автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Районные управы как субъекты политико-властных отношений

Текст диссертации на тему "Районные управы как субъекты политико-властных отношений"

/ Л 1 / . /

/ /

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На правах рукописи

КАРМАНОВ СЕРГЕЙ НИКИТОВИЧ

РАЙОННЫЕ УПРАВЫ КАК СУБЪЕКТЫ ПОЛИТИКО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 23.00.02 - политические институты и процессы

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель — доктор исторических наук, профессор Зотова Зоя Михайловна

Москва -1999

Содержание

Введение ........... 3

I Глава. Политико-правовой статус районных Управ . . . .17

II Глава. Основные формы развития местной демократии . . .62

III Глава. Оптимизация структур и деятельности местного самоуправления 96 Заключение. .......... 144

Список использованных источников и литературы . . . .157

Введение

Россия переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Идет процесс формирования нового типа взаимодействия основных субъектов политического управления.

Реформирование российского общества, его экономической, социальной и политической системы поставило множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы становления правового государства, организации государственной и муниципальной службы, деятельности всех ветвей власти и управленческих структур.

Политико-властные отношения — один из важнейших видов общественных отношений, в основе которых лежат политические интересы, идеи и позиции людей. Они тесно связаны с экономическими отношениями и интересами людей, с бизнесом и рынком, но играют самостоятельную роль и воплощаются в практике государственного устройства и власти, а также стремлениях к обладанию властью.

Политические отношения несут в себе все необходимые атрибутивные качества политики. Их смысл заключается в установлении связи бытия социальных субъектов (социальных групп, личностей) с проблемами и интересами, свойственной всей социальной целостности. Возникая при активном участии сознания, политические отношения существуют не в головах людей, а в поступках, действиях, взаимоотношениях между социальными группами, партиями, властными структурами.

Деятельный, активный характер политических отношений позволяет людям с их помощью влиять на многие внешние и внутренние параметры своего существования. Такое воздействие можно оказать на экономическую жизнь общества через установление приоритетов экономического развития. С

помощью политических мер, политического механизма можно поддерживать или препятствовать развитию культуры, науки, социальной сферы.

Политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализации управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением. Наиболее развиты политические механизмы управления в условиях демократической политической системы.

Политическое управление предполагает учет и согласование разнообразных и часто противоречивых интересов различных социальных групп, постоянный диалог и взаимодействие власти и институтов гражданского общества.

В складывающейся системе политико-властных отношений значительное место сегодня занимают органы местной власти. Именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, а государственная политика приближена к людям, их делам, потребностям, повышается эффективность управления.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в последние годы четко проявляется общая тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития страны на уровнь районов. Из городских районов складываются структуры крупных и средних городов.

Особенно остро встают вопросы управления и самоуправления в больших городах (в России из 1060 городов 13 с населением свыше миллиона жителей), в частности, в Москве.

В кризисной ситуации, в которой находится сегодня Россия, чрезвычайно важен постоянный научный анализ социально-политического процесса, политических отношений. Это необходимо для того, чтобы:

1) поднять управляемость социально-политическими процессами;

2) предотвратить нарастание нежелательных, прежде всего асоциальных тенденций;

3) повышать уровень принимаемых органами власти решений, разработки экономических социальных программ, стратегии и тактики их действий;

4) поднять уровень управленческой культуры, способность муниципальных служащих со знанием дела реагировать на политические и социальные проблемы и принимать эффективные решения.

Важность освещения исследуемой проблемы диктуется также тем, что двойной статус Москвы как субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяет весьма специфическое проявление полномочий органов власти, выступающих одновременно и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления, которые соответственно решают, в первом случае, вопросы государственного значения и, во втором, - вопросы местного значения. Поскольку на местном уровне наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику -народу, особый интерес представляет деятельность районных Управ, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Представляется актуальным изучение опыта, проблем и перспектив деятельности районных Управ, понимание сути и роли, которую призван сыграть этот политико-властный институт. В связи с этим особую важность представляет анализ структуры и основных направлений деятельности районных Управ, место и роль в них районных Собраний.

