автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации"

На правах рукописи

Шубенкова Александра Юрьевна

Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации: институциональный анализ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

(политические науки)

21 АВГ 2014

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

'/¿¿¿г

Москва - 2014

005551908

005551908

Работа выполнена в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». Научный руководитель: PhD

Каширских Олег Николаевич Официальные оппоненты: Бусыгина Ирина Марковна, доктор политических

наук, профессор, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, профессор кафедры сравнительной политологии Панов Петр Вячеславович, доктор политических наук, доцент, Пермский государственный национальный исследовательский университет, профессор кафедры политических наук Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный

университет

Защита состоится 15 октября 2014 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.048.08 в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д.20, аудитория К-327.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», www.hse.ru.

Автореферат разослан « 6 » августа 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук, профессор

Орлов Игорь Борисович

I. Общая характеристика работы

Актуальность и проблематика исследования

Диссертация посвящена исследованию институционального устройства разработки и мониторинга исполнения программно-стратегических документов федерального уровня в государственном управлении в России. В настоящее время в России официально действует государственный стратегический документ -«Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» (далее КДР-2020), принятая в 2008 году. Работа с программно-стратегическими документами в постсоветской России начала складываться во второй половине 1990-х: «с 1995 по 2004 г. федеральными органами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащих нормативные положения стратегического характера»1. В 1999 году с приходом В.Путина на пост Премьер-министра было инициировано создание долгосрочной стратегии России до 2010 года (далее Программа Грефа)2, которая осталась официально не утвержденной. В 2004 г. началась разработка проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» (далее - ФЗ о ГСП), который должен создать понятийный аппарат, процессуальные схемы, закрепить роли и функции органов власти в стратегическом управлении. На момент публикации диссертации ФЗ о ГСП не был принят. В 2008 году впервые в постсоветский период была официально утверждена КДР-2020. В 2011 году прошло ее обновление, но обновленная версия Стратегия-2020 (далее Стратегия-2020), не принята официально. Создание программно-стратегических документов реализуется также на министерском, отраслевом, региональном и локальном уровнях.

Программно-стратегические документы длительное время реализуются во многих странах3. Примеры использования стратегических документов встречаются в разных политических режимах (демократических и авторитарных) и экономических

1 Анчишкина, О.В. Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2005. № 6. С.27.

2 Официальное название документа «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу»

3 OECD. Good Practices in the National Sustainable Development Strategies of OECD Countries. 2006 [электронный ресурс] http://www.0ecd.0rg/greeniT0wth/36655769.Ddf (дата обращения: 01.11.2012). j

3

системах (плановых и рыночных)4: они обеспечивают процессы индустриализации, послевоенной модернизации, реформирования экономик, повышения эффективности и качества государственного управления. Исследования подтверждают положительное влияние реализации стратегических документов на эффективность государственных институтов и реализацию программ развития5.

В этом контексте начало разработки программно-стратегических документов в 2000-х годах в российской государственной политике соответствует общемировой тенденции совершенствования институтов государственного управления. Однако в России внедрение практик разработки и исполнения стратегических документов не привело ни к реализации экономических реформ, ни к росту эффективности государственного управления. Напротив, наблюдается накопление кризисных тенденций в экономике. Государственные реформы в этот период в России или не приводят к запланированным результатам или сворачиваются6. Индексы качества государственного управления Всемирного Банка демонстрируют снижение в России показателей контроля коррупции, государственной эффективности, политической стабильности, качества государственного регулирования и подотчетности с 1996 до 2012 годы . При наличии официального программно-стратегического документа КДР-2020, краткосрочные планы Правительства РФ формируются без ориентации на положения КДР-2020, о чем свидетельствуют официальные документы8.

Проблемы экономического развития России, несмотря на реализацию официального утвержденного программно-стратегического документа КДР-2020, кардинально отличается от примеров многих стран, где стратегические документы

4 Lavo i е D. Rivalry and central planning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge University Press, 1985; Marer P. et al. Historically planned economies: A guide to the data. - Washington, D.C.: The World Bank Publication, 1992.

Andrews R., et al. Strategy Content and Organizational Performance: An Empirical Analysis // Public Administration Review. 2006. №66. C.52-63; Boyne, G., and J.Gould-Williams. Planning and Performance in Public Organizations an Empirical Analysis // Public Management Review. 2003. T.5, №1. C.l 15-32; Andrews, R. et al. Strategy Formulation, Strategy Content and Performance: An Empirical analysis//Public Management Review. 2009. Т.Н. №1. C. 1-22.

6 Андрущак, Г.В., et al. Уровень и образ жизни населения России в 1989-2009 годах II В кн.: Докл. к XII междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества». - M.: ИД ВШЭ, 2011.

' World DataBank. Worldwide Governance Indicators: Country Data Report for Russian Federation, 1996-2012 [электронный ресурс] http://lnfo.worldbank.ore/governance/wei/pdgc 187.pdf Iдата обращения: 01.11.2012).

Министерство Финансов РФ. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России [электронный ресурс] http://www.mmf)n.m/ru/reforms/budget/resoriented/report/minfin/ (дата обращения: 01.11.2012)

4

инструментально обеспечивают экономические реформы и процессы развития. По каким причинам реализация стратегических документов, которая служит инструментом экономической модернизации, реформирования и повышения эффективности государственного управления в различных странах, не приводит к результатам в России? Какие особенности работы с программно-стратегическими документами в России приводят к низкой эффективности этого инструмента стратегического управления? Степень научной разработанности проблемы

Работа со стратегическими документами в государственном управлении является устоявшимся предметом изучения преимущественно в западной политологии9. Стратегический документ - официально-утвержденный, доступный публично текст, который и отражает направления, содержание, цели долгосрочной государственной политики и способы их достижения для исполнения органами власти и учета общественными акторами10. Работа со стратегическими документами - комплекс процессов и процедур по разработке, исполнению и мониторингу реализации стратегического документа. Термины соответствуют англоязычному strategic document и strategic management in public administration / public policy". В этой области существует несколько исследовательских направлений. Первое изучает влияние планового и программно-стратегического подхода на эффективность государства в странах централизованного директивного и индикативного планирования12: ряд исследований показывает, что в долгосрочной перспективе страны плановой экономики могут быть более успешными, чем рыночные, по одним

9 Poister Th.H., D.W. Pitts, и L.H.Edwards Strategic Management Research in the Public Sector: A Review, Synthesis, и Future Directions // The American Review of Public Administration. 2010. T.40. №5. C.522-45; Bryson, J.M., F.S.Berry, and

K.Yang The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions // The American Review of Public Administration. 2010. T.40. №5. C.495-521; Olsen, J.B., and D.C.Eadie The Game Plan: Governance with Foresight. - Washington, D.C.: Council of State Planning Agencies, 1982; Joyce P. Strategic Management for the Public Services. - England: Open University Press, 1999; Schedler K., I.Proeller, and J.P.Siegel Strategic Management in the Public Sector. - Routledge, 2011; Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. - Wiley, 2011. 4th ed.

