автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Оптимизация муниципальных структур управления в субъекте Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Оптимизация муниципальных структур управления в субъекте Российской Федерации"

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

РАКОВСКИЙ Илья Владимирович

ОПТИМИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ)

Специальность: 23.00.02 - политические институты,

этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена на кафедре социологии и политологии Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета «ЛЭТИ» им. В.И. Ульянова (Ленина).

Научный руководитель-кандидат исторических наук, доцент

Официальные оппоненты-доктор политических наук, профессор

кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник

Ведущая организация

Денисов Андрей Иванович

Барыгин Игорь Николаевич (СПбГУ)

Дука Александр Владимирович (СИР АН)

Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена

Защита состоится 01 июля 2005 г. В 14-00 часов на заседании диссертационного совета К502.007.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, В/О, Средний проспект, д. 57.

С содержанием диссертации можно ознакомиться в Научной библиотеке Северо-Западной академии государственной службы.

Автореферат разослан «_»_2005г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат философских наук,

доцент Востряков Л.Е.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Обоснование темы исследования и ее актуальность. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и достаточно дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Совокупность этих характеристик стала основой внимания специалистов к вопросу об организационной системе муниципального управления, который до сих пор находится на пике актуальности. Поиск наиболее эффективного варианта собственной организации при минимизации затрат и без того незначительных ресурсов и одновременно качественного предоставления самых социально значимых услуг населению - один из первых вопросов в повестке дня высшего звена муниципального управления.

За последние десять лет очень обновился кадровый состав руководителей городов и районов России. Многие новые менеджеры пришли из сферы бизнеса, другие - из органов государственной власти. Все из них сталкиваются с такой проблемой, что муниципальными органами власти нельзя полноценно и эффективно управлять ни с позиций доминирования методов и инструментов корпоративного менеджмента, ни с использованием системы це-леполагания, заимствованной с уровня государственной власти. Стало неоспоримым, что муниципальный менеджмент - есть отдельная управленческая дисциплина, обладающая своими исключительными особенностями. Вместе с этим, муниципальный менеджмент должен быть применен к территории с использованием процедур и инструментов демократического местного самоуправления, то есть с максимальным учетом мнения населения. Квинтэссенцией практического осуществления всех этих процедур и операций, организационным узлом, в котором они все переплетаются, являются муниципальные органы управления. Эта тенденция не должна долго продолжаться и с процессом повышения уровня развития демократических самоуправленческих традиций, роль муниципальной администрации должна будет сокращаться.

Однако с учетом недоразвитости демократических традиций народного самоуправления, именно то, как сегодня устроены администрации муниципальных образований России, определяет характер развития территории и местных сообществ. Чем быстрее в стране удастся изменить стереотипы управления муниципальным образованием, построенные на отраслевом планировании и финансировании, тем скорее осуществится переход к системе управления на основе программно-функционального подхода, когда управление строится в опоре не на отрасли, а на приоритетные муниципальные сферы. Важнейшим условием сбалансированного развития на местном уровне, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны. До тех пор, пока глава муниципального образования будет восприниматься как «главный администратор», а средоточием местного самоуправления будет считаться администрация, а не само поселение и живущие в нем люди, город не станет главным «Предметом ведения» местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.

Тема «Оптимизация муниципальных структур управления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Карелия)» звучит ново для сферы проблем, которые обычно обсуждаются применительно к местному самоуправлению. Однако ее происхождение имеет четкое практическое происхождение. Настоящая диссертация готовилась на протяжении 3,5 лет, в процессе ее написания было взято около 100 интервью с депутатами и муниципальными служащими органов местного самоуправления Республики Карелия. В течение этого времени у людей, вовлеченных в описываемый научный процесс, редко возникали сомнения в том, что глубокая разработка этой темы остро необходима. По мнению сомневавшихся в актуальности темы специалистов, выбор модели организационной структуры местного самоуправления не является для муниципалитета важным вопросом, предпочтение же необходимо отдавать вопросам кадрового и финансово-материального обеспечения. Определение параметров системы местного самоуправления,

воспринимается ими, как вопрос технический и решаемый в соответствии с требованиями сложившейся конъюнктуры и личных предпочтений.

Однако за последние годы, благодаря повышению уровня образования муниципальных лидеров, данная эта точка зрения отходит на второй план и уступает подходу научно-обоснованного, рационального, менеджерского формирования системы органов местного самоуправления, этим и предопределен выбор темы. В настоящей работе автор исследует проблемы, которые, по его мнению, являются определяющими в понимании процесса организационного построения органов местного самоуправления в соответствии с возложенными на них государством полномочиями и в соответствии с современными требованиями к ним.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Количество исследований по проблемам местного самоуправления свидетельствует как о его актуальности, так и многоаспектности. Характер этих исследований показывает, что вопросы самоуправления находятся в полидисциплинарном пространстве гуманитарного знания.

