Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации Российского государства

Родионова, Антонида Кузьминична

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации Российского государства"

На правах рукописи

РОДИОНОВА АНТОНИДА КУЗЬМИНИЧНА

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

специальность 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Чита-2004

2 4*3?

На правах рукописи

РОДИОНОВА АНТОНИДА КУЗЬМИНИЧНА

ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

специальность 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Чита-*2004

Диссертация выполнена на кафедре государственного и международного права Читинского государственного университета

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Бейдина Татьяна Евгеньевна

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Фомина Марина Николаевна;

кандидат юридических наук, доцент Макаров Андрей Владимирович

Ведущая организация: Юридический институт Иркутского

государственного университета

Защита состоится 29 ноября 2004 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета К.212.299.03 по присуждению ученой степени кандидата политических наук в Читинском государственном университете по адресу: 672039, г. Чита, ул. Александрово-Заводская, 30, зал заседания ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Читинского государственного университета.

Автореферат разослан 29 ноября 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212.299.03 кандидат социологических наук, доцент Романова Нелли Петровна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Обновление политических основ российского государства в процессе демократизации - объект пристального внимания политиков, поскольку представляет собой необходимое условие активного включения Российской Федерации в цивилизационные процессы мирового уровня, совершенствования государственности в целях укрепления единства и целостности России.

Реформирование российской политической реальности связано с институциональным строительством, использованием идей федерализма, влекущих инновацию политических институтов. В современной политологической мысли наблюдается особое внимание к институтам, как сложным многосоставным явлениям организованной общности '. Они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, раскрывают федеративные принципы государственного устройства, пространственную организацию государственной власти, объем и виды полномочий уровней власти, предупреждая политические конфликты, преобразовывая всю политическую систему.

Государство для достижения поставленных целей и задач активно использует бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм реализуется через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по использованию денежных ресурсов. В процессе принятия и исполнения бюджета, контроля за использованием национального богатства участвуют политические партии, политические и региональные лидеры, общественно-политические движения. Образуется целостная политическая общность - институт, содержание которого определено федеративным конструированием российского государства и направлено на развитие финансовой самостоятельности регионов, укрепляющей государство и уровень централизации бюджетных средств, в целях решения общефедеральных задач.

Необходимость исследования политического института бюджетного федерализма проистекает из требований политической реальности. Целесообраз

1 Бляхер Л.Е. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры // Полис - 2003. - № 1. - С. 23-26; Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике.-ЬпрУ/^^'.роИЫийев. Ru /ftilltex/helman/2003/4/2.htm; Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. - 1997.-№ 8. - С. 15-17; Бородулина Н.А. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов?.- http //www. politstudies. Ru /full text/2002/6/12 htm; Боекс Дж Процессы децентрализации налогово-бюджетных полномочий в Российской Федерации в свете международной практики. Школа политических исследований Эндрю Янга. Университет штата Джорджия. - http:// www. budgetrf /Publications /Amlysis/fpcenter/an_fpcenter_14102002/html; Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис. - 2000. - № 5. - С.23.

ность научных изысканий в данном направлении обуславливается важность проведения анализа единства проводимой федеральной политики и бюджетной деятельности на всех уровнях власти. Современное социально-экономическое положение российского государства, поиски компромисса в решении общефедеральных задач зависят от объема и качества работы, выполняемой органами государственной власти и муниципальных образований в бюджетной сфере. Сказанное предполагает знание дел в разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.

Политическая социализация напрямую зависит от схемы распределения доходов и расходов в бюджетной системе. В связи с этим возникает необходимость в оценке имеющейся системы распределения доходов.

Бюджеты всех уровней власти представляют собой политические документы, отражающие состояние федеративных отношений, перспективы дальнейшего укрепления экономики, социальной сферы, всего российского государства. Важно определить степень доступности содержания бюджетов и механизмы достижения прозрачности бюджетов, выявить их эффективность для выполнения бюджетных обязательств.

Сформировавшаяся в условиях демократизации государства модель бюджетного федерализма имеет черты, делающие ее схожей с моделями других федеративных государств, но она имеет и свою специфику.

Политико-правовые регуляторы бюджетного федерализма играют большую роль в решении проблем, связанных с денежным обеспечением жизнедеятельности государства, политической стабильностью. Необходимо располагать достоверными знаниями о состоянии политико-правовых ресурсов, связанных с регулированием бюджетного федерализма.

Концепция бюджетного федерализма привлекательна в теоретическом аспекте целесообразностью развития теоретико-методологических конструкций, повышающих политическую культуру и продуктивность исследования бюджетного федерализма, возрастающую при наличии теоретических разработок.

Таким образом, исследование института бюджетного федерализма как политического института, направленного на выполнение очерченных Конституцией Российской Федерации целей и задач российского гражданского общества и государства, сохранение и укрепление суверенного российского государства, имеет важное теоретическое и практическое значение. Изложенным и объясняется выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.

Степень разработанности проблемы. Данная тема исследования с разной степенью глубины анализа разрабатывается российскими и зарубежными учеными, политиками, но предметом комплексного исследования в полной мере не стала.

Политические усилия по реформированию государственно-властных отношений в федеративных государствах на принципах федерализма, в том числе

в России, изложены в работах русских и зарубежных исследователей:

A. С. Ященко, И. А. Ильина, А. Гамильтона, Дж. Джея, Д. Элейзера, П. Пернталера1.

Специфика моделей российского федерализма, принципы реализации федерализма рассмотрены в трудах Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, Г. Б. Ковалевой, А. Понеделкова, И. Сидоренко, Э. В. Тадевосяна, И. Бусыгиной, Д. Н. Замятина, Н. Ю. Замятиной, М. Г. Миронюк 2.Научные разработки по проблемам федерализма пополнились выступлениями на конференциях, где рассматривается его роль в бюджетной сфере, выделяется специфика, обусловленная политическими, историческими, национальными и другими особенностями. Это работы и выступления А. В. Федорова, А. А. Галкина, П. А. Федосова, С. Д. Валентей, В. Д. Соловей, В. В. Попова3.

Продолжают осуществляться диссертационные исследования по проблемам российского федерализма. Среди них диссертации А. С. Галаева «Развитие федерализма в России как формы государственного устройства», Э. П. Доржие-ва «Федерализм в России: теоретико-правовой аспект» и др. Написаны диссертации по проблемам деятельности государства в бюджетной сфере. В 2001 г. защищена докторская диссертация Ю. А. Крохиной «Принцип федерализма в бюджетном праве»4. В ней исследуется федеративный принцип как основа деятельности органов власти в бюджетной сфере, межбюджетных отношений. Вышли монографии: Б. Л. Корсунского «Проблемы межбюджетных взаимоот

1 .Ященко АС. Русский федерализм // Федерализм. -1996,- № 1.- С. 137; Ильин RA. Что такое федерация? // Собр. соч. в 10-ти томах. - Т. 2. Кн. 1.-М, 1993,- С.206; Федералист политическое эссе А. Гамильтона, Д Медисона, Дж. Джея / Под общ. ред. H.H. Яковлева. - М.: Прогресс- Литера, 1993. - С.26; Пернта-лер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. -1994 - № 3. — С.123.

