автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке"

Санкт-Петербургский государственный университет

1 На правах рукописи

Тот Юрий Викторович

Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Санкт-Петербург 2003

Диссертация выполнена на кафедре истории для преподавания ' на естественных и гуманитарных факультетах исторического факультета Санкт-Петербургского государственного университета'

Официальные оппоненты: академик РАН, доктор исторических наук, профессор Борис Васильевич Ананьич доктор исторических наук, профессор Даниил Натанович Алыниц доктор исторических наук, профессор Александр Сергеевич ТУргаев

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МБД России

Защита состоится «_>_ 2003 г. в *_» часов

на заседании диссертационного совета Д 212.232.52 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу:

199155 Санкт-Петербург, пер. Декабристов, 16. Зал ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке

им. А. М. Горького Санкт-Петербургского государственного университета

Автореферат разослан <_>_2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, профессор . А. Я. Лейкин

7gOO ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Процесс реорганизации системы государственного управления в Российской Федерации продолжается. Во многом благодаря этому обстоятельству дискуссия о преемственности реформ в России, их теоретической и концептуальной проработанности, механизме реализации и «цене» далека от своего завершения. Специалисты в различных отраслях знаний, а также политики предпринимают попытки проанализировать историю не только «больших и малых» реформ, но и «контрреформ». Нередко их выводы и оценки бывают диаметрально противоположными.

Проблема реформ в сфере управления — одна из важнейших во внутренней политике России XIX в. В рамках правительственного реформаторства своеобразной константой на протяжении всего XIX в. оставалась реорганизация уездной полиции. Поиск направлений преобразования, проводившийся властью, последующая их реализация самым тесным образом соотносились с тенденциями внутриполитической жизни.

В силу специфики и традиций государственного управления в России сложилась разветвленная система полицейских учреждений. Уездная полиция была наиболее крупным подразделением полиции Российской империи, выполнявшим многочисленные и разнообразные функции в системе местного управления. В ее ведении находились сельские и большинство городских (с 1862 г.) жителей, т. е. почти все население империи. Анализ подготовки и проведения полицейской реформы, предпринимаемый автором, призван в возможно более полной степени представить политику правительства не только в полицейской сфере, но и в области местного управления.

Данная тема представляет интерес и с точки зрения истории государственных учреждений. Исследований, посвященных отдельным государственным учреждениям дореволюционной России, явно недостаточно. Процесс реформирования системы государственного управления — сложное и многоплановое явление, зависящее от множества факторов. Особое значение в связи с этим приобретает осмысление как осуществленных, так и неосуществленных реформ. Изучение реорганизации государственных учреждений в таком контексте важно для понимания особенностей эволюции Российского государства и механизма функционирования отдельных отраслей управления. Необходимо также отметить, что в литературе имеют место различные трактовки терминов, определяющих подразделения уездной полиции, что приводит к неточностям при рассмотрении ее организационной структуры.

Творческий подход к опыту реформ прошлого, возможно, позволит избежать просчетов и ошибок при проведении рефор

Степень изученности темы. В дореволюционных работах тема реформы полиции освещалась в трудах юристов-правоведов А. Д. Градовского, И. Е. Андреевского, И. Т. Тарасова.1 Они рассматривали различные аспекты деятельности полиции с формально-юридической, а не конкретно-исторической точки зрения. История полицейских учреждений освещалась в ведомственных изданиях Министерства внутренних дел,2 которые содержат разнообразные сведения об организации и структуре полиции и поэтому могут рассматриваться в качестве справочной литературы, позволяющей проследить основные этапы развития полицейских институтов. В 1872 г. увидела свет работа чиновника для особых поручений при министре внутренних дел Е. Н. Анучина3, подготовленная по распоряжению министра А. Е. Тимашева. В книге излагались проекты полицейской реформы, составленные в период с начала XIX в. и до конца 60-х гг., а также сопроводительные материалы к ним (главным образом отзывы).

Следует также назвать статьи, помещенные в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, посвященные истории, организации, структуре, институтам, основным направлениям деятельности уездной полиции.4 В советской историографии реформа полиции также рассматривалась главным образом не историками, а юристами. Большинство работ по этой тематике было подготовлено в Академии и Высших школах Министерства внутренних дел в 60 — 80-е гг. XX в. По характеру, содержанию, изложенному фактическому материалу, степени обобщения их можно отнести к историческим очеркам и учебным пособиям.5 Основное внимание авторы уделили структурным изменениям в МВД и Департаменте полиции исполнительной, правоохранительным и, отчасти, карательным функциям полиции, в меньшей степени — компетенции и комплектованию полицейских учреждений. Создание, развитие и деятельность полиции в первой четверти XIX в. рассматривается в диссертационном исследовании А. В. Борисова.6

' Градовский А. Д. Начало русского государственного права. — СПб, 1904 Ч. III. Органы местного управле-нияэ С. 309-364; Андреевский И. Е. I) Русское государственное право. — СПб, 1866. Т. 1. Ч. 1; 2) Полицейское право. — СПб., 1871. Т. 1;3) Реформа исполнительной полиции в России //Сборник государственных знаний. — СПб., 1878. Т. 5; Тарасов И. Т. 1) Полиция в эпоху реформ. — М, 1885; 2) Реформа русской полиции // Юридический вестник. 1885. Т. 19-20.

2 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. — СПб, 1858-1862 Ч. 1-3; Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 1855-1871. — СПб, 1871; Краткий очерк деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 1855-1880 гг. — СПб. 1880; Министерство внутренних дел Исторический очерк. В 3 т. — СПб, 1901; Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра III. — СПб, 1901; Белецкий С.. Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. — СПб., 1913.

3 Анучин Е. H. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. — СПб, 1872.

< Энциклопедический словарь Ф. А Брокгауза и И. А. Ефрона. - СПб. 1898 1) «Полиция». Т. 24 С. 327-337; 2) «Земский суд». Т. 12. С 532.

5 Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. — М , 1964, Федоров К. Т, Яр-мыш А. H. История полиции дореволюционной России. — Ростов н/Д, 1976, Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. — Минск, 1981; Курицин В. М. История полиции дореволюционной России: Сб. док-тов. Учеб. пособие. — М., 1981.

6 Борисов А В Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в Автореф дис. канд юрид. наук. — М., 1983.

Новейшая отечественная историография в основном представлена работами прежней тематики.7 В ряде публикаций авторы обратились к вопросам, которые ранее как самостоятельные проблемы не изучались, а именно: правовое обеспечение деятельности полиции, ее финансирование, профессиональная подготовка полицейских чиновников и служащих, анализ некоторых проектов реформы полиции, подготовленных в начале 80-х гг. XIX в.8 Работы 60-90-х гг. XX в. главным образом опирались на законодательные акты, опубликованные документы и ведомственные дореволюционные издания МВД. Ограниченный круг источников не позволил авторам выявить весь комплекс причин, обусловивших реформу полиции, изучить подготовку и обсуждение важнейших законодательных актов о полиции. Тем не менее несомненна значимость работ этого периода, состоящая в изложении истории полицейских учреждений, анализе правовых основ их деятельности, освещении борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

История полицейского права, основные законодательные акты, регламентировавшие деятельность полиции, рассматриваются в коллективных монографиях сотрудников Института государства и права.9

В ряду исторических исследований несомненный интерес представляют труды Н. П. Ерошкинаи П. А. Зайончковского. Н. П. Ерошкин подробно рассмотрел общие вопросы развития и деятельности полицейских учреждений России в XIX в.10 История создания, практическая работа, итоги деятельности Кахановской комиссии представлены в монографиях П. А. Зайончковского и статьях В. В. Большова.и

За последние годы в отечественной историографии появились обобщающие работы, опубликованы материалы научных конференций по истории реформ в России.12 Особое место в этом ряду занимает исследование

7 Борисов А. В, Сизиков М. И., Скрнпилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). — М, 1992; Мулу-каев Р. С. Полиция в России (XIX — начало XX вв.). — Н. Новгород, 1993; Борисов А. В. Дугин А. Н., Малыгин А. Я. Полиция и милиция России; страницы истории. — М., 1995; Некрасов В. Ф., Борисов А. В, Детков М. Г., Кузьмин С. И., Малыгин А. Я. Мулукаев Р. С„ Скрнпилев А. Е„ Титков В. И, Штутмаи С. М. Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. — М, 1996; Курицин В. М. История полиции. — М., 1998. * Борисов А. В., Сизиков Н. И., Скрнпилев А. Е. Подготовка и воспитание кадров полиции в дореволюционной

России // Психология и идеология в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел. — М, 1992; Нарбутов Р. В. Полиция Российской империи в 1862-1917 гг. (Историко-правой аспект). Автореф. дис... канд. юрнд. наук. — М., 1992; Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв. Автореф дис... канд. юрид. наук. — М„ 1998.

9 Развитие русского права второй половины ХУН-ХУШ вв. — М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX в — М., 1994; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. — М„ 1997. 14 Ерошкин Н. П. 1) История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983; 2) Местные

государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860 гг.). — М.,1985. " Зайончковский П. А.: 1) Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. - М„ 1964. С. 431-437; 2) Рос-

сийское самодержавие в конце XIX столетия — М , 1970; Большое В. В. 1) Кахановская Комиссия на страницах русской периодики и исторической литературы // Проблемы истории СССР. — М, 1974. Вып. IV. С. 155172; 2) Кахановская Комиссия 1881-1885 гг. (К вопросу о внутренней политике самодержавия первой половины 80-х гг. XIX в. Автореф. лис... канд ист. наук. — М, 1978.

" Реформа или революция? Россия 1861-1919 Мат-лы Международного коллоквиума историков / Под ред Д. Гайер и др. - СПб, 1992; Великие реформы в России: 1856-1874 / Под ред. Л. Г. Захаровой, Элфора Б, Бушнелла Дж - М , 1992; Реформы в России в ХУ1-Х1Х вв. - М„ 1992; Реформы в России. (Очерки истории). - М., 1993.

санкт-петербургских историков «Власть и реформы. От самодержавной к советской России».13 В этом фундаментальном труде не только отражена история реформ, обобщены достижения отечественной и зарубежной историографии, но и обоснована новая модель российского исторического процесса. Разнообразные сведения о численности городского и сельского населения, социальной структуре, динамике и факторах преступности содержатся в труде Б. Н. Миронова.14

Зарубежная историография (в основном американская и западноевропейская) представлена как общими работами по истории реформ в России, так и исследованиями по отдельным направлениям. Преобразовательные процессы рассматриваются авторами сквозь призму теории модернизации.15

Итак, правительственная политика по реорганизации уездной полиции в XIX в. не стала предметом специального монографического исследования, а тема правительственного реформаторства в полицейской сфере остается одной из лакун в историографии российских реформ XIX в.

Хронологические рамки исследования ограничены XIX в. Нижняя временная грань определяется подготовкой, по распоряжению Александра I, реформы государственного управления, частью которой должно было стать реформирование полиции. Верхняя — деятельностью Кахановской комиссии (1881-1885) и реализацией отдельных положений полицейской составляющей проекта Комиссии в законодательных актах в конце XIX — начале XX в. Революция 1905-1907 гг. изменила государственное устройство России. Реформаторский процесс стал определяться не только правительством, но и Государственной Думой.

Предмет, цель, задачи исследования. Предметом настоящего исследования избрана деятельность правительства по подготовке и проведению реформы уездной полиции. Большой объем разнообразных архивных, а также опубликованных материалов по этой теме предопределил изучение наиболее общих вопросов реформы: реорганизации институтов уездной полиции, изменения функций, компетенции, правового положения, принципов комплектования личного состава полиции, повышения нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих. Эти сюжеты рассматриваются на основе анализа не только осуществленных, но также и нереализованных проектов.

Подробное изучение вопросов финансирования полиции, состояния полицейского корпуса (стабильность, имущественное положение, уровень образования), численности полиции в различных губерниях, а также борьбы

13 Власть и реформы. От самодержавной к советской России / Под ред. Б В Ананьича, Р Ш. Ганелина, В. М.

Панеяха - СПб , 1996

14 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в ) В 2 т. — СПб, 1999.

15 Бюрократия и великие реформы в России (1860-1870 1г) Современная англо-американская историография- Научный обзор - М.. ИНИОН, 1996

полиции с преступностью не являлось нашей задачей. Однако отдельные аспекты этих проблем отражены в работе настолько, насколько это было необходимо для освещения основных направлений исследования.

Цель работы состоит в том, чтобы проанализировать процесс подготовки и реализации положений реформы уездной полиции в XIX в. Исходя из этого автор поставил следующие задачи: выяснить причины реформы; по возможности установить авторов проектов и рассмотреть деятельность правительственного аппарата по подготовке реформы от выдвижения идеи до ее реализации в законодательном акте; показать тождественность отдельных положений проектов, составленных в различные периоды подготовки реформы уездной полиции; определить круг чиновников и государственных деятелей, поддерживавших или отвергавших реформу, а также мотивы их противостояния по отдельным направлениям реформы; проанализировать причины инертности и непоследовательности правительства в реорганизации уездной полиции, несмотря на то, что необходимость преобразования была в полной мере осознана правительством еще в начале XIX в.

Методологической основой исследования явились принципы историзма, научной объективности и достоверности, а также такие методы исторического исследования, как проблемно-хронологический, периодизацион-ный, статистический, системный, сравнительный, ретроспективный, иллюстративный и персонально-биографический.

Концепция представленного исследования состоит в том, что уездная полиция рассматривается и как институт, который функционировал на основе общих принципов, определявших деятельность государственных учреждений, и как исполнительный орган местного управления, порядок действий которого был регламентирован соответствующими законодательными нормами. Такой подход позволил использовать разнообразные источники и осуществить их комплексный анализ.

Источниковая база. При написании работы автор опирался на традиционные для темы истории государственных учреждений и внутренней политики источники: законодательные, делопроизводственные, мемуарные материалы и периодическую печать.

Основной массив источников по теме исследования хранится в Российском государственном историческом архиве (РГИА) в Санкт-Петербурге. Из девятнадцати фондов архива автором были извлечены подготовительные материалы и записки, послужившие основой для проектов реформы полиции, служебная переписка как внутри МВД, так и между другими ведомствами по этим вопросам, сопроводительные документы и приложения к проектам, представленным в Государственный совет и Комитет министров, журналы Государственного совета, Комитета министров, Главного комите-

та по крестьянскому делу и Главного комитета об устройстве сельского состояния. Анализ этих документов позволяет определить мотивы, которыми руководствовалось правительство при подготовке проектов реформы, проследить историю реорганизации полицейских учреждений от постановки вопроса до воплощения его в законопроекте или законе, а также борьбу ведомств вокруг отдельных положений полицейской реформы, позицию их руководителей и влиятельных сановников.

Сведения об отношении местной и центральной администрации к реорганизации полиции, состоянии полицейских учреждений, личного состава полиции, статистические данные содержатся в материалах Комиссии о губернских и уездных учреждениях, Особой комиссии для составления проектов местного управления под председательством статс-секретаря М. С. Каханова, сенаторских ревизий, всеподданнейших отчетах министров внутренних дел и губернаторов.

Важным источником исследования являются циркуляры министров внутренних дел губернаторам. Они разъясняли положения законодательных актов о полиции, намечали меры по их реализации, корректировали обязанности чиновников и служащих полиции.

Особую группу источников составляют законодательные акты. Они обеспечивали правовую деятельность полицейских учреждений, определяли их компетенцию, организацию, права и обязанности чиновников и служащих, штаты полицейских учреждений.

В ряду опубликованных источников следует указать документы «высочайше» учрежденных Комиссий: «Труды комиссии о губернских и уездных учреждениях» и «Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений».16 Обращение к ним позволило получить сведения, которые отсутствовали в архивных материалах. Однако в указанных изданиях помещена только часть документов по истории полицейской реформы, а в некоторые из них, вероятно при опубликовании, вкрались неточности и ошибки. Все это предопределило необходимость изучения оригиналов документов в фондах РГИА.

Подготовка преобразований государственных учреждений осуществлялась в обстановке секретности. Возможно, поэтому дневники и воспоминания государственных деятелей XIX в. (за исключением дневника министра внутренних дел П. А. Валуева)17 не содержат существенных сведений на этот счет. Тем не менее нам удалось выявить ряд документов личного происхождения, освещающих отдельные этапы истории полицей-

|6Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. - СПб , 1860 Ч. I. Кн 1-Ш, Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений Отдел административный и полицейский. — СПб , 1870-1876

"ГрафП А Валуев Дневник 1877-1884гг./Ред иприм В Я Яковлева-БогучарскогоиП Е.Щеголева —Пг. 1919.

ской реформы.18 Мемуары полицейских чиновников (исправников и становых приставов) существенно дополняют общую картину состояния уездной полиции.19

Отношение общества к преобразованию полиции отражала периодическая печать. Однако сообщения в прессе о планах правительства по реорганизации полицейских учреждений появляются лишь на рубеже 60-70-х гг. XIX в.20

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в историографии рассматривается политика правительства по реформированию важнейшей структуры местного управления и полицейской системы Российской империи - уездной полиции - в течение XIX столетия. В истории преобразования уездной полиции выделено четыре этапа, каждый из которых имел свои цели и задачи. При разработке темы значительно расширен круг источников, преимущественно архивных, большая часть которых впервые введена в научный оборот. В диссертации выяснены причины полицейской реформы, а также состояние, развитие и основные направления деятельности уездной полиции.

В работе проанализированы проекты преобразования полиции М. М. Сперанского, М. А. Балугьянского, «Комитета 6 декабря 1826 г.», Д. Н. Блудова, Л. А. Перовского, С. С. Ланского, П. А. Валуева, А. Е. Тимашева, различных Комиссий, представителей местной администрации, а также частных лиц. Автор стремился показать преемственность и взаимосвязь между различными положениями проектов полицейской реформы независимо от времени их составления.

В диссертации впервые рассмотрены записки и проекты, предшествовавшие принятию основных законов о полиции в XIX в.: «Положение о земской полиции» 1837 г., «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» 1862 г., «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых» 1878 г.

Практическая значимость. Проведенный в диссертационном исследовании анализ правительственной политики в отношении уездной полиции, а также выводы и обобщения вносят определенный вклад в изучение истории реформ и государственных учреждений России. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих исторических трудов по истории внутренней политики России в XIX в., в процессе преподавания отечественной истории в высших учебных заведениях, при

18 Мельников П. А. Воспоминания о графе С. С. Ланском // Русский архив 1879 Кн 1. № 2; В. А Арцимович Воспоминания, характеристики. — СПб, 1904; Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина 1882. Т. 33 С. 651-677.

19 Лучинский Ф. Я. Провинциальные нравы. Воспоминания // Русская старина. 1897. Т. 91; Селезнев В. П. Воспоминания старого иснравника. — Верхнеднепровск, 1902; Плетнев И. Т. Воспоминания шестидесятника в Курской губернии // Наша старина. 1915. № 10.

я Вестснк Европы. 1869. № 4 С. 824-825; 1876. Кн. 9. С. 374; 1887. № И. С. 398-401.

подготовке учебных и учебно-методических пособий, а также специальных курсов.

Апробация работы. Положения диссертации опубликованы в монографии «Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке». СПб.: «Образование - культура», 2002, 38,5 п. л., а также в других работах общим объемом около 70 п. л.

Основные выводы исследования были изложены автором в докладах на кафедре истории для преподавания на естественных и гуманитарных факультетах исторического факультета СПбГУ, в отделе новой истории России Санкт-Петербургского филиала Института российской истории Российской академии наук и Всероссийских конференциях, проходивших в Санкт-Петербурге. Отдельные сюжеты диссертации были использованы автором при написании учебников и пособий по отечественной истории и при чтении одноименного вузовского курса.

СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура и основное содержание диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав (первая из которых содержит четыре, вторая — три, третья — четыре, четвертая — шесть и пятая — три параграфа), заключения, списка источников и литературы. .

Во введении, помимо актуальности исследования, постановки задач, обзора литературы и источников, на основе архивных и законодательных материалов освещается организация, структура и компетенция земской полиции на рубеже XVIII — XIX в., раскрывается содержание терминов «сельская», «исполнительная» и «общая» полиция.