Большая часть научных публикаций о местном самоуправлении посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции Российской Федерации, старой и новой редакции федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или Европейской Хартии о местном самоуправлении. Начиная с 1994 года, отечественная научная литература по общим проблемам местного самоуправления постоянно растет. В дальнейшем, в связи с реформой местного самоуправления, можно ожидать еще большего увеличения числа изданий различного типа, посвященных этим проблемам. Это означает, что и в науке наступает момент специализации, определения, кто и чем в этой сфере занимается.

Для исследования местного самоуправления в Российской Федерации существенное значение имеют диссертации, статьи и монографии отечественных ученых, опубликованные в последние несколько лет. Среди авторов диссертационных работ по социально-политическим аспектам проблем развития муниципальной сферы в нашей стране следует назвать Аникина Л.С., Абордалову О.Н., Артемова В.Н., Волчкова А.Ю., Гарифуллину М.Ш., Го-

ловкина Н.Н., Голованова В.И., Демина И.Ю., Кашунину И.В., Полетаева А.А., Тихонова ДА, Юшину ЕА и др.1

Что касается теоретических трудов широкого дисциплинарного «по-

2 3

граничья», то здесь можно выделить правовые, сравнительные, историче-

1 Аникин Л.С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества: Дисс. д-ра социол. наук. Саратов, 1997; Абордалова О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления России: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2000; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Саратов, 1999; Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2001; Гарифуллина М.Ш. Проблемы развития местного самоуправления в Республике Татарстан: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2004; Голованов В.И. Развитие местного самоуправления в системе управления крупным городом: Дисс. д-ра экон. наук. М., 1998; Головкин М.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества (тенденции и проблемы): Автореф. дисс. канд. полит, наук. Орел, 1999; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2002; Кашунина И.В. Перспективы развития местного самоуправления в России в начале XXI века: Автореф. дисс. канд. полит, наук. СПб., 2004; Полетаев А.А. Местное самоуправление - субъект управления социальными процессами в современном российском обществе: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 1999; Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции): Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2001; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 1998 и др.

2 Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Ермолов Ю.А. Система местного самоуправления в крупном городе (правовые аспекты): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000; Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1999; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах): Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. М., 1999 и др.

3 Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий (сравнительный анализ западноевропейских стран): Автореф. дисс. д-ра социол. наук. СПб., 1998; Васютин Ю.В., Емельянов Н.А. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.-Тула, 1998; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ. Ростов н/Д, 2002; Местное самоуправление: отечест-

6

ские1 и т.п. исследования. Обращают на себя внимание работы, в которых предпринимаются попытки представить феномен местного самоуправления в комплексе взаимосвязанных между собою различных его аспектов2 и исследования в области взаимодействия местного самоуправления и институтов гражданского общества.3 В перечисленных работах весьма удачно выделены «синтетические» аспекты местного самоуправления, все его стороны, которые позволяют рассматривать многогранный феномен муниципальной деятельности во всей его полноте и широте взаимосвязей в области «пересечения» политической, правовой, управленческой и социальной сфер общества, Это свидетельствует о том, что наши российские ученые вышли на новый уровень научного анализа изучаемой проблематики, требующего интегрированного подхода к объективному и концептуальному исследованию проблем муниципального, государственного и социального видов управления.

Научную ценность представляют труды некоторых зарубежных исследователей, в которых рассматриваются проблемы идентификации и специфики местного самоуправления как децентрализованной формы власти и управления, основанной на принципах самоорганизации и самодостаточно-

венный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю.Наумова. Саратов, 2001; Кытманова Н.М. Местное самоуправление как институт власти: социально-политический аспект: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Ставрополь, 2004 и др.

1 Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -начало XX вв.). М., 1999; Горный М.Б. История местного самоуправления в России / Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб., 1997; Максимова НА. Местное самоуправление России XVI - XVII вв. (историко-праьовое исследование): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1996 и др.

2 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления / Муниципальный мир. 1999. №1; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Местное самоуправление: российский путь / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов, 1999; Са-лов О.А., Королева-Коноплянова Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М., 2003; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 1998 и др.

3 Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России: Автореф. дисс. канд. полит, наук. М., 2004; Анти-пьев А.Г. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Шубина Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития: Автореф. дисс. канд. полит, наук. СПб., 2002 и др.

7

сти, как базового уровня демократически ориентированных политических систем современности.1

Вместе с тем нельзя не отметить, что в политической науке вопрос содержания и механизма управления этого общественно-политического института не нашел полного отражения. Особенно это касается организационного аспекта местного самоуправления, что вызывает необходимость его дальнейшей глубокой проработки и определяет предмет диссертационного исследования.