2 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма - М.: Республика, 1994.-'С. 24; Ковалева Г. Проблемы бюджетного федерализма в контексте российских реформ // Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. -1995- № 1 (10).-С.21; Понеделков А, Сидоренко И. Федерализм в России и Германии: общее и особенное, проблемы и перспективы // Власть. - 2002.—№11. - С.58; Та-девосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. -1996. - № 10.- С.19; Бусыгина И, Захаров А. Федерализм. Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований).- http www/legislature.Ru/fund^ersons /zakharov /02р4 htm; Замятин ДН., Замятина Н.Ю. Пространство Российского федерализма,- http //www .politstudies. ш/ftilltext /2000/5/9 htm; Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма (Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России).- http // www. politstudies. Ru /fulltext/2003/3/11htm.

3 * *

Федоров AB. Выступление // По итогам работы Международного семинара «Бюджетный федерализм в

России».- ht^y/wwwMi^owesijbzMiGOl lOlAtml; Галкин АА, Федосов П.А, Валентей СД, Соловей

B.Д Федерализм и публичная сфера в России // Полис. - 2002. - Ks 3.- С. 19 - 29; Попов В.В. Бюд жетный федерализм в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами.- http -J! www. budgetrf /PubHcations/Analysis/f[x«nter/anipcenter_14102002/ LB.

4 Галаев A.C. Развитие федерализма в России как формы государственного устройства: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата политических наук. - М., 1997. - С.5; Доржиев Э. П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.,1997. - С.8; Крохина ЮА. Принцип федерализма в бюджетном праве. Дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. - Саратов, 2001. - С.98.

ношений субъектов Федерации и федерального центра», О. И. Бетина «Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления», Г. В. Каменской «Федерализм: мифология и политическая практика», Т. С. Онучак «Принципы организации межбюджетных отношений в России» и др.1

Анализ научных работ, посвященных российскому бюджетному федерализму, свидетельствует о различных подходах к его исследованию. Бюджетный федерализм рассматривается как явление экономического характера, наблюдаются попытки заимствования черт западных моделей для решения проблем российского федерализма; имеются утверждения о существовании бюджетного федерализма в унитарных государствах.

В контексте изучения современного бюджетного федерализма Российской Федерации отсутствуют исследования бюджетного федерализма как политического института, не исследуются его функции. Принципы бюджетного федерализма разрабатываются при доминировании экономических и бюджетных начал. Характеристика модели бюджетного федерализма связана только с анализом аналогичных черт моделей зарубежных стран. Черты, которые приобретает модель в результате обновления политики последних лет, не стали предметом глубоких и всесторонних научных разработок. Обобщенные диссертационные работы по изучению современного бюджетного федерализма как политического института практически отсутствуют.

Имеющееся состояние российского бюджетного федерализма потребовало комплексного подхода к анализу понятия бюджетного федерализма как политического института, чем и определяются цели и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования. Комплексный анализ развития бюджетного федерализма как политического института, его наиболее актуальные проблемы в условиях демократизации российского государства.

Задача исследования:

- определить понятие бюджетного федерализма, раскрыть структуру, функции и принципы бюджетного федерализма как политического института;

- исследовать этапы развития бюджетного федерализма Российской Федерации;

- изучить специфику модели российского бюджетного федерализма;

- проанализировать исторический и зарубежный опыт бюджетной деятельности других федеративных государств;

- выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного федерализма, его правовой основы.

1 Корсунский Б.Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск, 1998.-С.6 - 28; Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 1999. - С. 28, Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М. 1998; Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в России. - М, 1998.

Объектом исследования являются политические аспекты деятельности государства в бюджетной сфере в условиях демократизации.

Предмет исследования. Функционирование политического института бюджетного федерализма российского государства, закрепленное политико-правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ, пути решения его проблем.

Методы исследования определены целью и задачей. Применялись общенаучные методы: диагноза и прогноза, определения и классификации, конкретного, логического и системного анализа. Использовались специальные методы.

Особое внимание было уделено институциональному подходу, структурно-функциональному анализу, нормативно-сущностному, историческому, осуществлены синхронно-компаративные исследования в целях сопоставительного разбора бюджетного федерализма, его модели, принципов, проблемных сторон. Активно применялся метод политического анализа, сравнения особенностей бюджетного федерализма за рубежом.

Гипотеза исследования. В качестве гипотезы высказывается предположение, что бюджетный федерализм, как политический институт, развивая бюджетную самодостаточность субъектов Российской Федерации, укрепляет единство и целостность российского государства и способствует снятию противоречий в политике, укреплению эффективности федеративных связей.

Теоретические основы исследования. Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие разные аспекты исследуемой проблемы, публикации в периодической печати, раскрывающие сущность российского бюджетного федерализма в современный период.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации, действующие с начала 1990-х гг. Анализировались конституции США, Германии.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационные данные государственных органов законодательной и исполнительной власти Читинской области и органов муниципального образования г. Чита.

Научная новизна определяется самой постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в бюджетной деятельности российского государства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования. Диссертация представляет собой первое в российской политологической науке комплексное исследование института российского бюджетного федерализма, сформировавшегося после 90-х гг. В ней в единстве разработаны структура, принципы бюджетного федерализма, раскрыты функции, охарактеризованы имеющиеся и рассмотрены новые черты модели бюджетного федерализма, вы-

работаны предложения по совершенствованию политических и правовых основ регулирования бюджетного федерализма.

Научная и практическая значимость заключается в том, что выводы и предложения, выдвинутые в диссертационном исследовании, позволяют определить состояние дел в бюджетной сфере, оценить политико-правовые ресурсы бюджетного федерализма, наметить пути решения обозначившихся проблем.

