия реализации законопроектов, в основе которых ошибочные концепции, запутанные, переусложненные или неполные и неточные формулировки. Поэтому одним из основных объектов, подвергающихся общественной экспертизе - это законопроекты.

Важным аспектом является уточнение, что должна выявлять экспертиза. Определение социально значимых показателей экспертизы должно производится на принципах комплексного учета всех факторов, небезразличных для граждан и общества, — в целом или отдельных наиболее важных групп, например, по экологическим показателям, определяющим загрязнение вредными веществами, воздействие вредных факторов неприродного (техногенного) и природного происхождения.

Учитывая обозначенные подходы в диссертации, предлагается ввести Социальный паспорт законопроекта, в котором в сжатом виде был бы дан обзор характера социального воздействия принимаемого документа на социальную систему. Он предполагает разделение объектов, на которые распространяется действие того или законопроекта на отдельные блоки, отображающие информацию о его состоянии и тенденциях развития.

Каждый блок может характеризоваться как большим количеством показателей, так и общим интегральным, показывающим, направленность развития процесса (например, увеличение или уменьшение), а также качественный и количественный характер. Кроме того, на наш взгляд, требуется обязательная дифференциация этих показателей по отношению к различным социальным группам и уровням управления по: полу; возрасту; проживанию на определенной территории России или зарубежья; производственной и профессиональной принадлежности; национально-этнической принадлежности; религиозной принадлежности.

Такой подход позволит проявить степень социальной ответственности законодателей, что будет снижать социальный риск и обеспечит открытость принятия законодательных решений. Более того, отслеживание выбранных показателей, отобранных наиболее квалифицированными экспертами мира, при принятии каждого законопроекта позволит своевременно осуществлять мониторинг реализации ЦРТ и предоставлять соответствующие сведения в международное сообщество.

В Социальном паспорте принимаемого законопроекта потребуется в явном виде указать конкретные социальные группы, чье положение по указанным показателям будет изменено в худшую сторону или какие социальные группы получат преимущество по сравнению с другими и на каком качественном и количественном уровне. Обязательным условием экспертизы должно быть явное указание, что социальное положение всех остальных социальных групп не будет изменено в случае принятия законопроекта. Данный паспорт должен быть опубликован одновременно с текстом законопроекта с указанием фамилий экспертов, проводивших экспертизу. Также диссертант представляет модель регламента социального паспорта

Проведена апробация разработанной технологии на примере проведения общественной экспертизы и составления социального паспорта законопроекта "Об общественной палате Российской Федерации".

155

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Подводя итог исследования по теме «Общественная экспертиза законопроектов (социологический анализ)», считаем, что цели и задачи, поставленные нами в работе выполнены.

В частности, проанализировав содержание глав, можно сказать, что в настоящий момент на уровне российской власти существует понимание того, что ни одно социально-экономическое и политико-правовое преобразование в государстве невозможно без включения в процессы изменения и развития самого общества, без широкой общественной базы подготовки этих изменений.

Прошедший в ноябре 2001 года в Москве Гражданский форум показал заинтересованность высшей российской власти в лице Президента РФ как в кардинальных изменениях социально-экономических отношений, направленных на развитие российского государства, так и в широком общественном обсуждении возможных путей изменений и решения сложнейших проблем. Впервые деятельность институтов гражданского общества обозначилась как действенная и востребованная в становлении России как цивилизованного государства, защищающего права и свободы граждан.

Главным принципом любых преобразований и изменений становится общественно-государственный принцип управления социально-экономическим развитием, обеспечивающий полноценное включение необходимых ресурсов власти - через ресурс управлений и ведомств, так и общества - через запросы граждан, гражданское участие, общественную экспертизу и контроль.