Предмет исследования - местное самоуправление и муниципальное управление, их политические, организационные, социальные и экономические характеристики, а также организационные условия осуществления муниципального управления.

Цель и задачи исследования. Цель данной работы - определение оснований, условий и практического алгоритма оптимизации организационной структуры муниципального управления с целью эффективного решения проблем текущего функционирования и развития муниципального образования на основании максимального учета мнения местных жителей и местных сообществ.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Общая характеристика муниципального управления как социальной системы.

2. Определение принципов построения системы органов местного самоуправления, характеристика организационных форм осуществления местного самоуправления с управленческих и политологических позиций.

3. Характеристика исполнительных структур муниципального управления, особенностей их организационного устройства.

4. Определение организационных методов расширения доступа местных сообществ к процессам муниципального управлении и повышения социально-экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления.

1 Alien H. Cultivating the Grass Roots: Why local Government Matters. Haguc,1990; Avinera S.. De-Shalit A. Individualism and Communitarism. Oxford, 1992; Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. Beckenham, 1998; King D., Stoker G., Rethinking local Democracy. L., 1996 Даль Р. О демократии; Пер. с англ. А.С. Богдановского / Под ред. ОА. Ялякринского. М., 2000 и др.

5. Описание теоретически и практически обоснованного алгоритма разработки и внедрения организационного проекта новой структуры муниципальной администрации, основанного на использовании научных принципов теории организации, менеджмента, социологии и политологии.

Теоретические и методологические основы исследования. В основе исследования находится подход к муниципальному управлению как к сложной системе субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующей в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью регулирования отношений и представления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности определенных, востребованных местным населением услуг, удовлетворения коллективных потребностей населения путем обязательного учета мнения жителей на решение местных проблем. Один из основополагающих тезисов диссертации заключается в том, что в отличие от других форм осуществления публичной власти, эффективность местного самоуправления измеряется по критерию участия в нем местного населения.

В процессе подготовки диссертации использовались методологические основы политологии, социологии, теории организации, теории менеджмента, экономики, психологии, теории государства и права, прикладной математики. В частности, можно перечислить следующие методы:

- сравнительный (компаративистский);

- социологический (опросы, анкетирование, экспертные интервью, эксперименты);

- системный анализ;

- структурно-функциональный;

- исторический;

- аналитический;

- математическое моделирование и статистический анализ.

Научная новизна исследования. Исследуемая тема имеет ярко выраженную научную актуальность. Ее место в системе научного знания можно определить на перекрестке дисциплин социального менеджмента, муниципального управления и политологии. Тема характеризуется низким уровнем проработанности и научной новизной. В диссертации:

- впервые осуществлено комплексное исследование проблемы организационного устройства органа местного самоуправления в современных условиях. Выявлено, что подавляющее большинство муниципальных админи-

страций используют научные подходы к управлению, свойственные для их работы 15-летней давности;

- представлены обоснования, что задачи, которые ставит государство перед местным самоуправлением, за прошедшее время значительно изменились. Вышло много научных публикаций об этих идеологических изменениях, произошедших в системе публичной власти в Российской Федерации. При этом практически игнорировалась научная проблема обеспечения новых институтов власти необходимым организационным инструментарием для эффективного исполнения своих полномочий. Данная работа претендует на заполнение этого пробела в теории местного самоуправления и организации работы публичных органов власти;

7 разработана новая система подходов к изменению и внедрению структуры муниципальных органов управления, осуществлены разработка и научное обоснование предложений об обновлении практики, процессов и технологий, используемых в муниципальном управлении;

- утверждается, что главной целью функционирования управляющей системы муниципальных образований становится обеспечение оптимального качества жизни. Основой эффективного развития муниципалитетов может быть только демократическая система управления, которая требует формирования оптимальных механизмов разделения компетенции между субъектами муниципального управления, координации и кооперации их деятельности при решении всех проблем. Необходим баланс между сильной муниципальной администрацией и стремлением граждан, их объединений и организаций влиять на процесс принятия решений и контролировать ход исполнения;

- дается обоснование, что для осуществления эффективного процесса муниципального управления базовым условием является диверсификация методов управления: каждый конкретный метод должен использоваться с учетом специфики конкретного муниципального образования.

Полученные научные результаты позволяют сформулировать основные положения, выносимые на защиту:

1. При определении оптимальных параметров функционирования системы муниципального управления необходимо учитывать, что ее органической функцией является постоянный учет интересов жителей своей территории и приложение максимума управленческих усилий и возможностей для их практического осуществления.

2. Организационное проектирование в муниципальном управлении должно рассматриваться как отдельная управленческая задача, не копирующая целиком технологии и инструменты оргпроектирования ни в корпоративном менеджменте, ни в государственном управлении.