Наконец, необходимость изучения механизмов районного управления имеет не только большое научно-практическое и теоретическое значение, но и политическое.

Проходящая под воздействием новой региональной политики трансформация городского устройства отражает тенденции городского

управления, оказывает важное воздействие на государственную систему политического управления в целом. Многочисленные острые проблемы, с которыми сталкиваются структуры городского управления, являются либо политическим по своей природе, либо имеют весьма явный выход на политические процессы, поскольку для городских властей нет вопросов важнее обеспечения нормальной жизнедеятельности города, как основного условия существования и стабильности самой власти.

Поэтому ощущается острая необходимость критического анализа и осмысления сложившейся системы политических отношений в городских районах, теоретического обобщения первых результатов деятельности новых структур представительной и исполнительной власти на местах. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. Тема - "Районные Управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления" - еще не избиралась в качестве объекта самостоятельного исследования. Специальных научных трудов, монографий по данной проблеме пока нет. Автор объясняет это тем, что объекты исследования находятся еще в стадии организационного и мировоззренческого становления.

В работе над диссертацией автор опирался на труды, посвященные вопросам:

- развития городского самоуправления - Л.А.Велихов, Н.Н.Дитятин, Д.Д.Семенов, М.П.Щепкин. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства»1, в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством.

1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства-М.-Л., Госиздат, 1928.

Проблемам социального и экономического управления в городах и городских районах посвятили свои труды - М.В.Глазырин, Г.М.Романенкова, Л.А.Ревенко, С.В.Соловьева, Н.Ф.Тимчук, Д.Г.Черных, Н.Д.Пивоварова, Ю.А.Черенков, Ю.А.Хренов, В.А.Шульга, Ю.И.Черкасов и другие.

Большинство исследований и работ по тематике совершенствования управления в городах и районах было выполнено в условиях, когда преобладала планово-директивная система управления. Появление разнообразных форм собственности, демократизация системы управления, становление самостоятельности, ответственности и инициативы на местах заставляют внести существенные коррективы в общую концепцию территориального управления, в том числе в теорию механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения городского района.

В последние годы появился целый ряд работ, посвященных проблемам становления местного самоуправления в России1. Научную и практическую ценность представляют коллективные монографии, подготовленные на кафедре политологии и политического управления Российской академии госслужбы при Президенте Российской Федерации .

Многие специалисты рассматривают самоуправление как частный случай управления, когда управляющий субъект является одновременно и управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность сориентирована на самого себя. В самоуправлении они видят высшую форму управления. Наверное, такой подход имеет смысл, когда речь идет в плане управления конкретными социальными процессами. Есть другой подход, исходящий из

1 Емельянов H.A. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. -М.-Тула, 1997; Местное самоуправление в России - Саратов, 1994; Местное самоуправление в России - М., 1995; Местное самоуправление: теория и практика - M., 1996; Местное самоуправление. Комментарии, разъяснения — М, 1997; Мегаполис и местное самоуправление - С-Пб., 1996; Муниципальное право. Учебник - М., 1997; Основы управления муниципальным хозяйством. Под общей редакцией А.Г.Воронина - М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право в России - М., 1994; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления - С-Пб., 1997.

2 Политическое управление. Курс лекций. -М., РАГС, 1996; Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. -М., РАГС, 1997; Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31 октября 1998.-М., 1998 г.

того, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Иными словами, все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации1.

Самоуправление на любом уровне представляет собой довольно сложную систему, постоянно развивающуюся, испытывающую на себе влияние самых различных, часто крайне противоречивых социальных факторов.

Проблемам местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований - Н.А.Емельянова, И.А.Чичеровой, С.И.Чурсиной, Е.А.Юшиной, А.Н.Широкова2. В данных работах исследуются проблемы теории и истории местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается как фактор демократизации, модернизации российского общества, анализируются различные модели местного самоуправления в зарубежных странах, исследуется местное самоуправление в политической системе современной России. Однако в этих диссертациях не ставилась цель и не исследовалась деятельность местных органов власти городского района.