Меняется характер государственного управления и процесс принятия решений - он становится открытым и прозрачным процессом, вовлекающим граждан в принятие и осуществление решений, направленных на повышение уровня качества жизни населения и достижения устойчивого человеческого развития; граждане и их объединения становятся активными действующими лицами процесса принятия решений и самого процесса государственного управления. Безусловно, что все преобразования в России происходят с вероятностью риска, через противоречия и конфликты интересов, традиций и новаций. Тем не менее, общество сталкивается не только с проблемами и сложностями, но и генерирует свои представления и видение того, как эти проблемы могут быть разрешены и какие действия требуют государственного вмешательства, могут быть для этого предприняты. Кроме того, государственные решения не могут быть эффективно осуществлены без широкого участия граждан и институтов гражданского общества, поскольку, требуют прозрачности, подотчетности и предполагает наличие обратной связи, которая дает возможность узнать достигаются ли поставленные в том или ином решении цели, в каком объеме, и что необходимо предпринимать, чтобы изменить ситуацию и достичь этих целей.

Кроме того, важно, что активный диалог между гражданским обществом и государством является одной из форм текущего контроля населения за деятельностью государственных институтов, где социальный контроль -выступает элементом социальных институтов, наличие которого обеспечивается следованием индивидов социальным нормам, правилам деятельности и социальным ограничениям, что мы и раскрыли в содержании работы. Такой способ регулирования человеческой жизнедеятельности способствует воспроизводству определенного типа отношений и социальных общностей, слоев, стабилизации общества.

Социальный контроль в системе государственного управления — один из важных каналов получения объективной информации о происходящих в обществе процессах. Он позволяет с достоверностью судить о правильности функционирования всех звеньев социальной системы, органов управления. Социальный контроль дает возможность составить представление о том, насколько точно и добросовестно соблюдают как граждане, так и властные структуры свои обязанности перед обществом, правовые и иные социальные нормы. Социальный контроль, являясь социально-детерминированным механизмом под держания социального равновесия, служит важным элементом жизнедеятельности современного общества.

Общественная экспертиза, выступающая как механизм социального контроля, предопределяет, что общество должно быть застраховано от решений, которые в силу тех или иных обстоятельств могут быть приняты в ущерб жизни и здоровья граждан, а средства налогоплательщиков, например, могут расходоваться недостаточно эффективно, о чем, и свидетельствуют положения данной диссертации.

Проанализировав содержание работы, на основе её научно-методических и практических констант, можно сделать вывод о том, что общественная экспертиза - это необходимый инструмент воздействия общества на государственные структуры в условиях развития демократического, правового и социального государства, которым провозгласила себя Россия. Общественная экспертиза - это самоорганизуемый процесс в области принятия государственных решений, динамичный и открытый, единоцельный и прозрачный, подотчетный и подконтрольный институтам гражданского общества, с обязательным наличием системы обратной связи между органами государственной власти и обществом, приспосабливаемый к условиям риска и неопределенности, целью которой служит выявление последствий разного характера в принятии законов, федеральных и региональных программ и иных государственных решений. Иными словами, главное предназначение общественной экспертизы - отражение общественной потребности и недопущение в правоприменительной сфере правовых норм, не отвечающих системе складывающихся общественных отношений. Общественная экспертиза должна дополнять действующие институты экспертизы или восполнять их недостаток. С практической точки зрения, общественной экспертизой можно называть экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп. Такая экспертиза проводится обычно с целью поиска вариантов решений определённых, чаще всего, социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности. Несмотря на то, что общественная экспертиза может проводиться по любым темам и проектам, она в первую очередь оценивает социальные факторы и последствия принимаемых решений. Например, она оценивает, как эти решения скажутся на социальных стандартах и условиях жизни граждан, на их благосостоянии, на величине их заработной платы, пенсий и пособий, на состоянии окружающей среды и т. п.

Для успешного становления и продолжения процесса общественной экспертизы нормативных актов и иных видов государственных решений с участием представителей общественности, необходимо легализовать и юридически закрепить данный вид деятельности.