Первая глава «Полицейский вопрос в реформаторских планах и политике правительства в первой трети XIX в.» посвящена анализу проектов реформы уездной полиции эпохи Александра I и начала царствования Николая I. Значительным этапом на пути реорганизации государственного управления Российской империи стала министерская реформа 18021811 гг. Однако ее организационные принципы не были перенесены на местное управление, которое по-прежнему основывалось на «Учреждениях о губерниях» 1775 г. В правительственных кругах получает развитие представление о полиции как об универсальном исполнительном органе центральной и местной власти. Но полиция, буквально погребенная под спудом многочисленных обязанностей и нерассмотренных дел, оказалась не готова к исполнению этих обязанностей. В наиболее сложном положении оказались уездные полицейские учреждения, что негативно сказывалась на функционировании аппарата местного управления.

Реформа местных учреждений и полиции рассматривалась Александром I как часть общего преобразования государственного управления. Первое известное нам свидетельство о намерениях правительства приступить к преобразованию полицейских учреждений в XIX в. относится к работе «Комиссии составления законов» (1804-1826 гг.). Комиссия наметила главные направления реорганизации полицейских учреждений, в основе которых лежал принцип разделения властей. Применительно к полиции он заключался в отделении полицейских функций от судебных.

После завершения Отечественной войны 1812 г. и заграничных походов русской армии Александр I вновь обращается к проблеме реформы местного управления. По распоряжению императора в 1823-1825 гг. генерал-адъютант А. Д. Балашов в Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерниях (где он был (генерал-губернатором) осуществляет преобразование местного управления с тем, чтобы приспособить его к министерской системе. С этой целью генерал-губернатор предложил учредить губернские советы, в которые вошли бы должностные лица, возглавлявшие все отрасли губернского управления. С аналогичными функциями и по губернскому образцу образовывались советы в уездах, городах и волостях.21 А. Д. Балашов предложил также внести ряд изменений в организационную структуру полицейских учреждений: образовать губернскую полицию; усилить земскую полицию в каждом уезде специальной командой из шести пеших жандармов и шести пеших рядовых под началом унтер-офицера; разделить уезд на четыре участка и назначить в каждый из них жандарма, передав остальных членов команды в распоряжение капитан-исправника; учредить вместо земского суда земскую полицию (при этом заседатели суда должны были выполнять функции следственных приставов), а кроме этого- повысить служащим полиции денежное содержание; снабдить каждого полицейского чиновника служебной инструкцией; в качестве поощрения за добросовестную службу представлять к наградам лучших служащих полиции.п ■

Итоги преобразования полицейского и административного управления в пяти центральных губерниях подвел «Комитет 6 декабря 1826 г.» в апреле - мае 1827 г. За общими рассуждениями Комитета ясно просматривалось намерение исключить «незрелые и необдуманные перемены», способные расстроить местное управление.

В середине 20-х гг. XIX в. с предложением перенести организационные принципы, положенные в основу деятельности министерств, на местное управление выступил видный ученый, правовед и государственный деятель

31 См: Предтеченский А. В Очерки общественно-политической жизни в первой четверти XIX в — Л., 1957.

С. 400-406

23 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии. Отдел административный Часть I. Отделение I. § 1. С. 139.

М. А. Балугьянский. В записке «Рассуждение об учреждении управления в губерниях» он предлагал изъять из компетенции губернского правления судебные и финансовые функции и тем самым «правительственную часть отделить от судной и финансовой», а также каждую из отраслей губернского управления, согласно их компетенции, передать под контроль соответствующего министерства. Применительно к полицейской сфере он считал необходимым: переименовать нижний земский суд в уездное управление, возглавляемое исправником; назначать в две-три волости (уезд составляли волости казенных и помещичьих селений) одного земского комиссара; исправника в должности должен был утверждать император; заседателей уездного правления от помещичьих селений избирать уездным дворянством, а от казенных —губернским правлением.23 Наиболее существенным новшеством записки М. А. Балугьянского следует признать то, что он поставил вопрос о пересмотре всего круга деятельности полицейских учреждений, а следовательно, и об изменении их роли в системе местного управления.

Члены «Комитета 6 декабря» весьма настороженно отнеслись к внесению принципиальных изменений в действовавшее законодательство, заявив что главную цель своей деятельности они видят не в изменении сложившегося порядка управления, а в его усовершенствовании.24 Итогом занятий «Комитета 6 декабря» в сфере реорганизации местного управления стал подготовленный М. М. Сперанским проект «Учреждения для управления губерний», одобренный Комитетом на заседании 20 марта 1829 г. Во всех официальных документах он именуется проектом «Комитета 6 декабря».

Проект аккумулировал ряд конкретных положений, содержавшихся в проектах А. Д. Балашова и М. А. Балугьянского, а также различные мнения членов «Комитета 6 декабря» по вопросам губернского управления, сформировавшиеся в ходе обсуждения этих проектов. Переименование земского суда, точное определение его функций, создание единой уездной системы управления в составе уезда и уездного города — все эти меры были предметом обсуждения в Комитете. Однако точка зрения М. М. Сперанского на отделение «хозяйственной и судебной полиции от общей» была значительно ближе к взглядам М. А. Балугьянского, чем к позиции Комитета. В свою очередь, позиция М. А. Балугьянского по вопросу об изъятии у полиции судебных функций являлась более последовательной, чем у М. М. Сперанского. М. М. Сперанскому, по-видимому, удалось убедить Комитет в целесообразности такого изъятия и включить это положение в текст проекта «Учреждения для управления губернией», но в своей трактовке.

Общая идея проектов первой трети XIX в. состояла в одновременном преобразовании местного управления и полиции. Необходимость такой ре-

и Там же. §2. С. 39-40. "Там же. с. 57.59

формы была очевидна как для Александра I, так для многих высших сановников. Однако в процессе подготовки реформы в среде высшей бюрократии развернулась дискуссия о путях, методах и формах реорганизации местного управления и полиции. В итоге сформировалось два подхода к вопросу о реформе полиции. Министр внутренних дел А. А. Закревский, министры финансов Д. А. Гурьев и Е. Ф. Канкрин были против корректировки «Учреждений о губерниях» 1775 г. Их предложения ограничились упрощением делопроизводства в земских судах, повышением жалованья полицейским чиновникам, незначительными изменениями в организации полицейских учреждений. М. А. Балугьянский, М. М. Сперанский и отчасти А. Д. Балашов выступали за реализацию декларированного «Учреждениями о губерниях» принципа разделения властей. Главными направлениями преобразования признавались: изъятие у полиции судебных и хозяйственных функций, ограничение ее деятельности охраной «благочиния» и приведением в исполнение распоряжений властей, формирование полицейского корпуса на новых принципах. Постановка вопроса о реформе полиции в такой форме вела к пересмотру положений «Учреждений о губерниях». Развитие политической ситуации в стране, позиция монарха и представителей высшей бюрократии в конечном итоге и определяли первенство того или иного подхода.

Несмотря на то, что правительство не предприняло реальных действий по реорганизации уездной полиции, ограничившись только рассмотрением разнообразных проектов, именно положения этих проектов во многом определяли основные направления полицейской реформы в течение всего XIX в.

Во второй главе «Реорганизация земской полиции в 30-х — середине 50-х гг. XIX в.» рассматривается правительственная политика в отношении полиции в годы правления Николая I. Планы преобразования местного управления и полиции, обсуждавшиеся в «Комитете 6 декабря», не были преданы забвению после прекращения его деятельности. 22 декабря 1836 г. министр внутренних дел Д. Н. Блудов представил в Государственный совет записку, в которой обосновал необходимость осуществления первоочередных действий по улучшению функционирования местного управления и полиции. К таковым министр относил: упрощение форм и порядка делопроизводства в губернских и уездных учреждениях; усиление надзора МВД за положением дел в губерниях, а губернской администрации — за действиями подведомственных ей местных учреждений, включая полицейские.25 Осуществление последнего предложения привело бы к усилению позиций губернатора, а значит и МВД, в системе местного управления. Направления реформы, сформулированные Д. Н. Блудовым, по существу не отличались от предложений А. А. Закревского, Д. А. Гурьева и Е. Ф. Канкрина.

в Там же. Отделение II § 1. С. 19-20.

Записка министра внутренних дел послужила отправным пунктом для разработки документов, относившихся к сфере местного управления: «Общего наказа гражданским губернаторам», «Положения о порядке производства дел в губернском правлении», «Положения о земской полиции», «Наказа чинам и служителям земской полиции с приложением к сему особых наставлений на случай появления заразительных или эпидемических болезней и скотских падежей» и «Положения о земской почте, для постоянных сношений Земских Судов с чинами земской полиции внутри уезда». Все они составляли единый пакет документов по реформе местного управления.

«Положение о земской полиции» 1837 г. было первой после 1775 г. практической попыткой правительства реорганизовать земскую полицию. Создание института становых приставов, а также временного отделения земского суда вносили изменения, хотя и «некоренные», в «Учреждения о губерниях». За счет введения должностей становых приставов, рассыльных при них, тысяцких и пятисотских, увеличения штата канцелярии земского суда возрастали наличные силы земской полиции. Важной стороной преобразования явилось стремление правительства преодолеть уклонение части дворянства от службы в органах местного управления, повысить престиж полицейской службы в глазах общественности. Этот указ в полной мере олицетворял политику «частичных улучшений» организационных, структурных и правовых принципов государственного управления.

После введения в действие «Положения о земской полиции», в МВД стали поступать разнообразные сведения о ее состоянии и деятельности. В основном это были ответы губернаторов на циркуляры МВД о предоставлении соответствующих сведений. Лейтмотивом этих документов стала мысль о том, что «Положение» не достигло своей основной цели — значительно улучшить деятельность полицейских учреждений. Министру внутренних дел также адресовались пространные записки и проекты, содержавшие конкретные предложения по реорганизации полиции.

Причины неудовлетворительного положения дел в земской полиции, по мнению, распространенному в среде местной администрации и дворянства, сводились к следующему: во-первых, низкие профессиональные и нравственные качества личного состава земской полиции; во-вторых, недостаточное число полицейских чиновников и служащих всех уровней и, вследствие этого, неспособность полиции успешно выполнять свои обязанности; в-третьих, нерациональное и неэффективное распределение служебных обязанностей между становыми приставами и земским судом; в-четвертых, обремененность полиции многочисленными обязанностями, не имевшими прямого отношения к ее деятельности; в-пятых, отсутствие чет-

кого разграничения полицейской компетенции между земской полицией и другими ведомствами в отношении к различным категориям крестьян.26

Преемник Д. Н. Блудова на посту министра внутренних дел Л. А. Перовский, опираясь на мнение губернаторов, дворянства и частных лиц, в середине 40-х гг. XIX в. сформулировал три возможных направления полицейской реформы: 1) усиление исполнительных функций полиции и повышение ее роли в системе местного управления; 2) расширение деятельности полиции по охране безопасности личности и имущества подданных; 3) предотвращение и подавление любых антигосударственных действий. Каждое из них, в зависимости от политической ситуации и конкретных задач, стоявших перед правительством, могло получить преимущественное развитие.

В 1844 г. по высочайшему повелению при Министерстве внутренних дел был учрежден «Комитет о преобразовании земской полиции» под председательством Л. А. Перовского. В конце мая - начале июня 1847 г. Комитет подготовил проект «Предположения особого«комитета по устройству земской полиции». Проект очертил пределы возможных преобразований: изменения в полицейской сфере предполагалось осуществлять таким образом, чтобы «в самом учреждении земской полиции сделать... нужные дополнения л изменения, не в виде нового положения о земской полиции, но как необходимые, соображаясь с указаниями опыта, улучшения, подкрепляя предполагаемые изменения положительными фактами».27 Практическим результатом такого подхода к стал отказ правительства от идеи создания всеобъемлющего проекта полицейской реформы.- Постепенно направления реформы были сведены к вопросу делопроизводства.

Первые шаги на пути реформирования полиции в николаевское время были предприняты «Комитетом 6 декабря» в 1826-1830 гг. Однако польские события 1830 г. прервали этот процесс. Следующий период—начало 30-х — вторая половина 40-х гг. — время максимальной активности правительства в решении полицейского вопроса. Пгасом этой деятельности стали 1844-1847гг., когда под руководством министра внутренних дел Л. А. Перовского были составлены различные варианты проектов полицейской реформы. Но революции в Европе 1848-1849 гг. если не приостановили подготовку проектов, то свели их к реорганизации делопроизводства в полицейских учреждениях. Именно это направление определило содержание последнего этапа подготовки полицейской реформы — так называемого «мрачного семилетия» 1848-1855 гг.

Основные вехи преобразования полиции во многом устанавливались исходя из приоритетов внешней политики России. Революции 1830 и 1848 гг., польское восстание, а также холерные бунты и волнения внутри страны ук-

» РГИА. Ф. 851. Оп. 1. Д. 35. Л. 35-74 об.

17 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии Отдел полицейский. Часть I. Отделение I. С. 184.

репили позиции «охранителей», существенным образом ограничили «реформаторские искания», в том числе и в полицейской области. Последняя тенденция подкреплялась уверенностью и монарха, и правительства в существовании определенного запаса прочности действовавшей административно-полицейской системы, несмотря на очевидность кризисных проявлений в ее функционировании.

Итогом почти тридцатилетней деятельности правительства по реорганизации полиции стал не проект реформы, а предложения по упрощению форм делопроизводства в полицейских учреждениях. Объяснение этому следует искать в социально-политическом устройстве российского государства. Со-словно-дворянский принцип формирования корпуса полицейских чиновников, комплектование низшего звена земской полиции (сотских и десятских) на основе натуральной повинности, архаичная система местного управления, где полиция исполняла многочисленные, в том числе и несвойственные ей, функции, исключали возможность реорганизации полиции вне этих начал, определявших и государственное управление в целом. Любой другой подход к полицейской реформе неминуемо подводил его сторонников к вопросу об упразднении крепостного права, так как только в этом случае было возможно реорганизовать полицию на иных, чем прежде, принципах.

В третьей главе «Подготовка крестьянской реформы и проекты преобразования полиции» исследуется деятельность правительства по реорганизации полиции во второй половине 50 - начале 60-х гг. XIX в. Решение о проведении полицейской реформы было принято Александром II в связи с намеченной программой реформ: крестьянской, земской, городской, судебной, военной, народного просвещения, цензуры, финансов. Осенью 1856 г. по инициативе министра внутренних дел С. С. Ланского при Министерстве была создана особая «Комиссия по преобразованию земской полиции». В конце сентября 1857 г. секретарь Комиссии M. Е. Салтыков подготовил проект преобразования полиции и пространную записку, содержавшую анализ деятельности полицейских учреждений и местного управления. Проект M. Е. Салтыкова включал ряд положений, которые ранее были предметом обсуждения в правительственных или близких к ним кругах. Однако автор по-своему интерпретировал эти предложения, а в ряде случаев наполнил их новым содержанием.

Успех крестьянской реформы император и правительство связывали с реорганизацией местного управления и полиции. Организационно и функционально обновленная полиция должна была обеспечить спокойствие деревни во время проведения крестьянской реформы и плавный перевод бывших крепостных на иной тип правовых отношений. 15 февраля 1858 г. Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил министру внутренних дел С. С. Ланскому, юстиции — В. Н. Панину и госу-

дарственных имуществ — М. Н. Муравьеву сформулировать основные направления преобразования уездной системы управления и уездной полиции. В мае в Главный комитет был представлен проект «Главных начал для устройства уездного управления и полиции».28 «Начала» не вносили принципиальных изменений ни в организацию уездного управления, ни в структуру полицейских учреждений (за исключением объединения городской и уездной полиции). В соответствии с постановлением Главного комитета от 10 мая 1®58 г., проект был направлен на отзыв в губернии, где были образованы дворянские комитеты для подготовки проектов крестьянской реформы.

В отзывах губернаторов о проекте рефбрмы полиции отчетливо проявились две тенденции. Первая вытекала из традиционных «охранительных» воззрений, в соответствии с которыми1 "преобразование полиции ограничивалось только увеличением штата и денежного содержания полицейских чиновников и служащих. Организация и структура полицейских учреждений, их компетенция оставались без изменений. Тгжой подход к полицейской реформе не только не выходил за рамки «Главных начал», но и в определенной степени ограничивал их. Вторая, представленная калужским губернатором В. А. Арцимовичем, тверским — П. Т. Барановым и санкт-петербургским генерал-губернатором П. Н. Игнатьевым, отражала либеральные взгляды части губернаторского корпуса и представителей высшей бюрократии. Согласно им, реформа полиции являлась частью преобразования местного управления и суда. После завершения реформ полиция должна была стать учреждением, на деле, а не на словах пекущемся о «спокойствии и безопасности граждан», а ее деятельность определяться не «произволом, а законом».

25 марта 1859 г. Александр II утвердил окончательный вариант «Главных начал для устройства уездной полиции». В одних статьях проявились либеральные тенденции, в других, напротив, преобладали консервативные начала. В целом этапы формирования «Главных начал» отражали сложный процесс подготовки крестьянской реформы, проходивший в противоборстве либеральных и консервативных воззрений на будущее России.

Поскольку реформа полиции рассматривалась как часть реформы местного управления, разработка ее проекта была возложена на Комиссию о губернских и уездных учреждениях, образованную при МВД в марте 1859 г. Комиссия констатировала, что действовавшее законодательство о полиции не соответствовало насущным потребностям государства, а предшествовавшая политика «частных улучшений» не смогла исправить недостатки ни в деятельности полиции, ни в местной администрации.

Проект «Общего учреждения уездной полиции», составленный Комиссией в 1860 г., стал значительной вехой на пути преобразования полиции.

"РГИА. Ф. 1180. Оп 15. Д. 20 Л. 1 об -2.

Его положения отражали мнение либеральной части бюрократии пропорционально ее представительству в правительственных структурах, разрабатывавших крестьянскую и полицейскую реформы, и реальному влиянию на подготовку итоговых документов. Следует подчеркнуть, что «Общее учреждение» было подготовлено ранее окончательного варианта проекта крестьянской реформы. Это условие изначально оговаривалось, поскольку реформа полиции должна была предшествовать отмене крепостного права. Именно эта установка не позволила сторонникам более последовательной реформы полиции придать проекту отвечавшую их взглядам направленность. Тем не менее, некоторые положения проекта достигли максимально возможного либерального уровня для данного этапа политического развития России.

Посредством сокращения функций полиции в судебной, следственной и хозяйственной сферах предполагалось сделать шаг в сторону ее превращения из всеобъемлющего исполнительного органа местного управления в учреждение, обеспечивавшее безопасность населения. Ограничение деятельности полиции рамками закона (а не административными распоряжениями), формирование правовых основ защиты подданных от произвола полиции стали отличительными чертами проекта.

Консервативно настроенное большинство Главного комитета по крестьянскому делу при обсуждении проекта «Общего учреждения уездной полиции» 17 мая 1860 г. убедило императора в том, что преобразование полицейских институтов накануне крестьянской реформы осложнит проведение последней. Проект, после двукратного рассмотрения и одобрения его общей концепции не только Главным комитетом по крестьянскому делу, но и императором, на завершающем этапе обсуждения не получил поддержки большей части Комитета. Либеральной части правительственной бюрократии во главе с великим князем Константином Николаевичем и С. С. Ланским оказалось не под силу преодолеть практику «улучшений», доставшуюся в наследство от николаевского времени. Предложения Комитета, поддержанные Государственным советом, ограничились изъятием у полиции следственных функций и учреждением должности судебных следователей. Причем в последнем решении следует видеть одну из предпринятых властью мер по подготовке судебной реформы.

Главный Комитет по крестьянскому делу и Государственный совет, несомненно, с одобрения императора в вопросе полицейской реформы продолжили законодательную практику эпохи Николая I. Преобразовательные проекты, как правило, сводились к одной или нескольким частным проблемам и в таком виде продолжали законодательное движение.

17 октября 1861 г. министр внутренних дел П. А. Валуев направил в Государственный совет «Записку по проекту о новом устройстве уездной полиции» и сопроводительное письмо, в которых излагал свое мнение о проекте «Общего учреждения уездной полиции» 1860 г. Проект вместе с

замечаниями П. А. Валуева в марте-апреле 1862 г. был рассмотрен на заседаниях соединенного присутствия Департаментов законов и государственной экономии Государственного совета и Главного комитета об устройстве сельского состояния. После доработки документа в Государственной канцелярии с учетом высказанных мнений, а также изданных ранее законодательных актов, он вновь был представлен в Государственный совет.

