автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы"

10-5 412

На правах рукописи

О

Безуглова Маргарита Николаевна

Организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы

22.00.08 - социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону - 2010

Работа выполнена в Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор Зинченко Геннадий Павлович

доктор философских наук, профессор Шевелев Владимир Николаевич

кандидат философских наук Филиппов Михаил Юрьевич

Ведущая Волгоградская академия государственной

организация: службы

Защита состоится « 1 » июля 2010г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.01 по философским и социологическим наукам в ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов-н/Д, ул. Пушкинская, 160, ИППК ЮФУ, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов-н/Д, ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан « 1 » июня 2010 г.

Ученый секретарь мл *

диссертационного совета 1Л^/^и'^/ М.Б. Маринов

; р с с ' ' I с к \ г» | ; госуцйг-: гг;еичая , I б и о г :1 ; г г к л I

|_£< _I

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является народ, который осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти. Современная правовая система имеет в своей основе естественно-правовую теорию, в соответствии с которой государство имеет общесоциальную сущность. Его основное назначение - служить обществу, а не наоборот. Таким образом, ценность государства в виде его институтов, органов и должностных лиц определяется степенью их способности решать общественные задачи. Общество имеет полное право и даже обязано осуществлять контроль над государственной деятельностью. Вместе с тем, контроль должен осуществляться в определенных формах и до определенного предела, не создавая помех нормальной самостоятельной деятельности органов государственной власти.

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. В последнее время особую актуальность приобретают дискуссии по поводу обустройства системы исполнительной власти и формирования системы государственной службы, которая бы адекватно вписалась в демократически развивающееся российское общество. Важным аспектом в свете данных проблем является формирование действенной системы общественного контроля над государственной властью и государственными служащими, способствующего объективной оценке эффективности функционирования данного социально-политического института в рамках реализации своих полномочий и обеспечивающего режим подлинного реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с государственным контролем значительное ме-

сто должно отводиться общественной форме контроля, которая в отдельных случаях самостоятельно, в других - в дополнении служит непременным условием оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.

Вместе с тем наряду с отсутствием соответствующего законодательства в научной литературе пока ощущается дефицит исследований, посвященных раскрытию значимости, роли, сущности и содержанию общественного контроля над данной сферой общественных отношений, что определяет актуальность представленного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность. На современном этапе теоретического исследования проблем осуществления общественного контроля над системой государственной гражданской службы (далее государственной службы) имеют место научные исследования двух направлений. Прежде всего, это работы, анализирующие различные аспекты государственной службы, которые в совокупности раскрывают специфику данного социального института как общественного контроля. Другим аспектом рассматриваемой проблематики являются работы, анализирующие принципы организации и формы общественного контроля над государством и в том числе системой государственной службы.

Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес. С одной стороны государственная служба представляет собой комплексное явление, имеющее различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.), и потому является объектом изучения многих отраслей науки. С другой - ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и практического материала по проблемам государственной службы.

Изучением государственной службы как социального и правового явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX - начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под

государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.

Е.В. Масленникова считает, что «недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование инстатута государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей».2

Иной подход к сущности государственной службы демонстрировал Н.М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».3

С.С. Студеникин определял государственную службу как «отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции».4 В.М. Манохин указывал, что «государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности... государства по организации и правовому регулированию работы личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства».5 По мнению Г.В. Ата~

Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. - Ярославль, 1874. -С. 136 - 137.

2 Липатов Э.Г. и др. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный). - М., 2007.- С. 4.

3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. - СПб., 1914. -С. 400.

4 Вопросы советского административного права. - М.; JL, 1949. -С. 121.

5 Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966.- С. 10.

манчука, «государственная служба - это практическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».6

Г.П. Зинченко, отмечает, что для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных социальных групп, стабильность государства и общества. Администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт госслужбы функционирует и в публично- правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизует две группы отношений: служебные - между государством и чиновниками, а также публичные - между чиновниками и гражданином.7

Рассмотренные определения, раскрывающие суть понятия государственной службы, свидетельствуют о том, что на настоящий момент в науке сложилось принципиальное восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства.

С точки зрения Н.М. Казанцева, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов

« 6 Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Ежегодник-97: Государственная служба России. - М., 1998.- С. 19.