В диссертации предлагаются:

• сокращенные формы концепции законопроектов;

• раскрываются механизмы проведения общественной экспертизы;

• расширяется субъектный состав участников процесса общественной экспертизы;

• предлагается увязывание интересов различных социальных групп между собой и обществом в целом;

• подразумевается обязательная сменяемость состава экспертных органов;

• предусматривается прозрачность и открытость его деятельности в проведении экспертизы;

• опубликование заключений экспертов, с указанием их данных и приложением социального паспорта законопроекта, и др.

При этом участие институтов гражданского общества в государственном управлении и их взаимодействие с органами государственной власти могут быть самыми различными: от создания консультационно-организационных подразделений в органах государственного и муниципального управления по работе с общественными организациями и системы спецобучения до служб социального управления.

На первоначальном этапе развития общественного экспертного движения в России для полноценной и конструктивной работы по проведению общественной экспертизы необходимо сформировать профессиональное экспертное сообщество, которое будет сформировано из представителей органов государственной власти и местного самоуправления, различных структур гражданского общества и СМИ. Для этого следует:

• создать базу данных экспертов;

• разработать спецкурс и курсы повышения квалификации и иные виды систем подготовки и переподготовки кадров для экспертов разного направления;

• разработать критерии оценки (индикаторы) технических заданий для экспертов и критерии оценки эффективности их деятельности.

Также в работе высказаны следующие рекомендации:

• необходимо законодательно закрепить институт общественной экспертизы;

• разработать, согласовать и дать толкование понятийному аппарату общественной экспертизы;

• проанализировать существующую законодательную базу в целях выявления механизмов проведения общественной экспертизы и фиксации областей (сфер), в которых она должна обязательно проводиться (бюджет, здравоохранение, социальное обеспечение, трудовое право, экология и т. д.).

Кроме этого в работе, представлен новый взгляд на общественную экспертизу, согласно которому общественная (социальная) экспертиза - это самоорганизующуюся система социального контроля, проявляющаяся в росте сплоченности, взаимопонимании и взаимосодействии, эмерджентности всех членов общества, имеющих единую цель и способная видоизменяться. Она позволяет рассматривать процессы, происходящие в стране в их единстве, обладает системой обратных связей, является компонентом (подсистемой) гражданского общества, имеет признаки открытости, динамичности, способная самовоспроизводиться и существовать автономно.

В диссертации раскрыта цель проведения общественной экспертизы законопроекта и иного управленческого решения, которая заключается в том, чтобы сделать процесс принятия решений прозрачным, объективным, открытым, подотчетным институтам гражданского общества, показать возможные нарушения социального порядка, которые в последствии смогут изменить в ту или иную сторону существующие социальные нормы и ценности, а также разработать предложения по защите объекта риска (страховке) от возможных опасностей (уязвимости т. п.).

Показано, что общественная экспертиза часто эффективна, когда в области проведения экспертизы:

- еще не сложились определенные нормы и правила поведения и социальной практики;

- существует большое разнообразие факторов, способных оказать воздействие на принятие и реализацию управленческих решений;

- существует избыток информации об объекте, в котором трудно ориентироваться;

- трудно спрогнозировать последствия принимаемых управленческих решений;

- социальные и социологические исследования по традиционным методикам провести затруднительно или просто невозможно, например, потому что недостает знаний об объектах исследований, о среде и факторах этой среды, ситуация очень быстро меняется;

- требуется принимать решения в условиях дефицита времени или иных ресурсов, а также в экстремальных ситуациях. ■

Обычной целью общественной экспертизы является установление соответствия деятельности органов власти и управления или некоторых социальных институтов приоритетам граждан, целям и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению такого соответствия, включая и законодательные нормы.

В работе предложена методика проведения общественной (социальной) экспертизы, определяемая технологиями измерения риска, предложены индикаторы оценки риска меры приемлемости риска для различных социальных групп, методики оценки вероятности реализации опасности (величины потерь, ущерба) или вероятности получения качественно нового позитивного результата (величины приобретений, преимуществ) в результате анализируемого социально значимого государственного решения.

