автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Текст диссертации на тему "Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Кафедра национальных и федеративных отношений

На правах рукописи

. ЕРЕМЕЕВ АЛЕКСЕЙ ИЛЬИЧ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ»

Специальность: 23.00.02-политические институты и процессы

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -

Доктор политических наук, профессор

В.Н.Лысенко.

Москва-1999

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................3

РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

ПОЛОЖЕНИЯ ЯКУТИИ В СОСТАВЕ РОССИИ (РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ): ИСТОРИКО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ................................................................................................16

РАЗДЕЛ П. СТАНОВЛЕНИЕ НОВЫХ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)) В 90-Е ГОДЫ..............................................47

РАЗДЕЛ III. ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК СПОСОБ

РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 99

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................126

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА...................................................................136

ПРИЛОЖЕНИЯ

151

ВВЕДЕНИЕ

Россия в силу своего географического расположения и исторических особенностей формирования является полиэтническим государством. На ее территории проживают представители свыше 160 народов, каждый со своей самобытной культурой, укладом жизни, своеобразным национальным характером. Процесс присоединения огромных территорий Урала, Сибири, Дальнего Востока и, в частности, Якутии русскими землепроходцами в XVII веке, в необычайно краткие исторические сроки, дальнейшее их освоение показали наиболее характерную черту российской государственности: умение интегрировать в единое государство разные народы со своеобразной культурой, религией, разным уровнем политического и социально-экономического развития.

Свидетельством того, что народы населяющие территорию России составляют единый суперэтнос, является их мирное сосуществование в составе единого государства на протяжении многих веков. Наглядным примером этому служит история взаимоотношений народов, населяющих Якутию. Российское государство всемерно способствовало социально-экономическому, культурному развитию и демографическому подъему коренных народов Якутии.

Актуальность темы исследования. Процесс реформирования политической системы и государственного устройства России столкнулся со множеством проблем, обусловленных целым комплексом политических, социальных, экономических и культурных противоречий. Совершенствование федеративных отношений является одной из составляющих данного процесса, ключевым моментом которого является разграничение предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий одна из наиболее сложных и потому имеет первостепенное значение во всех федеративных государствах. Процесс становления новых федеративных отношений, демократизации и социально-экономического реформирования в многонациональном Российском государстве сопровождается ростом самосознания народов и их стремлением к самоопределению. В этих условиях основными задачами Российского государства является сохранение целостности государства и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации.

Современный российский федерализм пока не достиг рационального распределения властных функций и полномочий между федеральными и региональными институтами власти. Об этом отмечено и в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия между двумя эпохами". В нем говорится: "Рецидивы унитаристского мышления и соответствующих ему методов действий федеральных органов власти не менее опасны для нашего еще не окрепшего федерализма, чем региональный сепаратизм. Фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением"1.

В данной ситуации анализ проблем и перспектив разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

1 Послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию "Россия между двумя эпохами" в статье "Третье тысячелетие будет эпохой России". // Якутия, 01.04.1999.

власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), как одного из наиболее крупных и стабильных национально-государственных образований Российской Федерации приобретает большую актуальность. В республике удалось избежать негативных моментов "парада суверенитетов", создать нормативно-правовую базу для дальнейшего государственного строительства в рамках российского законодательства, добиться сохранения межнационального согласия и избежать резкого спада производства.

В данной ситуации анализ проблем и перспектив разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Саха (Якутия), как одного из наиболее крупных и стабильных национально-государственных образований Российской Федерации приобретает большую актуальность.

Политические события в СССР конца 80-х - начала 90-х годов существенно изменили государственно-правовой статус Якутии. С 1990 г. в республике начинаются процессы качественного обновления политической системы, качественного обновления содержания самой политики в ее теоретическом, функциональном и иных аспектах. Наиболее зримыми проявлениями данных процессов в сфере политической организации общества явились: введение института президентства и избрание первого Президента Республики Саха (Якутия), упразднение системы Советов в республике, формирование новых органов законодательной и исполнительной власти всех уровней, принятие в 1992 году новой Конституции (основного закона) Республики Саха (Якутия). Эти новации, их характер, направленность и иные особенности не могут не вызывать пристального внимания и интереса отечественных и зарубежных политиков и политологов, социологов и

этнологов, других исследователей.