Meier, Kenneth J., et al. Strategic Management и the Performance of Public Organizations: Testing Venerable Ideas Against Recent Theories // Journal of Public Administration Research и Theory. 2007. T. 17. №3. C.357-77. " Последнее-дословно переводится «стратегическое управление в государственном управлении»

12 Agarwala R. Planning in developing countries. - Washington, D.C.: World Bank, 1983; Lavoie D. Rivalry and central planning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge University Press, 1985; Vaughn K.l. Economic calculation under socialism: the Austrian contribution // Econ. Inq. 1980. T.18. № 4. C.535-554.

показателям и менее эффективными по другим13. Работа со стратегическими документами является институтом развития и перевода развивающихся стран в группу развитых как в демократических, так и авторитарных режимах14. Касательно последних примером могут служить Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, где возник феномен «авторитарной модернизации». Стратегические документы используются в Китае как инструмент перевода плановой экономики к рыночным отношениям15. Количественные оценки, приводимые Р.Эндрюсом, Дж.Бойном, Дж.Голд-Вильямсом и др., демонстрируют положительное влияние применения стратегий на эффективность публичного сектора, хотя это влияние не всегда очевидно, что объясняется особенностями институциональных моделей разных стран. Другие исследования демонстрируют, что плановый подход служил причиной системного экономического кризиса в СССР16. В 1990-х годах число стран, практикующих работу со стратегическими документами, существенно увеличилось17. Цикл встреч по устойчивому развитию (sustainable development) под эгидой ООН18 привел к принятию «Повестки дня на 21 век»19 и Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию20. Согласно этим документами, страны ООН обязуются реализовывать стратегии устойчивого развития для обеспечения баланса экономического, социального и экологического развития. Теоретическими основами

13 Baumol W.J. Productivity growth, convergence, and welfare: what the long-run data show // Am. Econ. Rev. 1986. T.76. №5. C.1072-1085; Szydlik M. Incomes in Planned and a Market Economy: The Case of the German Democratic Republic and

the 'Former'Federal Republic of Germany//Eur. Sociol. Rev. 1994. T.10. №3. C.199-217.

м Полтерович B.M. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. №3. С.24 -50.

" Mintzberg H. Rethinking strategic planning. Part I: Pitfalls and fallacies // Long Range Plann. 1994. T.27. №3. C.12-21; Wang S. Changing Models of China's Policy Agenda Setting // Mod. China. 2008. T.34. №1. C.56-87; Un J.Y., Cai F., Li Z. The China Miracle: Development Strategy and Economic Reform. - Hong Kong: Chinese University Press, 2003; Lin J.Y. Lessons of China's transition from a planned economy to a market economy [электронный ' ресурс] http://www.tiger.edu.pl/publikacie/dist/lin.pdf (дата обращения: 01.11.2012). " Попов В. Закат плановой экономики // Эксперт. 2008. №1(640).

" Berry F.S. Innovation in public management: The adoption of strategic planning // Public Adm. Rev. 1994. T.54. №4. C.322-330.

" Всемирный саммит (Earth Summit) Рио+5 (1997), Всемирный саммит no устойчивому развитию (World Summit on Sustainable Development) Рио+10 (2002)

"т.н. Агенда 21, Earth Summit Agenda21. Конференция ООН no окружающей среде и развитию «Повестка дня на XXI век». 1992 [электронный ресурс] http://www.un.org/ru/docimients/decl conv/conventions/agenda21 .shtml (дата обращения: 01.11.2012).

20 Johannesburg Declaration on Sustainable Development. ООН «Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию». 2002. [электронный ресурс] http://www.un.org/rti/documents/decl conv/declarations/decl-wssd.shtml (дата обращения: 01.11.2012).

внедрения стратегического управления служат теория нового государственного управления (new public management) и применение к государственному управлению концепции «управления без правительства» (govemance)21. На этом этапе расширился арсенал методов стратегического управления22. Третье направление исследований выстраивает теорию стратегического управления, изучая, как стратегические документы оказывают влияние на поведение экономических агентов23, т.е. действуют как институт. Существуют разные подходы к определению стратегического управления (далее - СУ). СУ понимается как сочетание аналитического, формального и логического процессов, посредством которых организации сканируют внешнюю и внутреннюю среду и разрабатывают политические решения, которые отличаются от статус-кво24. СУ рассматривается

как практика, т.е. последовательность определенных действий, которая влияет на

?« „ -26 деятельность . Стратегическое управление является основой создания изменении .

Как в плановых, так и в рыночных экономиках стратегический документ является

инструментом перевода политических целей и идеологических установок на язык

27

политических решений и индикаторов экономического и социального развития . Изучается феномен возникновения стратегического мышления (stratégie thinking) и стратегического поведения (stratégie behavior) среди чиновников публичного

21 Эти концепции рассматривают повышение качества государственного управления через сокращение государственного участия в управлении, приватизации части государственных услуг, применение современных технических средств обеспечения включенности общественных акторов в государственное управление (электронное правительство), его публичности т.д. Christensen, Т. and P.Lsegreid New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. - London: Ashgate Pub Limited, 2001; Rosenau, J.N., and E.-O.Czempiel. Govemance without Government: Order and Change in World Politics. - Cambridge: Cambridge University Press, 1992.

22 Получили распространение форсайт, прогнозирование, сценарирование, программно-целевое планирование, бюджетирование, ориентированное на результат. _ .

23 Peng M.W. and P.S. Heath The Growth of the Firm in Planned Economies in Transition: Institutions, Organizations, and Strategic Choice//Acad. Manage. Rev. 1996. T.21. №2. C.492-528.

24 Помимо работ Дж.Брайсона, этому посвящены работы Koteen J. Strategic Management m Public and Nonprotit Organizations: Thinking и Acting Strategically on Public Concerns. - Greenwood Publishing Group, 1989; Feldman M.S и B.T. Pentland Routine Dynamics // В кн.: The SAGE Handbook of New Approaches in Management and Organization. Eds. D. Ватту и H.Hansen.-London: Sage, 2008. C.302-315.

23 Schatzki TR, К.Кпотт-Cetina, и E.Savigny The Practice Turn in Contemporary Theory. - London: Routledge, 2001; Ackermann F„ C.Eden, и I.Brown The Practice of Making Strategy: A Step-by-Step Guide. - NY: SAGE Publications, 2005.

26 Joyce P Management и Innovation in the Public Services // Strategic Change. 1998. T.7. №1. C.19-30.

27 Adam J Economic reforms in the Soviet Union and Eastern Europe. - New York: St.Martin's, 1989; Naughton B. China s experience with guidance planning // J. Сотр. Econ. 1990. №14. C.743-767; Naughton B. Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978-1993. - Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

сектора . Применение практик стратегического управления стало пониматься как необходимая управленческая компетенция для создания общественной полезности (public value)29. Системам СУ приписываются обязательные качества: публичность, гражданское участие в практиках СУ и контроле исполнения стратегических решений30. В российской литературе реализация стратегических документов также рассматривается как инструмент повышения эффективности государственного управления31. Изучение опыта разработки сценариев развития, применения Форсайта, управления, ориентированного на результат, бюджетирования, некоторых элементов стратегического управления в России, ведомственного и отраслевого стратегического управления демонстрируют признание стратегического управления составляющей государственного управления32.