Методические разработки нашли свое применение в Забайкальском институте предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперации. Результаты исследования использованы научными работниками, аспирантами в учебном процессе, преподавателями при чтении учебного курса по изучению политических институтов, моделей федерализма, практическими работниками органов исполнительной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Перми, Владивостоке, на заседаниях кафедр гуманитарных наук и государственно-правовых наук Забайкальского института предпринимательства Сибирского института потребительской кооперации. Материалы исследования изложены в 10 публикациях и используются в практической деятельности Забайкальского института предпринимательства Сибирского института потребительской кооперации.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) концепция бюджетного федерализма — предпринятая попытка сформулировать понятие бюджетного федерализма как политического института; его структуры, включающей: государственные органы законодательной, исполнительной власти, муниципальных образований, осуществляющие бюджетную деятельность; их бюджетные полномочия; политические отношения, включающие субъектов политики в бюджетный процесс, установление межрегиональных и муниципальных связей по использованию денежных средств; бюджетные средства; содержание функции бюджетного федерализма: регулятивной, закрепления и воспроизводства политических отношений, включения людей в политическую деятельность и политические отношения;

2) обобщенная характеристика принципов бюджетного федерализма: равный правовой статус субъектов Российской Федерации как субъектов политики; очерченная бюджетную автономию; согласование воль и урегулирование политических разногласий; разграничение и делегирование бюджетных полномочий уровнями исполнительной власти; рациональное соотношение политики децентрализации и централизации в бюджетной сфере; бюджетная оптимизация; заинтересованность регионов и местного самоуправления в развитии своего хозяйственного комплекса, улучшающего доходную бюджетную базу;

3) характеристика модели бюджетного федерализма, отражающая асимметричность, дуализм, дифференцированность, централизацию, кооперацию усилий сторон, прагматизм, плановость, прогнозирование; анализ политико-правовой основы функционирования бюджетного федерализма;

4) совершенствование политико-правовых механизмов укрепления деятельности российского государства в бюджетной сфере путем повышения прозрачности бюджетов всех уровней власти; изменения схемы распределения доходов: отказа от регулирующих доходов, закрепления за каждым уровнем власти только собственных доходов; сужения сферы совместных полномочий уровней власти, в целях повышения ответственности за взятые бюджетные обязательства.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав (первая глава состоит из двух параграфов, вторая - из трех параграфов, третья - из двух параграфов), заключения, библиографии. Содержание работы изложено на 156 страницах машинописного текста, библиографии, содержащей 193 наименования.

П. ОСНОВНОЕСОДЕРЖАНИЕДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, определяется научная новизна и значимость работы, сформулированы гипотеза и проблема, определены методы исследования, показана теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты исследования института бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства» содержится исследовательский материал, раскрывающий категорию «бюджетный федерализм»; рассмотрена структура и функции бюджетного федерализма как одного из политических институтов; дан перечень принципов, на основе которых функционирует бюджетный федерализм.

В первом параграфе данной главы «Понятие «бюджетный федерализм» в современной обществоведческой литературе» отмечается, что в условиях демократизации российского государства произошло обновление всех политических институтов и отношений, в том числе федеративных. Государственное строительство предполагалось осуществить в соответствии с утвердившимся мировым опытом, но мировая практика при построении внутриполитических отношений не будет учтена в полной мере, что привнесет трудности в бюджетную сферу, социально-экономическое положение страны. Как одно из средств выхода из непростой ситуации власти обозначат бюджетный федерализм. В предпринимаемых учеными исследованиях понятия «бюджетный федерализм», он рассматривается как экономическая категория. На законодательном уровне данное понятие вообще не рассматривается, несмотря на его употребление в официальных документах и выступлениях руководителей страны.

По мнению автора, бюджетный федерализм проявляет себя в федеративных государствах. Бюджетный федерализм представляет собой совокупность бюджетных полномочий, реализуемых органами государственной власти и местного самоуправления посредством многосторонних политических отноше-

ний, развивающихся в условиях демократизации государства. Это политический институт. Он направлен на выполнение определенных Конституцией РФ целей и задач российского гражданского общества и государства, на сохранение и укрепление суверенного российского государства.

Во втором параграфе первой главы «Структура и функции российского бюджетного федерализма как политического института. Принципы бюджетного федерализма» рассматривается бюджетный федерализм как политический институт, структура которого определена спецификой статуса, ролью людей и политических субъектов в политических отношениях, бюджетной сфере деятельности; политическими традициями, законами, принципами функционирования бюджетного федерализма.

Структуру института бюджетного федерализма составляют:

- органы законодательной, исполнительной власти федерального и регионального уровней, муниципалитеты, осуществляющие бюджетную деятельность;

- бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленные за каждым уровнем государственной власти и местным самоуправлением;

- политические отношения, направленные на развитие бюджетного федерализма, посредством вовлечения субъектов политики в процесс принятия и исполнения бюджета, в установление межрегиональных и муниципальных связей по использованию денежных средств;

- бюджетные средства, имеющиеся у органов власти для выполнения бюджетных обязательств.

Структурным элементом института бюджетного федерализма являются бюджетные полномочия. Поскольку бюджетные полномочия уровней власти не разграничены, в диссертации предложен перечень полномочий уровней государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере:

1. Бюджетные полномочия федерального уровня, связанные с бюджетной политикой всего государства и конкретными видами деятельности государственных органов федерального уровня по осуществлению бюджетного федерализма предложено разграничить на:

а) полномочия федерального уровня власти Российской Федерации в области бюджетного федерализма, связанные с установлением общих начал в бюджетной политике; б) полномочия Федерации, связанные с выполнением бюджетных полномочий Российского государства, прогнозированием и планированием бюджетного федерализма.

2. Среди полномочий субъектов Российской Федерации в реализации бюджетного федерализма выделить: а) полномочия по выстраиванию бюджетных отношений с другими уровнями власти: федеральным и муниципальным; б) полномочия, связанные с аккумуляцией и использованием бюджетных средств, планированием и прогнозированием развития бюджетной сферы регионального масштаба.

3. Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере связаны: а) с организацией взаимоотношений с уровнями государственной власти в бюджетной сфере; б) осуществлением бюджетных прав и выполнением бюджетных обязанностей в рамках предоставленных полномочий.

Функционирование российского государства предполагает вертикальное распределение полномочий в целях укрепления политико-экономических основ государства. Центр, являющийся вершиной властной вертикали, вступает в субординационные отношения с субъектами Российской Федерации, что позволяет сохранить свои позиции, вес в бюджетных вопросах, достичь политического единства между уровнями власти, Реализуя эти полномочия, Центр вправе отменить решение исполнительного органа власти региона в бюджетной сфере, если оно противоречит общей бюджетной политике Федерации, влечет ухудшение положения населения. Контрольные полномочия института бюджетного федерализма предполагают проведение проверок исполнения переданных на нижестоящий уровень полномочий, использования выделенных денежных средств, привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения. Центр призван координировать деятельность органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в бюджетной сфере через методики расчетов валового регионального продукта на душу населения, формирования фонда поддержки муниципальных образований, структуру построения бюджета, разработку проектов договоров, соглашений, протоколов намерений. Эти полномочия направлены на выработку согласованных политических решений, достижение согласия, компромиссов, последовательности действий властей и политической элиты.

К основным функциям бюджетного федерализма необходимо отнести следующие: а) регулятивную; б) закрепления и воспроизводства политических отношений; в) включения людей в политическую деятельность и политические отношения. Данные функции характерны и для других политических институтов.

Регулятивная функция предполагает укрепление политического руководства федерального Центра через новые политические нормы, принципы, правовые основы, отражающие федерализацию государственной власти. Сегодня посредством данной функции сглаживаются политические и социальные противоречия, возникшие в 90-е гг.