Актуальность данной темы обусловлена также геополитическим фактором. Территория Якутии занимает большую часть северо-востока страны, к которому с давних времен проявляют интерес страны Азии и Северной Америки. Республика Саха (Якутия) имеет перспективы играть важную роль в развитии Азиатско-Тихоокеанского региона, который, возможно, сыграет определяющую роль в мировой политике XXI века.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) пока не нашла достаточного освещения в исследованиях, посвященных изучению современного российского федерализма.

Необходимость углубленного изучения взаимоотношений Российской Федерации с Республикой Саха (Якутия) и все перечисленные факторы определяют остроту и значимость принятой к изучению проблемы и актуальность избранной темы.

Степень научной разработанности проблемы. Специфичность и уникальность теоретической и прикладной базы данных проблем исследования предполагают необходимость междисциплинарного подхода, обусловленного изучением результатов многочисленных научных исследований в области политологии, юриспруденции, философии, экономики, общей теории управления, социологии, психологии и в других областях научного познания.

Отдельные аспекты управления Якутией в Российской империи и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РСФСР и органами государственной власти Якутской АССР освещают в своих работах ряд авторов:

B.Л. Серошевский, Я.И. Линденау, Л.Г. Левенталь, В.М. Ионов,

C.А. Токарев, А.П. Окладников, C.B. Бахрушин, Г.П. Башарин, М.М. Федоров, Г.Г. Макаров.

Работы Л.Г. Левенталя, написанные в ходе деятельности знаменитой сибиряковской экспедиции 1894-1895 годов интересны тем, что автор впервые в русской историографии описал юридические, политические и экономические отношения метрополии и национальных окраин на примере Якутии. Наиболее интересна работа "Подати, по-

« л о

винности и земли у якутов . В ней автор прослеживает эволюцию механизма налогообложения, сбора ясака во взаимосвязи с развитием земельных отношений в Якутии. Он высказывает предположение, в частности, о том, что в Якутии еще до прихода русских постепенно начинали складываться предпосылки для формирования нескольких ханств. Этот процесс, прерванный с приходом русских, по мнению Левенталя, был возобновлен в других формах начиная с XVIII века. Автор показал как царское правительство искало наиболее приемли-мую для Якутии оптимальную модель управления в экономическом плане, как со временем оно сделало свою ставку на местную родовую знать, которая в обмен на обеспечение регулярного поступления налогов в виде пушнины и денег в общероссийскую казну, получила существенные льготы и привилегии в сфере землепользования и землевладения.2

С.А. Токарев, А.П. Окладников, C.B. Бахрушин, Г.П. Башарин в своих фундаментальных трудах рассмотрели эволюцию взаимоотношений царского правительства и якутского общества в XVII - начале XX веков, историю становления государственности в Якутии после

2 Левенталь Л.Г. Подати, повинности и земли у якутов. В кн.: Павлинов Д.М., Виташев-ский Н. А., Левенталь Л. Г. Материалы по обычному праву и по общественному быту якутов. Л., 1929, с. 242-243.

Октябрьской революции3.

Якутские исследователи М.М. Федоров, Г.Г. Макаров рассмотрели становление государственности Якутии после Октябрьской революции4. Например, М.М. Федоров исследует становление нормативно-правовой базы для Якутской АССР, юридические аспекты оформления нового статуса Якутии после Октябрьской революции в период с 1918 по 1937 годы.

Существенным вкладом в изучение всего спектра проблем федеративных отношений в России являются исследования таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, Л.М. Дробижева, Б.С. Крылов, К.В. Калинина, Г.И. Королева-Конопляная, В.Н. Лысенко, A.A. Мацнев,

Г.И. Марченко, A.M. Мигранян, В.А. Михайлов, В.А. Печенов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, Л.М. Энтин5.

3 Токарев С.А. Очерки истории Якутского народа. М., 1940; Окладников А.П. История Якутской АССР. Л, 1955; Бахрушин C.B. Исторические судьбы Якутии. Якутия. Сб.ст. Л.,1927, с. 275-320; Башарин Г. П. История аграрных отношений в Якутии. (60-е годы XVIII-середина XIXbb.) M., 1956.

4 Федоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937). Якутск, 1968; Макаров Г.Г. образование Якутской АССР. Якутск, 1957.