Работа с программно-стратегическими документами системно изучена как институт, влияющий на поведение общественных акторов, на примере различных стран, в том числе СССР. Выявлены его процедурные составляющие, влияние на эффективность государственной политики и экономического развития в системах государственного управления разного уровня и политического устройства. Но современная работа со стратегическими документами в России не является предметом подробного изучения: не выявлены ее институциональная модель и политическая роль в государственной системе институтов и политического режима. Российская литература рассматривает работу со стратегическими документами фрагментарно и не дает представления об ее устройстве и политическом

21 Joyce P. Strategic Management for the Public Services. - England: Open University Press, 1999.

29 Moore M.H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. - Cambridge: Harvard University Press, 1995.

Geys В., F.Heinemann, и A.Kalb Voter Involvement, Fiscal Autonomy and Public Sector Efficiency: Evidence from German Municipalities // European Journal of Political Economy. 2010. T.26. №2. C.265-78.

Апескеров, Ф.Т., К.И. Головщинский, и А.В. Клименко Оценки качества государственного управления. Препринт wp8/2006/02. - М.: ГУ ВШЭ, 2006.

32 Белоусов А. Сценарии экономического развития России на пятнадцатилетнюю перспективу // Проблемы прогнозирования. 2006, №1. С.3-53; Гохберг Л. Новые тенденции в Российской практике Форсайт-исследований // Форсайт. 2009. Т.П. №3. С.3-12; Барабашев А.Г., и А.В.Клименко Административная реформа и реформа государственной службы в России - вопросы реализации и координации. Препринт wp8/2010/01. - М.: ГУ ВШЭ, 2010; Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики. 2012. №8; Митькин А.Н. Стратегическое целеполагание в системе государственного управления экономикой. Автореферат.. -М.:ГУ ИМЭИ, 2008; Митькин А.Н. Схема государственного стратегического планирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. №1. С.17-27; Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление. Учебник. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

предназначении. Данная диссертация компенсирует пробелы в научной литературе и рассматривает институционально, как реализуется работа со стратегическими документами в политических условиях современной России. Объект и предмет исследования

Объектом исследования является стратегическое управление как институт государственной политики в России в период с 2000 до 2013 гг.

Предметом исследования являются программно-стратегические документы в условиях гибридного политического режима России. Цель, задачи исследования

Цель работы - выявить роль и место программно-стратегических документов в государственной политике России.

Для достижения данной цели ставятся следующие задачи исследования:

концептуализировать разработку стратегических документов как политический институт в контексте институциональной теории;

провести сравнительный анализ институционализации работы со стратегическими документами в разных политических режимах и национальных экономических системах;

выявить институциональное устройство работы с программно-стратегическими документами в российской политической системе. Гипотеза исследования

Особенности гибридного политического режима в России обуславливают отсутствие положительного влияния программно-стратегических документов на экономическое развитие. Задача режима по сохранению политического статус-кво препятствует институционализации программно-стратегических документов, что выражается в потере ими политической автономии и влияния на государственную политику. Создаваемые как средство модернизации экономической политики, стратегические документы в России постепенно оказываются встроенными во властную вертикаль и таким образом теряют потенциал института развития. Хронологические рамки исследования

Исследование рассматривает период с 1999 года (когда было проведено формулирование первой в современной России стратегии до 2010 года - Программы Грефа) до 1 июля 2013 года.

Методологические и теоретические основы исследования

Исследование строится на применении ряда качественных методов в рамках институционального подхода. Нормативно стратегические документы имеют потенциал влиять на поведение общественных акторов: органов власти, общественных групп и индивидов. Способность стратегических документов оказывать влияние на поведение и эффективность работы государственных органов позволяет изучать их как общественный институт. Следуя Д.Норту, Д.Марчу, О.Уильямсону, Д.Олсену, институты рассматриваются как заданные людьми правила или рамки, которые структурируют человеческие взаимодействия в обществах, влияют на поведение, организационные процессы и принятие решений в обществе33. Институты устойчиво автономны от индивидуальных предпочтений, они не зависят от политических персоналий и внешних обстоятельств34. Реализация государственной политики рассматривается как создание институтов, призванных исполнять соответствующие государственные задачи35, политический режим - как совокупность составляющих его институтов36. Законодательные рамки функционирования институтов — составной элемент самих институтов37 и часть инфраструктуры экономического развития38. Одновременно признается определяющее влияние институционального контекста (institutional environment) и

33 North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. - Cambridge: Cambridge University Press, 1990; Williamson O.E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of economic literature. 2000. T.38..№3.C.595-613.

34 March, J.G., and J.P. Olsen Elaborating the "new Institutionalism" // B kh.: The Oxford handbook of political institutions. -Oxford: Oxford University Press, 2006. C.3-20

35 Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. - Oxford: Oxford University Press, 2010; Hall, P.A., h R.C. Taylor Political Science and the Three New Institutional isms // Political Studies. 1996. T.44. №5. C.936-57.

36 Acemoglu D., h J.A.Robinson The Economic Origins of Dictatorship and Democracy. - Cambridge: Cambridge University Press, 2006; Tsebelis G. Veto Players: How Political Institutions Work. - Princeton: Princeton University Press, 2002.

37 Eggertsson T. The Old Theory of Economic Policy and the New Institutionalism // World Development. 1997. T.25. №8. C.1187;Tinbergen J. Economic Policy: Principles h Design. - North-Holland, 1956.

38 Posner R.A. Creating a Legal Framework for Economic Development H The World Bank Research Observer. 1998. T.13. №1. C.l-11.

политического режима на функционирование институтов39. При изучении института стратегического управления в России учитывается нахождение страны в стадии политического транзита40 и отнесение России к группе т.н. гибридных политических режимов. Ключевые черты гибридных политических режимов - сосуществование демократических и авторитарных процессов и институтов, и феномен приспособления институтов, прежде всего демократических, под задачи политического режима. В работе также применяется подход к институтам Н.Филипса, Т.Лоуренса и С.Харди, исследующий взаимодействие институтов и общественного дискурса41. Рассмотрение работы со стратегическими документами проводится с позиций трехмерного взгляда на власть С.Льюкса: властные отношения осуществляются по поводу контроля «над политической повесткой и о тех способах, которые позволяют держать потенциальные вопросы за рамками политического процесса»42. Фокус власти переключается с принятия или непринятия решений на контроль над политической повесткой и фиксацией латентных конфликтов. Стратегические документы являются носителем политической повестки, а процесс формулирования документов — преодолением конфликтующих позиций общественных акторов по вопросу долгосрочных приоритетов развития и способов их достижения и формированием общественного

43

консенсуса .