25 декабря 1862 г. Александр II утвердил «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых». Реформа полиции ограничивалась вопросами организации и структуры полицейских учреждений, их штатами и денежными окладами полицейских чиновников. За рамками преобразования осталась большая часть статей проекта «Общего учреждения уездной полиции» 1860 г., имевших отношение к компетенции, властным полномочиям, обязанностям полицейских чиновников и служащих, а также делопроизводству. Из проекта Комиссии были заимствованы два основных положения: образование уездного полицейского управления (т. е. объединение городской и уездной полиции) и учреждение должности помощника уездного исправника. «Временные правила» подвели черту под существованием выборного начала формирования руководящего звена уездной полиции. Получило логическое завершение одно из центральных положений указа о земской полиции 1837 г. — назначение полицейских чиновников губернской администрацией. В соответствии с указом 1862 г., выборный принцип распространялся только на заседателей полицейского управления и низших полицейских служащих: сотских, десятских и представителей волостной и сельской администрации, также исполнявших полицейские функции. Исправника, его помощника и становых приставов назначал губернатор.

Таким образом, принцип «частичных улучшений» вновь возобладал при подготовке реформы полиции. Проведение в жизнь усеченного варианта реформы (т. е. ее временный характер) Государственный совет обосновывал необходимостью провести вначале судебную и земскую реформу, а затем согласовать проект полицейской реформы с новыми судебным и земским законодательствами. «Временные правила» завершили семилетний цикл (1855-1862) подготовки полицейской реформы.

В четвертой главе «Преобразование полиции в «эпоху реформ»« анализируются проекты преобразования полиции, а также практические действия правительства по их реализации. Шаги, предпринятые Министерством внутренних дел вскоре после введения «Временных правил» 1862 г., свидетельствовали о том, что руководство Министерства рассматривало реформу уездной полиции как незавершенную. В1863-1867 гг. министр внутренних дел П. А. Валуев сформулировал следующие направления реформы: 1) реорганизация низшего

звена уездной полиции - сотских и десятских; 2) учреждение специальных вооруженных и подвижных полицейских команд, подчиненных уездному исправнику; 3) образование в уездах новых территориальных округов (вытей).

Эти направления были тесно увязаны между собой и при реализации усиливали контроль уездной полиции над выборными крестьянскими органами, закладывали основу для реорганизации плохо управляемого института сотских и десятских и увеличения легко управляемых полицейских сил в уезде. Решить последнюю задачу было сложно без учреждения специальных вооруженных и подвижных полицейских команд, непосредственно подчиненных уездному исправнику. Личный состав такого подразделения должен был обладать профессиональными навыками, отличаться строгой служебной дисциплиной, иметь все необходимые атрибуты и признаки вооруженной силы и выполнять функции «подвижных исполнителей полицейских распоряжений». Пути, избранные министром для увеличения численности полиции, одновременно способствовали расширению полномочий ее чиновников и служащих. Тем самым П. А. Валуев вернулся к предложению Д. Н. Блудова укрепить позиции МВД в системе местного управления. Посредством образования всесословной «выти» население территории включалось в единую административную, хозяйственную и полицейскую систему, а следовательно, устанавливался контроль уездной полиции над всем населением. Именно в этом состояла еще одна идея руководства Министерства внутренних дел, выдвигавшаяся в проектах 30-50-х гг. XIX в.

П. А. Валуев также предлагал улучшить финансирование полиции посредством введения таксированных сборов или пошлин, взимаемых полицией с частных лиц за осуществление по их просьбе различных действий. Величина сбора, подчеркивал он в записке «Об установлении особых сборов для усиления содержания полиции», представленной в Государственный совет 25 мая 1863 г., должна быть умеренной и не обременять население. Министерство финансов, а затем и Государственный совет выступили против инициативы МВД, полагая, что реализация этих предложений приведет к образованию в чиновной среде особой касты полицейских служащих, которая в материальном отношении окажется в привилегированном положении по отношению к другим государственным служащим.

Министр финансов М. X. Рейтерн, юстиции - Д. Н. Замятнин, глава военного ведомства Д. А. Милютин не поддержали программу МВД. Оппоненты П. А. Валуева не оспаривали необходимость увеличения полицейских сил в уездах, но расширение полномочий чиновников и служащих полиции было отвергнуто большинством ведомств. Руководители министерств расценили его как намерение МВД усилить свои позиции в системе местного управления.

В период министерства П. ¿V. Валуева полицейский отдел Комиссии о губернских и уездных учреждениях продолжил работу над проектом реформы полиции, который был подготовлен в 1867 г. Проект «Законоположений об учреждении полиции» отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях стал первым, со времени введения в действие положений крестьянской, судебной и земской реформ, общим проектом реформы полиции. В значительной мере он опирался на представленные в МВД отзывы губернаторов о действиях «Временных правил» 1862 г. В проекте с учетом произошедших в системе местного управления, судебной и социальной сферах, изменений предпринималась попытка переосмыслить роль и место полиции в пореформенном обществе. Согласно судебному и земскому законодательствам, были откорректированы «предметы ведомства полиции», несколько изменены организационные принципы устройства уездной полиции и формы делопроизводства.

Ведомственные интересы МВД в части административной и судебной ответственности полицейских чиновников, как и в проектах П. А. Валуева, доминировали над нормами пореформенного законодательства. Комиссия руководствовалась не статьями Судебных уставов, а прежней практикой, когда ответственность чиновников полиции наступала только после санкции губернской администрации. Тенденция к пересмотру положений пореформенного законодательства имела место и при определении служебных взаимоотношений полиции с представителями выборных органов крестьянского управления. Полицейские чиновники и служащие получали возможность осуществлять более жесткий контроль за выборной сельской администрацией и крестьянским населением.

Проекты Комиссии и П. А. Валуева отражали ситуацию переходного этапа, в котором находилась Россия, а также противоречия между старыми административно-полицейс шми и новыми либеральными принципами организации системы местного управления.

В начале 70-х гг. XIX в. министр внутренних дел А. Е. Тимашев, движимый установками «консервативной партии» о необходимости укрепления административных и сословных нг.чал, предпринял несколько попыток реформировать уездную полицию. В конце 1869 г. он направил Александру II всеподданнейший доклад о проекте административно-полицейской реформы. Проведение реформы полиции МВД обосновывало необходимостью обеспечить «спокойное преуспевание общественное, благоустройство и безопасность государственную», а также «ничтожностью» наличных сил уездного полицейского управления, явно недостаточных для исполнения служебных обязанностей.29 В рамках реформы А. Е Тимашев предполагал изменить принципы организационного устройства уездной полиции и подчинить полицейские учреж-

и РГИА. Ф. 229. Оп. 1. Д. 290. Л. 3-4.

дения, равно как и их служащих, губернатору. Проект предоставлял губернатору исключительное право налагать взыскания на чиновников и служащих полиции. Улучшение деятельности полиции А. Е. Тимашев также связывал с пересмотром действовавшего административного деления губерний на уезды, а уездов на станы, упразднением коллегиальной формы рассмотрения уездным полицейским управлением некоторых дел и должности сословных заседателей, образованием специальной вооруженной полицейской стражи.

Проект «Административно-полицейской реформы» имел два направления развития: преобразование губернской администрации и реорганизация уездной и городской полиции. Предложения А. Е. Тимашева в рамках первого направления в главном повторяли соответствующие положения аналогичных проектов А. Д. Балашова и М. М. Сперанского. Не являлся оригинальным и полицейский раздел проекта. Его статьи, как и тезисы объяснительной записки к проекту, идентичны многим предложениям П. А. Валуева.

Проект А. Е. Тимашева опирался на два основных теоретических положения: полиция, во-первых, является исполнительным органом губернской и уездной администрации; во-вторых, инстиг>том по поддержанию и восстановлению «общественного благочиния». Именно эти положения в течение почти столетия определяли не только круг деятельности полиции, но и ее место в системе местного управления. Таким образом, идеология проекта А. Е. Тимашева основывалась на дореформенных теоретических и практических установках, утверждавших безграничную власть губернатора и уездного исправника. Поэтому любые попытки передать часть административных функций от губернатора и исправника представителям других ведомств, а тем более выборным инстанциям, расценивались в МВД как «противоречащие основам государственного строя». Проект усекал реформы 1860-х гг. В этом смысле его можно рассматривать как одну из первых попыток консервативных кругов выдвинуть политическую альтернативу реформам, как некий прообраз будущего «нового курса» Александра III.

Либерально настроенные представители высшей бюрократии (Д. А. Милютин, М. X. Рейтерн, В. А. Татаринов, А. А. Зеленый) не приняли концепции реформы полиции А. Е. Тимашева. В их отзывах о проекте отчетливо просматривалась настороженность по поводу «военизации» полиции, подчиненной исключительно губернатору. Они оценивали проект как возврат к политике предыдущего царствования. При этом в принципе не отрицалась необходимость проведения полицейской реформы и даже предлагались ее альтернативные варианты. Общая направленность отзывов предопределила отклонение проекта. Комитет министров на заседании 7 апреля 1870 г. предложил министру внутренних дел п оручить подготовку проекта реформы полиции Комиссии о губернских и уездных учреждениях.

16 марта 1873 г. А. Е. Тимашев, не дожидаясь проекта Комиссии, внес в Государственный совет свой проект «Об устройстве полиции и учреждении

полицейской стражи в губерниях, управляемых по общему учреждению». Истинные мотивы такого решения состояли в том, чтобы «венчать» реформы 1860-х гг. полицейской реформой по сценарию МВД.30 Проект 1873 г. учитывал критические замечания г.гав министерств и ведомств о проекте административно-полицейской реформы 1870 г. Но руководство МВД не отказалось от идеи сохранить за министерством ключевые позиции в системе местного управления. Проект закреплял за уездным исправником, помимо полицейских, административные функции. Статьи о служебных взаимоотношениях полицейских стражников (в уездах предполагалось формировать особые полицейские команды) с волостными старшинами и сельскими старостами предоставляли стражникам весьма широкие возможности оказывать давление на представителей волостной и сельской администрации. Служащие уездной полиции поступали в исключительное административное подчинение губернатора, т. е. представители Министерства юстиции лишались права налагать на них в административном порядке дисциплинарные взыскания. Это положение ограничивало область применения Судебных уставов, а чиновники уездной полиции приобретали определенный юридический иммунитет, оставаясь фактически за рамками новой правой системы.

Суть отзывов глав министерств и ведомств о проекте реформы уездной полиции определялась их отношением к двум проблемам: увеличению полицейских сил и способу ос} ществления реформы (на основе пореформенного либо дореформенного г аконодательства). В первую очередь оппоненты А. Е. Тимашева критиков,ига те статьи проекта, которые исключали служащих полиции из сферы действия норм пореформенного законодательства. В итоге обсуждения щюекта его положения были сведены к одному направлению — организации полицейской стражи, а главная идея МВД — заменить «Временные правила» 1862 г. новым законом о полиции — была отвергнута большинством министров. В такой ситуации А. Е. Тимашев предпринял попытку реализовать часть проекта.

26 октября 1874 г. соединенное присутствие Департаментов законов и государственной экономии Государственного совета рассмотрело проект МВД об образовании полицейской стражи. Предложение А. Е. Тимашева об упразднении института сотсюгс и замене его полицейской стражей не получило поддержки. Решение Департаментов Государственного совета обосновывалось отсутствием средств 13 казне и невозможностью изыскать их даже в «несколько отдаленном будущем» для увеличения числа полицейских стражников до количества сотских.31 Таким образом, принцип, при котором «сельские общества обязаны содержать внутреннюю свою полицию», признавался большинством участников заседания основополагающим в

" Там же. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 7. Л. 85 о5.-86.

31 Там же. Ф. 1149. Т. 8 Д. 96 Л. 321.

преобразовании полиции. Такое заключение предопределяло обсуждение вопроса о реорганизации института сотских Соединенное присутствие Депадуаментов предложило хорошо извести ле по другим аналогичным проектам способы решения этой проблемы: установление сотским достаточно высокого жалованья и непосредственное участие чиновников уездной полиции в формировании корпуса сотских.

Однако члены Государственного совета считали, что преобразованная «сельская полиция» в лице сотских и десятских будет не в состоянии поддерживать на должном уровне «порядок и безопасность» в уездах. Поэтому, параллельно с сельской полицией, должна существовать особая полицейская стража, сформированная на других принципах. Предполагалось, что стражники, в подчинение которым поступят согские, будут контролировать значительно большую территорию, чем район ответственности сотских. Соединенное присутствие признало реорганизацию уездной полиции и образование полицейской стражи насущной проблемой. Министерство внутренних дел должно было продолжить работу над соответствующими проектами, руководствуясь принципом «неустранения» института сотских.32

Решение Государственного совета следует рассматривать как форму отклонения проекта. На его позицию повлияла финансовая сторона проблемы, уверенность Д. А. Милютина и М. X. Рейтерна (участники заседания в полной мере учли их мнение) в том, что реализация проекта усилит позиции МВД в системе местного'управления, а также ослабление «консервативной иартии»после отставки П. А. Шувалова с поста шефа жандармов. В противостоянии «шуваловцев» и сторонников великого князя Константина Николаевича перевес оказался на стороне последних.

Направления полицейской реформы, предложенные в проектах А. Е. Ти-машева и П. А. Валуева, во многом совпадали. Сходны были и некоторые задачи: превращение органов крестьянского самоуправления в низшую инстанцию уездной полиции; закрепление за МВД доминирующей роли в системе местного управления. Сопоставляя проекты П. А. Валуева и А. Е. Ти-машева, состоявших в одной «консервативной партии», следует отметать умеренность позиции первого, пытавшегося по возможности сочетать государственно-административное и либеральное направления во' внутренней политике.

В1875-1876 гг. продолжил свою деятельносъ полицейский отдел Комиссии о губернских и уездных учреждениях. В1876 г. был подготовлен «Предварительный проект заключений двух субкомиссий, подлежащих внесению в Полицейский отдел Комиссии о губернских и уездных учреждениях». Проект предусматривал упразднение коллегиального устройства уездного полицейского управления, должности помощника уездного исправника и сословных

32 Там же.

заседателей, ограничение пол номочий органов крестьянского самоуправления с последующим их подчинена ем уездной полиции, формирование корпуса сотских на основе принципа boj ьного найма, увеличение собственно полицейских сил в уезде и учреждение должности полицейского урядника.

Идеологию проекта определяло постановление соединенного присутствия Департаментов государственной экономии и законов Государственного совета от 26 октября 1874 г. о «неустранении» института сотских. Это обусловило обращение членов полицейского отдела к проекту «Общего учреждения уездной полиции» Комиссии о губернских и уездных учреждениях 1860 г., в котором проблема преобразования института сотских являлась одной из главных. При сопоставлении статей о сотских в проектах 1860 и 1876 гг. нетрудно установить их идентичность.

Новым моментом в подготовке реформы уездной полиции стали положения проекта 1876 f. о превращении становых управлений в центр полицейской деятельности на местах, усилении административно-полицейской власти уездного исправника, образовании корпуса полицейских урядников.

Полицейский отдел Комиссии на основе проекта субкомиссий составил общий проект, который в материалах фонда Департамента полиции исполнительной значится как «Замючение полицейского отдела». Текст «Заключения» полицейского отдела во многом совпадает с текстом «Предварительного проекта», что дает основание рассматривать первый документ как более поздний вариант второго, т. е. как проект реорганизации уездной полиции, подготовленный полицейским отделом, по-видимому, также в 1876 г.

В конце 70-х гг. XIX в. Россия вступила в полосу внутриполитического кризиса. По распоряжению Александра II, 31 марта 1878 г. под председательством П. А. Валуева учреждается Особое совещание для изыскания мер к лучшему охранению спокойствия и безопасности в империи. Совещание считало необходимым «принять хотя бы временные меры по усилению личного состава полиции, в:ак в городах, так и в уездах, дабы там иметь большую возможность подазлять могущие возникнуть беспорядки и замешательства». Руководствуясь мнением Совещания, министр внутренних дел А. Е. Тимашев предложил: 1) выделить канцеляриям становых управлений дополнительные средства; 2) изменить принципы комплектования корпуса сотских и десятских; 3) учредить должность полицейского урядника; 4) образовать отдельную конно-полицейскую стражу во всех губернских и крупных городах, за исключением столиц, Одессы и Нижнего Новгорода.33 Правительство, теряя контроль над ситуацией и пытаясь восстановить его, выступало за усиление личного состава полиции в городах и уездах, рассчитывая на то, что полиция будет в состоянии предотвратить, а при необходимости и подавить возможные беспорядки.

33 Там же Ф 1286 Оп.53 Д 271. Л.6106.

Комитет министров рассматривал записку А. Е. Тимашева «Об усилении средств уездной полиции» 30 мая, 6 и 13 июня 1878 с. Учитывая возможней Государственного казначейства, а также руководствуясь постановлением соединенного присутствия Департаментов государственной экономии и законов Государственного совета от 26 октября 1874 г., Комитет министров одобрил только 1-й и 3-й пункты. 9 июня 1878 г. Александр II утвердил это решение и «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых».34

Однако введение института урядников не решало в полной мере проблемы реорганизации низших институтов уездной полиции. В июле 1878 г. в Министерстве внутренних дел был подготовлен «Проект правил о сотских в 46-ти губерниях, по Общему учреждению управляемых».35 Основу проекта составили «Предварительный проект преобргаования уездной полиции» первой и второй субкомиссии полицейского отдела и «Заключение полицейского отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях» 1876 г.

Главы министерств и ведомств не поддеряали «Проект правил о сотских». Традиционная критика финансовой стороны преобразования дополнилась критикой основных положений проекта: принципов комплектования корпуса сотских и десятских; целесообраз -юсти сохранения десятских и образования новой административно-полицейской единицы — околотка. Тем не менее 28 февраля 1879 г. министр внутренних дел Л. С. Маков представил в Государственный совет проект и «Записку об изменении действующих постановлений о сотских и десятских».

В ходе обсуждения 28 апреля и 12 мая 1879 г. в соединенном присутствии Департаментов законов, гражданских и цуховных дел Государственного совета «Проекта правил о сотских» были сделаны два существенных замечания: в проекте подробно не разъяснялся порядок взаимодействия сотских с представителями волостной и сельс «ж администрации, а также права и обязанности сотских.36 Но еще больше участников обсуждения насторожило то, что с переходом на принцип найма сотских их общая численность значительно сокращалась. Последнее обстоятельство стало одной из причин отклонения проекта, который вместе с сопроводительными материалами возвращался министру внутренних дел «для исправления и дополнения». Постановление Государственного совета было утверждено Александром II.37 Таким образом, выбор варианта подготовки полицейской реформы теперь зависел от высших чиновников МВД, их политических взглядов, а также внутреннего положения в стране.

* ПСЗ-И. Т. 53. Отд. I. № 58610. С. 398-400. '

35 РГИА. Ф. 1149. Оп. 9. Д. 33. Л. 11 об.-16.

"Там же. Л. 95

37 Там же. Л. 112.

Реформы 60 — 70-х гг. XIX в. изменили круг деятельности и положение уездной полиции в системе местного управления. В этом смысле особое значение имели крестьянская, судебная, земская и военные реформы. С освобождением крестьян от крепостной завис имости и учреждением органов крестьянского самоуправления, в ведение уездной полиции перешло все крестьянское население. Вместе с тем на волостных старшин и сельских старост были возложены довольно обширные полицейские обязанности (охрана порядка и безопасности в среде крестьянского населения, контроль за благоустройством в селениях).

Следственные функции еще в 1860 г. были изъяты из компетенции полиции и переданы судебный следователям. Основные положения закона 1860 г. вошли в Судебные уставы 1864 г., определившие порядок участия полиции в следственных действиях. В соответствии с судебной реформой, полиция лишалась судебных функций, которые перешли к мировым судьям. Роль полиции в этой сфере ограничивалась оказанием судебным инстанциям содействия в исполнении норм Судебных уставов. Тем не менее на полицию были возложены новые обязанности. Ее представители должны были выступать в мировом суде в качестве обвинителей по делам, входившим в компетенцию пол иции, и выполнять другие функции.