3. При проведении оптимизации организационных структур местного самоуправления необходимо общее улучшение практики муниципального управления, реализация принципов профессионализации и менеджеризации муниципального управления, осознание сути и основных базовых целей территории муниципального образования.

4. Структурные изменения управляющей системы муниципального образования должны осуществляться при помощи теоретически и практически обоснованного алгоритма разработки и внедрения организационного проекта новой структуры муниципальной администрации, основанного на использовании научных принципов теории организации, менеджмента, социологии и политологии.

Практическая значимость исследования. Содержание диссертации находится в согласовании с учебными программами по курсам «Местное самоуправление», «Муниципальный менеджмент», «Регионоведение», «Политология» и может значительно их углубить в ракурсе рассматриваемых в исследовании тем. На основе диссертации могут быть составлены дополнительные курсы и спецкурсы по организационным основам местного самоуправления и по организационному проектированию в муниципальном управлении. Полученные результаты могут быть использованы в преподавании соответствующих курсов, спецкурсов и спецсеминаров по региональной и муниципальной проблематике, при формировании учебных дисциплин и программ для студентов и аспирантов соответствующих специальностей.

Апробация результатов исследования. За время учебы в аспирантуре и подготовки настоящей диссертации ее положения были практически применены и проверены в реальных организационных проектах по оптимизации муниципальных структур управления в следующих муниципальных образованиях Республики Карелия:

- г. Петрозаводск (июнь 2000 г. - май 2002 г.);

- Пудожский район (май 2002 г. - ноябрь 2002 г.);

- Лахденпохский район (ноябрь 2002 г.- февраль 2003 г.);

- Кондопожский район (февраль 2003 г. - октябрь 2003 г.).

В процессе подготовки диссертации автор представлял ее тезисы более чем на 10 научных конференциях, в том числе организуемых Санкт-Петербургским государственным электротехническим университетом, Карельским филиалом Северо-Западной Академии государственной службы, Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим Центром «Стратегия», Московской школой политических исследований, администрацией г. Петрозаводска, Петрозаводским государственным университетом.

Значительная часть тезисов диссертации была представлена в проекте «Местное самоуправление - основа устойчивого и демократического развития Российской Федерации», подготовленного группой авторов (в том числе автором данной диссертации) по заказу Северо-Западной Академии государственной службы в 2003 году.

В процессе работы в районных администрациях Республики Карелия на основании идей, изложенных в диссертации, была написана заявка в американский Фонд «Евразия» на финансирование проекта, в цели которого входило обучение муниципальных служащих основам местной демократии и эффективного осуществления местного самоуправления. Заявка была удовлетворена в 2003 году, в рамках исполнения проекта автор более 30 раз выступил с изложением своих подходов к муниципальному управлению. В результате проекта была выпущена брошюра «Создание информационно-коммуникационной среды развития общественного участия и межмуниципальной кооперации», в которую также вошли идеи, раскрытые в диссертации.

Диссертация обсуждалась на кафедре социологии и политологии Санкт-Петербургского государственного электротехнического университета (СПбГЭТУ «ЛЭТИ») и была рекомендована к защите. Основное содержание диссертационной работы отражено в девяти публикациях, две из которых -ваковские (монография и статья в научном журнале).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, сформулированы цели и задачи, теоретические и методологические основания диссертации, определены основные положения, выносимые на ее защиту.

Первая глава диссертации «Муниципальное управление как система: объект и предмет исследования» может быть охарактеризована как информационно-теоретическая. В процессе решения задач первой главы раскрываются принципы организации системы муниципального управления, для более полного понимания общих подходов к оптимизации организационных структур управления дается характеристика понятия «эффективное муниципальное управление». Отдельное внимание уделено муниципальному управлению как предмету изучения.

В первом параграфе «Муниципальное управление: системное понятие и структурные характеристики» муниципальное управление подробно анализируется с позиций системно-целостного подхода. В рамках этого рассмотрения дается полная характеристика муниципального управления как социальной системы, включая описание ее основных компонентов в сопоставлении с понятием «местное самоуправление». Отмечается, что и нормативная трактовка, и некоторые исследователи отождествляют данные дефиниции. Для настоящего исследования принципиальным моментом является содержательное различие этих терминов. В диссертации местное самоуправление рассматривается как параллельная структура государственной власти и государственного устройства, форма самоорганизации населения на нормативно определенной самоуправляющейся территории.