В данной диссертации анализ институциональной организации формулирования и реализации стратегических документов в системе принятия государственных решений в России содержит:

1. Выявление институциональной организации работы со стратегическими документами в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР (Япония,

35 Peters B.G. Institutional Theory in Political Science. 3rd Edition: The New Institutionalism. - New York: Bloomsbury

Academic, 2011.; Peters B.G. Institutional Theory in Political Science: The "New Institutionalism. - London: Pinter, 1998;

Voigt S. How (not) to measure institutions // MAGKS Pap. Econ. 2009. T.2009 c.37; Glaeser E.L. и др. Do Institutions Cause

Growth? // J. Econ. Growth. 2004. T. 9. № 3. C.271-303.

40 Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций II Полис. 2004. № 2. С. 64-75.

41 Phillips N., T.B. Lawrence, и C.Hardy Discourse and Institutions // Academy of Management Review. 2004. T.29. №4.

C.635-52.

42 Льюке С. Власть. Радикальный взгляд. М.: ИД ГУ - ВШЭ, 2010. С.40.

43 Wilson D. Strategy as Decision Making // В кн. Images of Strategy. Eds. S. Cummings и D. Wilson. - Oxford: Blackwell, 2003. C.383-410

Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Эта часть выявляет, как выстраивается институт выработки долгосрочных национальных стратегий в реальных политических условиях разных политических режимов и экономических моделей;

2. Анализ законодательных актов, регулирующих работу со стратегическими документами и формирующих этот институт в России: определение нормативного местоположения стратегических документов в формулировании государственной политики в России;

3. Анализ участия общественных акторов в формулировании и мониторинге исполнения стратегических документов в России;

4. Выявление повестки дня стратегических документов в России путем проведения контент-анализа стратегических документов;

5. Изучение влияния стратегических документов на общественные процессы в России посредством анализа медиа среды вокруг стратегических документов. Эмпирическая база исследования

Эмпирическая база состоит из нескольких частей. Собраны данные и законодательные документы правительств, Организации Экономического сотрудничества и развития и Всемирного банка об институциональной организации стратегических систем в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР (Япония, Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Для анализа российской работы с программно-стратегическими документами собран воедино разрозненный корпус законодательных актов, создающих нормативную базу практик стратегического управления в России, проведена реконструкция перечня существующих документов в России, хронологии их принятия, участия общественных акторов в этих процессах. Составлена собственная база акторов (с их профессиональными статусами), вовлеченных в формулирование (86 человек) и мониторинг исполнения (32 человека) стратегических документов. Для контент-анализа собран корпус текстов государственных стратегий. Для изучения влияния стратегических документов на общественно-политический дискурс в базе Интегрум

собран массив публикаций (порядка 36 тыс. статей) с упоминанием стратегических документов, Посланий Президента и Майских указов Президента за период 1999 - 1 июля 2013 года. Собраны и систематизированы экспертные и официальные оценки реализации стратегических документов в России. Научная новизна исследования

1. Выявлена институциональная организация работы со стратегическими документами в государственном управлении. Устройство института в разных государственных системах имеет общие черты и элементы.

2. Выявлена зависимость институционального устройства работы со стратегическими документами от политического режима и экономической системы. Влияние институционального контекста является уникальным в каждом из национальных примеров.

3. Выявлена институциональная организация работы со стратегическими документами в государственной политике в современной России.

4. Создана база документов, решений и событий по внедрению и реализации стратегического управления с 1999 года в России, которая может быть основой для следующих исследований стратегического управления в России на разных уровнях государственной власти.

Основные положения, выносимые на защиту

1) Институциональная организация работы со стратегическими документами позволяет определить степень их политического влияния;

2) Работа со стратегическими документами обладает качествами политического института: влияет на поведение общественных акторов и снижает политическую неопределенность;

3) Любой национальный пример обладает особенностями институциональной организации работы со стратегическими документами, которые возникают в контексте его институциональной среды (institutional environment): политического режима и экономической системы;

4) Стратегические документы в изучаемый период в России не работают как полноценный политический институт: не выстроены нормативно, де-факто не влияют на государственную политику и стратегическое поведение акторов, прежде всего органов власти;

5) Институциональное устройство работы со стратегическими документами в России определяется характером гибридного политического режима, в котором одновременно существуют институты, свойственные демократическим и авторитарным странам;

6) Стратегические документы в России встроены в действующую «вертикаль власти». Основной ресурс влияния в формулировании целей стратегического развития и мониторинге исполнения стратегических документов принадлежит Президенту и инкумбентам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Общественные акторы не обладают легитимным способом участия в определении долгосрочной политики через инструмент стратегических документов;

7) Российский политический режим использует работу со стратегическими документами в целях сохранения политического статус-кво. Реализация с помощью стратегических документов политики развития, повышения эффективности государственного управления вторична.

Теоретическая и практическая значимость работы

Совмещение нескольких подходов и концепций (институционального подхода и концепции гибридных режимов) позволило выявить и объяснить особенности институциональной организации работы с программно-стратегическими документами управления в России. Обзор зарубежного опыта работы со стратегическими документами позволил выявить институциональную роль стратегических документов: они являются политическими институтами и неотъемлемой частью политического управления. Стратегическое управление предназначено выработки приоритетов государственной политики развития и повышения эффективности государственного управления в целях экономической

модернизации. Институциональная организация работы со стратегическими документами определяется институциональным контекстом, прежде всего -политическим режимом. Роль стратегических документов как политического института изучается через анализ качеств этого института. Реконструированы последовательность и перечень событий по внедрению стратегического управления с 1999 года в России, которые можно использовать в следующих исследованиях стратегического управления в России. Диссертация демонстрирует, что в России стратегические документы, создаваемые как средство экономической модернизации, не обретают качество институциональной автономии и постепенно оказываются встроенными во властную вертикаль, теряя потенциал института развития. Этот феномен объясняется логикой гибридного политического режима России, в котором строительство институтов развития периферийно и подчинено задаче сохранения политического статус-кво. Методология диссертации применима для институционального анализа работы со стратегическими документами на других уровнях власти в России (региональный, ведомственный, локальный), для сравнительных исследований российского и зарубежного стратегического управления. Работа с программно-стратегическими документами может быть включена в программу изучения политических институтов в различных политических режимах, в т.ч. гибридных, и изучение развития политического режима в России.