Особый интерес для нас представляет докторская диссертация A.M. Брячихина3, посвященная проблеме развития системы управления социально-экономическими процессами в городском районе в условиях перехода к многоукладной экономике и рыночным отношениям, выполненная преимущественно на примере Западного административного округа. Высоко оценивая данное исследование, хотелось бы отметить, что оно посвящено

1 См. Самоуправление в Москве. Материалы научно-практической конференции 21 мая 1996 г.// Правительство - город - люди. -1996, № 14 (63), с.З.

2 Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России: Дисс... канд. полит, наук // -М.,1996; Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX в.(историко-правовой анализ): Дисс... канд. юрид. наук // -М., 1995; Чурсина С.И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дисс... канд. полит, наукИ - M., 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дисс...канд. полит, наук // -M., 1998; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дисс... канд.полит.наук// -М., 1998.

J См.Брячихин A.M. Реформирование социально-экономического управления в городском районе: Автореф. дисс...д-ра экон. наук // -M., 1994

первым шагам в реформировании системы управления в Москве в начале 90-х годов. Принятие новой Конституции Российской Федерации, ряда федеральных законов в области государственного устройства и местного самоуправления, Устава города Москвы внесло существенные изменения в систему городского и районного управления.

Вне поля зрения исследователей остается пока проблема формирования и деятельности районных Управ. По данной проблеме можно отметить несколько публикаций, в основном информационного и методического характера1. Текущая деятельность районных Управ освещается на страницах окружных и районных газет.

Среди работ зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф.Веклера, П.Кармайкла, И.Береца, И.Надь, Ш.Бочи, Г.Штимпфла и Х.Шоллерг, Ф.Мензинга и Г.Нагелыпмитца2.

Западные исследователи также занимаются анализом проблем местного самоуправления. Однако мы не видим полного совпадения проблематики. Более того, опыт по сходной проблеме еще предстоит переосмыслить.

Актуальность темы, ее научная и практическая значимость, недостаточная разработанность явились основанием для выбора ее в качестве темы диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является выявление особенностей и проблем становления районных Управ как субъектов политико-властных отношений, как фактора повышения эффективности политического управления социально-экономическими процессами в городском районе.

1 Советнику районного Собрания. Правительство-город-люди. Вып. 1. -М, 1998, № 12 (98); Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. Виноградов В.Ю. Местное самоуправление в Москве.// Актуальные проблемы , реформы местного самоуправления в современной России. - М., 1998; Карманов С.Н. Советники районного Собрания: политико-правовой статус и качественный состав// там же.

2 Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт.-М., 1996; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика. Государственная служба-М., РАГС 1996, № 11. Берец И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления. Там же, с. 82-88. Надь И., Бочи Ш. Организационные и кадровые проблемы местных органов управления. Там же, с. 89-97. Местное самоуправление. -Мюнхен, 1995; Мензинг Ф., Нагельшмитц Г. "Без городов не организовать государство". Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. - Бонн, 1994.

Достижение цели предполагает решение следующих задач:

- анализ системы политических отношений на уровне городского и районного управления; определение места и роли районных Управ в системе городского управления;

- изучение структуры районных Управ, сущности и форм отношений главы Управы, районного Собрания и администрации района;

- анализ сущности и основного содержания демократии на местном уровне, основных форм развития местной демократии;

- выявление специфики выборов советников районного Собрания как фактора демократизации жизни районов;

- раскрытие необходимости освоения новых методов и политического механизма деятельности органов управления в городском районе, выявление возможных подходов к оптимизации районного управления;

- анализ взаимодействия органов местного самоуправления районов с общественно-политическими объединениями и с населением.

Объектом исследования является процесс реформирования районной системы местного самоуправления в городах России с использованием опыта других стран.

Предметом исследования выступают районные Управы как субъекты политико-властных отношений, политический механизм городского управления на примере деятельности 125 районных Управ г.Москвы.

Общая рабочая гипотеза.

Перемещение ответственности за положение дел «сверху-вниз» на уровень органов власти района, должно сопровождаться соответствующим рас