Таким образом, местное самоуправление необходимо рассматривать в первую очередь как демократический общественный институт, а уже во вторую - как институт публичной власти. В рамках системы местного самоуправления посредством муниципального управленческого аппарата осуществляется муниципальное управление. Оно представляет собой составной элемент общей системы публичного управления, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия, ответственность и другие базовые характеристики. Можно сказать, что они оказывают своеобразное влияние на формирующуюся дуалистическую систему публичного управления современным российским социумом. Подытожив вышесказанное, следу-

ет отметить, что местное самоуправление - это форма и элемент государственного устройства с рядом особенностей и формализованная самоорганизация населения на определенной территории для самостоятельного решения проблем местного уровня, а муниципальное управление - это вид самостоятельно осуществляемого населением децентрализованного публичного управления посредством формируемых на территории муниципального образования органов местного самоуправления.

Во втором параграфе «Методы муниципального управления» раскрывается содержание понятия «метода» как способа достижения поставленных целей. Отмечается, что методы муниципального управления должны соответствовать природе управленческого объекта. Следовательно, качественным свойством на первый план должна выступать их диверсификацион-ность, отражающая многообразие управленческих ситуаций, проблем, решений, возникающих в реальной муниципальной жизни.

Критерием классификации муниципальных методов управления выступает сама структура управленческого объекта, т.е. муниципального образования и системные уровни их применения (макрометоды, относящиеся к системе муниципального образования как целостности; мидиметоды, регулирующие подсистемы муниципального образования и, наконец, микрометоды свойственные менеджменту муниципального образования). Другим критерием ти-пологизации муниципальных методов управления выступает сама функциональность управленческих процессов муниципального образования.

С этих позиций муниципальные макрометоды должны активно применяться выборными политическими менеджерами, осуществляющие проектные функции муниципального образования. Мидиметоды муниципального управления должны активнее использоваться административным персоналом как выборных органов МСУ, выполняющие проектно-эвристические функции, так и top-management-ом муниципальных администраций, реально претворяющих их в социальную ткань муниципальной жизни. Мидиметоды муниципального управления также должны активнее использоваться специалистами муниципальных администраций, выполняющие административные эвристически-вспомогательные функции. Микрометоды муниципального управления, которые сочетают в себе формальные и неформальные функциональные отношения, с преобладанием вторых, и являющиеся определяющим и в современном публичном менеджменте, должны шире использо-

ваться на всех уровнях функционирования муниципальных систем управления.

В третьем параграфе первой главы «Внешняя среда муниципального управления» подчеркивается, что одной из важнейших черт открытых сложных систем - это взаимозависимость между системой и внешней средой, т.е. метасистемой. Существует граница, которая отделяет любую систему от ее метасистемы, так как организационно они основываются на принципе «русской матрешки». Изменения во внешней среде влияют на один или несколько атрибутов и компонентов системы, и наоборот, изменения в системе воздействуют на ее окружение. Система неизменно должна отражать состояние внешней среды. По отношению к системе муниципального управления внешней средой в укрупненном виде можно назвать федеральное и региональное поле. Для некоторых муниципалитетов, особенно приграничных, принципиальным значением и влиянием пользуется положение в международных координатах. В основе построения и функционирования системы муниципального управления лежат предпосылки экономического, научно-технического, политического, социального и этического характера. У каждой из этих групп предпосылок есть федеральные и региональные характеристики. Таким образом, практически все черты и характеристики внешней среды системы муниципального управления рассматриваются в рамках следующих систем:

- политическая система,

- правовая система,

- экономическая система,

- социальная система,

- ресурсная система,

- технологическая система.1

Вторая глава диссертации «Организационные структуры местного самоуправления: модели и теоретические вопросы эффективного применения» составлена автором как проблемно-аналитическая. В ней раскрывается тезис о том, что в зависимости от культурно-исторических традиций самоуправляющейся территории, ограничений федерального законодательства, волеизъявления граждан, решения законодателей регионального уровня, других внешних условий, местное самоуправление может реализовываться в

Муниципальные аспекты территориального управления / Под ред. А И.Денисова, И.Н.Барыгина.СПб.:Изд-воСПбГЭТУ«ЛЭТИ»,2002.С122.

15

разных формах. В главе дается полная характеристика этих форм с управленческих и политологических позиций.

В первом параграфе второй главы «Многовариантность организационных структур МСУ как принцип эффективной организации муниципального управления» делается акцент на том, что многочисленные функции местного самоуправления осуществляются как гражданами непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В условиях недостаточной развитости демократических традиций и практически отсутствия опыта непосредственного осуществления жителями муниципального образования, особое значение пока имеет вопрос организационных основ МСУ. За непосредственными формами прямого волеизъявления населения, необходимо оставить право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения. Регулярная, повседневная деятельность по осуществлению муниципального управления практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций, т.е. текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленного персонала. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они должны действовать не хаотично, а системно, т.е. в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение их целей. В соответствии с новым Законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления», органы местного самоуправления -это «избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования коллегиальные или единоличные органы, наделенные собственной компетенцией по решению

1

вопросов местного значения »и «не входят в систему органов государственной власти».2 Таким образом, законодательством о местном самоуправлении механизм формирования этих органов исчерпывающе не формулируется, а вопросы порядка наделения их соответствующими полномочиями в полной

1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003.№40.Ст.3822.Ст.2.