Значительная масса хозяйственно-административных функций, выполнявшихся уездной полицией, после учреждения органов местного самоуправления отошла к земствам. При этом полиция также получала новые обязанности. В силу того что земские учреждения не обладали властными полномочиями, полиция должна была оказывать им содействие в проведении в жизнь постановлений земств и взыскании различных сборов и повинностей.

Введение всеобщей воинской повинности в январе 1874 г. освободило полицию от функций контроля за исполнением рекрутской повинности. Вместе с тем полиции вменялись в обязанность преследование лиц, уклонявшихся от воинской повинности; учет нижних чинов, находившихся в запасе; их сбор в случае призыва на действительную службу; освидетельствование и прием лиц, призывавшихся на военную службу; выполнение различных поручений и распоряжений уездного по воинской повинности присутствия.

Таким образом, реформы 63-70-х гг. XIX в., сократив круг деятельности полиции, не установили новых принципов ее взаимодействия с преобразованными и вновь созданными в ходе реформ учреждениями. Вследствие этого к обязанностям полиции добавились новые — и весьма обременительные — функции.

На рубеже 50-60 гг. XIX в., на завершающем этапе подготовки крестьянской реформы, сложились основные принципы полицейской реформы, которые поддерживала большая часть представителей высшей и средней бюрократии. Их суть заключалась в постепенной реорганизации полиции по мере осуществления преобразований в сферах, имевших прямое отношение к деятельности полиции. Реформа полиции должна была осуществляться парал-

лелыю с другими реформами, но не опережая, г следуя за ними. Такой сценарий придавал ей догоняющий и, следовательно запаздывающий характер.

Кд^цепция реформы определяла тактику ее проведения: не реализация всеобъемлющего проекта, а корректировка деятельности полиции по отдельным направлениям. В основном изменения касались организационного устройства и штатного расписания полицейских подразделений. Проекты, предполагавшие более глубокие преобразования, как правило, не получали поддержки на начальном этапе обсуждения. Под различными предлогами они отправлялись на доработку или усекались, после чего отдельные составляющие проекта продолжали самостоятельное законодательное двйжение.

В середине 60-х гг. XIX в., вследствие покушения Д. В. Каракозова на Александра II и, как справедливо отмечала В. Г. Чернуха, обращения правительства к вопросам «текущей политики», а также борьбы в высших эшелонах власти, процесс реформ замедлился.38 Нача/ ась корректировка ранее подготовленных положений полицейской реформы, вызванная стремлением правительства упрочить свое несколько ослабленное за годы реформ влияние на местах. «Текущая политика» правительства в полицейской сфере нашла отражение в проектах реформы уездной полиции П. А. Валуева, А. Е. Тимашева и Л. С. Макова. Доминирующей идеей проектов становятся не преобразования в духе «эпохи реформ», а наращивание полицейских сил. В связи с этим необходимо отметить, что личный состав уездной полиции не менялся с конца 1830-х гг., в то время как рост численности населения, развитие торговли и фабричной промышленности, увеличение числа питейных заведений требовали больших сил и не позволяли полиции в наличном ее составе (количественном и качественном) поддерживать на должном уровне общественное спокойствие и «благочиние» в уезде.

В пятой главе «Уездная полиция на рубеже XIX - XX в.: состояние и реорганизация» рассматривается деятельность правительства по реформированию институтов уездной полиции. Среди обязанностей уездной полиции были функции и репрессивного характера: осуществление полицейского надзора и действий по исполнению закона об административной высылке. Законодательство в этой области до конца 50-х гг. развивалось под воздействием случайных обстоятельств. Террор народников, распространение социалистических идей подталкивали власть к поиску более радикальных методов противодействия революционному движению. Административная высылка и полицейский надзор стали одной из таких мер.

В 1872 г. при МВД под председательством директора Департамента полиции исполнительной МВД П. П. Косаговского учреждается специальная Комиссия для рассмотрения вопросов об административной высылке и полицейском надзоре. В апреле 1875 г. Комиссия представила министру

38 Власть и реформы. От самодержавкой к советской России / Под 1>'Д. Б. В Анакьича, Р. III. Ганелина, В. М. Пане-

яха,-СПб., 1996. С. 341.

внутренних дел А. Е. Тимашеву проект «Правил об административной высылке и полицейском надзоре». При составлении проекта его авторы руководствовались двумя положениями: ограничить перечень действий, за совершение которых предусматривалась высылка под надзор полиции, а также применять в полном объеме к поднадзорным установленные законом меры.39 Судьба проекта зависела не от мягкости или жесткости статей, определявших статус административно высланных, а от того, насколько эффективно могло быть применение его положений в борьбе с революционерами. В условиях «усилившейся пропаганды и дерзких посягательств злоумышленников на жизнь должностных лиц» правительство склонялось к более радикальным средствам борьбы с революционным движением. В такой политической обстановке проект не мог получить законодательного движения.

В 1878-1879 гг. Особые совещания, объединенные общей целью «изыскать меры к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи», функционировали фактически непрерывно. Рекомендации Совещаний (увеличение численности полиции, ослабление контроля за ее действиями со стороны суда и прокуратуры) были направлены на укрепление административно-полицейских начал и расширение карательных функций полиции в борьбе с революционным движением.

Убийство 1 марта 1881 г. Александра II изменило внутриполитическую ситуацию в стране. Политика реформ уступила место консервативной линии. Успешную борьбу против революционной «крамолы» правительство связывало с достижением единства в проведении всех «мероприятий, направленных против социально-револоционного движения».40 С этой целью 20 мая 1881 г. при Министерстве внупренних дел под председательством статс-секретарь М. С. Каханова была образована «Комиссия для пересмотра и согласования всех изданных для против одействия социально-революционному движению временных мер по охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В середине июля Комиссия подготовила «Проект положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Статьи об административной высылке проекта опирались на положения проекта Комиссии П. П. Косаговского 1875 г. В свою очередь, проект Комиссии М. С. Каханова послужил основой для законов 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и 12 марта 1882 г. о полицейском надзоре. При сопоставлении статей «Положения о полицейском надзоре» со статьями проекта Комиссии П. П. Косаговского очевидна их тождественность.

Отличительной чертой деятельности полиции в сфере надзора и административной высылки во второй половине XIX в. становится упрощение и

м РТИА. Ф. 1286. Оп 32. Д. 1175 Л. 301.

" Там же. 1239. Оп. 16 Д.1.4.2. Л. 209тб.

ужесточение соответствующих мер. С одной стороны, они приобрели ярко выраженные карательные и репрессивные функции, а с другой — стимули-ровалр правительство к увеличению полицейских сил в уездах (учреждение новых полицейских должностей и расширение полицейских штатов) для контроля за административноссыльными.

Полицейская реформа в конце XIX в., как и начале столетия, рассматривалась в правительственных кругах как часть реформы местного управления. В ходе сенаторских ревизий 1880-1882 гг. был собран обширный и разнообразный материал о состоянии уездной полиции и ее деятельности, которая в целом характеризовалась негативнс. Одной из главных причин, обусловивших такое заключение (помимо тех, которые назывались в различных проектах и записках: низкие оклады, а отсюда невысокие профессиональные и моральные качества полицейских чиновников и служащих, сложный порядок делопроизводства), сенато эы считали обремененность полицейских учреждений второстепенными обязанностями.

Отчеты и рапорты сенаторов также содержали предложения по реорганизации полиции. Большая их часть имелатйредшественников в виде статей предыдущих проектов. Освобождение полиции от несвойственных ей дел; упразднение должностей помощника уездного исправника и сословных заседателей уездного полицейского управления, коллегиального принципа рассмотрения дел; преобразование института сотских и десятских (вплоть до его ликвидации) и образование корпуса сельских стражников; реорганизация канцелярии и упрощение дело производства — все эти проблемы пытались разрешить проекты полицейской реформы П. А. Валуева, А. Е. Тима-шева, Комиссии о губернских и уездных учреждениях 1860,1867,1876 гг.

Материалы сенаторских ревизий послужили фактической основой для работы Особой комиссии для составления проектов местного управления под председательством статс-секретаря М. С. Кахагова. Деятельность Комиссии стала продолжением работы Комиссии о 1убернских и уездных учреждениях. Их объединяла одна задача — подготовить проект реформы местного управления. Практические занятия Комиссии начались со второй половины ноября 1881 г. К ноябрю 1883 г. Совещание, образованное из членов Комиссии, подготовило проект «Положений об устройстве местного управления». Суть его полицейской части заключалась в следующем: 1) освобождение полиции от несвойственных ей функций, превращение ее в «полицию безопасности» и обеспечение этого направления соответствующей законодательной базой; 2) совершенствование организационной структуры; 3) повышение нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих полиции; 4) реорганизация низшего звена уездной полиции — сотских и десятских.

Проект имел несколько вариантов реализации. Один предполагал продолжить преобразование уездной полиции как логическое завершение реформ 1860-1870-х гг. и как часть реформы местного управления с функци-

ональной реорганизацией всех институтов местной власти. Другой предусматривал переустройство институтов полиции в пределах действовавшего законодательства, выборочное его обновление и постепенное увеличение численности полиции. Третий — компромиссный — вариант, к которому, по-видимому, склонялось большинство Совещания, подразумевал сбалансированное осуществление первых двух вариантов.

Обсуждение в Комиссии проекта Совещания выявило серьезные разногласия среди ее участниксв. Консервативная часть Комиссии, не составлявшая большинства (представители «местной общественности» во главе с А. Д. Пазухиным), по основным статьям проекта выдвинула контрпредложения. Некоторые положения проекта не получили поддержки и большинства (упразднение должностей помощника исправника и урядника; создание в составе уездной полиции жандармских подразделений; учреждение должности начальника губернской полиции). Далеко не радикальные суждения Совещания о сокращении предметов деятельности полиции были сведены к минимуму. Комиссия одобрила предложения Совещания об уничтожении коллегиальной структуры уездного полицейского управления и преобразовании института сотских. Последняя проблема вызвала острую дискуссию, которая з ходе обсуждения свелась к вопросу увеличения численности полиции (образование дополнительных станов и формирование института нижних полицейских служащих на новых принципах).

Комиссия отказалась от гаких-то значительных преобразований в полицейской сфере, а реформаторский потенциал проекта Совещания был ослаблен. Предложения Комиссии оставляли весьма ограниченную возможность для устранения тех ее недостатков, о которых на самом высоком уровне велась речь на протяжении всего XIX столетия. Основная задача проекта Совещания — превратить полицию из универсального исполнительного органа системы местного управления в;.учреждение, надзиравшее исключительно за общественным порядком и безопасностью обывателей — не была выполнена.

Простое перечисление законодательных актов правительства о полиции, изданных после закрытия Комиссии в апреле 1885 г., свидетельствует о том, что результаты ее деятельности, по крайней мере в полицейской области, имели практическое значение. Не только отдельные положения проекта Совещания, но и предложения, высказанные в ходе его обсуждения в Комиссии, были реализованы в указах конца XIX — начала XX в. (введение новой инструкции урядникам; упразднение общего присутствия уездного полицейского управления; образование уездной полицейской стражи; увеличение числа станов; пов&шение окладов служащим уездной полиции). Таким образом, правительство из трех возможных вариантов преобразования уездной полиции выбрало второй — переустройство институтов полиции в пределах действовавшего законодательства, выборочное его обновление и наращивание полицейских сил в уезде. Последняя

мера получила развитие не только в силу утверждения консервативных тенденций во внутренней политике и ужесто1 ения борьбы с революционным ^рижением, но и вследствие общего рост,! населения и преступности.

В Заключении сформулированы основные выводы исследования.

Реформа уездной полиции, относившаяся к так называемым «малым реформам», стала следствием проведения «больших реформ». Полиция, выполняя в системе местного управления разнообразные функции, не могла оставаться вне сферы правительственного реформаторства. Поэтому полицейская реформа в определенной степени была вызвана к жизни подготовкой и проведением министерской реформы в начале XIX в.; реорганизациями механизма управления во второй четверти XIX в.; реформами 60-70-х гг.; «новым курсом» 80-90-х хт. Содержание реформы полиции непосредственно зависело от «больших реформ», — именно они, как и преобладавшая в тот или иной период внутриполитическая линия, определяли главные направления преобразований. Кроме того, реформа полиции дополняла «большие реформы» и должна была, как в случае с крестьянской реформой 1861 г., обеспечить необходимые условия для их успешного осуществления и развития.

В истории реформы уездной полиции XIX в. можно выделить четыре этапа: первый - начало века — конец 20-х гг.; второй — начало 30-х - середина 50-х гг.; третий — вторая половина 50-х - конец 70-х гг. (он подразделяется на три периода, соответствующие пери одизации внутренней политики Александра II, предложенной В. Г. Черн;^хой: 1859-1866 гг. — активное реформаторство; 1866-1874 гг. — замедление реформ; 1878-1881 гг. — внутренний кризис41); четвертый — начало 80-х-90-е гг.

В течение всего XIX в. в официальных документах неоднократно указывалось на слабость уездной полиции как сруктуры местного управления и учреждения, способного обеспечить общественный порядок и безопасность населения. Поэтому проведение реформы уездной полиции правительство признавало важным направлением внутренней политики. Несмотря на то, что необходимость реформы не эспаривалась в высших правительственных сферах, ни один из проектов, подготовленных в XIX в., не был поддержан ни Комитетом министров, ни Государственным советом. Полномасштабная реформа полиции так и не состоялась.

Каждый раз, когда проект поступал в высшие государственные учреждения, итогом его обсуждения становилось решение об «улучшении» одного или, реже, нескольких направлений деятельности полиции. Проекты разбивались на составные части и в зависимостиот конкретной внутриполитической ситуации получали законодательное движение. Однако объяснение неспособности правительства провести последовательную г олицейскую реформу только политическими причинами означало бы существенное упрощение проблемы.

" Власть н реформы. С. 304 -367.

Судьба проектов в определенной степени зависела от их финансового обоснования и обеспечения. МВД, готовившее большинство проектов реформы полиции, предполагало осуществить их либо за счет действующего государственного бюджета, либо посредством введения новых налогов. Многие проекты 60 - начала 80-х гг. XIX в. отклонялись в том числе по финансовым соображениям, а именно: ограниченные финансовые возможности государства; отягощенность населения различными податями. Несомненно, в этом необходимо видеть и другую сторону проблемы — финансовый вопрос превращался для оппонентов проекта в реальный, пусть и формальный, повод провалить его.

Отсутствие средств в казне было одной из причин, по которой правительство так и не решилось отказаться от натуральной повинности при комплектовании низшего звена полиции — сотских и десятских. При этом нельзя не отметить, что некоторые высшие чиновники государства считали необходимым обратиться к нетрадиционным источникам финансирования полиции. Так, в начале 60-х гг. XIX в. министр внутренних дел П. А. Валуев предложил ввести таксированные сборы или пошлины, которые должна была взимать полиция с частных лиц за осуществление по их просьбе различных действий. Министр финансов М. X. Рерггерн в качестве возможного источника финансирования рассматривал введение общего поземельного налога, лишавшего дворян права не платить налош. Правительство весьма осторожно относилось к предложениям такого рода, воспринимая их, за исключением инициативы П. А. Валуева, как проявление полемики между представителями различных течений в среде высшей бюрократии. Несмотря на ограниченность средств в казне, отдельные направления полицейской реформы тем не менее финансировались, но только те, которые в данной внутриполитической обстановке власть признавала приоритетными.

Финансовая проблема самым тесным образом была связана с кадровой. Правительство, каждый раз рассматривая очередной проект полицейской реформы, должно было найти о гвет на два сакраментальных вопроса: где взять деньги и как найти достойных людей, пригодных по своим нравственным и интеллектуальным качествам к службе в полиции? Невысокие профессиональные и моральные качества чиновников и служащих полиции (что отмечалось в течение XIX в. на всех уровнях власти) были не только одной из причин ее неудовлетворительной деятельности, но и тормозом реформы. Материальное обеспечение служащих полиции уступало материальному обеспечению других чиновников местной администрации! Это обстоятельство в значительной степени снижало престиж полицейской службы и не позволяло привлечь в полицию достойных и подготовленных людей. Несмотря на то, что вопрос о повышении должностных окладов был одним из основных практически во всех проектах, оклады чиновникам полиции на протяжении XIX в. незначительно повышались рсего ^ча-ж-пкт- в 1Я37 г и 1862 г.

рос. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА I С. Петербург .*■

09 300 ИТ \ —

Другая сторона проблемы кадрового обеспечения полицейской реформы заключалась в том, чтобы подобрать не только грамол гых, ной обладавших правовыми зщрлями чиновников и служащих, пригодных к полицейской деятельности. Эта задача осложнялась тем, что аналогичный вопрос стоял и перед другими ведомствами, служба в которых была и доходнее, и с покойнее, чем в полиции.

Правительство, намереваясь в первую очередь решить кадровую проблему полиции не качественными, а количественными методами, рассчитывало, по-видимому, на то, что количество когда-нибудь перейдет в качество. Высшие правительственные инстанции, рассматривая предложе ния МВД (об учреждении должности полицейского урядника, превращении органов крестьянского самоуправления в низшую инстанцию уездной полиции, создании передвижных полицейских команд и формировании корпуса сотских на принципе не сословной повинности, а найма), руководствовались прежде всего тем, чтобы при их реализации не произошло сокращения численности полицейских сил в уезде. Из двух возможных вариантов преобразования полиции: милицейс кого (сотские, десятские и представители крестьянского самоуправления) или собственно полицейского (замена выборных полицейских служащих назначенными должностными лицами, получавшими за исполнение своих обязанностей жалованье и находившимися на государстве! пюй службе) — предпочтение было отдано первому. Определенным компромиссом между этими вариантами стало учреждение должности урядника. Но уже первые сведения об их деятельности, поступившие в МВД менее чем через год после введения этой должности, в очередно я раз продемонстрировали всю сложность кадрового вопроса для полиции.

В первой половине XIX в. улучшение деятельности уездной полиции и повышение профессионального уровня ее личного состава правительство связывало с составлением, а затем и действие м наказа (или инструкции) служащим полиции. Предполагалось, что основу наказа составят статьи Свода законов. Некоторые высшие сановники государства видели в такой инструкции почти панацею от всех «бед» полиции. В проектах преобразования полиции конца 60-х - начала 80-х гг. XIX в. преобладающим стало предложение о подготовке не общей инструкдии, а наказа низшим полицейским служащим — урядникам и сотским. Это свидетельствовало о том, что идея количественного решения кадровой проблемы полиции окончательно захватила правительство. Предполагалось, что в ограниченные сроки, при минимальных финансовых и иных затратах численность полиции можно увеличить только за счет низшего полицейского звена.

В ряду причин, обусловивших отклонение проектов реформы полиции, подготовленных в 60-70-е гг. XIX в., были и следующие: противодействие глав большинства ведомств линии МВД на усиление позиций Министерства в системе местного управления; соперничество различных группировок в среде высшей бюрократии; расхождение положений проектов с действовавшим законодательством о полиции и нежелание власти менять его;

отсутствие у правительства (как и в юридической науке) единого подхода к определению функций полиции и характера ее деятельности.

В течение XIX столетия на высшем правительственном уровне не были преодолены расхождения сот осительно роли и места полиции в государственном управлении. А. Е.Тимашев, в меньшей степени П. А. Валуев, видели в полиции в первую очередь ис полнительный орган местного управления, обеспечивавший общественную безопасность. Д. А. Милютин и М. X. Рейтерн выступали за реформирован ие полиции таким образом, чтобы она, сохраняя в общем эти обязанности, в своей деятельности руководствовалась исключительно законом, гарантирующим права каждого обывателя, а не административными распоряжениями вышестоящих начальников.

Реформа не могла быть претворена в жизнь в полном объеме без пересмотра функций полиции, п равовых основ, определявших ее деятельность, принципов комплектования полицейского корпуса, т. е. вне рамок реформы местного управления с п ерераспределением его функции между старыми и вновь образованными учреждениями. К этому призывали в начале XIX в. в своих проектах М. М. Сперанский, М. А. Балугьянский, об этом говорилось в отчетах сенаторских ревизий в конце века, но на осуществление этих идей правительство не пошло. Реформы 60-70-х гг. XIX в. стали первым шагом на пути к гражданскому обществу, однако политических преобразований, на основе которых возможно было осуществить реформу государственного управления, а значит и полиции, не последовало.