7 Зинченко Г.П. Социология управления. - Ростов-н/Д: Феникс, 2004.- С.91.

с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства».8

Значительный интерес в рамках настоящего исследования представляют теоретические вопросы, связанные с раскрытием особенностей государственной службы в следствии реализацией ею властных полномочий.

Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит, и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. В обосновании данной позиции отмечается, что власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. В противоположность данной позиции Л.В. Вагина отмечает, что «властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени органа государственной власти и управления».9 B.C. Нечипоренко и Е.В. Охотский, рассматривая государственную службу, отмечают, что «далеко не все государственные служащие непосредственно «управляют» (военнослужащий, служащий государственной железной дороги и т.п.); они включены в процесс социальной организации. Следовательно, наряду с управлением важной функцией государственной службы выступает организация жизни граждан. Организация тесно связана с управлением: внутри управления она может выступать как его организационная функция. Там, где теряется внешний аспект (собственно управленческий),

8 Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. - М.: РАГС, 1999.- С. 67.

9 Вагина Л.В. Оплата труда: государственная гражданская служба. - М., 2007.- С. 56.

организация становится самостоятельным явлением, самоорганизацией».10

Рассмотренные теоретические аспекты понятия государственной службы представляют значительный интерес, поскольку в совокупности раскрывают особенности государственной службы как объекта контроля, в частности общественного.

Следующим объектом теоретического исследования заявленной проблематики является обращение к раскрытию понятия общественного контроля и определению его специфики и места в системе социального контроля над государством. В определенной степени к проблеме общественного контроля обращаются такие ученые, как Л.В.Акопов,11 С.Ф. Васли-чев,12 К.А. Струсь,13 А. В. Орлов14 и др.

.Общественный контроль является одним из видов социального контроля наравне с государственным, при этом в вопросе о соотношении государственного и общественного контроля недопустимо как их отождествление, так и противопоставление, поскольку они, как заметил И.С. Дрейслер, обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов - и вместе с тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий.15

10 Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. - Ростов-н/Д, 1998.- С. 66.

11 Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы). - Ростов-на-Дону, 2002.

12 Васличев С.Ф. Правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства. - М., 2000.

13 Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы правового взаимодействия в России. - Саратов, 2003

14 Орлов A.B. Недостатки законодательства об общественных объединениях // Юрист, - 2004.- № 2.

Дрейслер И.С. О соотношении государственного и общественного контроля как гарантий социалистической законности //Проблемы социалистической законности на современном этапе развития советского государства. - Харьков, 1968. -С. 35 - 37.

Несколько иной подход к определению понятия общественного контроля и его социальной значимости характерен для украинского ученого В.Н. Гаращука, который, говоря об общественном контроле как деятельности различных общественных формирований, считает, что «эту деятельность контролем можно признать с определенной долей условности, поскольку в деятельности общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственности».16

Несмотря на наличие значительного количества работ, посвященных теоретическому осмыслению различных аспектов осуществления общественного контроля над системой государственной службы, на настоящий момент фактически отсутствуют комплексные исследования данной проблематики, учитывающие последние изменения государственной политики и вектор административных реформ, направленных, в том числе, на усиление общественной контроля над данной сферой общественной жизни.

Цель настоящей диссертационной работы - провести социологический анализ организации общественного контроля над системой государственной гражданской службы в России, а также определить тенденции и перспективы его совершенствования в условиях проведения административной реформы на современном этапе ее развития.

В соответствии с указанной целью решаются следующие задачи:

- рассмотреть государственную службу как социальный институт и раскрыть принципы ее функционирования и организации;

- определить место общества в системе контроля над деятельностью государственных служащих;

Гаращук В.Н. Контроль общественных формирований я граждан как способ защиты прав личности в сфере государственного управления // Проблеми законность Респ. м1жвщ. наук. зб. Харюв, 1998. Вип. 36.- С. 107.

- дать понятие и раскрыть содержание форм реализации обществом контрольных полномочий за системой государственной службы и реализацией государственными служащими своих функций;

- обосновать социальную значимость осуществления общественного контроля над системой государственной службы;

- провести социологический анализ опыта реализации различных форм общественного контроля над деятельностью государственных служащих и определить проблемы их реализации;

- рассмотреть приоритеты административной реформы в контексте формирования механизмов осуществления эффективного общественного контроля над деятельностью государственных служащих.