Апробация результатов исследования

Результаты данного диссертационного исследования отражены в 7 публикациях автора (в том числе, в соавторстве) общим объемом 4,08 п.л. (общий личный вклад -2,82 п.л.). Из них 3 статьи опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Результаты работы были также апробированы в ходе докладов автора на следующих конференциях и семинарах:

1. 35-ая Ежегодная конференция Европейской Группы Государственного Управления EGPA (11-13 сентября 2013). Тема доклада: «Political Regimes and Stratégie Management Implementation»;

2. 34-ая Ежегодная конференция Европейской Группы Государственного Управления EGPA (5-7 сентября 2012). Тема доклада: «Organizational reasons of failures in strategic management in governance: Evidence from Russian, European and Asian case study»;

3. Международная конференция «Converging and Conflicting Trends in the Public Administration of the US, Europe, and Germany» (19-20 июля 2012). Тема доклада: «Design of civic engagement in strategic management of European states»;

4. Международная конференция аспирантов Европейского Консорциума Политических Исследований ECPR (4-6 июля 2012). Тема доклада: «Comparison of public involvement into national strategy formulation in Russia and European states»;

5. 13-ая Апрельская международная научная конференция НИУ ВШЭ, (3-5 апреля 2012). Тема доклада: «Comparative analysis of the experience of state strategy formulation in European and Asian states and Russia»;

6. Международная научно-практическая конференция НИУ ВШЭ «Инновационные технологии бизнес-коммуникаций: стратегии и тактики» (25 ноября 2011). Тема доклада: «Политический дискурс как сфера формирования стратегических символов общественного развития»;

7. 9-ая Международная научная конференция МГУ им. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (25-27 мая 2011). Тема доклада ««Сценарии будущего и реализация политического управления в условиях социального транзита»;

8. IV Всероссийская Ассамблея молодых политологов Молодежного отделения Российской ассоциации политической науки, Пермский государственный университет (25-26 апреля 2011). Тема доклада: «Методы сценарирования будущего в политическом управлении и особенности российской политической практики».

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы, пяти приложений.

II. Основное содержание диссертационного исследования

Во Введении обосновывается актуальность изучения работы с программно-стратегическими документами в контексте изучения государственного управления и экономики России. Описывается степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, излагаются теоретические и методологические основы диссертации, ее эмпирическая база, а также научная новизна работы и положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теория стратегического управления: ожидаемая роль программно-стратегических документов» проводится обзор распространения программно-стратегических документов (далее - СД) как управленческой практики и общественных условий, вызвавших их появление в государственном управлении. Институциональный подход позволяет выявить, что по форме организации и функциональной роли в политической системе СД являются политическим институтом. Институциональная роль СД подтверждается примерами СССР, стран БРИКС (Китай, Бразилия, Индия) и ОЭСР (Южная Корея, Япония, Франция, Норвегия, Великобритания).

Первый параграф первой главы «Работа с программно-стратегическими документами: общий обзор мировой практики» посвящен обширному мировому опыту работы с СД. Выявлено 2 этапа внедрения СД в государственное управление: (1) послевоенный опыт государственного регулирования экономик методами директивного и индикативного стратегического управления; (2) работа со стратегиями устойчивого развития после принятия «Агенды 21» (1992) и Саммита ООН в Йоханнесбурге (2002). На обоих этапах стратегическое управление наблюдается в странах с разными политическими режимами и экономическими системами. СД обеспечивают разные национальные задачи: послевоенное восстановление экономик, первичную масштабную модернизацию, переход от плановой экономики к рыночной, реализацию политик устойчивого экологического развития. СД интегрирует и консолидирует политики на всех уровнях власти и

является квинтэссенций государственных решений и политик44. Процессуально работа с СД включает разработку, исполнение и мониторинг реализации СД.

Rn втором параграфе первой главы «Причины распространения работы со стратегическими документами: ответ государства на усложнение общества» демонстрируется, что стратегическое управление и работа с СД являются ответом на вызовы государственной системе: (1) усложнение общественных структур45, (2) изменение роли государства в общественном развитии46, (3) рост требований подотчетности государства (accountability) и обратной связи с общественными группами (feedback) в условиях роста общественного недоверия47. Техники работы с будущим в политическом управлении - ответ на вариативность и нелинейность будущего48. Трактовка Д.Брайсоном, Ф.Берри и К.Янгом разработки СД как способа формирования общественного консенсуса относительно повестки дня (public agenda), делает СД инструментом повышения эффективности общественных взаимодействий. Будучи площадкой выражения общественных интересов, зачастую конфликтных, и согласованного выбора приоритетных из них и средств их реализации, работа с СД является сутью государственной политики.

В третьем параграфе первой главы «Работа со стратегическими документами как политический институт» выявлены общие характеристики институтов, которые

Integration. // European Environment. 2007. Т. 17. №3. C.201-14. общества риска глобализации,

« Усложнения общественных отношений описываются . СПб: Питер,

информационного общества, скорости социальных преобраммиий. ^¿"^^ZTmoO; Кастельс М. 2008; Бек У. Общество риска. На пуга к другому moj5ерну. - М.. ТЪе Third Wave.-

Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М ИД гу-вшэ, 2иио «оше

Morrow, 1980; Naisbitt J. Megatrends: Ten New Directions« » ^0^иГпо ™ обеспечению. Эта роль « Вместо «производителя» услуг государство стало «« ц™ ™anagement) и перехода от

государства стала основой теории нового государственного ^^ ^^ NPM и парадигма

парадигмы «правительство» (government) к модели «управление анах с 1980-х годов. Этот

governance определили содержание большинства ^«^^ДиКмда Trends

"'^nba^P n^Hood From Old Public Administration to New Public Management "Public Money & Management 1994. Il^'i, , и.Н. Тимофеев Росс. ХЖ сц.»р„ « "

2008. №1. С.66-85.

применимы к изучению работы с СД и в России. Институты структурируют человеческие взаимодействия, влияют на поведение, организационные процессы и принятие решений в обществе49. Институты не являются стабильно заданными, они динамичны и изменяются50. Нормативная организация института и его реальное функционирование могут не совпадать51, следовательно, необходимо рассматривать де-юре и де-факто устройство работы с СД. Признание СД институтом позволяет рассматривать эволюцию института, а также изучать вовлеченных в этот процесс общественных акторов и проекции их интересов на СД на содержание текстов СД. На работу с СД влияет институциональный контекст (institutional environment). Таким контекстом, в рассмотрении Г.Тсебелиса, Д.Асемоглу и Д.Робинсона, является политический режим как совокупность формирующих его институтов.

Во второй главе «Институционализация работы со стратегическими документами в политических системах разных стран» проводится институциональный анализ работы с СД в 9 национальных кейсах и демонстрируется, что работа с СД обладает в них общими институциональными

чертами и является политическим институтом.

В первом параграфе второй главы «Национальные примеры: институциональный контекст и опыт СССР» демонстрируется, что СД в СССР работали как политический институт: оказывали прямое влияние на государственную политику, управление и поведение общественных акторов, а также

применялись в целях экономического развития.

ro втором параграфе второй главы «Работа со стратегическими документами в странах БРИКС: Бразилия, Китай, Индия» демонстрируется, что в разных

North D., Davis L. Institutional change and American economic pwth. - Cambridge: C^bridge "ty Press 1ЭТ1; Powe,, W.W. The new institutionaiism in organi.tional The adolescence of institutional theory // Adm. Sci. Q. 1987. ->'

Transitions // World Politics. 1998. №50. C.203-34; Shleifer A. Government m transition // Eur. Econ. Rev. 1997. .4. C.385—410.

политических режимах и экономических системах стран БРИКС: Бразилия, Китай, Индия, работа с СД институционально выстроена в соответствие с особенностями национальных политических систем, однако везде нормативно обеспечивается институциональное влияние СД на поведение общественных акторов.