Полицейские институты и в годы реформ оставались довольно закрытой сферой для преобразования. «Новые общественные явления» местной жизни в виде земств, органов крестьянского самоуправления если и принимались в расчет при подготовке и обсуждении проектов преобразования полиции, то с учетом всевластия последней. Авторы проектов по большей части руководствовались не идеями правового государства, а дореформенными представлениями о роли полиции в местном управлении и в обществе. Замедление реформ, усиление «противоправительственной агитации» и террор народников способствовали тому, что часть представителей высшей бюрократии утвердилась во мнении: реформы ослабили административную и полицейскую власть.

С середины 60-х гг. XIX в. правительство пыталось восстановить положение, при котором полиция на уездном уровне управления обладала весьма обширными административными полномочиями. Показательными в этом отношении стали указы «О пространстве и пределах власти губернаторов» от 22 июля 1866 г. и «Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам» от 27 июня 1874 г. Они значительно расширили полномочия и служебные обязанности уездного исправника, превратив его не только в начальника уездной полиции, но и в главного представителя административно-пэлицейской власти в уезде. Дисциплинарная власть исправника распространялась на волостных и сельских должностных

лиц.42 Таким образом, происходит усиление позиций исправника на уровне уездного управления, а значит, и укрепление позиций МВД в системе местного управления. Следовательно, соответствующие пс ложения проектов преобразования 'полиции П. А. Валуева и А.Е. Тимашева были отчасти реализованы.

В течение XIX в. принципы организации и д€ ятельности уездной полиции менялись. Цель осуществлявшихся преобразований состояла в укреплении государственной власти. Проблема преобразования полиции находилась в плоскости основных стратегических и текущих задач, которые решало Правительство. До середины XIX в., в силу относительной социально-экономической и политической стабильности и невысокого уровня преступности, усилия правительства в полицейской сфере были направлены на улучшение деятельности уездной полиции как исполнительного органа местного управления. С середины 1860-х гг. акцент правительственной политики сместился в сторону противодействия революционному движению и преступности. Для этого был увеличен штат уездной полиции, "расширились ее карательные функции.

Меры правительства, предпринимавшиеся в XIX в. по улучшению состояния и деятельности уездной полиции не обновляли, а консервировали систему полицейских учреждений, сложившуюся еще в крепостническую эпоху. Организация и деятельность полиции не соответствовали основам местного управления и законодательной базе, сформировавшейся в ходе реформ 6070-х гг. XIX в. Основные законы о полиции второй половины XIX в. («Временные правила об устройстве полиции в городгх и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» 1862 г., «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых» 1878 г.) носили паллиативный характер. Это было обусловлено двумя обстоятельствами: во-первых, принятые законы являлись усеченным вариантом более обширных проектов реорганизации полиции, отклоненных или Комитетом министров, или Государственным советом. Во-вторых, эти законы отчасти можно определить как чрезвычайные, так как они были направлены на улучшение отдельных направлений деятельности полиции до момента принятия общего учреждения о полиции и преобразования местного управления. Сказанное можно отнести и к «Положению о земской полиции» 1837 г.

Попытки реформирования полиции носили бюрократический характер. В ходе почти непрерывного столетнего цикла травительственной деятельности в полицейской сфере был выработан механизм подготовки реформы. Инициатива, как правило, исходила от Министерства внутренних дел, но импульсом могло стать высочайшее повеление либо постановление Комитета министров или Государственного совета. Проекты готовились или в аппарате МВД, или в Комиссиях, образованных при Министерстве. Если реформа полиции являлась частью более крупного преобразования, напри-

« ПСЗ-П. Т. 41. Отд. 1. № 43501; Т 49. Отд. I № 53678.

мер, отмены крепостного пр ава или реорганизации местного управления, то проект предваряли «Главные начала». В их подготовке, помимо сотрудников МВД, могли участвовать главы и представители других ведомств. Текст «Начал» циркулярно направлялся на отзыв губернаторам. При составлении проектов учитывалось их мнение. Таким образом, главы местной администрации принимали самое активное участие в подготовке проекта. Окончательный текст документа готовил аппарат МВД. Затем он направлялся на отзыв в другие министерства и только после этого поступал на рассмотрение Комитета министров или Государственного совета. Большое значение при обсуждении проектов имели отзывы глав министерств и ведомств. Именно они в конечном итоге определяли дальнейшую судьбу проекта. Нередко постановл зния высших государственных инстанций корректировали, иногда существенным образом, направления реформы.

Во второй половине 60-х ¡т. XIX в. правительство отказалось от практики «Главных начал». Работы по реорганизации полиции сосредоточились в МВД и образованной при нем Комиссии и ограничились увеличением численности полиции. Монополия Министерства на любые реорганизации полиции была связана с тем, что правительство было заинтересовано в оперативной подготовке, рассмотрении и осуществлении этих мер. Наработки Комиссии носили рекомендательный характер, иначе говоря, МВД могло их не учитывать.

Подготовка проектов полицейской реформы, их обсуждение в высших правительственных учреждениях отмечены противостоянием между представителями различных течений в среде высшей бюрократии. В результате законы о полиции, принимавшиеся на протяжении XIX столетия, носили компромиссный и поэтому косметический характер, что не могло не сказаться отрицательно на организации и деятельности полиции.

Процесс реформы уездной полиции отличает сложность и противоречивость. Его содержание определялось 1а разных этапах конкретной политической ситуацией и внутриполитической конъюнктурой. Несколько десятилетий отделяли положения проектов полицейской реформы от их практического воплощения в указе или постановлении. Так, идеи, высказанные М. М. Сперанским и М. А. Ба-лугьянским в 20-е гг. XIX в., были реализованы, и то не полностью, в начале 60-х гг., а предложения Кахановской комиссии — в конце XIX - начале XX в.

В современной историографии преобладает мнение, согласно которому одна из особенностей исторического развития России заключалась в замедленном ходе реформ. При этом одни историки обращают внимание на цикличность реформ в России, их вынужденный и незавершенный характер. Другие видят в реформах сп иралеобразное движение к правовому государству. Чередование либеральных и консервативных тенденций в политике правительства в отношении уездной полиции в XIX в., зависимость характера преобразований от внутриполитической обстановки и воззрений царствующего монарха дает нам основание присоединиться к первой точке зрения.

Преобразование полиции могло стать одним из важнейших шагов на пути России к правовому государству в том случае, если бы приоритетными направлениями реформы стало правовое, а не административное регулирование взаимоотношений между личностью и государством, соблюдение законности в действиях полиции. С конца 50-х гг. XIX в. эти направления получили развитие в проектах полицейской реформы. Однако замедление реформ в середине 60-х гг. привело к тому, что эта тенденция ослабла, хотя и не исчезла полностью из практики государственного реформаторства.

Меры по реорганизации уездной полиции, осуществленные правительством в XIX в., не внесли радикальных изменений в ее функции, принципы организации, комплектование и деятельность. На рубеже XIX-XX вв. уездная полиция как государственное учреждение во многом соответствовала институту переходного периода от феодального к буржуазному обществу. Реформа полиции в России к концу XIX в. не была завершена.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1 Тот Ю. В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX в. СПб.: «Образование - Культура», 2002.38,3 п. л.

2. Тот Ю. В. Российская империя в XIX в. // История России IX -XX вв. СПб.: «Логос-СПб», 1994.2Д п. л.

3. Тот Ю. В. Сергей Степанович Ланской. Вехи биографии //Из глубины времен. СПб, 1995.0,5 п. л

4. Тот Ю. В. Российская империя в XIX в. // История России I> - X вв. Пособие по отечественной истории. СПб.: «Образование - Кулыура», 1995.3,5 п. л.

5. ТотЮ. В. «В качестве чиновника, не более того_» (Лев Савв*ч Маков. 1830-1883 гг.) //Персонажи Российской истории: Материалы Всероссийской научной конференции. СПб.: «Нестор». 199& 0,4 п. л

6. Тот Ю. В. Армия и полиция. (Вопросы взаимодействия в правительственной политике 60-70 гг. XIX в ) / / Опыт и уроки развития российской армии Материалы Всеросс ийской научной конференции СПб: «Нестор», 1996.0,3 л. л.

7. Тот Ю. В. Российская империя в XIX в. // История России Пособие по отечественной истории. СПб.: Издательский дом «Нева», 1996.4 п. л.

8. Тот Ю. В. Административная высылка и полицейский надзор. (Некоторые аспекты правительственной политики 50-70 гг. XIX в ) // Политический сыск в России: история и современность. СПб, 1997.0,5 п л.

9. Тот Ю. В. Полицейские учреждения в проекте преобразован ил местного управления M. А. Балугъянского н его обсуждение в «Комитете 6декабря 1826 г.» // Научные школы гуманитариев в технических вузах России на рубеже веков Материалы Всероссийской научной конференции. СПб.: «Нестор», 1997.0,3 п. л.

10. Тот Ю. В. Разработка вопросов полицейского законодательства в Комиссии составления законов (18041826 гг.): Материалы Всероссийской научной конференции. СПб., 1997.0,2 п. л.

11. Тот Ю. В. Россия в XIX в. // Русская история IX-XIX вв.: Учеб пособие. СПб.: «Лань», 1997.4 п. л.

12. Тот Ю. В. Теоретические и практические аспекты деятельности полиции в проекте М. М. Сперанского «Учреждение для управления губернии» 1829 г. // Клио. 1997. № 1.1 п. л.

13. Тот Ю. В. Полицейские учреждения в проектах преобразован ия местного управления А. Д. Балашова. // Россия в XIX-XX вв.: Сб. статей к 70-летию со дня рождения Р. Ш Ганелина. СПб.: «Дмитрий Буланин», 1998. 0,5 п. л.

14. Тот Ю. В. «Положение о земской полиции» 1837 г. // Клио. 1998. № 4.1 п. л.

15. Тот Ю. В. Вопрос о реформе полиции в правительственных кругах России в 1858-1859 гг.//Либеральная оппозиция и власть* история и современность: Материалы Всероссийской научной конференции. СПб., 1999. 0,5 п. л.

16. Тот Ю. В. К вопросу о подготовке полицейской реформы в 1858-1859 гг.// 1уманитарноеобразование на пороге XXI века: Сб. науч. статей. Вып. 99. СПб., 1999.0,4 п. л

17. Тот Ю. В. Российская империя в XIX в. // История России IX-XX вв.: Учебник для абитуриентов и студентов СПб: «Нестор», 1999.5 п. л.

18. Тот Ю. В. Россия в XIX в. // Русская история, с древнейши с времен до наших дней: Учеб. пособие для студентов высших учебных заведений. Над 4-е. доп. и испр. СПб - «Лань», 2002.4,5 п л.

д^озм

"7&ос> № -7 8 00

Подписано в печать 23.04 99. Формат бумаги 60хв4'/„. Бумага офсетная.Печать офсетная, Усл.печ.л.1,86 Тираж 100 экз. Заказ № 605

ЦОП типография Издательства СПбГУ 199034, С.-Петербург, наб. Макарова,6

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора исторических наук Тот, Юрий Викторович

Введение

Глава 1. Полицейский вопрос в реформаторских планах и политике правительства в первой трети XIX в.

§ 1. Полицейское законодательство в трудах "Комиссии составления законов" (18041826 гг.).

§ 2. Полицейские учреждения в проектах преобразования местного управления

А. Д. Балашова и М. А. Балугьянского (1823-1825 гг.).

§ 3. Теоретические и практические аспекты деятельности полиции в проекте

М. М. Сперанского "Учреждение для управления губерний" (1829 г.).

§ 4. Проекты и записки о преобразовании полицейских учреждений, составленные во второй половине 20-х гг. XIX в.

Глава II. Реорганизация земской полиции в 30-х-50-х гг. XIX в.

§ 1. "Положение о земской полиции" 1837 г.

§ 2. Представители местной администрации, дворянства и частные лица о состоянии земской полиции и способах улучшения ее деятельности.

§ 3.11роею полицейской реформы министра внутренних дел JI. А. Перовского (1847 г.).

Глава III. Подготовка крестьянской реформы и проекты преобразования полиции

§ 1. Записка М. Е. Салтыкова "Об устройстве городских и земских полиций" 1857 г. и его проект преобразования полиции

§ 2. "Главные начала для устройства уездного управления и уездной полиции" и позиция различных правительственных кругов по вопросам реформы полиции в 1858-1859 гг.

§ 3. Проект "Общего учреждения уездной полиции" и деятельность Комиссии о губернских и уездных учреждениях (1859-1860 гг.).

§ 4. Введение в полицейское законодательство отдельных положений проекта "Общего учреждения уездной полиции". "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 25 декабря 1862 г.

Глава IV. Преобразование полиции в "эпоху реформ" (1861-1879 гг.)

§ 1. Программа реорганизации уездной полиции П.А. Валуева (1863-1868 гг.)

§ 2. Проект реформы уездной полиции полицейского отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях 1867 г.

§ 3. Неосуществленные проекты полицейской реформы министра внутренних дел А. Е. Тимашева и деятельность Комиссии о губернских и уездных учреждениях

1869-1875 гг.).

§ 4. "Проект реформы уездной полиции" полицейского отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях 1876 г.

§ 5. Учреждение должности полицейского урядника 1878 г.

§ 6. "Проект правил о сотских в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых" министра внутренних дел J1. С. Макова (1879 г.).

Глава V. Уездная полиция на рубеже XIX-XX вв.: состояние и реорганизация.

§ 1. Уездная полиция в системе административной высылки и полицейского надзора.

§ 2. Уездная полиция в материалах сенаторских ревизий 1880-1882 гг.

§ 3. Полицейский вопрос в трудах Особой комиссии для составления проектов местного управления под председательством М. С. Каханова (1881-1885 гт.).

Введение диссертации2003 год, автореферат по истории, Тот, Юрий Викторович

Традиции и специфика государственного управления в Российской империи обусловили формирование разветвленной системы полицейских учреждений1, деятельность которых, помимо охраны правопорядка, являлась одной из разновидностей управления. В "Записке о полициях", составленной в мае 1861 г. в Департаменте полиции исполнительной (ДПИ) Министерства внутренних дел (МВД), отмечалось: "Общую предупредительную и общую исполнительную полицию составляют у нас земские суды, городские полиции и внутренняя стража" . Как определяют эти понятия источники?

Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" 1775 г.3 определили структуру и компетенцию институтов местного управления, включая полицию4. Необходимость преобразования местного управления обосновывалась в манифесте Екатерины II 7 ноября 1775 г. следующим образом: "Нашли Мы, что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены, как правительствами, так и надобными для управления людьми, что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полицией, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобством тех же губерний в провинциях и уездах, правления не меньше подвержены"5 В соответствии с губернской реформой, территория империи подразделялась на губернии (300-400 тыс. ревизских душ в каждой) и уезды (2030 тыс. ревизских душ). Административно-полицейские функции в уезде осуществлял нижний земский суд, в городах — городничий, в губернии — губернское правление.

1 Основные этапы формирования полиции в России весьма подробно исследуются в трудах выдающихся юристов-правоведов. См.: Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII веке. — М., 1856; Градов-ский А. Д. История местного управления в России. — СПб., 1868. Т. 1. В современной историографии эти проблемы рассматриваются в коллективных монографиях Института государства и права РАН РФ: Развитие русского права второй половины XVII—XVIII вв. — М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX в. — М., 1994; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. — М., 1997. Основные варианты периодизации истории полиции анализируются в работе: Ю. А. Реент. Общая полиция России (1900-1917 гг.). — Рязань, 2001.С. 3-22.

2 Российский государственный исторический архив (далее: РГИА). Ф. 1286. Оп. 22. Д. 1156. Л. 31.

3 Далее: "Учреждения о губерниях".

4 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. III. Органы местного управления. С. 312; Андреевский И. Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. — СПб., 1878. Т. 5. С. 126. s Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 20. № 14392. С. 229 -330. (Далее: ПСЗ.)

Земский суд образовывали: земский исправник (капитан-исправник) — председатель земского суда и глава уездной администрации и заседатели (от дворян и крестьян)6. С учетом протяженности территории и населения уезда, губернское правление могло увеличить число заседателей земского суда до пяти, дальнейшее изменение численности зависело от Министерства внутренних дел. Земские исправники избирались дворянством на три года. Однако в западных губерниях (Виленская, Ковенская, Гродненская, Подольская, Волынская, Киевская, Витебская, Могилевская и Белостокская области) по политическим соображениям земские исправники назначались администрацией. В Вятской, Пермской, Оренбургской, Таврической, Астраханской, Олонецкой и некоторых уездах Вологодской губернии из-за отсутствия дворянских выборов исправники также назначались администрацией. Состав земского суда (заседатели) избирался дворянами и государственными крестьянами, а утверждался губернатором. В уездах, где не было достаточного количества дворян, заседатели назначались администрацией. Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению7.

Учреждения о губерниях" определяли земский суд "как передвижное присутственное место", исполнявшее свои функции в любом пункте уезда. В компетенцию земского суда входили: обязанности исполнительной полиции ("охранение благочиния, добронравия и порядка; наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест"); следственные (предварительное следствие) и судебные функции (разбирательство по маловажным проступкам); приведение в исполнение приговоров по уголовным и гражданским делам; розыск и поимка беглых крестьян; контроль за исправным состоянием дорог, мостов, торговлей; хозяйственные вопросы (исполнение постановлений различных финансовых и хозяйственных учреждений местной администрации, взыскании податных сборов); попечение о школах, народном продовольствии, здравии, призрении бедных8.

Руководили земской полицией представители местного дворянства (капитан-исправник и дворянские заседатели). Однако, в силу различных обстоятельств (существовали более престижные выборные должности в местной администрации), в полиции служили далеко не лучшие представители дворянства. "Должности и капитан исправника, и заседателей земского суда, и, особенно впоследствии, становых приставов, — отмечал И. Е. Андреев

6 Там же. Ст. 22-23.

7 Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный. — СПб., 1832. Т. II. Ч. 2. Ст. 688-689. 697. (Далее: Свод законов.)

8 ПСЗ-I. Т. 20. № 14392. Ст. 223-234; Свод законов. — СПб., 1832. Т. II. Ч. 2. Ст. 713-735. ский, — сделались не только неприглядными и непочетными, но умалили почет тех, которые соглашались попробовать в этой области свои дворянские силы".9

Права и обязанности земского исправника, изложенные в "Учреждениях о губерниях", в начале XIX в. оставались неизменными. Исправник осуществлял общий надзор за "благочинием" в уезде, поощряя "не токмо землевладельцев к земледелию и трудолюбию . но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житию". Исправник должен был принимать соответствующие меры для предотвращения эпидемий среди людей, эпизоотей среди животных и ликвидации последствий стихийных бедствий, следить за состоянием дорог, переправ, противопожарной безопасности. Необходимо отметить, что указ (ст. 235) отождествлял понятие "земская полиция" и "благочиние"10. Служебные обязанности между членами земского суда не распределялись, а полномочия не определялись.

Жалобы на действия членов земского суда (при исполнении ими распоряжений вышестоящих инстанций) рассматривались губернской администрацией, непосредственные действия полиции обжаловались в судебных инстанциях.

Низшее звено земской полиции образовывали сотские и десятские. Их обязанности были изложены 19 декабря 1774 г. в "Инструкции сотскому с товарищи". Сотские и десятские должны были задерживать и сдавать старостам "шатающихся без паспорта", удерживать дворовых людей и крестьян от побегов, следить за состоянием дорог, мостов, переправ и лесов, предотвращать эпидемии, пресекать распространение еретических учений, наблюдать за посещением крестьянами церкви по воскресеньям и в праздники".

Итак, земскую полицию на рубеже XVIII-XIX вв. возглавило коллегиальное (т. к. значительная часть вопросов рассматривалось коллегиально) и выборное учреждение — нижний земский суд. Иным устройством отличалась полиция в столичных, губернских, уездных в заштатных городах, посадах и местечках. В уездных городах полицией руководил городничий, а в некоторых многонаселенных городах — полицмейстер. Чиновниками и служащими городской полиции были частные приставы и квартальные надзиратели. Функции полиции в городах и уездах были сходными.