Функция по закреплению и воспроизводству политических отношений позволяет сохранить наиболее целесообразные методы политического руководства государством, оправдавшие себя механизмы укрепления бюджетной базы, формы взаимосвязей, посредством которых достигается компромисс и согласие в решении бюджетных вопросов, исправлять просчеты в договорном процессе. Данная функция института бюджетного федерализма способствует стабильности в развитии политических основ демократии.

Включение людей в политическую деятельность и политические отношения посредством функции института бюджетного федерализма предполагает оптимальное сочетание индивидуальных, групповых и общественных интересов.

Это отчетливо проявляется при обсуждении и принятии, а также исполнении бюджета, вызывая политическую активность общественно-политических групп, партий, гражданского общества. Следует отметить, что их активность невысокая. Причина в том, что гражданское общество в России выступает, скорее, объектом политического процесса, а не субъектом, элитные группировки рассматривают его исключительно как ресурс в реализации своих целей.

Функции института бюджетного федерализма направлены на укрепление стабильности и последовательности в развитии политических основ демократии, социализацию государства и коммуникацию.

Исходя из институционального подхода к изучению бюджетного федерализма (в основе принципов бюджетного федерализма лежат принципы федеративного построения государства как института российской политической системы), разработаны принципы бюджетного федерализма.

Принципы бюджетного федерализма закрепляют:

- равный правовой статус федерального и регионального уровней государственной власти и местного самоуправления с целью исключения субъективизма в бюджетных отношениях;

- очерченную бюджетную автономию (бюджетную самодостаточность) субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, необходимую для выполнения задач и целей, закрепленных в бюджетных полномочиях;

- согласование воль и урегулирование политических разногласий уровней власти в бюджетных вопросах на договорной основе, как средство укрепления федеративного образования;

- разграничение и делегирование бюджетных полномочий органами исполнительной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, между ними и органами местного самоуправления;

- рациональное соотношение политики централизма и децентрализации в бюджетной сфере, определяемое эффективностью в решении общефедеральных задач;

- бюджетную оптимизацию (обоснованное разграничение доходно-расходных бюджетных полномочий уровней власти), вытекающую из реальной социально-экономической ситуации в целях обеспечения политической и бюджетной самостоятельности Федерации и субъектов Российской Федерации, укрепления экономических основ государства;

- заинтересованность регионов и местного самоуправления в развитии своего хозяйственного комплекса, улучшающего доходную бюджетную базу.

Бюджетный федерализм, как политический институт, имеет свою структуру, выполняет конкретные функции в целях эффективной работы бюджетной сферы посредством реализуемых государственной властью и муниципальными образованиями бюджетных полномочий на принципах бюджетного федерализма, вытекающих из принципов федерализма.

Во второй главе «Эволюция института бюджетного федерализма в Российской Федерации» рассматриваются этапы развития института бюджетного

федерализма, формирование его политико-правовой основы, исследована модель бюджетного федерализма.

В первом параграфе «Институциональное строительство российского бюджетного федерализма» показан процесс институционального строительства бюджетного федерализма в России в период демократизации общества и государства. В своем развитии бюджетный федерализм проходит определенные этапы. На первом этапе (1989-1991 гг.) происходит принципиальное обновление федеративных отношений Центра и субъектов Российской Федерации под влиянием новой политически мобилизованной элиты и масс, настроенными радикально и ориентированными на проведение модификаций в бюджетной сфере: введение рыночной экономики, проведения приватизации, развития частной собственности. На втором этапе (1991-1993 гг.) федеративные отношения между Центром и регионами напоминают торг за бюджетные ресурсы. Асимметрия государственного строительства проявила себя в бюджетной сфере предоставлением некоторым регионам льготных бюджетных режимов. Процесс демократизации российского государства на третьем этапе (1993-1996 гг.) выдвинул как доминанту идеологию экономического либерализма, нацеленного на минимизацию регулирующих функций государства, что повлекло региональное выравнивание социально-экономического положения через образуемые фонды. Осуществилось разграничение компетенции между уровнями власти, но принципиального изменения в бюджетной сфере не наблюдается. На четвертом этапе (1996-2000 гг.) в политические отношения введены новые финансовые технологии: адресная помощь субъектам Российской Федерации, предприятиям, населению из федерального бюджета, обновились основания оказания бюджетной поддержки из Центра. Функционирование бюджетного федерализма не гарантировало углубления перспектив процессов демократизации, т.к. его институциональные основы: принципы функционирования, разграничение полномочий, развитие самодостаточности регионов, муниципальных образований, совершенствование законодательной базы, регулирующей бюджетный федерализм как институт — не были реализованы российской элитой в полной мере.

Пятый этап связан с изменением властной конфигурации после избрания В. В. Путина Президентом РФ: произошло ослабление глав регионов как альтернативного средоточия власти, что не замедлило сказаться на политических отношениях Центра и субъектов Российской Федерации. Конфедеративные тенденции были минимизированы, сепаратистский потенциал ослаб. Современный этап направлен на преодоление последствий бюджетных кризисов, увеличение ВВП, улучшение социального положения населения России, укрепления взаимопонимания Центра, регионов и местного самоуправления. Он сохранил некоторые черты прежних этапов: асимметрию, основной источник бюджетных поступлений - экспортно-сырьевые отрасли, проблемы в выполнении социальных обязательств, взятых перед населением. Этот этап отличается активной политической и законодательной деятельностью Центра и регионов в распределении полномочий между уровнями власти, бюджетных средств, развитием функций политической социализации, коммуникации, расширением

политических отношений в бюджетной сфере через соглашения, договорные начала, компромиссы.

Во втором параграфе «Формирование политико-правовой основы бюджетного федерализма в России» рассматривается политико-правовое

обеспечение российского федерализма. Правовым началом для институционального строительства в бюджетной сфере были законы РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москвы и Санкт-Петербургу», которые утратят силу с принятием Бюджетного кодекса РФ. С целью достижения политической стабильности в 1998 г. были приняты Программа стабилизации экономики и финансов, Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г.. Особое место среди всех документов принадлежит Программе развития бюджетного федерализма в России. Разделяя основные положения указанной Программы, автор приходит к выводу, что для всестороннего регулирования института бюджетного федерализма необходим законодательный акт (Основы бюджетного федерализма), где следует:

- зафиксировать отправные начала бюджетной политики Российской Федерации, определенные демократизацией федеративных начал государства;

- определить назначение бюджетного федерализма, как средства по решению общефедеральных задач;

- закрепить понятие бюджетного федерализма, как политического института, его структуру и функции с целью отграничения его от явлений схожих и близких по содержанию;

- перечислить принципы бюджетного федерализма, на основании которых должна выстраиваться политика федерального Центра, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

- дать исчерпывающий перечень бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

- определить политико-правовые формы: договор, соглашение, протокол намерений и т.п., - целесообразные для достижения политического компромисса и согласования воль при решении проблем бюджетного федерализма;

- утвердить основания использования методов субординации и координации для регулирования политических отношений в бюджетной сфере;

- закрепить создание Федеративного Третейского бюджетного совета -совещательного органа, образованного из представителей субъектов Российской Федерации - для досудебного разбирательства бюджетных споров по существу.