Объектом исследования являются социальные отношения, возникающие в процессе осуществления общественного контроля над системой государственной гражданской службы.

Предметом исследования является организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы и определение перспектив его совершенствования.

Методологической и теоретической основой работы послужили принципы системного подхода к исследованию социально - экономических процессов, основные положения теории управления, социологические и управленческие научные концепции государственного управления. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в формировании современного механизма общественного контроля над деятельностью государства и государственных служащих, выявить и исследовать имеющие место проблемы и определить пути их решения.

Методологическую осйову составили фундаментальные социологические, юридические и междисциплинарные разра-

ботки по вопросам организации системы государственной службы и общественного контроля в их системной взаимосвязи и сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.

В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального и общественного контроля, положения теорий развития общественных систем. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использовались понятия общественный контроль, государственная служба, Общественная палата, административная реформа.

Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа российского опыта функционирования системы государственной службы и осуществления общественного контроля над различными аспектами ее деятельности. В работе исследуются принципы нормативно-правового регулирования, создающего основы реализации обществом контрольных полномочий в отношении органов государственной власти, формы и методы их реализации, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные документы; материалы деятельности Общественной палаты России, результаты социологических исследований и опросов, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов.

Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Российской академией государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и официальной статистики.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем организации общественного контроля над системой государственной службы в России на современном этапе. К результатам исследования, обладающими признаками научной новизны, относятся следующие положения:

- рассмотрение государственной службы как социально-политического института обосновывает актуальность общественного контроля над ее функционированием, а также определяет критерии, которые непосредственно являются объектом такого контроля и позволяют оценивать ее социальную эффективность;

- проведен анализ системы контроля над деятельностью государственных служащих, определены ее структурные элементу- цели, объект, предмет и принципы; обозначено место в данной системе общественных организаций и граждан, а также раскрыты их полномочия;

- на основе систематизации теоретических и практических аспектов правового регулирования общественного контроля в России определены формы его осуществления, и дан системный анализ субъектов, реализующих данные полномочия;

- социологический анализ государственной службы и практические аспекты реализации властных полномочий государственными служащими в контексте построения правового государства позволили обосновать социальную значимость его реализации на современном этапе развития российской государственности;

- на основе комплексного анализа данных социологических исследований и опросов дана оценка практики реализации общественного контроля в России и определены проблемы, влияющие на его эффективность и достижение поставленных целей;

- обобщение и анализ направлений административной реформы с позиций формирования в Россйи адекватной потребностям общества системы государственной службы по-

зволил рассмотреть основные направления ее взаимодействия с обществом и перспективы развития общественного контроля в данной сфере.

Положения, выносимые на защиту:

1. Общественный контроль над деятельностью государственных служащих является одной из форм обратной связи, посредством которой осуществляется обратная передача информации от государства к народу как единственному источнику власти, обеспечивающая подчинение государства общесоциальным целям и возможность реализовать гражданами своих конституционно закрепленных прав.

2. Место общественных формирований в системе контроля над деятельностью государственных служащих обуславливается конституционными положениями, в соответствии с которыми государство в лице соответствующих органов и должностных лиц - исполнитель воли граждан, народа, общества. Поэтому возможность реализации общественного контроля в данной сфере зависит, прежде всего, от уровня открытости государственных институтов, направленных на реализацию мер по охране и защите прав и свобод граждан.

3. Целями осуществления общественного контроля над деятельностью государственных служащих является обеспечение режима законности, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма, а также обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения. При этом объектом общественного контроля выступают государственные органы не как форма выражения государственной власти, а как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления.

4. Спецификой общественного контроля является отсутствие у его субъектов властных полномочий. Основным способом достижения социального результата осуществления

общественного контроля в данной сфере является либо обращение в соответствующий государственный орган, либо апелляция к общественному мнению, которое в ряде случаев является намного ощутимее мер государственного принуждения. Вместе с тем субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы.

5. Социальная значимость осуществления общественного контроля над системой государственной службы определяется необходимостью недопущения использования государственными служащими возможностей и ресурсов влияния на характер политических решений не в целях общественного развития, а для достижения корпоративных интересов государственной службы в отношении государственной политики.

6. Общественный контроль над системой государственной службы в России санкционируется и реализуется преимущественно через государственный механизм, который позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности и служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия.

Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью системного" социологического анализа теоретических и практических аспектов становления в России общественного контроля над системой государственной службы. Полученные в результате проведенного исследования, выводы позволяют более глубоко исследовать механизм реализации обществом своих контрольных полномочий в отношении государства и государственных служащих, проанализировать формы их реализации и определить перспективы развития.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в -Том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по право-

вому и институциональному регулированию осуществления общественного контроля над системой государственной службы, совершенствованию форм и методов ее реализации, оптимизации системы и определению приоритетов государственной поддержки. Материалы проведенного исследования могут использоваться так же при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на региональной межвузовской научно-практической конференции для студентов и аспирантов: «Северный Кавказ: история, политика, экономика, культура» (Ростов-на-Дону, 2010). По теме диссертации опубликованы две научные статьи и две брошюры автора общим объемом 4,5 п.л. Из них в изданиях перечня ВАК две статьи общим объемом 1,0 п.л.

Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, 2 главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и библиографический список.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во «Введении» обосновывается актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ КАК ОБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ»

автор отмечает, что успех создания социально-правового института государственной службы Российской Федерации, его место и роль в повышении действенности механизма государственной власти, качества работы государственного аппарата, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих на всех уровнях во многом напрямую зави-

сит от эффективности осуществления контроля над ней. На настоящий момент осуществление контроля над деятельностью системы государственной службы является одним из наиболее приоритетных направлений государственной политики, реализуемой в рамках административной реформы и борьбы с коррупцией. Вместе с тем, контроль должен осуществляться не только государством, но и обществом, поскольку это не только соответствует принципам правового государства, но и способствует объективной оценке эффективности функционирования данного социально-политического института в рамках реализации своих полномочий.

Теоретико-методологический анализ системы государственной службы как объекта общественного контроля предполагает, прежде всего, раскрытие понятия государственной службы и принципов ее функционирования на современном этапе. Рассмотрение государственной службы как социально-политического института раскрывает актуальность общественного контроля над ее функционированием, а также те критерии, которые непосредственно являются объектом такого контроля и позволяют оценивать ее социальную эффективность. Вместе с тем, анализируя принципы организации общественного контроля над системой государственной службы, необходимо учитывать, что на настоящий момент существует достаточно широкая система государственных органов, осуществляющих от лица государства контроль над деятельностью государственных служащих, поэтому также необходимо определить место общества в данной системе и принципы взаимодействия в рамках реализации тех контрольных полномочий, которыми наделены общественные организации и граждане в данной сфере. В завершении теоретической части исследования определяются формы осуществления общественного контроля над системой государственной службы, реализуемые в соответствии с действующим законодательством.

На основе проведенного в первом параграфе «Государственная гражданская служба как социальный институт:

принципы организации и функционирования» анализа автор делает вывод, что социальная значимость государственной службы заключается в том, что через реализацию государственными служащими своих полномочий осуществляется реализация функций органов государственной власти и взаимодействие государственного аппарата с общественными структурами, гражданами.

Особенностью функционирования государственной службы в условиях правового государства является наличие тесной ее связи с институтами гражданского общества. Именно система государственной службы должна обеспечивать взаимодействие государства и гражданского общества путем реализации функций государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, подвергаясь при этом социальному (общественному) контролю.

Основной целью функционирования государственной службы как социального института является качественная реализация функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате для достижения общественно значимых целей. Важнейшей специфической особенностью государственной службы является реализация властных полномочий в целях осуществления функций государства.

Особая организационная структура государственной службы обусловлена ее неотделимостью от государственного аппарата, а глубокая структурированность и иерархичность ее организации придают системную устойчивость, прочность и статус государственного института.

Важной характеристикой системы государственной службы как социального института является ее открытость обществу, что в свою очередь определяет возможность осуществления общественного контроля над ее функционированием и достижением поставленных задач и целей функционирования. В свою очередь социальйые, экономические, политические, организационные, правовые цели, которые ставятся

обществом перед системой государственной службы, основываются на конституционно закрепленных приоритетах государственной политики и определяют параметры осуществления общественного контроля.