С образованием министерств управление полицией сосредоточилось в Министерстве внутренних дел. Непосредственное руководство полицией осуществляла Экспедиция спокойствия и благочиния (вторая экспедиции МВД), состоявшая из двух отделений. В период существования Министерства полиции (25. VII. 1810— 4. XI. 1819 гг.) административно-полицейским аппаратом ведал Департамент полиции исполнительной, образованный на базе

9 Андреевский И. Е. Указ. соч. С. 128

10 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. Ст. 235-252. Там же. Т. 19. № 14231. второй экспедиции МВД 25. VI. 1811 г. После ликвидации Министерства полиции Департамент полиции исполнительной был передан МВД12.

В ряде работ утверждается, что "Учреждения о губерниях" создали в России "сельскую полицию", которую составляли земский суд, сотские и десятские13. Однако в тексте указа этот термин не упоминается, а присутствует термин "земская полиция"14. Компетенция нижнего земского суда, согласно указу, распространялась на территорию уезда, где он "осуществлял бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок"15. Термина "сельская полиция" не содержит и "Учреждение министерства полиции" от 25 июня 1811 г.16 В изданиях МВД, освещавших историю полицейских учреждений начала XIX в., для обозначения уездных полицейских учреждений применялся термин "земская полиция", а не "сельская"17. Из служебной записки ДПИ 5 октября 1857 г. за подписью директора С. Р. Жданова следует, что термин "сельская полиция" обозначал волостные правления, сельские приказы и вотчинные конторы, управлявшие различными категориями крестьян18. Члены Государственного совета, обсуждая в октябре 1874 г. предложения МВД по усилению уездной полиции, к сельской полиции, помимо волостных старшин, сельских старост, относили сотских и десятских19. Итак, термин "сельская полиция" обозначал не высшее административно-полицейское учреждение уезда, а его низшее звено.

С введением в действие "Положения о земской полиции" в 1837 г. для обозначения земского суда как исполнительного и полицейского органа стал применяться термин "земская полиция", а с введением в 1862 г. "Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых", объединивших городскую и земскую полицию, получил распространение термин "уездная полиция". Таким образом, термины "земский суд", "земская" и "уездная полиция" по существу являлись равнозначными, т. к. обозначали одно учреждение, осуществлявшее на большей части территории уезда административно-полицейскую власть.

Внутренняя стража была сформирована в России в июле 1811 г. на основе внутренних губернских батальонов. В "Положении для внутренней стражи" 1811 г. отмечалось, что

12 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917 гг. Центральные государственные учреждения. — СПб., 2001. Т. 2. С. 26-27.

13 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.) — М., 1992. С. 24; Развитие русского права в первой половине XIX в. — М., 1994. С. 134; Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. — М., 1995. С. 9.

14 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. Ст. 235.

15 Там же. Ст. 22, 224.

16 Там же. Т. 31. № 24687. В главе 111 § 13-19 раскрывается состав и предметах деятельности Департамента полиции исполнительной министерства и уездной полиции.

17 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858. Ч. 1. С. 16—17.

18 РГИА. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 22. Л. 36 об.

19 Там же. Ф. 1149. Т. 8. Д. 96. Л. 332 об. главное ее предназначение состояло в выполнении полицейских обязанностей, охране государственного порядка, несении караульной и конвойной службы. Личный состав стражи комплектовался преимущественно из людей, негодных к строевой службе. Стража подчинялась Военному министерству. После упразднения стражи в 1864 г., ее обязанности были возложены на вновь сформированные местные войска (резервные, крепостные и госпитальные части)20.

В делопроизводственных документах и юридической литературе XIX в. для определения характера и сферы деятельности полицейских учреждений использовались два термина: "полиция исполнительная" и "полиция общая". Представляет интерес позиция по этому вопросу выдающихся правоведов и государственных деятелей первой трети XIX в. М. А. Ба-лугьянского и М. М. Сперанского, изложенная в проектах преобразования полиции, составленных во второй половине 20-х гг. XIX в.

По мнению М. А. Балугьянского, термин "исполнительная" в отношении полиции являлся "неопределенным", т. к. "всякая полиция и всякое действие Губернского правления суть исполнительные". Автор считал, что следовало заменить термин "Полиция исполнительная" на "полиция предохранительная", который более точно характеризовал роль и задачи полицейских учреждений в системе местного управления21.

М. М. Сперанский утверждал, что каждое "благоустроенное" государство должно иметь два типа полиции — общую и отдельную. Общая полиция осуществляла только те действия, которые относятся к "предупреждению и пресечению" и присущи всем отраслям управления; отдельная — напротив — то, что не стало предметом деятельности общей полиции и относилось к какой-то одной, самостоятельной отрасли управления. Он также полагал, что существо занятий полиции определялось "надзором в охранении общего порядка и благоустройства", осуществлявшимся посредством мер предупреждения и пресечения. Отсюда М. М. Сперанский заключал, что "полиция общая" подразделяется на два вида: полицию предохранительную и полицию исполнительную22.

20 ПСЗ-1. Т. 31. № 24704; Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 года: Энциклопедия, —М., 1994. Т. 1.С.415.

21 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. Часть I. Отдел I. § 2. — СПб., 1870. С. 14, 17. 25 июля 1810 г. "Манифест о разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих" к компетенции Министерства полиции отнес вопросы полиции исполнительной и предохранительной. В ведении полиции предохранительной находились медицинские, карантинные, цензурные, продовольственные дела, приказы общественного призрения, безопасность путей сообщения и т. д. Полиция исполнительная приводила в исполнение приговоры судебных учреждений, осуществляла сбор недоимок, ведала тюрьмами и т. д. (ПСЗ-1. Т. 31. № 24307).

22 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии. Отдел полицейский. Часть 1. Отдел 1. §3. С. 2.

Своеобразную черту под теоретическими рассуждениями М. А. Балугьянского и М. М. Сперанского подвела Комиссия о губернских и уездных учреждениях, образованная в 1859 г. для подготовки проекта полицейской реформы. Члены Комиссии, проанализировав термины "исполнительная" и "общая", пришли к выводу об их тождественности. В ходе осуществления своих служебных функций, констатировали они, полицейские учреждения непосредственно не только соприкасались со всеми проявлениями жизни, но и являлись неотъемлемой частью местного управления23.

Итак, термины "исполнительная" и "общая", применяемые к полиции, понимались как равнозначные. Однако до упразднения III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (6 августа 1880 г.) и ДПИ (15 ноября 1880 г.) и образования Департамента государственной полиции (6 августа 1880 г.), а затем и Департамента полиции (18 февраля 1883 г.) в делопроизводственных материалах и литературе преобладал термин "исполнительная", а с начала 80-х гг. XIX в. — "общая" полиция.

Исполнительную (общую) полицию России в XIX в. составляли уездная и городская полиции. А. Д. Градовский, известный юрист-правовед второй половины XIX в., полагал, что разделение уездной и городской полиций не имело "серьезного основания, т. к. большинство городов по условиям своей жизни не отличалось от больших селений и было выделено ю уезда искусственно"24.

Уездная полиция являлась наиболее крупным подразделением исполнительной полиции Российской империи, выполнявшим многочисленные и разнообразные функции в системе местного управления. Министр юстиции К. И. Пален в 1869 г. в отзыве о проекте административно-полицейской реформы назвал ее "ближайшим органом правительственной вла 25 сти" на местах . В ведении уездной полиции находились сельские и большинство городских (с 1862 г.) жителей, т. е. почти все население империи.

О роли и значении уездной полиции в системе государственного управления свидетельствует то обстоятельство, что в проектах реформы полиции, составленных в XIX в., большинство статей было посвящено именно ей. Приведем только один пример. В полицейском разделе проекта, подготовленного Особой комиссией под председательством статс-секретаря М. С. Каханова в ноябре 1883 г., из 62 статей только 12 касались организации, дея

2j Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. — СПб., 1860. Ч. 1 Кн. 1. С. 145.

24 Градовский А. Д. Начало русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. III. Органы местного управления. С. 316.

25 РГИА. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 279. и тельности и финансирования городской полиции26. Обсуждение статей проекта в Комиссии в феврале-марте 1885 г. свелось к проблемам организации и деятельности уездной полиции.

Полиция в Санкт-Петербурге и Москве имела отличную от других городских полиций структуру и организацию, обусловленную важным значением этих центров в жизни государства. Поэтому столичные полиции можно отнести к особому их виду.

Помимо городской и уездной полиции, в губернии действовали также полиции, подчиненные различным ведомствам. К таковым относились: горная, карантинная, дворцовая, военная, морская, духовная, судоходная, торговая, железнодорожная. Горная полиция была образована в 1806 г. На казенных рудниках она подчинялась управляющему рудником, а на частных — представителю правительства — берг-инспектору. Крупные военные заводы и относившихся к ним "слободы" были подведомственны своей полиции. Руководил ею полицмейстер, подчинявшийся директору завода. В 1809 г. (после территориального деления империи на десять округов с учетом особенностей путей сообщения) была сформирована транспортная полиция во главе с директором соответствующего округа. Особое место занимала жандармская полиция, выполнявшая роль тайной политической полиции. Корпус жандармов был сформирован в 1827 г. как исполнительный орган III отделения. Компетенция жандармов распространялась не только на политические дела, но и на многие сферы государственной жизни27.

Актуальность исследования. Процесс реорганизации системы государственного управления в Российской Федерации продолжается. Во многом благодаря этому обстоятельству дискуссия о преемственности реформ в России, их теоретической и концептуальной проработанности, механизме реализации и "цене" далека от своего завершения. Специалисты в различных отраслях знаний, а также политики предпринимают попытки проанализировать историю не только "больших и малых" реформ, но и "контрреформ". Нередко их выводы и оценки бывают диаметрально противоположными.

Проблема реформ в сфере управления — одна из важнейших во внутренней политике России XIX в. В рамках правительственного реформаторства своеобразной константой на протяжении всего XIX в. являлась реорганизация уездной полиции. Многочисленные Комиссии, Комитеты, Совещания, чиновники различных уровней, частные лица составили множество проектов и записок на этот счет. Поиск направлений преобразования, проводив

26 См.: РГИА. Ф. 1317. On. 1. Д. 701. Л. 16 об, —21.

27 ПСЗ-1. Т. 29. № 22208. Т. 30. № 23996. Т. 38. № 29472, 29473; Развитие русского права в первой половине XIX в. — М„ 1994. С. 62-63, 126-127. шийся властью, последующая их реализация в статьях законодательных актов о полиции самым тесным образом соотносились с тенденциями внутриполитической жизни.

Данная тема представляет интерес и с точки зрения истории государственных учреждений. Исследований, посвященных отдельным государственным учреждениям дореволюционной России, явно недостаточно. Процесс реформирования системы государственного управления — сложное и многоплановое явление, зависящее от множества факторов. Особое значение в связи с этим приобретает осмысление как осуществленных, так и неосуществленных реформ. Изучение реорганизации государственных учреждений в таком контексте важно для понимания особенностей эволюции Российского государства и механизма функционирования отдельных отраслей управления.

Осмысление закономерностей и тенденций, характерных для реформ прошлого, творческое восприятие их уроков, возможно, позволит избежать просчетов и ошибок при проведении реформ в современных условиях.

Предмет, цель, задачи исследования. Предметом настоящего исследования избрана деятельность правительства по подготовке и проведению реформы уездной полиции. Большой объем разнообразных архивных, а также опубликованных материалов по этой теме предопределил изучение наиболее общих вопросов реформы: реорганизации институтов уездной полиции,, изменения функций, компетенции, правового положения, принципов комплектования личного состава полиции, повышения нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих. Эти сюжеты рассматриваются на основе анализа не только осуществленных, но также и нереализованных проектов.

Подробное изучение вопросов финансирования полиции, состояния полицейского корпуса (стабильность, имущественное положение, уровень образования), численности полиции в различных губерниях, а также борьбы полиции с преступностью не являлось нашей задачей. Однако отдельные аспекты этих проблем отражены в работе настолько, насколько это было необходимо для освещения основных направлений исследования.

Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать процесс подготовки и реализации положений реформы уездной полиции в XIX в. Исходя из этого автор поставил следующие задачи: выяснить причины реформы; по возможности установить авторов проектов и рассмотреть деятельность правительственного аппарата по подготовке реформы от выдвижения идеи до ее реализации в законодательном акте; показать тождественность отдельных положений проектов, составленных в различные периоды подготовки реформы уездной полиции; определить круг чиновников и государственных деятелей, поддерживавших или отвергавших реформу, а также мотивы их противостояния по отдельным направлениям реформы; проанализировать причины инертности и непоследовательности власти в реорганизации уездной полиции, несмотря на то, что необходимость преобразования была в полной мере осознана правительством еще в начале XIX в.

Хронологические рамки работы ограничены XIX в. Нижняя временная грань определяется подготовкой, по распоряжению Александра I, реформы государственного управления, частью которой должно было стать реформирование полиции. Верхняя — подготовкой и обсуждением в Кахановской комиссии проекта полицейской реформы (1881-1885), а также реализацией его отдельных положений в законодательных актах конца XIX — начала XX в. Революция 1905-1907 гг. изменила государственное устройство России. Реформаторский процесс стал определяться не только правительством, но и Государственной Думой.

Методологической основой работы явились принципы историзма, научной объективности и достоверности, а также такие методы исторического исследования, как проблемно-хронологический , периодизационный, статистический, системный, сравнительный, ретроспективный, иллюстративный и персонально-биографический.

Концепция исследования состоит в том, что уездная полиция рассматривается и как институт, который функционировал на основе общих принципов, определявших деятельность государственных учреждений, и как исполнительный орган местного управления, порядок действий которого был регламентирован соответствующими законодательными нормами. Такой подход позволил использовать разнообразные источники и осуществить их комплексный анализ.

Степень изученности темы. В дореволюционных работах тема реформы уездной полиции освещалась в трудах юристов-правоведов А. Д. Градовского, И. Е. Андреевского,

И. Т. Тарасова . Они рассматривали различные аспекты деятельности полиции, но с формально-юридической, а не конкретно-исторической точки зрения.

Источниковая база исследований была ограничена Сводом законов и Полным собранием законов, т. к. доступ в ведомственные архивы, вследствие обстановки секретности, характерной для деятельности государственного аппарата29, был практически невозможен. Трактовка и анализ полицейского законодательства выдающимися юристами второй половины XIX в. отличается глубиной и оригинальностью. В своих трудах они определили основные направления полицейской реформы, главным из которых являлось приведение полицейского законодательства, а значит, и деятельности полиции, в соответствие с положениями судебной, земской и городской реформ.

История полицейских учреждений освещалась в ведомственных изданиях Министерства внутренних дел30. Они содержат разнообразные сведения об организации и структуре полиции и поэтому могут рассматриваться в качестве справочной литературы, позволяющей проследить основные этапы развития полицейских институтов.

В 1872 г. увидела свет работа чиновника для особых поручений при министре внутренних дел Е. Н. Анучина31, подготовленная по распоряжению министра А. Е. Тимашева. В книге излагались проекты полицейской реформы, составленные в период с начала XIX в. и до конца 60-х гг., а также сопроводительные материалы к ним (главным образом отзывы). Автор, весьма лаконично передавая суть проектов и при этом ссылаясь на их публикацию в

32 официальных изданиях МВД , не анализировал эти документы. Работу Е. Н. Анучина мож

28 Градовский А. Д. Начало русского государственного права. — СПб., 1904. Ч. 111. Органы местного управления. С. 309-364; Андреевский И. Е. 1) Русское государственное право. —СПб., 1866. Т. 1.4. 1; 2) Полицейское право. — СПб., 1871. Т. 1; 3) Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. — СПб., 1878. Т. 5; Тарасов И. Т. 1) Полиция в эпоху реформ. — М., 1885; 2) Реформа русской полиции // УЗридический вестник. 1885. Т. 19-20.

29 См.: Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX в. —- М., 1991. С. 6.

0 Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. — СПб., 1858-1862. Ч. 1-3; Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 1855-1871. — СПб., 1871; Краткий очерк деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 1855-1880 гг. — СПб., 1880; Министерство внутренних дел. Исторический очерк. В 3 т. — СПб., 1901; Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра 111. — СПб., 1901; Белецкий С. П., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. —СПб., 1913.

Jl Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. — СПб., 1872. j2 Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. — СПб., 1870 . Часть I. Отделение 3-5; Часть III. но отнести и к разряду источников. Юристы и публицисты конца XIX в. довольно часто

33 упоминали ее при рассмотрении истории и деятельности полиции .

Следует также назвать статьи, помещенные в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, посвященные истории, организации, структуре, институтам, основным направлениям деятельности уездной полиции34.

В советской историографии реформа полиции также рассматривалась главным образом не историками, а юристами. Большинство работ по этой тематике было подготовлено в Академии и Высших школах Министерства внутренних дел в 60 - 80-е гг. XX в. По характеру, содержанию, изложенному фактическому материалу, степени обобщения их можно отнести к историческим очеркам и учебным пособиям35. Основное внимание авторы уделили структурным изменениям в МВД и Департаменте полиции исполнительной, правоохранительным и, отчасти, карательным функциям полиции, в меньшей степени — компетенции и комплектованию полицейских учреждений. Именно в этом, как нам представляется, состояла главная цель публикаций. Создание, развитие и деятельность полиции в первой четверти л/

XIX в. рассматриваются в диссертационном исследовании А. В. Борисова .

Новейшая отечественная историография в основном представлена работами прежней

37 тематики . В ряде публикаций авторы обратились к вопросам, которые ранее как самостоятельные проблемы не изучались, а именно: правовое обеспечение деятельности полиции, ее финансирование, профессиональная подготовка полицейских чиновников и служащих, анализ некоторых проектов реформы полиции, подготовленных в начале 80-х гг. XIX в. в пери

38 од работы Кахановской комиссии .

3'' См.: Анцифиров К. Урядники и институт сельской полиции // Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 1. 1881.

34 Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. — СПб., 1898. 1) "Полиция". Т. 24. С. 327-337; 2) "Земский суд". Т. 12. С. 532.

35 Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. — М., 1964; Федоров К. Т., Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. — Ростов н/Д, 1976; Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. — Минск, 1981; Курицин В. М. История полиции дореволюционной России: Сб. док-тов. Учеб. пособие. — М., 1981.

36 Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1983.

37 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). — М., 1992; Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX— начало XX вв.). — Н. Новгород, 1993; Борисов А. В., Дугин А. Н„ Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. — М„ 1995; Некрасов В. Ф., Борисов А. В., Дет-ков М. Г., Кузьмин С. И., Малыгин А. Я., Мулукаев Р. С., Скрипилев А. Е., Титков В. И., Штутман С. М. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. — М., 1996; Курицин В. М. История полиции. — М., 1998.

38 Борисов А. В., Сизиков Н. И., Скрипилев А. Е. Подготовка и воспитание кадров полиции в дореволюционной России // Психология и идеология в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел. — М., 1992; Нарбутов Р. В. Полиция Российской империи в 1862-1917 гг. (Историко-правой аспект):

Однако историография 60-80-х гг. выражала, а в 90-е гг. XX в. сохраняла стереотипы советской эпохи. Так, причины преобразования полиции объяснялись либо "обострением социальной ситуации в деревне" накануне отмены крепостного права ("Положение о земской полиции" 1837 г.), либо крестьянской реформой 1861 г. ("Временные правила об устройстве

39 , полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых1 ' 1862 г.)". При этом справедливо отмечалось, что уже в конце 30-х гг. XIX в. правительство обратило внимание на сельскую полицию как на самое слабое звено в цепи полицейских институтов40, а реорганизация исполнительной полиции к началу 60-х гг. XIX в. "достигла такой стадии, что никакие новые законодательные акты не могли уже внести что-нибудь существенное в полицейскую организацию государства"41.