2 Там же. 4.4. Ст.34.

мере выведены за пределы определения понятия «органы местного самоуправления». Это указывает на допустимость многовариантности организационных форм местного самоуправления. Описание вариантов организационных структур местного самоуправления, выявление критериев эффективного организационно-управленческого взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления, исследование основ оптимального устройства муниципальной администрации, способы и формы учета передового опыта и теории рационального менеджмента в построении структуры муниципальной администрации - вот краткий перечень исследовательских задач первого параграфа, а также главы второй в целом. Описанные в перечисленном порядке они будут способствовать достижению основной цели диссертации, а также в совокупности с главой первой составлять полное теоретическое и проблемно-аналитическое основание для главы третьей, которая является более проектно-практической и инновационно ориентированной.

Во втором параграфе главы второй «Характеристика организационных принципов построения управленческих структур муниципального образования» указывается, что управленческая целесообразность имеет значительное влияние на процесс выбора структуры органов местного самоуправления. Внутри себя каждый из органов, как представительный, так и исполнительный, также имеет определенную управленческо-целевую обусловленность в организационной структуре. Для понимания факторов, в зависимости от которых находится внутренняя структура органа местного самоуправления, необходимо рассмотреть общие принципы формирования структуры муниципального управления.

Исходя из вышеизложенного, следует отметить, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах управленческого цикла;

- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

- завершенность и поступательность развития.

С этой точки зрения можно сформулировать следующие базовые принципы построения системы органов местного самоуправления:

1) принцип целевой ориентации муниципального образования;

2) принцип горизонтального разделения функций;

3) принцип вертикального разделения функций;

17

4) принцип комплексности.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Возможность эффективно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при формировании самого муниципального образования посредством определения его компетенции.

Функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны. В связи с этим в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. При этом разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управление муниципальным образованием. Крайне важно при формировании норм Устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Их можно разделить по критерию видов деятельности:

- хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

- общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

- территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

В параграфе третьем главы второй «Функциональность организационных структур муниципального управления и ее особенности» дается

системная характеристика разнообразных организационных структур, обеспечивающих многообразное устойчивое развитие социума и его социальных систем, в том числе и муниципальных. Основываясь на вышесказанном, це-

18

лесообразно рассмотреть организационные структуры управления администраций муниципальных образований с точки зрения теории управления. В теории управления под организационной структурой управления понимается совокупность элементов и уровней управления, находящихся в отношениях подчиненности и связности. На сегодняшний день специалистами в области управления наиболее значимыми выделяются следующие группы организационных структур: линейно-функциональные, матричные и множественные.

В данном параграфе проводится организационный анализ характерных признаков, структурируются и выделяются качественные свойства, присущие каждой группе управленческих структур и на их основе проектируются новые организационные структуры, способствующие полноценной устойчивости и развитию муниципальных территорий в условиях менеджеризации управленческих процессов.

Третья глава диссертации «Выбор оптимальных структур для эффективного муниципального управления» имеет проектно-практическую направленность и содержит основной блок научно-аналитических материалов, полученных в ходе аспирантских исследований. Основными научными задачами главы являются выявление основных характеристик понятия «оптимальная структура муниципального управления», определение базовых процессов муниципального управления для организационного регулирования и отражения в структуре, характеристика внешних условий, которые прямо влияют на осуществление местного самоуправления и которые являются критерием формирования муниципальных структур управления, а также описание примерного теоретически и практически обоснованного алгоритма внедрения организационного проекта новой структуры муниципальной администрации, основанного на использовании научных принципов теории организации, менеджмента, социологии и политологии. Последняя задача главы раскрывается на основании использования как исследованных научных разработок, так и анализа практического опыта реорганизации муниципальных структур управления, полученного в ходе подготовки текста диссертации и практических аспирантских исследований. В главе также уделяется внимание решению научной задачи определения и выделения организационных инструментов повышения участия населения в управлении муниципальным образованием для технического обеспечения реализации демократических процедур на местном уровне. Кроме этого, в содержании этой части диссертации даются рекомендации по повышению управленческой эффек-

тивности работы местной администрации, в частности предложения по распределению отраслевых полномочий и по ведению организационного аудита деятельности муниципального органа управления после завершения процедуры оптимизации его структуры.