5 См. Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995; он же, Национальная идея и национализм // Этнополитический вестник №3, М., 1995; он же, Только закон может остановить беззаконие // "Независимая газета", 16.07.1996; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М„ 1994; Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. М., 1997; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М. 1996; он же, Теория государственного управления: Курс лекций, М., 1997; Валентей С., Российские реформы и российский федерализм // Федерализм, 1996, №1; Галаев A.C. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М. 1997; Дробижева Л. Демократия и национализм в Российской Федерации 90-х годов. В кн.: Куда идет Россия? Социальная трансформация постсоветского пространства. М., 1996, с.146 - 147, 158, 175 - 176; Калинина К.В. Национальные отношения в СССР: история и современность; Королева - Конопляная Г.И., Мацнев A.A., Тавадов Г.Т. Россия в поисках формулы национального возрождения // Социально - политический журнал. М., 1994, №2; Королева - Конопляная Г.И. Вопросы национально - государственного устройства в программах политических партий и движений России XX века. М., 1997; она же, В поисках средства разделения соединенного // Федерализм, М., 1996, №3; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в со-

Так, в частности, Р.Г. Абдулатипов, изучая ^альтернативы развития российского общества, связывает понимание современных проблем и состояния Российской Федерации с процессом ее возникновения и развития6. Значимость воздействия исторических факторов на формирование современных концепций государственного устройства и процессов федерализации России освещена и в работах В.А. Михайлова7. Л.М. Энтин на примере ряда федеративных государств (с парламентской или президентской формами правления) показывает, как конституционно закрепленный принцип разделения властей в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Им выявлены проблемы и противоречия, с которыми сталкивается реализация в России механизма сдержек и противовесов, позволяющего сбалансировать различные ветви власти8.

Сопоставлению особенностей становления политических партий как институтов гражданского общества и различных (исторических и современных) аспектов развития российского федерализма по-

временной России. М., 1995; он же, Порочна ли договорная основа федеративных отношений? В кн.: "Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", М., 1997.; Марченко Г.И. Какую Россию мы приобретаем? // Октябрь, 1995, №2; он же, Методологические подходы к исследованию этнополитических явлений. // Вестник Московского университета. Серия 12: политические науки №1. М., 1995; Клямкин И. И Мигранян А., "Нужна железная рука?" // Литературная газета, 16.08.1989; Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. М., 1995; Печенев В.А. О национальной и региональной политике в федеративной России. // Этнополитический вестник №1-2. М., 1995; Тишков В.А. Дилеммы развития России. // Этнополитический вестник №1. М., 1992; Тишков В.А. Что есть Россия? (Перспективы нациестроительства). // Вопросы философии, №2, 1995, с. 9 -10; Умнова И.А., Асочаков A.C., От договора до Конституции // Российская Федерация, М., 1995, №12; Умнова И.A., How to Reshape the Russian Federation // Passport to the New World, M., 1997, №4.

6 Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М., 1995, с. 34 - 63.

7Михайлова В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. М„ 1995, с. 14-29.

8 Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995, с. 37 - 173

священы работы Г.И. Королевой - Конопляной9. И.А. Умнова, исследуя формально юридическую модель, а фактически отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, исходит из рассмотрения современной конституционной модели российского федерализма как модели переходного периода, сочетающей в себе "централизацию и

децентрализацию, дуалистические и кооперативные отношения в сис-

« »10

теме разделения государственной власти .

Отмечая накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой проблемы, необходимо отметить недостаточную изученность вопросов, связанных с принципами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Практически отсутствуют, за исключением диссертаций В.Н. Лысенко, A.C. Галаева, И.А. Умновой, Б.А. Барганджия, А.Н. Кима, прикладные политико-правовые исследования в сфере управления такого рода процессами11.

Из работ, касающихся проблем становления Республики Саха (Якутия) в 90-х годах XX века можно отметить работы

9 Королева - Конопляная Г.И. Вопросы национально - государственного устройства в программах политических партий и движений России XX века. М., 1997; Королева -Конопляная Г.И., В поисках средства разделения соединенного // Федерализм, М., 1996, №3, с. 118 - 120.

10 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма, ДДЮН, М., 1997.

11 Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе, ДДПН, М., 1995; Галаев A.C., Развитие федерализма в России как основа государственного устройства, КДПН, М., 1997; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма,. ДДЮН,. М., 1997. Барганджия Б. А. Разграничение предметов ведения и полномочий как проблема совершенствования федеративных отношений в России КДПН, М.,1998. Ким А.Н.Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Росси