Во втором параграфе «Общество в системе контроля над деятельностью государственных гражданских служащих» отмечается, что для России изучение проблемы общественного контроля над деятельностью государства и в том числе над деятельностью государственных служащих стало возможно в постсоветской действительности с учетом провозглашения и конституционного закрепления демократических ценностей современного мира, а также постепенного формирования в результате развития рыночных отношений совокупности неправительственных институтов и самоорганизующихся социальных групп, существующих автономно от государства в качестве субъектов гражданского общества.

Вместе с тем, автором справедливо отмечается, что система контроля над деятельностью гражданских служащих является сложным малоизученным понятием. Хотя термин «система контроля» все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу.

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности. Раскрыть содержание системы контроля над деятельностью гражданских служащих можно, используя положения, выработанные в теории управления. При этом, система контроля понимается как совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе

установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерений, выработки корректирующих воздействий.

Контроль над .деятельностью гражданских служащих направлен на утверждение режима законности в государственно-служебной сфере. Особое предназначение имеет контроль в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения. Стратегическая цель контроля - обеспечение эффективности функционирования института гражданской службы, повышение качества реализации функций государства, профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Наибольшую группу подконтрольных объектов составляют гражданские служащие, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Контролю подлежит соблюдение законодательства о государственной гражданской службе лицами, замещающими должности гражданской службы всех категорий и групп, установленных в ст. 9 Закона о гражданской службы.

При этом контролируется в первую очередь деятельность гражданских служащих по осуществлению служебных обязанностей и прав. Эта деятельность является производной от задач и функций, возложенных на соответствующие государственные органы, и является неотъемлемой частью их компетенции.

Все это говорит о сложном, многокомпонентном объекте контроля над деятельностью гражданских служащих. При наличии общих нормативных основ правовое регулирование всех подсистем государственной службы имеет свою специфику, которая обусловлена особенностями функционирования соответствующих органов государственной власти.

Специфические черты субъектов общественного контроля, отличия в их компетенции от субъектов государственного контроля заключаются, прежде всего, в том, что они не наделены властными полномочиями, они действуют, как пра-

вило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Вместе с тем субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в момент выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе гражданской службы не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

Вместе с тем, формирование гражданского общества и построение правового государства в России, безусловно, актуализируют вопросы осуществления общественного контроля во всех сферах государственной жизни. Однако приходится констатировать, что наряду с отсутствием соответствующего законодательства в научной литературе пока ощущается дефицит публикаций о значимости, роли, сущности и содержании общественного контроля.

Современный этап развития характеризуется активным формированием системы общественного контроля над деятельностью государственных5 органов, их должностных лиц и гражданских служащих.

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики.

В завершении автор отмечает, что все субъекты государственного и общественного контроля над деятельностью гражданских служащих самостоятельны, имеют свои особенности, которые заключаются в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании контрольной деятельности, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными субъектами существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях, принципах, объекте контрольной деятельности, которая в свою очередь обеспечивает единство и целостность механизма контроля, всей системы контроля в рассматриваемой сфере.

В параграфе третьем «Формы общественного контроля над системой государственной гражданской службы» автор исходит из положения о том, что механизм общественного контроля над деятельностью системы государственной службы представляет собой совокупность структурных составляющих, выражающихся в виде взаимодействующих и взаимообусловленных нормативных, организационных и ин-струментарных элементов при оценке ее работы; выявлении проблемы (определенного недостатка системы), поиска ее детерминирующих факторов и процессов; определении ответственных за нарушение нормальной деятельности данной системы.

Методологические основы формирования и функционирования института общественного контроля над системой государственной службы выражаются в совокупности приемов и способов, средств сбора, обработки и анализа информации, применяемых в целях познания проблем, возникающих при реализации прав и свобод человека и гражданина, злоупотреблении и нарушении законодательства со стороны аппарата

управления, повышении качества работы чиновников и т.д. Привлечь внимание органов власти и общественности к значимым проблемам и стимулировать их разрешение можно путем наблюдения (на избирательном участке, за исполнением судебных процедур), опроса общественного мнения, документальным методом (анализ документов, официальной статистики), методом экспертных оценок (экспертизы международные, общественные) и т.д.

Таким образом, механизм общественного контроля обеспечивает комплексный мониторинг, с одной стороны выявляющий и устраняющий различные нарушения в установленном социальном порядке и позволяющий, с другой стороны, привлечь к ответственности виновных в нарушении и возместить ущерб жертвам в соответствии с принципами справедливости и целесообразности данного социума.

