автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Особенности политической трансформации механизмов организации и функционирования органов власти на региональном и субрегиональном уровнях

Текст диссертации на тему "Особенности политической трансформации механизмов организации и функционирования органов власти на региональном и субрегиональном уровнях"

Московский государственный университет им. М. В, Ломоносова

Па правах рукописи

Лебедев Сергей Александрович

ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕХАНИЗМОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

Специальность 23.00,02 - политические институты и политические процессы

ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -доктор философских наук, профессор Панкова Л.Н.

Москва - 1998

Оглавление

Стр.

Введение 4

Глава 1. Особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в условиях становления федерализма

1.1. Особенности исторических условий трансформации 12 взаимоотношений Центра и регионов

1.2. Специфика трансформации взаимоотношений 28 Центра и регионов

Глава 2. Особенности трансформации региональной власти

2.1. Специфика трансформации региональной власти в 46 процессе передачи властных полномочий от территориальных партийных комитетов легитимным органам управления

2.2. Особенности трансформации власти местных Советов 57 Глава 3. Механизмы разделения властей в региональном управлении

3.1. Специфика и сущность "горизонтального" разделения 71 властей в региональном управлении

3.2. Специфика и сущность "вертикального" разделения 84 властей в региональном управлении

Глава 4. Особенности трансформации власти на субрегиональном уровне

4.1. Особенности трансформации местной власти в 103 постсоветский период

4.2. Особенности моделей и практики местного 116 самоуправления

4.3. Особенности становления общественной модели 124 местного самоуправления в России

Заключение Список литературы Приложения

137 147 161

Введение

Начавшиеся в середине 80-х годов нынешнего столетия системные перемены общественно-политического устройства России определяют его трансформационный характер. В целом это связано с переходом нашего общества в качественно новое состояние с кардинальными структурными изменениями в экономике, социальной сфере, политике, духовной жизни, международных отношениях. Страна находится в посттоталитарном развитии, пытаясь преодолеть наслоения тоталитарного общества, и двигаясь к демократическому. Этим движением и обусловлена специфическая неустойчивость в организации и функционировании политической системы России. В этих условиях особенно важно исследовать и понять способы и механизмы трансформации системы власти в обществе1, включая все три её уровня: федеральный, региональный и местный, в их взаимодействии и диалектической взаимосвязи.

Инновационная направленность диссертационного исследования заключается в анализе особенностей способов и механизмов организации и функционирования региональной и местной (локальной) власти в аспекте их трансформации. Объективно исследовать эти процессы невозможно вне контекста трансформации политической системы России и изменения механизмов управления со стороны федерального Центра и вне изменения соотношений Центра и регионов. Обращение к анализу процесса трансформации механизмов власти регионального и местного уровня обосновано необходимостью выявления его причин, особенностей и закономерностей в условиях демократизации политической жизни и диверсификации региональных политических систем и режимов.

Исследовать данные особенности и закономерности на нынешнем

1 Темкина А., Григорьев В. Динамика интерпретативного процесса: трансформация в России // Социальные исследования в России.- М.: Полис, 1998.- С. 232-233.

переходном этапе означает не только истолковать их в определённом историческом контексте и в соответствии с ныне развёртывающимся политическим процессом, но и решить задачу прогнозирования дальнейших политических и социальных преобразований в регионе, а также их теоретического и методологического обеспечения. Несомненно, национально-культурные, исторические и экономические условия развития регионов накладывают свой отпечаток на процессы трансформации и механизмов регионального управления. Но тем не менее, для всех них характерны общие моменты, которые вызваны рядом обстоятельств. Во-первых, изменением соотношения Центр-регион. Регионы получили значительную политическую и экономическую самостоятельность, закрепленную в Конституции России, её Законах, Указах Президента, Правительственных программах. Начали внедряться в практику этих взаимоотношений принципы нового федерализма. Во-вторых, в регионах реальное управление перешло от территориальных партийных комитетов КПСС к легитимным органам государственной власти и местного самоуправления. Осенью 1991 года по Указу Президента России структуры КПСС, выполнявшие функции политической инфраструктуры, были упразднены, и поэтому Советы народных депутатов, а затем реформированные законодательные, представительные и исполнительные органы власти вынуждены были осваивать новые формы и механизмы управления. В-третьих, нерешённостью на уровне регионов проблемы взаимодействия и взаимоотношения законодательной (представительной) и исполнительной власти. Подмена, дублирование функций, конфликтные ситуации, начавшиеся с 1991 года, существуют и по сей день. В-четвёртых, отсутствие чёткого законодательного разграничения полномочий субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Отсутствие политической культуры у представителей региональной элиты. Также усложняют процесс и многочисленные попытки региональных властей оказывать давление на органы местного самоуправления, регламентировать их деятельность в сугубо местных

вопросах, с одной стороны, и попытки органов местного самоуправления и их руководителей к "суверенизации", с другой стороны. Результатом данной диспропорции являются конфликтные ситуации в регионах между властями субъекта Федерации и местным самоуправлением. И, в-пятых, процессы политической трансформации механизмов власти и управления проходят в условиях нарастающего социально-экономического кризиса как в стране, так и в регионах.