Работы 60-90-х гг. XX в. главным образом опирались на законодательные акты, некоторые опубликованные документы и ведомственные дореволюционные издания МВД. Ограниченный круг источников не позволил авторам выявить весь комплекс причин, обусловивших преобразование полиции, изучить подготовку и обсуждение важнейших законодательных актов о полиции. Тем не менее несомненна значимость работ этого периода, состоящая в изложении истории полицейских учреждений, анализе правовых основ их деятельности, освещении борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

История полицейского права, основные законодательные акты, регламентировавшие деятельность полиции, рассматриваются в коллективных монографиях сотрудников Инсти

42 тута государства и права .

В ряду исторических исследований большой интерес представляют труды Н. П. Ерошкина и П. А. Зайончковского. Н. П. Ерошкин подробно рассмотрел общие вопросы развития полицейских учреждений России в XIX в 43 История создания, практическая деятельность, итоги работы Кахановской комиссии представлены в монографиях П. А. Зай

Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1992; Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв.: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1998.

39 Борисов А. В., Сизиков М. И., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718-1917 гг.). С. 26; Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. С. 45.

40 Некрасов В. Ф. и др. Органы и войска МВД России. С. 52-53.

41 Шелкопляс В. А. Указ. соч. С. 13.

42 Развитие русского права второй половины XV11-XV111 вв. — М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX в. — М., 1994; Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. — М„ 1997.

43 Ерошкин Н. П. 1) История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983; 2) Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860 гг.). — М.1985. ончковского44. Однако автор ограничился кратким изложением статей полицейской части проекта. Реорганизация полиции, различные направления ее деятельности, положение в системе местного управления не стали основными сюжетами монографий и рассматривались на фоне общих тенденций внутриполитического развития России в 70-80-х гг. XIX в.

За последние годы в отечественной историографии появились обобщающие работы, опубликованы материалы научных конференций по истории реформ в России45.

Особое место в этом ряду занимает исследование санкт-петербургских историков "Власть и реформы. От самодержавной к советской России"46. В этом фундаментальном труде не только отражена история реформ, обобщены достижения отечественной и зарубежной историографии, но и обоснована новая модель российского исторического процесса. Книга в полной мере может стать оригинальным курсом русской истории XV — первой трети XX в.47

Авторы, исследуя природу российской власти, ее реформаторские возможности, эволюцию российской государственности на протяжении пяти столетий, отмечали "вынужден

48 ный и ограниченный характер" реформ в России . Этот, как нам представляется, один из основных выводов основан на комплексном изучении соотношения политических и социально-экономических реформ, роли бюрократии и общества в реформаторском процессе, осуществленных и нереализованных проектов государственных преобразований. Необходимо отметить еще один принципиальный подход авторского коллектива к изучению реформаторской деятельности власти, заключавшийся в том, что реформы рассматриваются как альтернатива революции.

Важное значение для темы исследования, как в конкретно-историческом, так и методологическом плане, имеют разделы, посвященные XIX в. и подготовленные А. Н. Цамута-ли, В. Г. Чернухой и Б. В. Ананьичем.

44 Зайончковский П. А. 1) Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. — М., 1964. С. 43 ] —43"7; 2) Российское самодержавие в конце XIX столетия. — М., 1970.

43 Реформа или революция? Россия 1861-1919. Мат-лы Международного коллоквиума историков / Под ред. Д. Гайер и др. — СПб., 1992; Великие реформы в России: 1856-1874 / Под ред. Л. Г. Захаровой, Элфора Б., Бушнелла Дж. — М., 1992; Реформы в России в XVI-XIX вв. — М., 1992; Реформы в России. {Очерки истории). — М., 1993.

46 Власть и реформы. От самодержавной к советской России / Под ред. Б. В. Ананьича, Р. Ш. Ганелина, В. М. Панеяха. — СПб., 1996.

47 См.: Власть и реформы в России. Материалы "круглого стола", посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2. С. 30.

48 Власть и реформы. От самодержавной к советской России. С. 8.

Разнообразные сведения о численности городского и сельского населения, социальной структуре, динамике и факторах преступности содержатся в труде Б. Н. Миронова49.

Зарубежная историография (в основном американская и западноевропейская) представлена как общими работами по истории реформ в России, так и исследованиями по отдельным направлениям. Преобразовательные процессы рассматриваются авторами сквозь призму теории модернизации, суть которой состоит в стремлении правящих кругов обеспечить сопоставимый с европейскими государствами уровень развития Российской империи. Инициатором и локомотивом реформ, по мнению исследователей, выступало государство, а характер преобразований определяло противостояние консервативной и прогрессивной бюрократии50.

Итак, правительственная политика по реорганизации институтов общей полиции в XIX в. не стала предметом специального монографического исследования, а тема правительственного реформаторства в полицейской сфере остается одной из лакун в историографии российских реформ XIX в.

Источниковую базу исследования составили традиционные для темы истории государственных учреждений и внутренней политики источники: законодательные, делопроизводственные, мемуарные материалы и периодическая печать.

Основной массив документов по теме исследования хранится в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА) в Санкт-Петербурге: фонд 229 — Министерство путей сообщения; фонд 851 — Головнин Александр Васильевич; фонд 982 — Ланской Сергей Степанович; фонд 1092— Шуваловы; фонд 1148— Общее собрание Государственного совета; фонд 1149 — Департамент законов Государственного совета: фонд 1180 — Секретный и Главный комитет по крестьянскому делу; фонд 1181 — Главный комитет об устройстве сельского состояния; фонд 1239 — Особое совещание по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений (февраль-апрель 1905 г.); фонд 1260 — Комиссия составления законов; фонд 1263 — Комитет министров; фонд 1266— Комитет западных губерний; фонд 1281 — Совет Министра внутренних дел; фонд 1282 — Канцелярия Министра внутренних дел; фонд 1284 — Департамент общих дел Министерства внутренних дел; фонд 1286 — Департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел; фонд 1291 — Земский отдел (в 1858 - 1861 гг. — Центральный

49 Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.): В 2 т. — СПб.,

1999.

50 Бюрократия и великие реформы в России (1860-1870 гг.). Современная англо-американская историография: Научный обзор. — М.: ИНИОН, 1996. статистический комитет Министерства внутренних дел); фонд 1316— Комиссия о губернских и уездных учреждениях; фонд 1317— Особая комиссия для составления проектов местного управления ("Кахановская комиссия").

Из этой группы источников были извлечены подготовительные материалы и записки, послужившие основой для проектов реформ полиции, служебная переписка как внутри МВД, так и между другими ведомствами по этим вопросам, сопроводительные документы и приложения к проектам, представленным в Государственный совет и Комитет министров. Анализ столь разнообразных документов позволяет определить мотивы, которыми руководствовалось правительство при подготовке проектов реформы, а также проследить историю реорганизаций полицейских учреждений от постановки вопроса до воплощения его в законопроекте или даже законе. В журналах Государственного совета, Комитета министров,

Главного комитета по крестьянскому делу и Главного комитета об устройстве сельского состояния отражена борьба ведомств вокруг отдельных положений полицейской реформы, позиция их руководителей и влиятельных сановников.

Ценные сведения о состоянии местного управления, институтов уездной полиции, статистические данные содержатся в материалах сенаторских ревизий, всеподданнейших отчетах министров внутренних дел и губернаторов. Отчеты имели специальные разделы, где анализировалась деятельность полиции и ее подразделений.

С конца 50-х гг. XIX в. правительство предприняло несколько попыток преобразования местного управления. Их история начинается с образования Комиссии о губернских и уездных учреждениях в 1859 г., а завершается в 1885 г. роспуском Кахановской комиссии.

• На определенных этапах деятельности Комиссий о губернских и уездных учреждениях для подготовки проекта полицейской реформы в ее составе функционировал специальный полицейский отдел и субкомиссии. В фондах комиссий хранятся журналы заседаний, записки и проекты частных лиц, отзывы губернаторов и руководителей ведомств как о проектах, так и о возможных направлениях реформы. Все эти материалы раскрывают деятельность и состояние полицейских учреждений и личного состава, отношение местной и центральной администрации к реорганизации полиции.

Важным источником исследования являются циркуляры министров внутренних дел губернаторам. Они разъясняли положения законодательных актов о полиции, намечали меры по их реализации, корректировали служебные обязанности чиновников и служащих поли

• ции. Нередко МВД циркулярно направляло местной администрации вопросы о различных сторонах деятельности полиции. Ответы губернаторов содержали разнообразные сведения о состоянии полицейских учреждений, отражали точку зрения местной власти о планируемой реорганизации полиции.

Особую группу источников составляют законодательные акты. Они обеспечивали правовую деятельность полицейских учреждений, устанавливали круг их деятельности, организацию, права и обязанности чиновников и служащих полиции, штаты полицейских учреждений. Эти документы содержатся в Полном собрании законов Российской империи и Своде законов Российской империи.

В ряду опубликованных источников следует указать документы "высочайше" учрежденных Комиссий: "Труды комиссии о губернских и уездных учреждениях" и "Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений"51. Обращение к ним позволило получить сведения, которые отсутствовали в архивных материалах. Однако в указанных изданиях помещена только часть документов по истории полицейской реформы, а в некоторые из них, вероятно при опубликовании, вкрались неточности и ошибки. Все это предопределило необходимость изучения оригиналов документов в фондах РГИА.

Подготовка преобразований государственных учреждений осуществлялась в обстановке секретности. Возможно, поэтому дневники и воспоминания государственных деятелей XIX в. (за исключением дневника министра внутренних дел П. А. Валуева)32 не содержат существенных сведений на этот счет. Тем не менее нам удалось выявить ряд документов личного происхождения, освещающих отдельные этапы истории полицейской реформы53. Несомненный интерес представляют воспоминания начальника земского отдела центрально-статистического комитета при МВД Я. А. Соловьева о подготовке в конце 50-х гг. XIX в. полицейской реформы54. Мемуары полицейских чиновников (исправников и становых приставов) существенно дополняют общую картину состояния уездной полиции55.

51 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. — СПб., I860. Ч. I. Кн. I-III: Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный и полицейский. — СПб., 1870-1876.

52 Граф П. А. Валуев. Дневник 1877-1884 гг. /Ред. и прим. В. Я. Яковлева-Богучарского и П. Е. Щеголе-ва — Пг., 1919.

53 Мельников П. А. Воспоминания о графе С. С. Ланском // Русский архив. 1879. Кн. 1. № 2; В. А. Ар-цимович. Воспоминания, характеристики. —СПб., 1904.

54 Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. 1882. Т. 33. С. 651-677.

55 Лучинский Ф. Я. Провинциальные нравы. Воспоминания // Русская старина. 1897. Т. 91; Селезнев В. П. Воспоминания старого исправника. — Верхнеднепровск, 1902; Плетнев И. Т. Воспоминания шестидесятника в Курской губернии // Наша старина. 1915. № 10.

Отношение общества к преобразованию полиции отражала периодическая печать. Сообщения в прессе о планах правительства по реорганизации полицейских учреждений появляются лишь на рубеже 60-70-х гг. В 70-80-е гг. XIX в. в либеральном "Вестнике Европы" в рубрике "Внутреннее обозрение" были опубликованы материалы о действовавших и готовившихся правительством законодательных актах о полиции56. Статьи носили критический характер, а некоторые из них были реакцией на утечку информации из правительственных кругов. Так, во время подготовки в 1876 г. Министерством внутренних дел полицейской реформы, редакция "Вестника Европы" в сентябрьском номере прямо указала на то, что сюжет "Внутреннего обозрения" вызван слухами, относившимися к области законодательства, а именно "обеспечения исполнения полицейскими чиновниками законных требований судебной власти"57.

Историографические и источниковедческие замечания содержатся также в отдельных

главах.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в историографии рассматривается политика правительства по реформированию важнейшей структуры местного управления и полицейской системы Российской империи — уездной полиции — в течение XIX столетия. При разработке темы значительно расширен круг источников, преимущественно архивных, большая часть которых впервые введена в научный оборот. В диссертации выяснены причины полицейской реформы, а также состояние, развитие и основные направления деятельности уездной полиции.

В работе проанализированы проекты преобразования полиции М. М. Сперанского, М. А. Балугьянского, "Комитета 6 декабря 1826 г.", Д. Н. Блудова, J1. А. Перовского, С. С. Ланского, П. А. Валуева, А. Е. Тимашева, различных Комиссий, представителей местной администрации, а также частных лиц. Автор стремился показать преемственность и взаимосвязь между различными положениями проектов полицейской реформы независимо от времени их составления.

В диссертации впервые рассмотрены записки и проекты, предшествовавшие принятию основных законов о полиции в XIX в.: "Положение о земской полиции" 1837 г., "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 1862 г., "Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых" 1878 г.

56 Вестник Европы. 1869. №4. С. 824-825; 1887. № 11. С. 398-401.

57 Вестник Европы. 1876. Кн. 9. С. 374.

Практическая значимость. Проведенный в диссертационном исследовании анализ правительственной политики в отношении уездной полиции, а также выводы и обобщения вносят определенный вклад в изучение истории реформ и государственных учреждений России. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих исторических трудов по истории внутренней политики России в XIX в., в процессе преподавания отечественной истории в высших учебных заведениях, при подготовке учебных и учебно-методических пособий, а также специальных курсов.

Апробация работы. Положения диссертации опубликованы в монографии "Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке." СПб.: "Образование -культура", 2002, 38,5 п. л., а также в других работах общим объемом около 70 п. л.

Основные выводы исследования были изложены автором в докладах на кафедре истории для преподавания на естественных и гуманитарных факультетах исторического факультета СПбГУ, в отделе новой истории России Санкт-Петербургского филиала Института российской истории Российской академии наук и Всероссийских конференциях, проходивших в Санкт-Петербурге. Отдельные сюжеты диссертации были использованы автором при написании учебников и пособий по отечественной истории и при чтении одноименного вузовского курса.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке"

Заключение

Реформа уездной полиции, относившаяся к так называемым "малым реформам", стала следствием проведения "больших реформ". Полиция, выполняя в системе местного управления разнообразные функции, не могла оставаться вне сферы правительственного реформаторства. Поэтому полицейская реформа в определенной степени была вызвана к жизни подготовкой и проведением министерской реформы в начале XIX в.; реорганизациями механизма управления во второй четверти XIX в.; реформами 60-70-х гг.; "новым курсом" 80-90-х гг. Содержание реформы полиции непосредственно зависело от "больших реформ", — именно они, как и преобладавшая в тот или иной период внутриполитическая линия, определяли главные направления преобразований. Кроме того, реформа полиции дополняла "большие реформы" и должна была, как в случае с крестьянской реформой 1861 г., обеспечить необходимые условия для их успешного осуществления и развития.

В истории реформы уездной полиции XIX в. можно выделить четыре этапа: первый начало века — конец 20-х гг.; второй — начало 30-х-середина 50-х гг.; третий — вторая половина 50-х — конец 70-х гг.; четвертый — начало 80-х - 90-е гг.

Первый этап ограничивается первой третью XIX в. Работы по подготовке полицейской реформы начались в царствование Александра I, но завершились уже при Николае I, в конце 20-х гг. Несмотря на то, что правительство не предприняло реальных действий по преобразованию уездной полиции, ограничившись только рассмотрением разнообразных проектов, именно положения этих проектов во многом определяли основные направления полицейской реформы в течение всего XIX в.

Общая "идея проектов состояла в одновременном преобразовании местного управления и полиции. Необходимость такой реформы была очевидна как для Александра I. так для многих высших сановников. Однако в процессе ее подготовки в среде высшей бюрократии развернулась дискуссия о путях, методах и формах реформирования местного управления и полиции.

Критерием преобразования полиции была готовность составителей проектов пойти на изменение "Учреждений о губерниях" 1775 г. Министр внутренних дел А. А. Закревский, министры финансов Д. А. Гурьев и Е. Ф. Канкрин выступили против корректировки этих законоположений. Их предложения по реформе полиции ограничились упрощением делопроизводства в земских судах, повышением жалованья полицейским чиновникам и служащим, незначительными изменениями в организации полицейских учреждений.

Другой подход к полицейской реформе демонстрировали М. А. Балугьянский. М. М. Сперанский и отчасти А. Д. Балашов', выступавшие за реализацию декларированного

Учреждениями о губерниях" принципа разделения властей. Главными направлениями преобразования признавались: изъятие у полиции судебных и хозяйственных функций, ограничение ее деятельности охраной "благочиния" и приведением в исполнение распоряжений властей, формирование полицейского корпуса на новых принципах. Постановка вопроса о реформе полиции в такой форме вела к пересмотру положений "Учреждений о губерниях".

Комитет 6 декабря", подтвердив неизменность "Учреждений о губерниях" 1775 г. определил тем самым содержание правительственной политики на втором этапе реформирования полиции (начало 30-х — середина 50т.х гг. XIX в.). Улучшить ее деятельность предполагалось не посредством осуществления реформы местного управления, а исключительно за счет внутренней реорганизации в рамках действовавшего законодательства. В понимании представителей высшей бюрократии суть преобразования полиции должна была состоять в улучшении функционирования полицейских учреждений и усилении контроля за ними со стороны центральной и местной администрации.

Министр внутренних дел Д. Н. Блудов сформулировал положения реформы, которые по содержанию не отличались от предложений А. А. Закревского, Д. А. Гурьева и Е. Ф. Канкрина. Он так же считал необходимым, чтобы МВД усилило надзор за положением дел в губерниях, а губернская администрация — за действиями подведомственных ей местных учреждений, включая полицейские. Осуществление этой меры привело бы к усилению позиций губернатора, а значит и МВД, в системе местного управления.

Предлолсения министра, кроме последнего, воплотились в "Положении о земской полиции" 1837 г. Оно не внесло существенных изменений (за исключением увеличения штатов канцелярии земского суда и учреждения должности станового пристава) в организацию, компетенцию и деятельность полиции, и поэтому ожидаемого правительством улучшения ее деятельности не последовало. Тем не менее "Положение" 1837 г. было первой после 1775 г. практической попыткой правительства реформировать земскую полицию.

Преемник Д. Н. Блудова Л. А. Перовский, опираясь на мнение представителей местной администрации, дворянства и частных лиц, в середине 40-х гг. XIX в, сформулировал три возможных направления реформы: 1) усиление исполнительных функций полиции и повышение ее роли в системе местного управления; 2) расширение деятельности полиции по охране безопасности личности и имущества подданных; 3) предотвращение и подавление любых антигосударственных. действий. Каждое из них, в зависимости от политической ситуации и конкретных задач, стоявших, перед правительством, могло получить преимущественное развитие.

В николаевскую эпоху процесс подготовки полицейской реформы был ограничен установленным законодательством, и поэтому итогом почти тридцатилетней деятельности правительства в этой области стал не проект реформы, а предложения по упрощению форм делопроизводства в полицейских учреждениях. Объяснение этому следует искать в социально-политическом устройстве российского государства. Сословно-дворянский принцип формирования корпуса полицейских чиновников, комплектование низшего звена земской полиции (сотских и десятских) на основе натуральной повинности, архаичная система местного управления, где полиция исполняла многочисленные, в том числе и несвойственные ей, функции, исключали возможность реорганизации полиции вне этих начал, определявших и государственное управление в целом. Любой другой подход к полицейской реформе неминуемо подводил его сторонников к вопросу об упразднении крепостного права, так как только в этом случае было возможно реорганизовать полицию на иных, чем прежде, принципах.

Третий этап реформирования уездной полиции был самым динамичным. В свою очередь он подразделяется на три периода, соответствующие периодизации внутренней политики Александра II, предложенной В. Г. Чернухой: 1859-1866 гг. — активное реформаторство: 1866-1874 гг. — замедление реформ; 1878-1881 гг. — внутренний кризис.1

Подготовка проекта полицейской реформы в конце 50-х гг. XIX в. б мл а предпринят Александром II и правительством в связи с намеченной про!раммой реформ: крестьянской, земской, городской, судебной, военной, народного просвещения, цензуры, финансов. Успех крестьянской реформы император и правительство связывали с реорганизацией местного управления и полиции. Организационно и функционально обновленная полиция должна была обеспечить спокойствие деревни во время проведения крестьянской реформы и плавный перевод бывших крепостных на иной тип правовых отношений.