Точное установление субъектов контроля над деятельностью государственных органов позволяет определить виды контроля. Согласно действующей системе законодательства субъектами общественного контроля над деятельностью государственных служащих выступают общественные организации, зарегистрированные на территории Российской Федерации в установленном законом порядке (политические партии, общественные объединения, профсоюзы, правозащитные движения); общественные советы (палаты); средства массовой информации; граждане Российской Федерации.

Одной из форм общественного контроля над деятельностью государственных служащих является контроль Общественной палаты. Наиболее важной задачей, возложенной на этот орган в соответствии со ст. 2 Федерального Закона «Об Общественной палате Российской Федерации», является осуществление общественного контроля над деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 2).

В целях реализации этой функции Общественная палата вправе: 1) проводить слушания по общественно важным про-

блемам; 2) давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам; 3) проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления; 4) приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты; 5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; 6) направлять запросы Общественной палаты.

Важной формой общественного контроля над системой государственной службы, реализуемой Общественной палатой России, является наделение ее правом получения информации по запросам.

Проблема развития общественного контроля над деятельностью гражданских служащих связана с активным приведением в действие всех инструментов и средств демократии. В этой связи возрастает роль различных институтов гражданского общества, и в первую' очередь средств массовой информации. Большое значение имеет деятельность средств

массовой информации в обеспечении прозрачности функционирования государственного аппарата, в доведении до населения информации о нарушениях прав и законных интересов граждан, обнародовании фактов злоупотреблений и грубых упущений в деятельности российских чиновников.

Одной из важнейших разновидностей общественного контроля является контроль отдельных граждан. В его основе лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. При этом важным элементом принципа общественного контроля над системой государственной службы является обязательность рассмотрения обращения граждан. Он означает, что государственный орган или должностное лицо обязано рассмотреть обращение, поступившее в соответствии с их компетенцией. Реализация этого принципа предполагает совершение ответственными лицами по каждому поступившему обращению установленных процедур, позволяющих решить вопрос о том, подлежат ли обращения разрешению теми органами или должностными лицами, в адрес которых они поступили, и определить порядок их разрешения.

Во второй главе «ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ» отмечается, что становление в России правового государства должно сопровождаться расширением института общественного контроля над деятельностью государства, который не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. Общественный контроль, реализуемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой системы, дол-

жен разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, такой контроль служит важнейшим услови-. ем реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия.

При этом оценка современного этапа формирования в России механизмов общественного контроля над системой государственной службы требует обращения, прежде всего, к вопросу обоснования социальной значимости его реализации в условиях становления правового государства. Также проводимый в работе анализ текущего состояния общественного контроля в данной сфере, помимо выявления имеющих место проблем его реализации, нацелен на определение перспектив его совершенствования в свете проводимой административной реформы, затрагивающей в числе прочих и данную сферу общественных отношений.

В первом параграфе «Социальная значимость общественного контроля над системой государственной гражданской службы» на основе проведенного анализа делается вывод о том, что в процессе функционирования государственная служба сосредотачивает в себе практически всю управленческую информацию, непосредственно влияет на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивает выполнение актуальных государственных предназначений, оказывает прямое управляющее воздействие на общественные процессы, поведение и деятельность людей. В связи с этим рассмотрение государственной службы как практического способа реализации общественных интересов, общезначимых целей и воли общества, определяет необходимость осуществления общественного контроля над эффективностью, законностью и целесообразностью реализации возложенных на нее функций.

В условиях демо1фатии контроль общества над государственной службой вЪ всех без исключения властных структурах является объективной необходимостью и неотъемлемым

элементом системы взаимоотношений общества и государства, обеспечивающим реализацию принципов правового государства и препятствующим коррумпированности и бюрократизации государственного аппарата.

Социальная значимость осуществления общественного контроля над системой государственной службы определяется также наличием у последней огромных возможностей и ресурсов влияния на характер политических решений, использование которых возможно не только в целях общественного развития, но и для достижения корпоративных интересов государственной службы в отношении государственной политики.

Механизм общественного контроля над системой государственной службы должен обеспечивать комплексный мониторинг, с одной стороны выявляющий и устраняющий различные нарушения в установленном социальном порядке и позволяющий, с другой стороны способствовать привлечению к ответственности виновных.

