автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Политика советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы

Текст диссертации на тему "Политика советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы"

/ / \ У

$

Г А

9 С/

* / ~' 4

Министерство общего/и профессионального образования Российской Федерации

Российский государственный гуманитарный университет

На правах рукописи

Малышева Елена Петровна

Политика советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы: Институциональный аспект.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук

Научный руководитель профессор, д.и.н. Т. Г. Архипова

Москва 1999

Оглавление

Введение.....................................................................................3

Глава 1. Организация законодательной работы в СССР..........................41

1.1. Роль теоретических предпосылок и практического опыта в организации и законотворчестве высших органов власти СССР.......42

1.2. Характеристика законодательной деятельности высших органов власти СССР.......................................................................58

1.3. Становление и попытки обоснования союзного законодательного процесса...............................................................................93

Глава 2. Законодательный аппарат СНК СССР..................................115

2.1. Становление законодательного аппарата СНК СССР. 1923-1925 гг.....117

2.2. Вопросы рационализации законотворчества в связи с

совершенствованием госаппарата (октябрь 1925 -май 1926 гг.)... 145 2.3. Реорганизация законодательного аппарата СНК СССР и изменение

законодательного механизма в 1926 - 1931 гг...........................157

Глава 3. Принципы и основные направления деятельности советского

государства в создании союзного законодательства....................184

3.1. Критерии и методы размежевания компетенции СССР и республик

в области союзного законодательства.......................................185

3.2. Формирование базовой основы союзного законодательства и попытки его унификации........................................................221

3.3. Особенности распространения союзного законодательства и проблема легитимности его содержания....................................242

Заключение.................................................................................268

Список использованных источников и литературы...............................284

Приложение 1.

Приложение 2.

Приложение 3.

Приложение 4. Приложение 5.

Введение

Законодательство адекватно и исторически связано с развитием государственности. Оно возникает в результате деятельности общества, социальных групп, партий и государства в лице его органов власти и трансформируется под воздействием конкретной исторической обстановки и проводимой государственной политики в различных областях, в том числе и в области самого законодательства. Специфической чертой последнего является то, что оно пронизывает все остальные направления политики, обеспечивая им необходимую правовую форму, так как государство является единственным политическим институтом, который осуществляет законотворчество.

Под законодательством подразумевается, во-первых, деятельность уполномоченных государственных органов по изданию законов (законодательный механизм), а, во-вторых, комплекс правовых норм, действующих в государстве, как надотраслевое образование. Кроме того законодательство как комплекс норм занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов государства, которые в свою очередь являются основной формой права.

Политика в области законодательства самым непосредственным образом связана с государственной властью, а следовательно, с механизмом функционирования системы государственных органов. В первом случае, она юридически закрепляет и защищает эту власть, во втором - выполняет регулятивные функции. Известно, что значение последних заметно возрастает в правовом государстве и, наоборот, существенно нивелируется в тоталитарном. Но в любом случае, она направлена на конституциализацию политического режима, на обеспечение необходимой господствующему классу нормативно-правовой стороны деятельности, без которой немыслимо существование любого государственного строя.

Исследование законодательной политики советского государства целесообразно вести в двух направлениях, так как любая политика не

ограничивается политической теорией, а предполагает и политическую практику. Первое заключается в изучении духовной формы теории, программ, внутренних принципов построения - этим занимаются политологи, юристы, философы и социологи. Другое - связано с анализом деятельности государства в лице органов власти по её формированию и проведению и находится в поле зрения историков-государствоведов. К сожалению, приходится констатировать, что на сегодняшний день анализ законодательства неоправданно ограничивается теоретической разработкой и философскими заключениями о смысле и идеях советского права1, в то время, когда второе направление остается мало изученным. Между тем, исторический опыт свидетельствует, что содержание политики в области законодательства напрямую зависит от политического режима, особенностей государственной системы, конкретной властно-управленческой практики, а также от национально-правовых факторов.

Косвенные указания на целесообразность и актуальность историко-государствоведческого подхода к изучению законодательства содержатся в работах самих юристов, которые сталкиваются с недостаточностью только одного, юридического, аспекта изучения этой проблемы. В одной из новейших монографий, посвященной проблеме становления и развития правовой государственности в Российской Федерации, период 1920-1930 гг. охарактеризован буквально одним словом - «тоталитаризм». Между тем, в заключении своей работы авторы приходят к необходимости решения ряда актуальных в настоящее время вопросов. Среди них можно встретить указание на целесообразность принятия специального закона о правотворчестве РФ, а также на более чёткое законодательное - урегулирование предметов совместного ведения федерального центра и субъектов федерации. Кроме этого предлагается точно и неукоснительно применять правила законодательной процедуры и определять форму акта с

1 Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. История политических и правовых учений / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1995; Красавчиков O.A. Система права и система законодательства // Правоведение. 1975. № 2; Поленина C.B., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982 и др.