В третьем параграфе второй главы «Работа со стратегическими документами в странах ОЭСР: Япония, Франция, Великобритания, Южная Корея, Норвегия» выявлено, что в этих странах СД также являются институтами, хотя институционально выстроены по-разному в соответствие политической и экономической моделью общества и стадией его развития. Институциональная организация работы с СД обуславливается контекстом политического режима и экономических отношений, свойственных данной стране. В кейсах параграфа параллельно с трансформацией государства трансформируется и дизайн института СД. Несмотря на различия дизайна этого института в изученных политических системах, СД сохраняют в них свои качества института развития, и используются как инструмент экономической модернизации. На основе обзора фиксируются и более узкие роли СД: площадка лоббирования интересов общественных групп; институционализация включенности различных акторов в систему выработки государственных решений; перевод политических интересов (politics) в реальные решения и программы действий (policy).

В третьей главе «Институциональный контекст работы со стратегическими документами в России: гибридный политический режим» фиксируются институциональные особенности политического режима в России.

В первом параграфе третьей главы «Особенности гибридных режимов: двойственность институциональной структуры» анализируются институциональные особенности гибридных режимов. Все разновидности политических режимов, находящихся в фазе политического транзита между авторитарным и демократическим режимом вне зависимости от направления транзита52,

" Различаются термины: гибридный режим, конкурентный/ соревновательный авторитаризм, электоральный авторитаризм, неиституционализировашше / неконсолидированные демократия, неопределенный режим (ambiguous regimes) как промежуточный между ними, имитационный режим (hegemonic electoral authoritarianism), двойственный

20

обозначаются в диссертации термином «гибридный политический режим». В работах Р.Саквы, Л.Даймонда, С.Левицки, Л.Вея, Л.Швецовой, А.Пшеворски, Д.Ганди, Б.Буэно-де-Мескиты и др. выявляются следующие особенности гибридных режимов: одновременное существование демократических и авторитарных институтов и форм отношений; трансформация демократических институтов под задачу минимизации ротации власти53; одновременность влияния на политическую элиту ограничений, свойственных природе демократических и авторитарных институтов. Трансформация политических институтов заключается в их изменении таким образом, что они перестают выполнять предписанную им роль и соответствовать своей демократической сущности, теряя универсальные качества института: автономность, регламентированность, инклюзивность и т.п. Как результат, они выполняют инструментальные функции по стабилизации и консервации власти в руках правящей группы54. Актор-сетевая теория трактует процесс институционального строительства как процесс по ограничению круга акторов, участвующих во властной коалиции55, что в гибридных режимах проявляется в ограничении доступа акторов к процессу выработки и реализации политик, названном Д.Буэно де Мескитой «селекторатом»56.

Во втором параграфе третьей главы «Гибридный политический режим в России: противоречия политического и экономического институционального строительства» описывается контекст институциональных изменений в России, на фоне которых в стране возникает работа с СД. В период 2000-2013 годы в

Diamond L. Thinking about Hybrid Regimes // Journal of Democracy. 2002. T.13. №2. C.21-35; Levitsky S„ и L.A.

° _ ..... ~ ___i г»______ --Л «л._ тг„»~ TJ./КпЯ Reoimcc - New

C 199-222- Shleifer A. Government in transition//bur. bcon. K.ev. i sy/. 1.11. j^j. ww-™, * Neto Modernization: Theories h Facts // World Politics. 1997. T49. №2. C.155-83

55 Latour B Reassembling the Social: An Introduction to Actor-Network-Theory. OUP Oxford, 2005

56 Bueno de Mesquita B„ et al. The Logic of Political Survival. - Boston: MIT Press, 2005.

55

56

российской политической системе наблюдается раздвоение вектора институционального развития57. С формальной точки зрения сохраняются институты, свойственные демократиям (выборы, партийная система, общественное представительство и т.д.), но с 2003-4 годов одновременно начали разворачиваться ослабление демократических институтов и авторитарные реформы58. Такое же противоречие наблюдается в экономической сфере: происходит публичная артикуляция необходимости модернизационных реформ59. Однако, со второй половины 2000-х годов, особенно в посткризисный период, основные реформы сворачиваются60. По мнению экспертов, причиной отката экономической программы развития России являются именно авторитарные политические изменения61. Функционирование институтов, свойственных разным режимам, равно как и появление работы с СД в государственном управлении в России, рассматривается в контексте описанных выше свойств гибридных режимов -одновременного существования в его границах формально демократических и авторитарных институтов.

В четвертой главе «Институциональный анализ работы со стратегическими документами в России: нормативный анализ» анализируется ряд управленческих событий, властных решений и нормотворческих действий по институционализации стратегических документов в 2000-13 годах в России.

Первый параграф четвертой главы «Обзор существующей практики» собирает все события по внедрению СД в государственное управление в России. Исследование обнаружило порядка 250 СД разного уровня. Реальными СД федерального уровня целеполагания являются только 3 из них, и 1 - частично: Программа Грефа (2000 г.), КДР-2020 (2008 г.), обновленная КДР-2020 21 экспертной группой - Стратегия-2020 (2011 г.), частично - Майские указы

57 Colton Т. J. и M.McFaul Russian Democracy Under Putin // Problems of Post-Communism. 2003. T.50. №4.

Гельман В.Я., Ланкина T.B. Политические диффузии в условиях пространственно гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. 2007. № 6. С.86-109.

Запрос на модернизацию иллюстрируется публикациями в СМИ за авторством В.Путина и ДМедведева, содержанием Посланий Президента всего периода.

Голикова B.B. и др. Российская промышленность на перепутье. Что мешает нашим фирмам стать конкурентоспособными. - М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2007.

61 Ясин Е. и др. Состоится ли новая модель экономического роста в России? // Вопросы Экономики. 2013. №5. С.4-39.

22

Президента РФ (2012 г.). Из них официально принятыми являются только КДР-2020 и Майские Указы. Обнаружено, что разработка всех четырех СД хронологически совпадает с президентскими избирательными кампаниями. КДР-2020 формулировалась до кризиса 2008 года и не отвечает задачам посткризисного периода. С принятием Майских Указов нивелируется роль официальной КДР-2020: приоритетной задачей органов власти становится исполнение обещаний Майских Указов Президента. Событийный анализ показывает приоритетную роль Майских Указов Президента, которые не являются формально СД, а также непубличный статус ключевого указа №596 Майского пакета - гриф «для служебного пользования».

Второй параграф четвертой главы «Место стратегических документов в системе государственных решений» путем анализа законодательных норм и законопроектов фиксирует отсутствие законодательно закрепленного места и роли СД в системе государственных решений, отсутствие санкций и моделей поведения при несоответствии государственной политики СД в России. Не определены гарантии бюджетного финансирования стратегий. На основании подзаконных актов и законопроектов выявлено подчиненное положение СД (а именно КДР) другим документам, прежде всего Посланиям Президента (далее - 1111) и Стратегии национальной безопасности. При этом сами 1111 существуют вне правового поля: нормативное закрепление 1111 в системе государственных решений отсутствует. Через механизм ПП, на который обязана ориентироваться КДР, Президент РФ становится ключевым актором в определении долгосрочных целей и приоритетов. Отсутствуют обязательства учета мнения общественных акторов касательно долгосрочного развития. Проект ФЗ о ГСП, находящийся на момент написания диссертации на рассмотрении в Парламенте, закрепляет эту модель: исключение общественных акторов из стратегического процесса, приоритетная роль Президента и бюрократических закрытых документов (ПП) в системе стратегического управления в России. Нормативная модель работы с СД постепенно сокращает значимость СД в государственной политике: формально любой Указ Президента

или ПП может отменить положения СД, подрывая институциональную суверенность СД и сокращая их возможность функционировать как институт развития.