Политика перенасыщена разнообразными полутеневыми способами согласования и принятия решений. Закон «Основы бюджетного федерализма» позволит избежать принятия решений в бюджетной сфере, не отвечающих интересам общества и государства, в лучшую сторону изменить положение населения,

продолжить строительство гражданского общества на демократической классически выстроить отношения федерального Центра и субъектов ской Федерации в соответствии с принципами федерализма.

В третьем параграфе «Модель бюджетного федерализма как отражение политических процессов по обновлению российского государства уточнены имеющиеся характеристики модели бюджетного федерализма, крыты новые черты, высказаны предложения по преобразованию модели, личие в России двух уровней государственной власти, разделение полномочий влечет образование дуалистической модели. Политическая стратегия ния российского федерализма связана с согласованием воль и компромиссов при урегулировании разногласий Федерации и субъектов сийской Федерации. Отмеченное проявляется в кооперации усилий со стороны политических субъектов в процессе решения общегосударственных и нальных задач. Ассоциации российских регионов, политических партий через Федеральное Собрание РФ, членов Государственного Совета РФ активно ствуют в процессе подготовки, принятия федерального бюджета, осуществляют контроль за его исполнением. Сформировавшуюся в России модель бюджетного федерализма следует отнести к прагматической модели бюджетного федерализма. Несмотря на децентрализацию бюджетных ресурсов на федеральном уровне, отсутствует бюджетная самодостаточность субъектов Российской Федерации, что позволяет сделать вывод, что в нашем государстве сформировалась централизованная модель бюджетного федерализма. Демократизация государства, федеративных отношений требует децентрализации бюджетной сферы, но этот процесс не должен ослабить политическое руководство государством, имеющаяся централизация бюджетных средств на федеральном уровне се годня необходима. Своеобразие политики реформирования федеративных ношений создало асимметрию в российском федерализме и асимметричную модель бюджетного федерализма. По мнению автора, кроме отмеченных черт, модели российского бюджетного федерализма свойственно еще Социальная и экономическая эффективность достигается на основе средне, и долгосрочного планирования и прогнозирования. Отмеченное но присутствует в современной бюджетной политике и придает модели вые и прогностические черты. Весь комплекс бюджетного потенциала, обязанностей разделен на составляющие по сформировавшимся в России уровням власти, модель российского бюджетного федерализма следует оценить как дифференцированную.

Развитие российского бюджетного федерализма продолжается под влиянием конкретных политических перемен, определенных стратегией демократического развития России. Институт бюджетного федерализма нуждается в законе — Основах бюджетного федерализма.

В третьей главе «Пути оптимизации политических процессов по ре шению проблем бюджетного федерализма в России» разрабатываются наи

более целесообразные пути внесения корректировок в бюджетный федерализм с целью повышения его эффективности.

В первом параграфе «Совершенствование политических механизмов укрепления бюджетного федерализма» раскрывается возможность данного института как одного из средств создания достойного уровня жизни для населения России, восстановления доверия к власти. В этой связи в отдельном разделе автором рассматриваются «Пути повышения прозрачности бюджетов, как способ решения проблем бюджетного федерализма» и «Основные средства повышения бюджетного потенциала российского государства».

Прозрачность федеральных и региональных бюджетов низкая. Причины заключаются в слабом механизме контроля за принятием и исполнением бюджета со стороны политических субъектов; наличии секретных статей в федеральном бюджете; расходах, не предусмотренных бюджетом, в связи с экстраординарными мерами по борьбе с терроризмом. Сюда следует отнести постоянную корректировку утвержденных законов о бюджете; схему составления бюджета, не раскрывающей основания и конечные суммы, выделяемые конкретному региону; сложные межбюджетные потоки; неполноту отражения доходного потенциала.

Повысить транспорентность бюджетов можно посредством встречных акций политических субъектов, связанных с их участием в процессе принятия и исполнения бюджета; обязательном обсуждении в средствах массовой информации технологии расходов. Необходим прогноз показателей бюджета; точное Л отражение доходов и расходов бюджетов; простота в изложении и структурировании бюджета в целях доступности для населения. Прозрачность бюджетов свидетельствует об открытости политики, предотвращает политическую напряженность между уровнями власти, укрепляет основы федерализма, влечет активизацию российского гражданского общества.

Институциональные эффекты должны быть нацелены на достижение различных политических задач, среди которых, результативная экономическая политика, социализация российского государства. Бюджетный федерализм отражает систему доходов, раскрывает бюджетные возможности всей России и каждого региона, муниципалитета.

Имеющаяся система доходов нуждается в изменении. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, безвозмездных перечислений. Выделяют собственные доходы и регулирующие доходы каждого уровня власти. Органы власти осуществляют бюджетную компетенцию, в том числе по использованию и увеличению доходных источников, при отсутствии документа, закрепляющего за каждым уровнем конкретные бюджетные полномочия. Собственных доходов на региональном уровне явно не достаточно, и они «трудно собираемые». Региональные власти в целях увеличения собственных доходов оказывают поддержку предпринимательству, инициируют инвестиционную деятельность и т. д. Это не ведет к ощутимому увеличению доходной базы. Необходимо осуществить перераспределение собственности

посредством бесплатной передачи на региональный, муниципальный уровни прибыльных объектов федеральной собственности, что позволит регионам личить свой экономический потенциал как гарантию народовластия.

Регулирующие доходы - налоговые и иные платежи - устанавливаю/ нормативы отчислений в бюджеты субъектов федераций или местные ты. Размеры большинства из них ежегодно меняются федеральным Центром» что не позволяет регионам прогнозировать и эффективно развивать свою экономику, оказывать ощутимую поддержку местному самоуправлению, выпол нять обязательства перед населением. Следует отказаться от сложившейся системы разделения доходов. Все доходы (доходные источники) должны быть разделены на собственные доходы каждого уровня власти, что позволит избежать излишней централизации и добиться повышения бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации, стабильности в планировании использования бюджетных средств. Немногие страны (Германия, Австрия) используют подобную схему распределения налогов, т. к. ее недостатком является ограниченность бюджетной автономии членов федерации.

Расходные бюджетные полномочия уровней власти законодательно не закреплены. Бюджетное законодательство неудачно распределило компетенцию органов власти, связанную с расходованием бюджетных средств, что увеличивает бюджетную нагрузку на региональный и муниципальный уровни власти. Необходимо закрепить за каждым уровнем власти конкретный перечень расходных полномочий, взяв за критерий значимость и результативность для населения, для развития территории, государства реализацию определенной функции на основе положительных социально-экономических показателей за последние несколько лет (около 4-5 лет). К сфере совместных полномочий следует отнести небольшой перечень бюджетных расходных полномочий, реализация которых требует совместных усилий всех уровней власти.