Следует отметить, что термин "трансформация", используемый в работе, имеет определённый методологический контекст. Дело в том, что процесс изменений в нашей стране носил скачкообразный (революционный) характер, и в то же время, он исследуется как эволюционный, имея в виду направление и логику этого процесса, то есть как процесс трансформации1. В рамках трансформационного анализа выявляются условия и факторы достаточно длительных изменений в политических, социально-экономических и культурных системах стран на пути к демократии, а в качестве константы принимается не сама демократия, а именно процесс демократизации. В значительной степени, имея в виду направление трансформаций в сторону демократизации, эти методологические подходы следует использовать и при анализе быстрых и кардинальных изменений в политической системе нашей страны2.

Основная проблема, обозначенная в названии исследования, последние годы эпизодически фиксируется в отечественной и зарубежной литературе. Она неоднократно поднималась в западной политической науке прошлых лет, имеет определённую методологическую основу. Но в целом, применительно к условиям России, эта проблема остаётся недостаточно разработанной.

1 Фон Байме К. Теория трансформации - новая междисциплинарная отрасль знания? // Государство и право.- 1994. № 7.- С. 144-149.

2 Die Modernisierung moderner Gesellshaften. Verhandlungen des 25. Deutschen Soziologentages in Frunkfurt am Main 1990.- New York: Campus Verlag, 1991.-C.553-577.

Теоретической и методологической базой проведённого исследования являются труды основателей классических и современных политологических школ и направлений, выявивших причины и сущность политических трансформаций и модернизаций, их временной и динамический аспекты. В их числе зарубежные политологи: Г. Алмонд, К. Фон Байме, Р. Даль, Р. Дарендорф, X. Линц, О. Оффердал, А. Степан, С. Хантингтон, В. Цапф, JI. ДЖ. Шарп; отечественные политологи и социологи: JI.A. Беляева, Ф.М. Бурлацкий, А.П. Бутенко, М.В. Ильин, Л.Г. Ионин, A.A. Кара-Мурза, Б.И. Краснов, А.Ю. Мельвиль, A.M. Мигранян, В.К. Мокшин, A.C. Панарин, В.В. Согрин, Е.Б. Шестопал.

Особое значение имеют методологические подходы к анализу политических процессов в России A.C. Ахиезера, Г.А. Белова, А.Г. Егорова, Т.И. Заславской, В.В. Ильина, О.В. Крыштановской, Л.Н. Панковой, Ж.Т. Тощенко, А.Т. Хлопьева, В.Э. Шляпентоха. Трансформацию политической системы России в контексте анализа политических процессов регионализации исследовали в своих трудах С.Д. Валентей, Д.В. Доленко, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, Р.В. Рывкина, Э.И. Скакунов, В.Г. Смолянский, А.И. Сухарев, А.Ю. Шутов. Многие методологические позиции настоящего исследования связаны с подходами к исследованию новой модели федерализма и российской региональной политики, представленными в работах Р.Г. Абдулатипова, Д.Ф. Болтенковой, М.Н. Губогло, H.A. Игнатюка, О.Ю. Кокуриной, В.Н. Лысенко, Т.В. Марченко, Т.В. Островской, A.B. Подколзина, О.Г. Румянцева, И.А. Умновой, P.C. Хакимова, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева. Большинство авторов основное внимание сосредотачивает преимущественно на правовых аспектах проблемы федерализма, ограничиваясь моделированием политико-правовых процессов, связанных с федерализацией и децентрализацией властных полномочий Центра. При исследовании трансформации региональной власти в процессе перехода от централизованной иерархической модели к децентрализованной модели, основанной на

разграничении компетенции органов власти, автор использовал методологические подходы М.Н. Афанасьева, В.И. Васильева, В.Я. Гельмана,

A.Г. Касимова, Б.А. Кириллова, И.В. Куколева, О.О. Сенатовой. Данные трансформационные процессы являются наименее исследованными, большинство из имеющихся публикаций носит не аналитический, а описательный характер.

Автором также использовались подходы системной динамики и моделирования при исследовании региональных политических процессов, обозначенные в работах М.Г. Анохина, B.JI. Каганского, М.Н. Марченко, Г.И. Рузавина, В.И. Чекалкина, О.Ф. Шаброва. В качестве основы методологии анализа организации власти местного уровня использованы труды таких правоведов и политологов, как С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, C.B. Вобленко, H.A. Емельянова, Е.С. Егоровой, A.B. Лагуткина, А.И. Лукьянова,

B.И. Фадеева, А.Н. Широкова, Е.С. Шугрина, Н.В. Щербаковой.