Разработаны организационные основы, этапы и порядок проведения общественной экспертизы в процессе принятия социально значимых государственных решений, позволяющие всем социальным субъектам - государственным органам, экспертам, общественным объединениям и ассоциациям, выражающим интересы населения, - обеспечить относительно равные условия, наделяя их статусом социальных акторов, субъектов оценки риска и связанных с ним уровней уязвимости.

Исследование общественной экспертизы с точки зрения социологического анализа позволило определить слабые места в законотворческом процессе и во взаимодействии органов государственной власти и представителей гражданского общества.

Предложены практические рекомендации для органов власти по формированию социального института общественной экспертизы и усовершенствования нормативно-правовой базы.

Список научной литературыЗахарова, Вера Игоревна, диссертация по теме "Социальная структура, социальные институты и процессы"

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция РФ 1993 г.; М.,2004

3. ФЗ от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ.»Об экологической экспертизе»; опубликован на сайте: http://law.rambler.ru.

4. Конституция Французской Республики, Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада: Учеб. пособие/Сост. В. В. Маклаков. -М.: Бек, 1997. -586 с.

5. Проект ФЗ «О нормативно-правовых актах», опубликован на сайте: http://www.council.gov.ru.

6. Проект ФЗ «О социальной безопасности и социальном развитии», опубликован на сайте: http://www.duma.gov.ru.

7. Проект ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации», опубликован на сайте: http://www.legislature.ru.1. Литература

8. Абрамова А. И., Рахманина Т. Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. С. 186.

9. Аверин Ю. П. Обновление концепции социального управления в контексте современного научного знания // Социология на пороге XXI века: Основные направления исследований. -М., 1999.

10. Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999.

11. Айвазова С., Г. Кертман Мужчины и женщины на выборах, М., 2000.

12. Айвазова С. Тендерное равенство в контексте прав человека, М, 2001.

13. Акофф Р. Искусство решения проблем. -М„ 1982.

14. Анализ систем на рубеже тысячелетий: Теория и практика. В 2-х томах. -М., 2001.

15. Ансофф И. Стратегическое управление. -М., 1989.

16. Антикризисное управление. Учебник. -М., 2000.

17. Арманд А. Д., Буданов В. Г. и др. Анатомия кризисов. Коллективная монография. -М., 1998

18. Арнольд В. И. Теория катастроф. -М., 1990.

19. Архипова Н. И., Кульба Б. В. Управление в чрезвычайных ситуациях. -М., 1994.

20. Аршинов В. К, Буданов В. Г. Синергетика наблюдения как познавательный процесс // Философия. Наука. Цивилизация. -М., 1999;

21. Аршинов В. И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. -М,1999;

22. Астафьева О. Н. Синергетический подход к исследованию социокультурных процессов: возможности и пределы. -М., 2002.

23. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). -М, 2000.

24. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. -М., 1982.

25. Баллаева Е. А. Тендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. Проект "Гендерная экспертиза", М., 1998;

26. Баразгова Е. С. Американская социология: традиции и современность. Екатеринбург, 1997; Бишкек, 1997;

27. Баскакова М. Равные права и возможности женщин на рынке труда. Проект 'Тендерная экспертиза" МЦГИ. М., 1998.

28. Бахрах Д. Н. Административное право. -М., 1997.

29. Бек У. Общество риска на пути к другому модерну. М.: Прогресс-Традиция, 2000. С. 10.

30. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирования. -М., 1998.

31. Беляева К Ю. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия, М, 2001.

32. Берталанфи JI. фон. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования общей теории систем. -М., 1969.

33. Боботов С. В. Законодательный процесс в Великобритании / / Журнал российского права. 1998. N 4/5. С. 227.

34. Богданов А. А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2-х томах. -М., 1989.

35. Большая советская энциклопедия, М, 1999. С. 458

36. Бочаров М П. От социальных ценностей к социальному государству. -М, 1997.

37. Буданов В. Г. Принципы синергетики и управление кризисом// Синергетика и социальное управление. -М., 1998.