В пятой главе «Институциональный анализ работы со стратегическими документами в России: функционирование института» рассматривается, как фактически создается, реализуется и контролируется исполнение СД в России.

Первый параграф пятой главы «Участие общественных групп в разработке и мониторинге исполнения стратегических документов в России: преобладание технократического подхода» проводит актор-сетевой анализ трех собранных для диссертации баз: участников разработки КДР-2020, участников обновления Стратегии-2020, членов комиссии мониторинга исполнения КДР-202062. Акторный анализ позволяет констатировать политическую зависимость работы с СД от ФОИВ и лично Президента РФ. В формулировании официальных СД и мониторинге их исполнения ключевую роль играют технократы и бюрократический аппарат ФОИВ: 50% разработчиков КДР-2020 являются представителями ФОРШ, 91% членов комиссии по мониторингу назначаются на своих постах лично Президентом РФ, Майские Указы Президента сформулированы в закрытом режиме в Администрации Президента. Сформулированная публично с преобладанием экспертов (78% разработчиков) Стратегия-2020 осталась официально не утвержденной. Снижение качества реформ является негативным эффектом исключения групп интересов из формулирования и мониторинга исполнения СД: ОИВ имманентно заинтересованы в сохранении статус-кво, а «экономические реформы наиболее успешно продвигались в тех странах, где правительства сильнее зависели от избирателей»63. Технократическая модель также способствует стабилизации политического режима: централизация контроля над стратегической политикой позволяет ФОИВ проводить

62 Работа над Стратегией до 2010 года (Программа Грефа) не была формализована, информация о составе участников закрыта, однако экспертные интервью утверждают широкое вовлечение общественных акторов в разработку Программы Грефа.

63 Яковлев А.А. Взаимодействие групп интересов и их влияние на экономические реформы в современной России. Препринт wp4/2004/01. - M.: ГУ-ВШЭ, 2004; Hellman J.S. Winners Take ail: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. №50. C.203-34.

перераспределение ресурсов в пользу ключевых электоральных групп64. Результаты акторного анализа согласуются с предположением Д.Норта, что институты служат интересам тех, кто занимает в них позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил. Различие состава разработчиков Программы Грефа и КДР-2020 обуславливает гипотезу, что содержание этих СД будет существенно отличаться.

Второй параграф пятой главы «Контент-анализ стратегических документов: консервативная повестка официальных документов» представляет результаты контент-анализа двух стратегических документов: Программы Грефа и КДР-202065. Текст был разделен по тематическим блокам и проведено кодирование каждого блока по двум шкалам: кто агент развития (государство или общество, граждане, бизнес) и каков метод обеспечения развития (реформирование старых институтов, создание новых, консервация существующей модели). Контент-анализ выявил модернизационную сущность Программы Грефа: развитие обеспечивается сокращением государственной роли в экономике, экономический рост обеспечивается рыночными механизмами. Официальная КДР-2020 напротив: нацелена на увеличение роли государства как агента развития, приоритет государственного сектора в развитии России, наиболее распространенным механизмом стратегических изменений являются государственная поддержка, социальные обязательства государства и государственное стимулирование. КДР-2020 обладает низкой конкретизацией предлагаемых действий. Результаты контент-анализа подтвердили промежуточную гипотезу: преобладание среди разработчиков КДР-2020 представителей ФОИВ привело к ее консервативному содержанию и усилению, согласно тексту, позиций инкумбентов, а также низкому качеству проработки предлагаемых реформ.

В третьем параграфе пятой главы «Реализация стратегических документов в России: анализ влияния на государственную экономическую политику» собраны и

64 Политические режимы в XXI веке: институциональная устойчивость и трансформации. Ed. П. В. Панов и О. Г. Харитонова. Vol. 3. - М.: ИНИОН РАН, 2012.

65 Контент-анализ обновленной Стратегии-2020 и Майских указов по этой технологии не проводился в связи с формальным несоответствием этих СД стратегическому тексту по критерию объема и единства: Стратегия-2020 содержит 800 страниц, Майские Указы представляют собой пакет 11 законов.

25

проанализированы различные оценки реализации СД. Ожидаемо не принятые официально СД (Программа Грефа и Стратегия-2020) не имели прямого влияния на политическое управление. Степень реализации Программы Грефа варьируется от 20% до 38% в зависимости от раздела документа. Но три показателя свидетельствуют, что даже официальная КДР-2020 не влияет на государственное управление. (1) В Основных направлениях деятельности Правительства до 2018 года (далее ОНДП-2018) отсутствуют привязки к целевым ориентирам КДР-2020. (2) Министр экономического развития РФ отмечает отсутствие бюджетных гарантий исполнения государственных программ. (3) Экспертиза ведомственных и отраслевых стратегий показывает, что 55% из них не связана с КДР-202066. Наконец, обновленная Стратегия-2020 также не влияет на государственную политику России, о чем свидетельствует несоответствие 3-летних бюджетных планов Правительства Стратегии-202067. Единственным влиятельным документом являются Майские указы, которые полностью исключили КДР-2020 из стратегического целеполагания. В ОНДП-2018 устанавливается, что документ принят для исполнения целевых показателей Майских Указов и Посланий Президента 2012 года и не подчиняется КДР-2020, что подтверждает проведенный в диссертации сравнительный анализ целевых ориентиров КДР-2020, Майских Указов и ОНДП-2018. Приоритетная роль краткосрочных задач Майских указов в ущерб долгосрочным целям может трактоваться как элемент «ручного» управления, осуществляемый Президентом РФ.

Четвертый параграф пятой главы «Сокращение публичной роли стратегических документов: медиа-дискурс» приводит косвенные подтверждения периферийного значения задачи экономической модернизации в России, что выражается в падении значимости СД как публичного института. В базе Интегрум был собран массив публикаций в СМИ с упоминанием четырех СД и Посланий Президента в период с 1999 года по 1 июля 2013 года. Снижение частоты публикаций показывает падение общественного интереса ко всем СД и к ПП как в центральных, так и в

66 Дементьев В. Я планов наших люблю громадье... // Новый курс. 2011,№53. С.26-32.

67 Акиндинова Н.В., « а1. Экспертный доклад НИУ ВШЭ об основных направлениях бюджетной политики на 20132015 гг. [электронный ресурс] http://www.hse.ru/news/57189232.html (дата обращения: 01.11.2012).