В исследовании детерминант, обусловливающих особенности становления местного самоуправления в России, автор опирается на результаты современных исследований Ф.М. Бородкина, Л.В. Гильченко, В.А. Гневко, А.И. Когута, Г. Люхтерхандт, С.С. Митрохина, Н.В. Постового, С.И. Рыженкова. Однако целостной концепции процесса политической трансформации власти регионального и субрегионального уровня в российской политологии до сих пор не сложилось. Большинство исследований в этом направлении ограничиваются политико-правовым анализом происходящих процессов. Это объясняется значительной диверсификацией этих процессов, их своеобразием и локальностью, к тому же, эти процессы не завершены. В связи с этим, они требуют постоянной диагностики и мониторинга. В настоящей диссертации представлен авторский системный подход к анализу особенностей трансформации механизмов власти регионального и субрегионального уровней как взаимосвязанных изменений в региональной политической системе в условиях общесистемной политической трансформации в стране.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют: принципы объективности, историзма, компаративный, системный, структурно-функциональный, междисциплинарный анализ. В качестве эмпирических методов исследования использовались: включенное наблюдение, анализ документов, экспертный опрос, моделирование трансформационных процессов.

Целью работы является концептуализация особенностей политической трансформации механизмов власти регионального и субрегионального уровня, разработка соответствующей методологии и средств анализа.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- эксплицировать особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в модели нового федерализма;

- выявить особенности трансформации региональной власти в политическом процессе перехода властных полномочий от территориальных партийных комитетов к легитимным органам управления;

- выявить специфику механизмов разделения власти в региональном управлении и дать их сущностную характеристику;

- вскрыть характерные особенности трансформации власти на субрегиональном уровне.

Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Эксплицированы особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в модели федерализма, заключающиеся: во-первых, в детерминации данных процессов особенностями исторических условий России; во-вторых, в рассогласованности действий федеральных и региональных структур власти и отсутствии целостной государственной политики; в-третьих, в дисбалансе политических, экономических и социальных интересов Центра и регионов, проявляющемся в конфликте соответствующих элит.

2. Выявлены особенности трансформации региональной власти в процессе перехода властных полномочий от территориальных партийных

комитетов к легитимным органам власти, состоящие в том, что: во-первых, основным вектором процесса являлась передача власти территориальных партийных комитетов Советам народных депутатов (власть партийного комитета опосредовалась через Совет); во-вторых, гипертрофия партийной власти трансформировалась в функциональную гипертрофию власти Советов, оказавшихся в целом не готовыми организационно и структурно к огромным масштабам власти, что привело к неэффективности управления, и лишь на этапе начала 90-х годов началась институализация разделения этой гипертрофированной власти на представительную и исполнительную.

3. Дана сущностная характеристика и выявлена специфика двухуровневых механизмов разделения власти в региональном управлении.

Первый уровень — разделение власти по региональной "горизонтали" (законодательная, исполнительная), сущность которого состоит в процессуальной специализации двух институтов региональной политической системы, направленной на повышение эффективности ее функционирования и стабильности, с правовым закреплением властных полномочий каждого из них, а особенности данного процесса характеризуются их институциональной размытостью, незавершённостью функциональной определённости и отсутствием соответствующей политической культуры и традиций.

Второй уровень - "вертикальные" разделительные процессы, сущность которых состоит в территориальном разделении властных полномочий в целях обеспечения баланса интересов государства, местных сообществ, частных интересов и эффективной реализации этих интересов, а специфика их заключается в определении ситуационной границы между государственной властью и местным самоуправлением.

4. Вскрыты характерные особенности трансформации власти на субрегиональном уровне, которые представлены в ситуациях: во-первых, государственного патернализма, как традиции восприятия местного самоуправления в качестве нижнего уровня государственной власти, с одной

стороны, и объективной необходимости государственного инициирования и поддержки процессов местного самоуправления в условиях России, с другой; во-вторых, самоотчуждения человека от институтов местного самоуправления; в-третьих, неразвитости гражданского общества и традиций самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что в ней выявлены особенности посткоммунистической трансформации региональных политических систем, предложены подходы к разграничению компетенции органов власти субъекта Федерации и муниципальных образований на его территории, определены концептуальные направления становления института местного самоуправления в России. В прикладном плане ряд положений и выводов работы могут быть использованы для совершенствования механизмов управления на региональном и субрегиональном уровнях.

Глава 1. Особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в условиях становления федерализма 1.1. Особенности исторических условий трансформации взаимоотношений Центра и регионов

Советская политическая система базировалась на ряде принципов и постулатов, из которых, для анализа взаимоотношений Центр-регион, наиболее важны два. Это: во-первых, принцип тотальности, согласно которому политическая система СССР была единообразной по структуре, методам, средствам, принципам политических решений независимо от региональной специфики и структурного уровня, во-вторых, советская политическая система строилась по принципу иерархии, согласно которому все решен