38. Варламов К. И. Социальное управление в условиях общественного кризиса// Проблемы теории и практики управления. Международный журнал. -1993. -№6.

39. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.

40. Василенко J1. А., Макагонов П. П., Тадорашко К. П Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. Самара, 2002.

41. Василькова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: (Синергетика и теория социальной самоорганизации). -СПб., 1999.

42. Вебер М. Избранное. Образ общества. -М., 1990.

43. Венгеров А. Б. Синергетика и политика. В кн. Власть силы, сила власти. М. 1996. С. 49-51.

44. Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями. РАГС, Самара, 2002.

45. Вилкова С. А. Товароведение и экспертиза парфюмерно-косметических товаров, М., 2000.

46. Виханский О. С. Стратегическое управление. -М., 1999.

47. Власть и управление. Материалы конф. Вып. 1-3. -Ростов-на-Дону, 1997.

48. Воронина О. А. Тендерная экспертиза законодательства СМИ: Проект 'Тендерная экспертиза" МЦГИ. М., 1998.

49. Тендерная экспертиза российского законодательства. М., 2001.

50. Тендерная экспертиза российского законодательства: теория и практика. М. : Совет Федерации, 2002.

51. Тендерный бюджет, тендерная экспертиза (материалы методологического семинара). М., 2001.

52. Гидденс Э. Культура, личность и социальное взаимодействие // Социология. -М., 1999.

53. Глобализация: синергетический подход. -М., 2002.

54. Государственная служба. Вып. 17. Тенденции развития. Зарубежный опыт. -М., 1997.

55. Государственная служба: Словарь / Ю. В. Колесников, В. С. Карпичев, Б. В. Лытов. М., 2000.

56. Государственная служба: теория и организация. -Ростов-на-Дону, 1998.

57. Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

58. Гражданское общество России: настоящее и будущее, М., 2000 .

59. Давыдов А. А. Константы в социальных системах // Вестник РАН. -1998. №8.

60. Доклад о развитии человеческого потенциала в странах Европы и СНГ. М. Издательство "Права человека", 1999.

61. Доклад Совета Федерации ФС РФ 2004 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2005.

62. Друкер П. Управление, нацеленное на результаты. -М., 1992.

63. Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. N9. С. 13.

64. Егоров В. К. Становление современной парадигмы культуры // Синергетика, философия, культура. М., 2001.

65. Егоров В. С. Социальный реализм. -М., 1999.

66. Егоров В. С. Философия открытого мира. -М. Воронеж, 2002.

67. Елчев В. А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. -М., 1999.

68. Жданов О. И. Технологии самосбережения в экстремальных условиях. Практикум для государственных служащих.-М., 1998.

69. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. проф. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 183.

70. Здравомыслов А. Г. Социология конфликта. -М., 1995.

71. Златева Г. А. Благое правление: роль третьего сектора (зарубежный опыт), М., РАГС, 1999.

72. Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Элементарные начала общей теории права / Под общей ред. В. И. Червонюка. М., 2003. С. 347-358.

73. Иванец Г. И. Право как нормативное выражение согласованных интересов // Авто-реф. дисс. на соискание уч. степени, канд. юр. наук. М., 2001.

74. Иваницкий Г. Р. Ритмы развивающихся сложных систем. -М., 1988.

75. Иванов В. Н. Социальные технологии в современном мире. -М., 1996.

76. Капица С. П., Курдюмов С. П., Малинецкий Г. Г. Синергетика и прогнозы будущего. -М., 2000.

77. Капустин В. С. Глобализация и социосинергетика// Глобализация: синергетический подход. -М., 2002.

78. Капустин В. С. Синергетика социальных процессоа Учебное пособие. -М, 1996.

79. Карпичев В. С. Азы самоорганизации // Служба кадров. -1997. -№ 6.

80. Карпичев В. С. Государственная служба и гражданин // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. -М., 1994.