В первом параграфе главы третьей «Основы организационного проектирования муниципальных структур управления» отмечается, что эффективность функционирования системы местного самоуправления в значительной мере зависит от деятельности местной администрации. В работе уже отмечалось ранее, что стратегическая роль и функция обеспечения демократических основ местного самоуправления больше свойственна представительному органу. Однако в русле практических традиций рутинного общения населения и власти первичная роль пока отводится исполнительным органам - муниципальным администрациям. В их функциональном поле лежат основные заботы по оказанию важнейших муниципальных услуг населению по функционированию и развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, по эффективному использованию местных экономических ресурсов, по формированию и исполнению муниципального бюджета. Естественно, что все эти функции должны быть пронизаны общим системным фактором демократичности - работа администрации в перечисленных сферах должна строиться на максимальном учете мнений местных сообществ и отдельных активных жителей муниципального образования. В конечном итоге, уровень работы местной администрации существенно влияет на качество жизни населения муниципального образования. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом определяется ее организационной структурой. Таким образом, можно отметить, что эффективность структурного построения администрации оценивается как по критерию управленческой, таю и по критерию самоуправленческой, демократической целесообразности.

Во втором параграфе третьей главы «Общие принципы оптимизации муниципальных структур управления» дается описание общих принципов, применяющихся в оптимальной структуре муниципального управления, где основным вопросом является определение внешней рамки реорганизации системы муниципального управления. Ставя задачу реорганизации этой системы, следует понимать, что специалисты, работающие в администрации, в своем большинстве не осознают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность. Многие служа-

щие администраций работают на себя, используя в своей практике элементы коммерческого предпринимательства и административного (бюрократического) управления. Таким образом, первой и важнейшей задачей реорганизации является формирование системы профессиональных представлений и ценностей, характерных для особой корпорации - муниципальной управленческой бюрократии, функционирующей в менеджерской среде. Решение этой задачи затруднено отсутствием в Российской Федерации объективных условий для быстрого становления указанной сферы и обусловлено необходимостью выращивать элементы системы муниципального управления в каждом отдельно взятом муниципалитете.

Разработка системы принципов самоуправления основывается на разделении функций, которые, по сути, принадлежат муниципальному управлению и тех, которые со временем будут делегированы структурам самоуправления или хозяйствующим субъектам. Опыт показывает, что с большей эффективностью осваиваются функции муниципального управления там, где последовательно проделывается работа по реализации основных принципов формирования оптимальной структуры муниципального управления. Далее в параграфе подробно описываются основополагающие позиции общих принципов оптимизации муниципальных структур управления.

В третьем параграфе главы третьей «Основные этапы организационного проектирования и их характеристика» говорится, что организационное проектирование структуры управления администрации муниципального образования предполагает соблюдение определенной последовательности действий разработчиков. Стандартная схема организационного проектирования выступает в виде процесса, состоящего из трех стадий:

- стадии композиции (формирование общей структурной схемы и ее главных характеристик);

- стадии структуризации (разработка состава подразделений и основных связей между ними);

- стадии регламентации (разработка количественных характеристик аппарата управления, установление порядка его деятельности).

Реализация схемы организационного проектирования, как правило, начинается с анализа действующей управленческой структуры муниципального образования. Этот начальный этап оргпроектирования имеет определяющее значение для объекта управления. Именно данный этап представляет собой общий анализ структуры управления администрации муниципального обра-

21

зования. В соответствии с общими принципами управления, целями и задачами муниципального управления, особенностями исследуемой администрации, условий и факторов, отражающих требования к организационным структурам управления, определяется наиболее общая схема исследуемой организационной структуры, основные и крупные функциональные и линейные блоки и конфигурация (тип) оргструктуры, а также выявляется определенное множество выполняемых исследуемой администрацией функций. Обследование и диагностика относятся к наиболее распространенным инструментам работ по оптимизации управления. За счет обследования действующей схемы функционирования организационной структуры, происходит проникновение внутрь организации с целью составить собственное представление об основных параметрах деятельности организации, оценить ее эффективность. Часто на этапе диагностики и анализа администрации местного самоуправления прибегают к услугам консультантов по управлению.

Обращаться к консультантам склонны, прежде всего, те руководители, которые способны дистанцироваться от своей организационной структуры, рассматривая ее не более чем механизм реализации своих программ и проектов. Если руководитель слился со своей организационной структурой и все претензии и критические замечания принимает на свой счет, и не способен пережить объективную оценку деятельности структуры, поскольку полагает, что это его личный диагноз, то приглашение консультанта может потерять всякий смысл. Вторая сложность проведения диагностики связана с доминированием в организационных структурах подавляющего большинства местных администраций социальных отношений над административными и профессиональными. Социальные отношения в организации наиболее сильно подвержены конфликтам и кризисам, и если им нет достойного противовеса в четкой нормативно-функциональной и профессиональной организации, структура управления будет крайне неустойчива. Можно утверждать, что до тех пор, пока социальные отношения будут подменять организационно-административные и профессиональные, организации будут носить исключительно закрытый характер и отторгать любое внешнее вмешательство.