Эволюция российской политики подвигает государственную власть через свои институты к изменению формы осуществления властных функций. Должны быть внесены поправки в деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, осуществляемую в бюджетной сфере. Следует определить перечень и содержание доходно-расходных полномочий органов всех уровней власти и местного самоуправления в целях улучшения институционального, материального, нравственного руководства обществом.

Во втором параграфе «Роль федерального Центра в укреплении бюджетного потенциала субъектов Российской Федерации» отмечается, что недостаток собственных средств, возникающий у регионов, в определенной мере восполняется благодаря помощи Центра через создаваемые фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов федерации (ФФПР); Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов. Каждый из фондов имеет свое назначение и методику распределения, все они нацелены на выравнивание социально-экономического развития регионов. Помощь федерального Центра регионам

увеличивается ежегодно, что положительно воспринимается субъектами Российской Федерации, поскольку позволяет решать многие социально-экономические проблемы и повышать рейтинг властной элиты. Как показывает практика, осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов через указанный механизм не реально, поскольку он:

-требует сосредоточения в федеральном бюджете большей части налогов и распределения половины из них в виде финансовой помощи;

-порождает иждивенческие настроения у нижестоящего уровня власти, снижает эффективность использования бюджетных средств;

-финансово ослабляет Центр, поскольку у самого Центра бюджетные ресурсы ограничены.

Бюджетная поддержка членам федерации, входящим в состав любого федеративного образования со стороны Федерации, оценивается как механизм субординационного воздействия. Разделяя это мнение, автор отмечает, что усиление централизации, расширение методов субординации в государственном управлении Центра способствовали преодолению возникших в начале 90-х гг. сепаратистских тенденций и укреплению российской государственности. Осуществляемая работа по распределению полномочий между уровнями власти и местным самоуправлением свидетельствует о расширении в государственном управлении демократических основ, о продолжающемся процессе децентрализации.

Проведенные исследования результативности бюджетной помощи, оказываемой Центром, позволили сделать вывод, что, не исключая поддержку Федерации, как способ временной поддержки нуждающимся субъектам Российской Федерации, следует развивать бюджетную самодостаточность регионов и муниципалитетов. Бюджетная автономия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при правильном сочетании методов координации и субординации в государственном управлении приведет к укреплению экономически развитого социального единого российского государства.

В заключении подведены общие итоги исследования, сформулированы следующие результаты.

1. Бюджетный федерализм представляет собой политический институт, имеющий свою структуру и выполняющий функции, направленные на снижение политической, социальной напряженности в обществе, соблюдение прав человека, достижение на основе компромисса интересов различных субъектов политики, согласия по вопросам решения общефедеральных задач.

2. Осуществление государственной власти на принципах федерализма -залог успеха российской государственности. Принципы бюджетного федерализма в своей основе должны отражать равный правовой статус субъектов Российской Федерации как важнейших субъектов политики; их очерченную бюджетную автономию; согласование воль и урегулирование политических разногласий; разграничение и делегирование бюджетных полномочий уровнями исполнительной власти; рациональное соотношение политики децентрализации и централизации в бюджетной сфере; бюджетную оптимизацию (обоснованное

разграничение доходно-расходных бюджетных полномочий уровней сти); заинтересованность регионов и местного самоуправления в развитии свэ-его хозяйственного комплекса, улучшающего доходную бюджетную базу.

3. В своем эволюционном развитии бюджетный федерализм прошел тыре этапа, воспроизводя политику сепаратистских устремлений лидеров начала 90-х гг., асимметрию российского федерализма, резкую альную дифференциацию регионов. Современный пятый этап отражает дальнейшего формирования гражданского общества, политической

ции, корректировки политических отношений по развитию взаимовыгодных бюджетных сг-"-зей, законодательной деятельности по распределению властных полномочий в целях нейшей демократизации государственной власти.

4. Бюджетный федерализм, как политический институт не закреплен в отдельном федеральном законодательном акте, где были бы определены основ ные начала бюджетной политики, задачи, функции бюджетного принципы взаимоотношений уровней власти в бюджетной сфере, их

ные полномочия, правовые формы согласования интересов, внесудебные ства разрешения споров. Необходимо принятие федерального закона -бюджетного федерализма.

5. В России сформировалась кооперативная, централизованная, асимметричная, имеющая прагматический характер модель бюджетного федерализма. В современных условиях модель приобрела черты плановой, прогностической, дифференцированной.

6. Проблемы бюджетного федерализма связаны с прозрачностью бюдже тов, доходно-расходной деятельностью органов власти.

Бюджеты всех уровней власти не прозрачные. Пути повышения прозрач ности бюджетного федерализма следующие: активизация участия заинтересо ванных субъектов политики, населения в бюджетном процессе; обсуждение в средствах массовой информации технологии расходов, всех показателей бюджета; точное отражение доходов и расходов в законе бюджете; простота в изложении и структурировании доходной и расходной частей бюджета в целях доступности для населения. Закрепляя открытосп внутренней политики посредством прозрачных бюджетов как документов, институт бюджетного федерализма предотвращает принятие попу листских решений властью, политическую напряженность между власти, укрепляет основы федерализма, влечет активизацию российского граж данского общества.

Деление доходов на собственные и регулирующие не дает положительных результатов. Все доходы, которыми располагает каждый уровень власти, должны стать собственными. Необходимо отказаться от регулирующих доходов, т. к. нормативы отчислений от них постоянно меняются. Это вносит неста бильность в бюджетную деятельность регионов, муниципальных образований, не позволяет им точно прогнозировать развитие социально-экономического комплекса, выполнять бюджетные обязательства перед населением. В достижения положительных институциональных эффектов, необходимо изменить

схему распределения доходов, осуществить сужение сферы совместных полномочий уровней власти, что повысит ответственность каждого уровня перед населением за взятые бюджетные обязательства.

7. Политика консолидации усилий уровней власти по укреплению российского государства предполагает оказание Центром бюджетной поддержки нуждающимся субъектам Российской Федерации, муниципалитетам. Созданный механизм оказания помощи нуждается в изменении. Помощь не должна постоянно увеличиваться в объемах и расширяться по направлениям, т.к. теряет свое назначение временной поддержки, превращаясь в постоянный источник софинансирования -явление ненужное и опасное, уменьшающее бюджетные возможности федерального Центра и дестимулирующее усилия регионов по наращиванию собственного бюджетного потенциала. Центра должен оказывать помощь, когда в регионе или муниципалитете возникли непредвиденные ситуации, влекущие существенные расходы, например стихийные бедствия.