81. Карпичев В. С. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и управление. Вып. 1. -Ростов-на-Дону, 1997.

82. Карпичев В. С. Социальный вектор госслужбы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. -М., 1997.

83. Карпичев В. С. Специфика развития социальных систем и процессов // Синергетика, философия, культура. -М, 2001.

84. Карпичев В. С. Стратегическое и ситуационное управление // Социальное управление. -М, 2000.

85. Киселев В. Н., Смольков В. Г. Социальное партнерство в России: специфика и основные проблемы становления в период рыночных реформ. -М., 2001.

86. Климантович Ю. JI. Теория открытых систем. Т. I-П. -М., 2000.

87. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. -М., 1994.

88. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетика как новое мировидение: диалог с И. При-гожиным // Вопросы философии. -1992. -№12.

89. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетические принципы коэволюции сложных систем // Глобализация, синергетический подход. -М., 2002.

90. Козлова О. Н. Развитие современного общества в режиме с обострением // Синергетика, человек, общество. -М, 2000.

91. Колесников Ю. В. Человек в мире организаций // Организационная культура государственной службы. -М., 2001.

92. Левашов В. К. Устойчивое развитие общества: парадигма, модели, стратегия. М. : Academia, 2001.

93. Лезов С. В. Юридические понятия и язык права в современных зарубежных исследованиях. Научно-аналитический обзор, М., 1986.

94. Лепехин В. А. Лоббизм, М., 1996.

95. Луков В. А. Социальная экспертиза, М, 1996.

96. Луков В. А. Социальное проектирование, М, 2000.

97. Лучин В. О. Общественный контроль на выборах и референдуме, М., 2001.I

98. Лытов Б. В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России // Государственная служба: теория и организация. -Ростов-на-Дону, 1998.

99. Макагонов П. П. Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества, М, 1997 .

100. Макагонов П. П. Развитие некоммерческих организаций в России на современном этапе, М, РАГС, 2000.

101. Макашева 3. М. Социальный менеджмент, М., 2002.

102. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. I-П. -М., 2000.

103. Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура // Социс. -1992. -№2.

104. Мозговая А. В. Социология риска: возможности синтеза теории и эмпирического знания // Риск в социальном пространстве. М., 2001. С. 63-89.

105. Моисеев Н. Н. Есть ли у России будущее? Попытка системного анализа проблемного выбора. -М., 1996.

106. Монтескье 111. О духе законов. СПб, 1990.

107. Никитин С. М., Феофанов К. А. Социологическая теория риска в поисках предмета // Социологические исследования. 1992. № 10.

108. Нищета переходного периода. ПРООН Июль 1998.

109. Общая теория права Курс лекций. / Под ред. В. К. Бабаева Н. Новгород, 1993.

110. Общая теория управления. Курс лекций. -М., 1994.

111. Орлов Ю. К. Заключение эксперта и его оценка по уголовным делам, М1995.

112. Парсонс Т. Система современных обществ. -М., 1998.

113. Переходы и катастрофы: Опыт социально-экономического развития. -М^ 1994.

114. Плотинский Ю. М. Модели социальных процессов, М., 2001.

115. Порфирьев Б. Н. Концепция приемлемого риска как теоретическая основа обеспечения защиты населения при чрезвычайных ситуациях // Катастрофы и общество. М.: Контакт-Культура, 2000. С. 295-302.

116. Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой. -М., 2000.

117. Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. Женева: Центр «За наше будущее», 1993.-70 с.

118. Пугин В. В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 2004.

119. Рискология: управление рисками (Буянов и др. ) М, 2003.

120. Родионова Н. В., Антикризисный менеджмент, М., 2001.

121. Романов В. JI. Самоорганизация и управление в условиях неопределенности // Самоорганизация, организация, управление. -М., 1995.

122. Романов В. JL Социальная самоорганизация и государственность. -М, 2000.

123. Российская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, М., 1996.

124. Синергетика и социальное управление. -М., 1998.

125. Синергетика: человек, общество. -М., 2000.