учётом решаемой им задачи, а также принципов деятельности издающего его органа и т.д.1 По иронии истории аналогичные вопросы стояли перед руководством страны в 1923-1924 гг. Правда, в то время они были решены в угоду интересам партийно-государственного руководства, что способствовало превращению провозглашённой федерации в унитарное государство, а самого политического режима - в тоталитарный.

Форма государственного устройства всегда выступает одним из определяющих факторов особенностей законодательного механизма и системы законодательства. Поэтому в любом федеративном государстве они фактически идентичны. Отличия их кроются, главным образом, в политическом режиме. Специфика законодательства заключается в заложенных в него принципах, нормах и критериях, определяющих его итоговое значение. Этим результатом является создание конкретной правовой системы общества и определённого характера государственности. В такой ситуации знание исторического опыта позволило бы не просто поставить вопросы организации нормотворческого процесса в Российской Федерации, но и аналитически подойти к возможным последствиям того или иного варианта.

Таким образом, историко-государствоведческий подход к изучению союзного законодательства, оставаясь до настоящего времени не апробированным, тем не менее, является насущно необходимым для осмысления отечественной государственности. Все эти обстоятельства: отражение в законодательстве особенностей политического режима, неапробированность историко-государствоведческого подхода к изучению союзного законодательства, законодательной политики, её значение для характеристики государственности, а также возможность практического применения результатов анализа - побудили обратиться к исследованию политики советского государства в области союзного законодательства в 1920-е годы.

1 См.: Правовое государство, личность и законность / Сост. B.C. Нерсесянц, Г.В. Мальцев и др. М., 1997. С 136-137.

При раскрытии проблемы внимание было сосредоточено на её институциональном аспекте. В начале исследования одной из главных представлялась задача определения организационной основы союзного законотворчества и выявление характерных направлений политики государства в этом вопросе. Это позволило бы в дальнейшем составить систематизированное представление об общих проблемах и основных принципах политики советского руководства в становлении союзного законодательства. В связи с этим в качестве объекта исследования были взяты высшие законодательные органы и законодательный аппарат СССР.

Давая определения этим двум понятиям, необходимо иметь ввиду, что их юридическая и историческая транскрипция имеет весьма существенное отличие. Это объясняется соответствующим профессиональным подходом к оценке места того или иного учреждения в системе государственного механизма. Историки, давая оценку учреждения исходят из реального функционального назначении органа, в то время как юристы акцентируют внимание на его составе и номинальном положении. По мнению последних, обязательным условием законодательных органов является их представительный состав. Однако, опыт организации законодательной работы в СССР в 1920-е годы лишний раз подтверждает необходимость и обоснованность другого, историко-государствоведческого, подхода, согласно которому законодательными органами государства считаются учреждения, на которые в соответствии с принципами организации государственного аппарата возложена правотворческая деятельность. Они издают нормативно-правовые акты (законы), обладающие высшей юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения.

В отличие от законодательных органов, законодательный аппарат представляет совокупность специальных структур, непосредственно занимающихся разработкой, подготовкой и техно-юридической обработкой законопроектов. Он может существовать как при законодательном органе, так и в системе органов юстиции.

Законодательный аппарат и законодательные органы государства являются основным звеном законодательного механизма и во многом определяют его специфику. Понятие законодательный механизм (законодательный процесс) включает в себя четыре основные стадии: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие и обнародование закона, которые могут варьироваться в зависимости от форм государственного устройства и правления. Неизменным в любом случае остаётся условие, что этот процесс осуществляется определёнными уполномоченными на то органами государства.

Хронологические рамки исследования - 1920-е годы - обусловлены периодом становления союзного законодательства (и как законодательного процесса, и как комплекса правовых актов общесоюзного значения). Самое беглое ознакомление с источниками и литературой показало, что этот процесс был обусловлен не только созданием нового государства, которое повлекло образование собственных законодательных органов и аппарата по обеспечению их деятельности, но и находился под влиянием ряда других факторов экономической и общественно-политической жизни страны в изучаемый период.