Для утверждения бюджетного федерализма — федерализма, сохраняющего рынок, укрепляющего политические, социально-экономические, демократические начала Российской Федерации, необходимо незамедлительное решение его проблем. Бюджетный федерализм представляет собой действенный способ повышения политической стабильности, укрепления демократического единого целостного российского государства.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Родионова А. К. Сравнительные исследования регионального (конституционного) законодательства // Региональное человековедение: Сб. науч. докл. / Забайкальское отделение Академии социальных наук РФ. - Чита, 1999. - С. 42-47.

2.Родионова А. К. Историко-сравнительные исследования и национальное законодательство // Фундаментальные проблемы общей и социальной философии, философской антропологии: Материалы теорет. конференции: Новые идеи в философии: Межвуз. сб. науч. трудов: / Перм. ун-т; Ред. Л. П. Сидорова. -Пермь, 1999 - С. 167-174. - Вып. 8.

3. Родионова А. К. Федерация в России: идейные истоки и основания // Проблемы правоприменительной практики в современных условиях: Ч. 2. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2000. -С. 99-107.-Вып. 3.

4. Родионова А. К. Теория и практика современного федерализма. Российская федерация и российский федерализм: Учебное пособие. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2002. - 124 с.

5. Родионова А. К. Прозрачность бюджетов как средство укрепления бюджетного федерализма // Ученые записки: Научно-практ. журнал: Вып. 4. / Забайкальский институт предпринимательства.- Чита: ЗИП СибУПК, 2003. - С. 201-209.

6. Родионова А. К. Российский современный бюджетный федерализм. Теория и практика.- Чита: ЗИП СибУПК, 2003. - 64 с.

7. Родионова А К. Политический институт современного бюджетного федерализма и его роль в развитии российского общества и государства // Проблем! > правоприменительной практики в современных условиях: Вып. 4. / Забайкальем институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2004. - С. 67-76.

8. Родионова А. К. Бюджетный федерализм как категория

права // Перспективы высшего образования в малых городах: Материалы четвертой международной научно-практической конференции-Владивосток: Изд-во Дапык -восточного ун-та, 2002. - С. 21-24.

9. Родионова А. К. Российский политический институт бюджетного федерализма в современных условиях // Ученые записки: Научно-практ. журнал. Вып. 5. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2004. - С. 84-95.

10. Родионова А. К. Реализация политического института федерализма в российской региональной политике // Ученые записки: Научно-практ. журнал: Вып. 5. / Забайкальский институт предпринимательства. - Чита: ЗИП СибУПК, 2004. - С. 118-120.

Лицензия ЛР № 001735 от 19.04.00. Подписано в печать 22.10.2004. Бумага Business Xerox. Гарнитура Times New Roman. Формат 60X84 Vy Усл. печ. л. 0.8 . Тираж 100 экз. Заказ № 2719. Отпечатано в типографии Забайкальского института предпринимательства Сибирского университета потребительской кооперации 672086, г. Чита, ул. Ленинградская, 16.

№216 20

РНБ Русский фонд

2005-4 21837

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Родионова, Антонида Кузьминична

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования института бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства.

1.1. Понятие «бюджетный федерализм» в современной обществоведческой литературе.•

1.2. Структура и функции бюджетного федерализма как политического института. Принципы бюджетного федерализма.

Глава 2. Эволюция института бюджетного федерализма в Российской

Федерации.

2.1. Институциональное строительство российского бюджетного федерализма.

2.2. Формирование политико-правовой основы бюджетного федерализма в России.

2.3. Модель бюджетного федерализма как отражение политических процессов по обновлению российского государства

Глава 3. Пути оптимизации политических процессов по решению проблем бюджетного федерализма в России.

3.1. Совершенствование политических механизмов укрепления бюджетного федерализма.

3.1.1. Пути повышения прозрачности бюджетов, как способ решения проблем бюджетного федерализма.

3.1.2. Основные средства повышения бюджетного потенциала российского государства.

3.2. Роль федерального Центра в укреплении бюджетной сферы субъектов Российской Федерации.

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Родионова, Антонида Кузьминична

Актуальность темы диссертационного исследования. Обновление политических основ российского государства в процессе демократизации - объект пристального внимания политиков, поскольку представляет собой необходимое условие активного включения Российской Федерации в цивилизационные процессы мирового уровня, совершенствования государственности в целях укрепления единства и целостности России.

Реформирование российской политической реальности связано с институциональным строительством, использованием идей федерализма, влекущих инновацию политических институтов. В современной политологической мысли наблюдается особое внимание к институтам, как сложным *многосоставным явлениям организованной общности Они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, раскрывают федеративные принципы государственного устройства, пространственную организацию государственной власти, объем и виды полномочий уровней власти, предупреждая политические конфликты, преобразовывая всю политическую систему.

Государство для достижения поставленных целей и задач активно использует бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм реализуется через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по использованию денежных ресурсов. В процессе принятия и исполнения бюджета, контроля за использованием национального богатства участвуют политические

1 Бляхер JI. Е. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры //Полис-2003. —№ 1.-С. 23-26; Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике.-Ь«р:/Луш\\'.роШ5ШсИез. Ru /fulltex/helman/2003/4/2.htm; Лысенко В. Н. Развитие федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. - 1997 - № 8. - С. 15-17; Бородулина Н. А. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов?.- http //www.politstudies.ru /full text/2002/6/12 htm; Боекс Дж Процессы децентрализации налогово-бюджетных полномочий в Российской Федерации в свете международной практики. Школа политических исследований Эндрю Янга. Университет штата Джорджия. - http:// www.budgetrf/Publications /Analysis/fpcenter/anfpcenter14102002/html; Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России И Полис. - 2000. - № 5. - С. 23. партии, политические и региональные лидеры, общественно-политические движения. Образуется целостная политическая общность - институт, содержание которого определено федеративным конструированием российского государства и направлено на развитие финансовой самостоятельности регионов, укрепляющей государство и уровень централизации бюджетных средств, в целях решения общефедеральных задач.

Необходимость исследования политического института бюджетного федерализма проистекает из требований политической реальности. Целесообразность научных изысканий в данном направлении обуславливается важность проведения анализа единства проводимой федеральной политики и бюджетной деятельности на всех уровнях власти. Современное социально-экономическое положение российского государства, поиски компромисса в решении общефедеральных задач зависят от объема и качества работы, выполняемой органами государственной власти и муниципальных образований в бюджетной сфере. Сказанное предполагает знание дел в разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.

Политическая социализация напрямую зависит от схемы распределения доходов и расходов в бюджетной системе. В связи с этим возникает необходимость в оценке имеющейся системы распределения доходов.