126. Синергетическая парадигма Mi югообразие поисков и подходов. -М., 2000.

127. Слепенков И. М. Эксперимент в социальном управлении // Социальная работа и социальное управление. -Архангельск, 1994.

128. Социология на пороге XXI века: основные направления исследований. -М., 1999.

129. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. -Минск, 1998.

130. Теория общества: Фундаментальные проблемы. -М., 1999.

131. Тихомиров Ю. А. Закон: притязания, стабильность, коллизии / / Законодательство России в XXI веке. М., 2002. С. 11.

132. Том Р. Теория катастроф. -М., 1980.

133. Тоффлер Э. Шок будущего. -М., 2001.

134. Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. -М., 1998.

135. Турчинов А. И. Синергия конструктивного и деструктивного профессионализма // Синергетика: человек общество. -М., 2000.

136. Уваров А. А. Синергетические аспекты местного самоуправления. Журнал "Чи-ковникъ" №5 (27) 2003. С. 28-32.

137. Управленческое консультирование. В 2-х томах. -М., 1992.

138. Уткин Э. А, Фролов Д. А. Управление рисками предприятия, М, 2003.

139. Фридмэн М., Сэвэдт JI. Анализ выбора в условиях риска // Российский экономический журнал. -1993. -№ 9.

140. Фролов С. С. Структуры социальных институтов // Социология. 3-е изд. доп. -М., 1999.

141. Функционирование государственного аппарата управления. -М., 1998.

142. Хакен Г. Можем ли мы применять синергетику в науках о человеке? // Синергетика и психология. Тексты. Вып. 2. -М., 1999.

143. Харрисон Ш. Связи с общественностью., С-П, 2003.

144. Человек, наука, управление. -М., 2000.

145. Червонюк В. И., Гойман-Калинский И. В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий //Государство и право, 2004, М 8. С. 30-38.

146. Ш. Монтескье. О духе законов. СПб, 1900. С. 17.

147. Шаповалов В. И., Казаков Н. В. Законы синергетики и глобальные тенденции. // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

148. Шаповалов В. И. Формирование системных свойств и статистический подход // «Автоматика и телемеханика», 2001, № 6. С 57-68.

149. Шинелева JI. Т. Общественные неправительственные организации и власть, М, 2002.

150. Шлыкова Е. В. Риск в структуре социально-философского подхода к изучению сущности взаимодействия природы и общества // Риск в социальном пространстве. М., 2001. С. 74.

151. Штомпка П. Социология социальных изменений. -М., 1996.

152. Эксперт. Руководство для экспертов органов внутренних дел (под ред. Т. В. Аверьяновой). М., 2003.

153. Юридический энциклопедический словарь. М., 1999. С. 330.

154. Ядов В. А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности. -М., 1998.

155. Яковлев А. М. Социальная структура общества. М., 2003.

156. Яницкий О. Социология и рискология // Россия: риски и опасности «переходного» общества. М., 1998 и др.

157. Luhmann N. Risk: A Sociologicl Theory. Berlin-New York: Walter de Gruyter, 1993.

158. BeckU. Risk Society. Toward aNew Modernity. L: SAGE, 1992. p. 32-41.

159. Beck U. Eeologieal Enlightenment. Essays on the Politics of the Risk Society. New Jersey: Humanities Press, 1995. p. 14.

160. Szerszynski В., Wynne B. L.: Sage, 1996. p. 74-81.

161. Beck U., Giddens A., Lash S. Reflexive modernization. Polities, Tradition and Aes-theties in the Modern Social Order. Stanford, CA Stanford University Press, 1994. p. 17-24.

162. Ваитап Z. The Solution as Problem // The Times Higher Education Supplement. 1992. №13 November. P. 7-12.

163. Douglas M. Wildavsky A. Risk and Cultural. L.: Routledge, 1982.

164. Indicators of Sustainable Development, UN Department for Policy Coordination and Sustainable Development, December, 1994.