В четвертом параграфе третьей главы «Технологии внедрения организационных структур муниципального управления» говорится, что для муниципальной службы и для муниципальных служащих органическим значением обладают регламенты. Все процессы, связанные с муниципальным менеджментом являются очень глубоко регламентированными. Как правило,

в каждой городской или районной администрации на базе общих нормативно социальных норм складывается своя культура регламентации, своя система организационной документации, свои особенности делопроизводства, документооборота и процесса принятия решений. Все эти вещи необходимо учитывать при имплементации организационного проекта в систему действующего муниципального управления. Для этого существует несколько технологий. Как правило, для воплощения оргпроекта применяются коллегиальные формы работы руководства администрации. В узком объеме литературы на тему оптимизации муниципальных структур управления тема воплощения в жизнь новой городской или районной менеджерско бюрократической системы совсем обойдена вниманием. В этих условиях исключительное значение имеет эксперимент по практической реорганизации администрации г. Петрозаводска, районных администраций Пудожского, Лахденпохского и Кондопожского районов Республики Карелия. Начиная с первого муниципалитета, которым, как уже было указано в работе, был г. Петрозаводск, при организации замены структуры была использована одна и та же рамочная технология. В районах, в которых реорганизация проходила позже, эта технология отрабатывалась, незначительно видоизменялась и развивалась. В общем смысле ее можно описать, как создание организационных форм и условий для внедрения новой структуры муниципального органа управления.

В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются основные выводы и положения.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

I. Монографии и пособия

1. Раковский И.В. и др. Муниципальные аспекты территориального управления / Под ред. А.И. Денисова, И.Н. Барыгина. СПб.: Изд-во СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 2002. - 8,5 п.л. (авт. 2 п.л.).

2. Раковский И.В. и др. Создание информационно-коммуникационной среды развития общественного участия и межмуниципальной кооперации: Метод, пособие / Карельский региональный фонд развития общественного самоуправления «Инициатива». Петрозаводск: Изд-во «Копистар-Оптима», 2004. - 3 п.л. (авт. 2 п.л.).

П. Статьи, тезисы докладов и выступлений

3. Раковский И.В. Вовлечение населения в процесс осуществления местного самоуправления / Управление: история, наука, культура: Тезисы докладов ежегодной научной студенческой конференции. Карельский филиал Северо-Западной Академии государственной службы. Петрозаводск: Изд-во Петрозаводск, гос. ун-та, 2003. - 0,2 п.л.

4. Раковский И.В. Иррациональные факторы политической активности масс / Управление: история, наука, культура: Тезисы докладов ежегодной научной студенческой конференции. Карельский филиал Северо-Западной Академии государственной службы. Петрозаводск: Изд-во Петрозаводск, гос. ун-та, 2001.-0,1 п.л.

5. Раковский И.В. Менеджеризация как фактор развития муниципальных территорий / Информация - Коммуникация - Общество (ИКО - 2000): Тезисы докладов и выступлений на международ, науч. конф. СПб.: СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 2000. - 0,2 п.л.

6. Раковский И.В. Оптимизация муниципальных структур управления по критерию уменьшения возможностей для коррупции // Известия СПбГЭТУ «ЛЭТИ». Серия «Гуманитарные науки». 2005. №1. СПб.: Изд-во СПбГЭТУ «ЛЭТИ», 2005. - 0,5 п.л.

7. Раковский И.В. Программно-проектный тип управления как средство реализации местного самоуправления / Управление: история, наука, культура: Тезисы докладов ежегодной научной студенческой конференции. Карельский филиал Северо-Западной Академии государственной службы. Петрозаводск: Изд-во Петрозаводск, гос. ун-та, 2001. - 0,1 п.л.

8. Раковский И.В. Публичность, как принцип организации структур местного самоуправления / Управление: история, наука, культура: Тезисы докладов ежегодной научной студенческой конференции. Карельский филиал Северо-Западной Академии государственной службы. Петрозаводск: Изд-во Петрозаводск, гос. ун-та, 2001. - 0,1 п.л.

9. Раковский И.В. Роль и возможности администрации местного самоуправления в достижении открытости власти для населения / Общественное участие в бюджетном процессе как инструмент развития институтов эффективной и ответственной власти: Материалы конференции. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия». СПб.: «Стратегия», 2001. - 0,2 п.л.

Всего опубликовано 9 научных и методических работ общим объемом 5,4 п.л.

Отпечатано ООО "АБЕВЕГА", 197183, Санкт-Петербург, ул. Савушкина, д. 12, тел 242-09-94 Подписано в печать17.06.05 г. Тираж 100 экз.

ИВЛ 2005

\ / 889