Бюджеты всех уровней власти представляют собой политические документы, отражающие состояние федеративных отношений, перспективы дальнейшего укрепления экономики, социальной сферы, всего российского государства. Важно определить степень доступности содержания бюджетов и механизмы достижения прозрачности бюджетов, выявить их эффективность для выполнения бюджетных обязательств. Сформировавшаяся в условиях демократизации государства модель бюджетного федерализма имеет черты, делающие ее схожей с моделями других федеративных государств, но она имеет и свою специфику.

Политико-правовые регуляторы бюджетного федерализма играют большую роль в решении проблем, связанных с денежным обеспечением жизнедеятельности государства, политической стабильностью. Необходимо располагать достоверными знаниями о состоянии политико-правовых ресурсов, связанных с регулированием бюджетного федерализма.

Концепция бюджетного федерализма привлекательна в теоретическом аспекте целесообразностью развития теоретико-методологических конструкций, повышающих политическую культуру и продуктивность исследования бюджетного федерализма, возрастающую при наличии теоретических разработок.

Таким образом, исследование института бюджетного федерализма как политического института, направленного на выполнение очерченных Конституцией Российской Федерации целей и задач российского гражданского общества и государства, сохранение и укрепление суверенного российского государства, имеет важное теоретическое и практическое значение. Изложенным и объясняется выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.

Степень разработанности проблемы. Данная тема исследования с разной степенью глубины анализа разрабатывается российскими и зарубежными учеными, политиками, но предметом комплексного исследования в полной мере не стала.

Политические усилия по реформированию государственно-властных отношений в федеративных государствах на принципах федерализма, в том числе в России, изложены в работах русских и зарубежных исследователей: А. С. Ященко, И. А. Ильина, А. Гамильтона, Дж. Джея, Д. Элейзера, П. Пернталера1.

Специфика моделей российского федерализма, принципы реализации федерализма рассмотрены в трудах Р. Г. Абдулатипова, JI. Ф. Болтенковой, Г. Б. Ковалевой, А. Понеделкова, И. Сидоренко, Э. В. Тадевосяна, И. Бусыгиной, Д. Н. Замятина, Н. Ю. Замятиной, М. Г. Миронюк 2.Научные разработки по

1 Ященко А.С. Русский федерализм // Федерализм. -1996.—№ 1,- С.137; Ильин ИА Что такое федерация? // Собр. соч. в 10-ти томах. - Т. 2. Кн. 1. - N1., 1993.- С.206; Федералист: политическое эссе А. Гамильтона, Д. Медисона, Дж. Джея / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. - М.: Прогресс- Литера, 1993. - С.26; Пернта-лер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. — 1994—№ 3. — С. 123.

2 Лбдулатшгов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма - М.: Респ>блика, 1994.- С. 24; Ковалева Г. Проблемы бюджетного федерализма в контексте российских реформ // Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. - 1995-№ 1 (10).- С.21; Понеделков А., Сидоренко И. Федерализм в проблемам федерализма пополнились выступлениями на конференциях, где рассматривается его роль в бюджетной сфере, выделяется специфика, обусловленная политическими, историческими, национальными и другими особенностями. Это работы и выступления А. В. Федорова, А. А. Галкина, П. А. Федосова, С. Д. Валентен, В. Д. Соловей, В. В. Попова \

Продолжают осуществляться диссертационные исследования по проблемам российского федерализма. Среди них диссертации А. С. Галаева «Развитие федерализма в России как формы государственного устройства», Э. П. Доржие-ва «Федерализм в России: теоретико-правовой аспект» и др. Написаны диссертации по проблемам деятельности государства в бюджетной сфере. В 2001 г. защищена докторская диссертация Ю. А. Крохиной «Принцип федерализма в бюджетном праве»1. В ней исследуется федеративный принцип как основа деятельности органов власти в бюджетной сфере, межбюджетных отношений. Вышли монографии: Б. Л. Корсунского «Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра», О. И. Бетина «Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления», Г. В. Каменской «Федерализм: мифология и политическая практика», Т. С. Онучак «Принципы организации межбюджетных отношений в России» и др.2

Анализ научных работ, посвященных российскому бюджетному федерализму, свидетельствует о различных подходах к его исследованию. Бюджетный федерализм рассматривается как явление экономического характера, наблюда

Россни и Германии: общее и особенное, проблемы и перспективы // Власть. — 2002. —№11. — С.58; Та-девосян Э.В. Российский федерализм и современный нащюнатьно-государственный нигилизм // Государство и право. — 1996. - № 10 - С. 19; Бусыгина И, Захаров А. Федерализм. Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований).- http www/legislature.Ru/fund/persons /zakharov /02р4 htm; Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство Российского федерализма.— http //www .politstudies. ru/fulltext /2000/5/9 htm; Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма (Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России).-http // www. politstudies. Ru /fulltext/2003/3/1 lhtm.

1 Федоров А. В. Выступление // По итогам работы Международного семинара «Бюджетный федерализм в России».- http://wwAv.fit/m/po\\er/jbzor/301101/html; Галкин А. А., Федосов П. А.,

Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и п>блинная сфера в России // Полис. - 2002. - № 3.— С. 19 — 29; Попов В. В. Бюджетный федерализм в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами.— http:// www. budgetrf /Publications/Analysis/fpcenter/anfpcenter14102002/ LB. ются попытки заимствования черт западных моделей для решения проблем российского федерализма; имеются утверждения о существовании бюджетного федерализма в унитарных государствах.

В контексте изучения современного бюджетного федерализма Российской Федерации отсутствуют исследования бюджетного федерализма как политического института, не исследуются его функции. Принципы бюджетного федерализма разрабатываются при доминировании экономических и бюджетных начал. Характеристика модели бюджетного федерализма связана только с анализом аналогичных черт моделей зарубежных стран. Черты, которые приобретает модель в результате обновления политики последних лет, не стали предметом глубоких и всесторонних научных разработок. Обобщенные диссертационные работы по изучению современного бюджетного федерализма как политического института практически отсутствуют.

Имеющееся состояние российского бюджетного федерализма потребовало комплексного подхода к анализу понятия бюджетного федерализма как политического института, чем и определяются цели и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования. Комплексный анализ развития бюджетного федерализма как политического института, его наиболее актуальные проблемы в условиях демократизации российского государства.

Задача исследования:

- определить понятие бюджетного федерализма, раскрыть структуру, функции и принципы бюджетного федерализма как политического института;

1 Галаев А. С. Развитие федерализма в России как формы государственного устройства: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата политических наук. - М., 1997. - С. 5; Доржиев Э. П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.,1997. - С. 8; Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве. Дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. - Саратов, 2001. - С.98.

2 Корсунский Б. JI. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск, 1998.-С. 6 - 28; Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 1999. - С. 28, Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика.- М., 1998; Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в России. - М., 1998. исследовать этапы развития бюджетного федерализма Российской Федерации; изучить специфику модели российского бюджетного федерализма;

- проанализировать исторический и зарубежный опыт бюджетной деятельности других федеративных государств; выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного федерализма, его правовой основы.