26

региональных СМИ. Главным информационным поводом периода стало принятие в 2008 году КДР-2020, которая в 2012 году была вытеснена в медийном поле Майскими Указами. Общее упоминание СД как инструментов стратегического управления в медиа с течением времени сокращается; снижение медийного интереса парадоксально на фоне общего роста количества СД и захвата стратегическим управлением все новых общественных сфер. Трехмерное понимание власти Льюкса, где власть фокусируется на контроле над политической повесткой, позволяет говорить, что медиа-анализ демонстрирует снижение влияния СД на общественную повестку дня с течением времени. Медийные характеристики СД можно объяснить стремлением федеральной власти избежать очевидного противоречия в публичном пространстве запроса на реформы в России и реализуемой ad hoc консервативной политики.

Пятый параграф пятой главы «Политическая роль работы со стратегическими документами в российской политической системе» подводит итог институционального анализа работы со стратегическими документами в России. В России работа с СД не является институтом государственной политики, о чем свидетельствуют различные ее качества: де-факто отсутствие влияния СД на государственную политику, отсутствие нормативной институционализации СД, исключение публичных акторов из формулирования СД. Работа с СД не обладает институциональной автономией: Президент РФ и инкумбенты органов власти являются ключевыми акторами формулирования, исполнения и мониторинга исполнения СД. Через Указы Президента и ПП доминирующая роль Президента РФ в определении долгосрочных целей общественного развития формируется «над» системой, не будучи в нее встроенной. Институциональное устройство СД позволяет утверждать, что они встроены в «вертикаль власти». Несмотря на то, что Майские Указы формально не являются стратегическим документом, они окончательно вытесняют предыдущие СД из ряда инструментов государственной политики. Феномен возникновения СД в России рассматривается в контексте расширения авторитарных форм политической организации в России. На уровне

государственной политики институциональная модель работы с СД и интересы долгосрочного развития уступают интересам сохранения стабильности гибридного политического режима. Фокус власти на реализацию Майских указов служит демонстрацией приоритета закрытой бюрократической практики формулирования долгосрочной политики перед публичным институтом. СД в России не работают как площадка определения публичной повестки дня (public agenda), формирования общественного консенсуса или снижения неопределенности для экономических акторов. В работе с СД цель экономической модернизации вторична на фоне задачи выживания политического режима. Вопрос о противоречии возникновения СД как института развития и российской политической практики есть противоречие между стремлением режима к модернизации своего управления и границами модернизации, лежащими в плоскости авторитарного политического управления. Инструментальную роль СД подтверждает факт их появления в преддверие президентских выборов, в которых они выполняли имиджевые задачи, формируя базу электоральной поддержки как индикатор наличия стратегического видения у властной группы.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются выводы. Возникая на фоне применения программно-стратегических документов в мире для экономического развития и модернизации, в российских политических условиях существование государственных стратегий сопровождается накоплением кризисных тенденций в экономике. Институциональный анализ демонстрирует, что создаваемые как средство модернизации экономической политики, стратегические документы в России постепенно оказываются встроенными во властную вертикаль и таким образом теряют потенциал института развития. Цель проведения экономической модернизации посредством формирования долгосрочных стратегий в России вторична после задачи сохранения политического статус-кво. Исследование процессов работы над государственной стратегией в политическом режиме России демонстрирует, что закрытые административные процессы органов власти, такие как формулирование Посланий

Президента, Майских указов 2012 года (ключевой из которых имеет гриф «для служебного пользования»), больше влияют на государственную политику, чем публичные институты, к которым относятся программно-стратегические документы. Особенности гибридного режима в России ограничивают возможности создания эффективного института работы с СД. Политические реформы в России постепенно снижают роль механизмов публичного принуждения власти возлагать на себя обязательства (commitment) реализации модернизационных программ. Роль программно-стратегических документов федерального уровня в России минимизируется, чтобы не вступать в противоречие с общими задачами по консервации политической определенности в интересах политического режима.

В Приложении приводятся таблицы, отражающие сводный результат институционального анализа, качественный состав акторов, принявших участие в формулировании КДР-2020 и ее обновлении в Стратегию-2020, состав членов Комиссии по мониторингу реализации КДР-2020, календарь принятия основных документов и политических решений по внедрению стратегического управления в России.

Диссертация посвящена памяти моего первого научного руководителя, проф., д.ф.н. Владимира Ивановича Гувакова, эта работа - результат его научного наставничества и вдохновения. Я благодарю за консультации и неоценимую помощь в научном осмыслении предмета Яковлева Андрея Александровича и Титкова Алексея Сергеевича. Я благодарю за поддержку моего руководителя по Лаборатории политических исследований Касамара Валерию Александровну.

Работы, опубликованные автором в ведущих рецензируемых научных журналах и журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

1. Шубенкова А.Ю. Сравнительный анализ участия общественных групп в формулировании государственных стратегий в России, Норвегии и Южной Корее //

Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. №2. С. 162-173 (0,76 п.л.).

2. Шубенкова А.Ю. Разработка «концепций будущего» как новый институт коммуникаций между государством и гражданским обществом в России (совместно с Гуваковым В.И.) // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2011. № 2(14). С. 71-81 (0,83 пл., личный вклад - 0,42 пл.).

3. Шубенкова А.Ю. Человеческий капитал России в сфере конструирования будущего страны (совместно с Гуваковым В.И.) // Человеческий капитал. 2011. № 11. С. 114-117 (0,55 пл. личный вклад - 0,28 пл.).

Другие работы, опубликованные автором по теме кандидатской диссертации:

4. Шубенкова А.Ю. Методы сценарирования будущего в политическом управлении и особенности российской политической практики // В кн.: Сборник материалов по итогам IV Всероссийской Ассамблеи молодых политологов (Пермь, 25-26 апреля 2011) / Науч. ред.: П. Панов, В. Ефремова, С. Фахразеева. Пермь: Издательский дом «Типография купца Тарасова», 2012. С. 102-104 (0,15 пл.).

5. Шубенкова А.Ю. Направления совершенствования разработки государственной стратегии в России к 2030 году // В кн.: Россия 2030 глазами молодых ученых. Материалы II Всероссийской научной конференции (Москва, 2011 г.). М.: Научный эксперт, 2012. С. 671-676 (0,64 пл.).

6. Шубенкова А.Ю. Политический дискурс как сфера формирования стратегических символов общественного развития (совместно с Гуваковым В.И.) // В кн.: Символы в коммуникации. Коллективная монография / Науч. ред.: И. М. Дзялошинский. Вып. 6. М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2011. № 6. С. 51-64 (0,56 пл., личный вклад - 0,28 пл.).

7. Шубенкова А.Ю. Сценарии будущего и реализация политического управления в условиях социального транзита (совместно с Гуваковым В.И.) // В кн.: Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 9-я

Международная конференция (25-27 мая 2011 г.). Ч. 3. М.: Издательство Московского университета, 2011. С. 102-111 (0,59 пл., личный вклад - 0,3).

Лицензия ЛР №020832 от «15» октября 1993 г. Подписано в печать «14» июля 2014 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ № Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319 г. Москва, Кочновский пр-д, д.З