Прежде всего, он оказался тесно связанным с началом формирования правовой политики государства, обращение к которой советского руководства в начале 1920-х годов было вызвано попытками легитимизации власти. В этой связи приоритетное значение приобрело законотворчество, которому отводилась ведущая роль по её обеспечению. В значительной мере заинтересованность в нормативно-законодательной базе возникла в связи с переходом от «военного коммунизма» со свойственными ему чрезвычайными методами управления к новой экономической политике, которая предполагала правовое регулирование взаимоотношений.

Одним из важнейших событий «нэповского» периода стало образование союзного государства. Ранее в советской историографии этот факт рассматривался как торжество интернационализма, в недавнем прошлом его

оценивали как проявление великодержавного шовинизма. Однако, свойственная современному периоду точка зрения на это событие представляется более реальной и разумной.1 Она заключается в том, что в создании СССР видится попытка реанимации имперства в новых формах со всеми свойственными этому процессу приёмами и способами. В этом контексте становление союзного законодательства и его развитие находилось под непосредственным влиянием национальной политики государства и зависело от конкретных целей партийно-государственного руководства.

Доминирующее значение коммунистической партии в советской политической системе было закреплено на XII съезде РКП(б) в 1923 г., который фактически нейтрализовал начавшиеся в связи с введением НЭПа попытки выявить наиболее заметные отрицательные стороны взаимоотношений между партией и советским государственным аппаратом, проявившиеся на предыдущем съезде. Вся внутрипартийная борьба середины 1920-х годов уже не затрагивала этого вопроса, а сконцентрировала, главным образом, внимание на проблеме построения социализма в одной стране и угрозы бюрократического перерождения аппарата. Происшедшая в результате этой борьбы концентрация партаппарата в руках сталинской группировки, которая была фактически осуществлена к концу 1920-х годов, создала благоприятные условия для дальнейшего укрепления властных функций партии и подчинения ей государственных органов. Логическим завершением этого процесса стал разгром «правой оппозиции», а в экономической сфере - свёртывание НЭПа и взятие курса на «сверхиндустриализацию» за счёт насильственной коллективизации. Все эти процессы не смогли не оказать влияние на организационные формы разработки союзного законодательства и в целом на законодательную деятельность государства.

По мнению ряда исследователей, ход событий 1920-х годов даёт нам предметный урок того как в угоду схемам и субъективным взглядам была

1 См.: Российская империя - СССР - Российская Федерация: История одной страны / Отв. ред. Г.А. Бордюгов. М., 1993. С. 29.

разрушена многоукладная экономика, нивелированы альтернативные варианты развития страны.1 Тем не менее, именно в 1920-е годы оформились основные принципы и институты союзного законодательства, которые существовали вплоть до ликвидации СССР.

Вышеизложенное определило то обстоятельство, что диссертационное исследование ограничено этим периодом, законодательство которого имеет концептуальное значение для осмысления дальнейшей государственности СССР.

Заявленная для исследования проблема собственной историографии, в прямом и широком значении этого термина, не имеет. Все усилия, направленные на выявление исследований по данной теме, показали, что возможно говорить только о её сегментарном изучении.

Историография представлена различными по своей научной значимости работами, в которых косвенно затрагиваются отдельные составляющие рассматриваемой проблемы. Необходимо отметить некоторые присущие им особенности. Во-первых, как отмечалось выше, значительная часть историографии представлена работами юристов. Во-вторых, изучение весьма значительного спектра вопросов настоящей проблемы было предпринято ещё в 1920-е годы. В-третьих, можно говорить только о единичных работах, претендующих на непосредственное отношение к теме диссертационного исследования. Все другие существующие исследования можно сгруппировать по затрагиваемым в них отдельным аспектам настоящей работы: правовая политика, организация и функционирование государственного аппарата, законодательство и законодательная техника, теория разделения властей в советском государстве, национальная политика, история науки советского государственного права и т.д.

В процессе изучения проблемы становления союзного законодательства, исходя из объекта исследования и подходов к его анализу, можно выделить несколько этапов: первый - 1920-ые годы; второй - 1930-конец 80-х гг.; а

1 См., например: Секушин В.И. Отторжение: НЭП и административно-командная система. М., 1990 и др.

третий - рубеж 1980-90-х гг. по настоящее время. В свою очередь каждый комплекс, как указывалось выше при общей характеристике историографии, содержит две группы исследований: имеющие непосредственное отношение к изучаемой теме и косвенно затрагивающие отдельные сюжеты настоящей проблемы.

Формирование в начале 1920-х годов правовой политики советского государства, совпавшее со становлением новой экономической пол