В заключение анализа социальной значимости общественного контроля над системой государственной службы автор делает вывод о том, что в перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном йс-пользовании государственных ресурсов, а общественный контроль над деятельностью государственных служащих должен обеспечивать действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. "

Во втором параграфе «Общественный контроль над деятельностью государственных гражданских служащих в России: оценка опыта и проблемы реализации» на основе

анализа данных социологических опросов и практики реализации общественного контроля над системой государственной службой, Общественной палатой РФ отмечается, что на сегодняшний день можно констатировать только начальный этап (первую стадию) формирования общественного контроля в стране. Вместе с тем можно привести примеры конструктивного подхода к фактическому возрождению механизмов общественного контроля, в том числе и со стороны высших органов государственной власти.

Наиболее ярким опытом осуществления общественного контроля над системой государственной службы является деятельность Общественной палаты. С одной стороны это единственный орган общественного контроля, деятельность и полномочия которого законодательно закреплены, с другой -социологические опросы свидетельствуют об отсутствии в обществе понимания его роли, функций, в том числе контрольных. Во многом сложившийся в обществе низкий рейтинг Общественной палаты и оценки ее деятельности обусловлен законодательно закрепленным механизмом ее формирования самим государством, что может привести, вместо осуществления независимого общественного контроля над государственной властью, к созданию завуалированного государственного контроля над формированием гражданского общества и определением вектора его развития в современных условиях российской политической жизни.

Еще одной формой осуществления общественного контроля над системой государственной службы является создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, однако на настоящий момент оно находится на начальном этапе, а основной их деятельностью является привлечение представителей общественности к выработке мер по совершенствованию государственной политики в сфере ведения федерального органа исполнительной власти.

Важную роль в организации общественного контроля над системой государственной службы играют1 неправительственные правозащитные организации, осуществляющие кон-

троль как за законностью деятельности государственных служащих, так и за защитой прав граждан на доступ к государственной службе и их защиту при осуществлении своих полномочий.

Средства массовой информации влияют на общественное мнение, формируют позицию граждан в оценках деятельности гражданских служащих, развивают правосознание и правовую культуру населения.

Рассмотрев в третьем параграфе «Реформа государственной гражданской службы и основные направления развития общественного контроля» перспектив и направлений совершенствования общественного контроля автор делает вывод о том, что они определяются направленностью реформирования системы государственной службы в рамках проводимой на настоящий момент административной реформы. Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего, степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

Одной из целей реформирования государственной службы является обеспечение участия граждан в принятии и осуществлении управленческих решений, повышение защищенности граждан от возможного административного произвола. Эффективность функционирования системы государственной гражданской службы в свою очередь зависит от уровня правовой культуры, правового сознания населения, осуществления общественного контроля над ней, формирования уважения к представителям государственной власти, организацион-

ных основ взаимодействия граждан и государственных служащих. В связи с этим приоритетное значение приобретает обеспечение открытости, особенно гражданской службы, доступности информации о ее функционировании.

Одним из базовых вопросов развития общественного контроля над системой государственной службы является по-вьпление ее информационной открытости обществу. Исследования показывают, что государства, в которых сформирован механизм информационной открытости государственной службы, по данным Всемирной организации «Transparency International Russia», являются менее коррумпированными.

Одной из перспективных форм участия граждан в государственном управлении и осуществлении общественного контроля над деятельностью органов государственной власти является общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы); требовать назначения государственной экологической экспертизы и т.д.

В «Заключении» подводятся общие итоги работы, формулируются: основные выводы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

В изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования и

науки РФ

1. Безуглова М.Н. Социальная значимость общественного контроля над системой государственной гражданской службы И Социально-гуманитарные знания. 2009. №'7. 0,5 п.л.

2. Безуглова М.Н. Формы общественного контроля над системой государственной гражданской службы // Социально-гуманитарные знания. 2009. №11. 0,5 пл.

В других изданиях

3. Безуглова М.Н. Государственная служба как социальный институт. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2009. 1,75 п.л.

4. Безуглова М.Н. Общество в системе контроля над деятельностью государственных служащих. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2010.1,75 пл.

Подписано в печать 28.05.10. Усл. пл. 1,3 Тираж 100 экз. Заказ № 29/5 Ризограф СКАГС. 344002, г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70

2009196247