Поскольку реформа полиции рассматривалась как часть реформы местного управления, разработка ее проекта была возложена на Комиссию о губернских и уездных учреждениях, образованную при МВД в 1859 г. Комиссия констатировала, что действовавшее законодательство о полиции не соответствовало насущным потребностям государства, а предшествовавшая политика "частных улучшений" не смогла исправить недостатки ни в деятельности полиции, ни в местном управлении. Проект "Общего учреждения уездной полиции", подготовленный Комиссией в 1860 г., стал значительной вехой на пути преобразования полиции. В соответствии с проектом ограничивались функции полиции в судебной, следственной и хозяйственной сферах, что создавало предпосылки дня превращения ее из всеобъемлющего исполнительного органа местного управления в учреждение, обеспечивавшее безопасность населения. Ограничение деятельности полиции рамками закона (а не административными распоряжениями), формирование правовых основ защиты подданных от произвола полиции стали отличительными чертами этого документа.

1 Власть и реформы. С. 304-367.

Консервативно настроенное большинство Главного комитета по крестьянскому делу при обсуждении проекта 17 мая 1860 г. убедило императора в том, что преобразование полицейских институтов накануне крестьянской реформы осложнит проведение последней. Предложения Комитета, поддержанные Государственным советом, ограничились изъятием у полиции следственных функций и учреждением должности судебных следователей. Это решение следует также рассматривать как одну из мер правительства по подготовке судебной реформы.

Аналогичный подход правительства к полицейской реформе сохранился и после отмены крепостного права. 25 декабря 1862 г. Александр II утвердил "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых". За рамками преобразования осталась большая часть статей проекта "Общего учреждения уездной полиции" Комиссии о губернских и уездных учреждениях, касавшихся компетенции и полномочий полицейских чиновников и служащих.

Государственный совет обосновал проведение усеченного варианта реформы необходимостью осуществить в первую очередь судебную и земскую реформы, а затем "подогнать" проект полицейской реформы к новому судебному и земскому законодательству. При пом следует заметить, что "Временные правила" упразднили принцип выборности полицейских чиновников дворянами. Исправник, его помощник и становой пристав назначались губернатором, но заседатели полицейского управления и низшие полицейские служащие (сотские, десятские и представители волостной и сельской администрации, исполнявшие полицейские функции) по-прежнему избирались сословными собраниями.

В середине 60-х гг. XIX в., вследствие покушения Д. В. Каракозова на Александра II и. как справедливо отмечала В. Г. Чернуха, обращения правительства к вопросам текущей полит ики, а также борьбы в высших эшелонах власти, процесс реформ замедлился.2 Началась корректировка ранее подготовленных положений полицейской реформы, которая была вызвана стремлением правительства упрочить свое несколько ослабленное за годы реформ влияние на местах. В 1863-1868 гг. министр внутренних дел 11. А. Валуев предложил новые направления реформы: 1) реорганизация низшего звена уездной полиции - сотских и десятских; 2) учреждение специальных вооруженных и подвижных полицейских команд, подчиненных уездному исправнику; 3) образование в уездах новых территориальных округов (вытей).

Целесообразность осуществления этих мер руководство МВД объясняло тем. что личный состав уездной полиции не менялся с конца 1830-х гг., в то время как рост численности населения, развитие торговли и фабричной промышленности, увеличение числа питейных заведений требовали больших сил и не позволяли полиции в наличном ее составе (коли

2 Там же. С. 341. чественном и качественном) поддерживать на должном уровне общественное спокойствие и "благочиние" в уезде.

Посредством образования всесословной "выти" население территории включалось в единую административную, хозяйственную и полицейскую систему, а следовательно, устанавливался контроль уездной полиции над всем населением. В этом и состояла давняя идея руководства Министерства внутренних дел, выдвигавшаяся еще в проектах 30-50-х гг. XIX в. Предложение 11. А. Валуева формировать корпус сотских из лиц, не принадлежавших к "волостному союзу", имело целью создать независимую от сельского мира полицейскую инстанцию, подчиненную уездной полиции (а значит, МВД), а не волостной администрации. Все эти предложения были тесно увязаны между собой и при реализации усиливали контроль уездной полиции над выборными крестьянскими органами, закладывали основу для реорганизации плохо управляемого института сотских и десятских и увеличения легко управляемых полицейских сил в уезде.

Пути, избранные министром для увеличения численности полиции, одновременно способствовали расширению полномочий ее чиновников и служащих. Таким образом. П. А. Валуев реанимировал еще одну идею николаевского времени, а именно предложение Д. Н. Блудова укрепить позиции МВД в системе местного управления. Это стало одной из причин отклонения программы П. А. Валуева главами ведомств, а затем и Государственным советом, но предложение об увеличении численности полиции не встретило возражений.

В период министерства П. А. Валуева полицейский отдел Комиссии о губернских и уездных учреждениях продолжил работу над проектом реформы полиции, который был подготовлен в 1867 г. Положения проекта Комиссии и программы П. А. Валуева во многом совпадали. Однако ведомственные интересы МВД в части административной и судебной ответственности полицейских чиновников доминировали над нормами пореформенного законодательства. В этой сфере проект руководствовался не статьями Судебных уставов, а прежней практикой, когда ответственность чиновников полиции наступала только после санкции губернской администрации. Отдельные статьи проекта ограничивали судебный и прокурорский контроль за деятельностью полицейских чиновников и служащих, установленный Судебными уставами. Тенденция к пересмотру положений пореформенного законодательства имела место и при определении служебных взаимоотношений полиции с представителями выборных органов крестьянского управления. Полицейские чиновники и служащие получали возможность осуществлять более жесткий контроль за выборной сельской администрацией и крестьянским населением.

Проект Комиссии и программа П. А. Валуева отражали ситуацию переходного этапа, в котором находилась Россия, а также противоречия между старыми административно-полицейскими и новыми либеральными принципами организации местного управления.

В начале 70-х гг. XIX в. министр внутренних дел А. Е. Тимашев, движимый установками "консервативной партии" о необходимости укрепления административных и сословных основ, предпринял несколько попыток реформировать уездную полицию. В апреле 1870 г. его проект административно-полицейской реформы рассмотрел Комитет министров, а в октябре 1874 г. проект "Об устройстве полиции и учреждении полицейской стражи в губерниях, управляемых по общему учреждению" обсуждался в Государственном совете. И в Комитете министров, и Государственном совете развернувшаяся резкая полемика нередко определялась интересами различных правительственных группировок.

Проведение реформы полиции МВД обосновывало необходимостью обеспечить "спокойное преуспевание общественное, благоустройство и безопасность государственную". Идеология проектов А. Е. Тимашева основывалась на дореформенных теоретических и практических установках - прежде всего на безграничной власти губернатора, опоры центральной власти, и -уездного исправника.

Направления полицейской реформы, предложенные в проектах А. Е. Тимашева и П. А. Валуева, во многом совпадали: преобразование низших институтов полиции; создание специальной вооруженной полицейской стражи; пересмотр административного деления уездов; повышение профессионального и нравственного уровня полицейских чиновников и служащих. Сходны были и некоторые задачи: превращение органов крестьянского самоуправления в низшую инстанцию уездной полиции; закрепление за МВД доминирующей роли в системе местного управления.

Сопоставляя проекты П. А. Валуева и А. Е. Тимашева, состоявших в одной "консервативной партии", следует отметить умеренность позиции первого, пытавшегося по возможности сочетать государственно-административное и либеральное направления во внутренней политике- При этом необходимо учитывать еще однй обстоятельство: в компетенции полиции все еще оставались вопросы, относившиеся к различным сферам внутренней жизни и для решения которых могли быть использованы преимущественно административные методы.

По мнению представителей либеральной бюрократии Д. А. Милютина, М. X. Рейтерна, В. А. Татаринова, стремление А. Е. Тимашева обеспечить господство МВД в местном управлении основывалось на таких положениях его проектов, как закрепление за уездным исправником, помимо полицейских, также административных функций; ограничение права судебных учреждений вмешиваться в действия исправника; расширение полномочий губернатора и предоставление ему исключительного права подвергать полицейских чиновников административным взысканиям, что ограничивало сферу применения положений судебной реформы и предоставляло чиновникам уездной полиции определенный юридический иммунитет. Осуществление этих предложений ставило служащих уездной полиции, как и в дореформенный период, в исключительное административное подчинение губернатору.

Оппоненты министра внутренних дел не поддержали общей концепции реформы полиции, так как не желали усиления МВД. В первую очередь они подвергли критике те статьи проектов, которые, с их точки зрения, исключали служащих полиции из сферы действия пореформенного законодательства и, прежде всего, судебной ответственности. Такая позиция, несомненно, способствовала упрочению важнейших принципов судебной реформы — равенству всех подданных перед законом и независимости суда от администрации.

Проекты не получили одобрения в Комитете министров и Государственном совете. Однако в решении Государственного совета признавалась необходимость преобразования "сельской полиции" и учреждения полицейской стражи.

Тенденция к ограничению полномочий органов крестьянского самоуправления с последующим их подчинением уездной полиции была характерна и для деятельности полицейского отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях в 1875-1876 гг. Члены Комиссии выступали за преобразование института сотских и увеличение собственно полицейских сил в уезде.

Таким образом, к середине 60-х гг. XIX в. предложения о преобразовании института сотских и десятских, увеличении полицейских сил в уезде и установлении контроля полиции над органами крестьянского самоуправления начинают доминировать среди других вариантов полицейской реформы. Проекты реформы полиции, которые готовились в МВД, были направлены на укрепление позиции Министерства в системе местного управления. Одним из способов достижения этой цели стало намерение Министерства придать полицейским чиновникам и служащим особый правовой статус, тем самым выделив их из ряда других чиновников местной администрации. Предложения А. Е. Тимашева были критически носпрп няты представителями других ведомств, работавших уже в новом правовом пространстве.

В конце 70-х гг. XIX в. Россия вступила в полосу внутриполитического кризиса. Правительство, теряя контроль над ситуацией и пытаясь восстановить его, принимало меры по усилению личного состава полиции в городах и уездах, рассчитывая на то. что полиция будет в состоянии предотвратить, а при необходимости и подавить возможные беспорядки. Закон 9 июня 1878 г. ввел должность полицейского урядника. В 46 губерниях их численность должна была составить пять тысяч.

Другим важным фактором, который должна была учитывать власть, реформируя полицейские учреждения на рубеже 70-х - 80-х гг. XIX в., стало развитие и ужесточение системы административной высылки и полицейского надзора. С одной стороны, она приобрела ярко выраженные карательные и репрессивные функции, а с другой — стимулировала правительство к увеличению полицейских сил в уездах (учреждение новых полицейских должностей и расширение полицейских штатов) для контроля за административноссылъными.

Четвертый этап в истории реформы уездной полиции в XIX в. хронологически совпадает с "новым курсом" Александра III (начало 80-х - середина 90-х гг. XIX в.) и деятельностью Кахановской комиссии. Основные положения полицейской реформы, которая, как и в начале XIX в., рассматривалась как часть реформы местного управления, были определены в документах сенаторских ревизий 1880-1882 гг. и проекте Комиссии. Суть проекта состояла в следующем: 1) освобождение полиции от несвойственных ей функций, превращение ее в "полицию безопасности" и обеспечение этого направления соответствующей законодательной базой; 2) совершенствование организационной структуры; 3) повышение нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих полиции; 4) реорганизация низшего звена уездной полиции — сотских и десятских.

Наличие столь обширного перечня возможных направлений полицейской реформы, переходящих из одного проекта в другой, свидетельствовали о значительных недостатках в деятельности уездной полиции. Объективно в распоряжении правительства было два варианта реформы полиции: одновременное преобразование местного управления и полиции или реорганизация отдельных звеньев уездной .полиции в рамках действовавшей полицейской системы.

В ходе обсуждения проекта Комиссия отказалась от каких-то значительных преобразований в полицейской сфере. Вновь, как и николаевскую эпоху, в правительственной политике возобладал курс, согласно которому реорганизация полиции должна была осуществляться в пределах действовавшего законодательства или выборочного его обновления, а также увеличения полицейских сил в уезде. Последнее направление получило развитие не только в силу утверждения консервативных тенденций во внутренней политике и ужесточения борьбы с революционным движением, но и вследствие иных факторов (рост населения и рост преступности).

В течение всего XIX в. в официальных документах неоднократно указывалось на слабость уездной, полиции как структуры местного управления и учреждения, способного обеспечить общественный порядок и безопасность населения. Поэтому проведение реформы уездной полиции правительство признавало важным направлением внутренней политики. Несмотря на то, что необходимость реформы не оспаривалась в высших правительственных сферах, ни один из проектов, подготовленных в XIX в., не был поддержан ни Комитетом министров, ни Государственным советом. Полномасштабная реформа полиции так и не была проведена.

Каждый раз, когда проект поступал в высшие государственные учреждения, итогом его обсуждения становилось решение об "улучшении" одного или, реже, нескольких направлений деятельности полиции. Проекты разбивались на составные части и в зависимости от конкретной внутриполитической ситуации получали законодательное движение. Однако объяснение неспособности правительства провести последовательную полицейскую реформу только политическими причинами означало бы существенное упрощение проблемы.

Судьба проектов в определенной степени зависела от их финансового обоснования и обеспечения. МВД, готовившее большинство проектов реформы полиции, предполагало осуществить их либо за счет действующего государственного бюджета, либо посредством введения новых налогов. Большинство проектов, составленных в 60 - начале 80-х гг. XIX в., отклонялись в том числе по финансовым соображениям, а именно: ограниченные финансовые возможности государства; отягощенность населения различными податями. Несомненно, в этом необходимо видеть и другую сторону проблемы — финансовый вопрос превращался для противников проекта в реальный, пусть и формальный, повод провалить любой неугодный им проект.

Отсутствие средств в казне было одной из причин, по которой правительство гак и по решилось отказаться от натуральной повинности при комплектовании низшего звена полиции — сотских и десятских. При этом нельзя не отметить, что некоторые высшие чиновники государства считали необходимым обратиться к нетрадиционным источникам финансирования полиции. Так, в начале 60-х гг. XIX в. министр внутренних дел П. А. Валуев предложил ввести таксированные сборы или пошлины, которые должна была взимать полиция с частных лиц за осуществление по их просьбе различных действий. Министр финансов М. X. Рей-терн в качестве возможного источника финансирования рассматривал введение общего поземельного налога, лишавшего дворян права не платить налоги. Правительство весьма осторожно относилось к предложениям такого рода, воспринимая их, за исключением инициативы П. А. Валуева, как проявление полемики между представителями различных течений в среде высшей бюрократии. Несмотря на ограниченность средств в казне, отдельные направления полицейской реформы тем не менее финансировались, но только те, которые в данной внутриполитической обстановке признавались властью приоритетными.

Финансовая проблема самым тесным образом была связана с кадровой. Правительство, каждый раз рассматривая очередной проект полицейской реформы, должно было найти ответ на два сакраментальных вопроса: где взять деньги и как найти достойных людей, пригодных по своим нравственным и интеллектуальным качествам к службе в полиции? Невысокие профессиональные и моральные качества чиновников и служащих полиции (что отмечалось в течение XIX в. на всех уровнях власти) были не только одной из причин ее неудовлетворительной деятельности, но и тормозом реформы. Материальное обеспечение служащих полиции уступало материальному обеспечению других чиновников местной администрации. Это обстоятельство в значительной степени снижало престиж полицейской службы и не позволяло привлечь в полицию достойных и подготовленных людей. Несмотря на то, что вопрос о повышении должностных окладов был одним из основных практически во всех проектах, оклады чиновникам полиции на протяжении XIX в. незначительно повышались всего дважды: в 1837 г. и 1862 г.

Но это составляет только одну сторону проблемы кадрового обеспечения полицейской реформы, разрешить которую исключительно финансовыми средствами было невозможно. Другая заключалась в том, чтобы подобрать не только грамотных, но и обладавших правовыми знаниями чиновников и служащих, пригодных к полицейской деятельности. Эта задача осложнялась тем, что аналогичный вопрос был поставлен и перед другими ведомствами, служба в которых была и доходнее, и спокойнее, чем в полиции.

Правительство, намереваясь в первую очередь решить кадровую проблему полиции не качественными, а количественными методами, рассчитывало, по-видимому, на то, что количество когда-нибудь перейдет в качество. Высшие правительственные инстанции, рассматривая предложения МВД (об учреждении должности полицейского урядника, превращении органов крестьянского самоуправления в низшую инстанцию уездной полиции, создании передвижных полицейских команд и формировании корпуса сотских на принципе не сословной повинности, а найма), руководствовались прежде всего тем, чтобы при их реализации не произошло сокращения численности полицейских сил в уезде. Из двух возможных вариантов преобразования полиции: милицейского (сотские, десятские и представители крестьянского самоуправления) или собственно полицейского (замена выборных полицейских служащих назначенными должностными лицами, получавшими за исполнение своих обязанностей жалованье и находившимися на государственной службе) — предпочтение было отдано первому. Определенным компромиссом между этими вариантами стало учреждение должности урядника. Но уже первые сведения об их деятельности, поступившие в МВД менее чем через год после введения должности урядника, в очередной раз продемонстрировали всю сложность кадрового вопроса для полиции.

В первой половине XIX в. улучшение деятельности уездной полиции и повышение профессионального уровня ее личного состава правительство связывало с составлением, а затем и действием наказа (или инструкции) служащим полиции. Предполагалось, что основу наказа составят статьи Свода законов. Некоторые высшие сановники государства видели в такой инструкции почти панацею от всех "бед" полиции. В проектах преобразования полиции конца 60-х - начала 80-х гг. XIX в. преобладающим стало предложение о подготовке не общей инструкции, а наказа низшим полицейским служащим — урядникам и сотским. Это свидетельствовало о том, что идея количественного решения кадровой проблемы полиции окончательно захватила правительство. Предполагалось, что в ограниченные сроки, при минимальных финансовых и иных затратах численность полиции можно увеличить только за счет низшего полицейского звена.

В ряду, причин, обусловивших отклонение проектов реформы полиции, подготовленных в 60-70-е гг. XIX в., были и следующие: противодействие глав большинства ведомств линии МВД на усиление позиций министерства в системе местного управления; соперничество различных группировок в среде высшей бюрократии; расхождение положений проектов с действовавшим законодательством о полиции и нежелание власти менять его: отсутствие у правительства (как и в юридической науке) единого подхода к определению функций полиции и характера ее деятельности.

В течение XIX столетия на высшем правительственном уровне не были преодолены ^ расхождения относительно роли и места полиции в государственном управлении. Одни

А. Е. Тимашев, в меньшей степени П. А. Валуев) видели в полиции в первую очередь исполнительный орган местного управления, обеспечивавший общественную безопасность. | "Полиция обнимает собой все управление и отождествляется с понятием об администрации, — писал известный юрист конца XIX в. И. Т. Тарасов. — В качестве учреждения полиция входит в состав администрации как часть целого, как организованная совокупность специальных органов, ведающих одну из задач администрации, а именно публичную и частную безопасность".3 Происхождение и жизнеспособность такого подхода С. П. Белецкий, директор Департамента полиции в 1912-1914 гг., связывал с тем, что компетенция полиции определялась не сутью вопроса, а способом действия.4

Другие (Д. А. Милютин, М. X. Рейтерн) выступали за проведение реформы полиции. ! * сообразуясь с "духом" реформ 60-70 гг. XIX в. По мнению юриста П. Н. Шеймина. характер полицейской деятельности государства заключался в создании условий, обеспечивавших внутреннюю безопасность и благосостояние, направленных на "защиту и содействие матери-I альным и духовным интересам народа".5

Реформа не могла быть претворена в жизнь в полном объеме без пересмотра функций полиции, а также правовых основ, определявших ее деятельность, и принципов комплектования полицейского корпуса. Таким образом, проведение всеобъемлющей полицейской реформы было возможно только в рамках реформы местного управления, перераспределив его функции между старыми и вновь образованными учреждениями. К этому призывали в нача Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. — М„ 1891. Вып. 1. С. 6.

4 Белецкий С., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в • России. СПб., 1913. С. 39.

5 Шеймин П.Н. Задача содержания и история науки полицейского права. Одесса, — 1887. С. 5 ле XIX в. в своих проектах М. М. Сперанский, М. А. Балугьянский, об этом говорилось в отчетах сенаторских ревизий в конце века, но на осуществление этих идей правительство не пошло. Реформы 60-70-х гг. XIX в. стали первым шагом на пути к гражданскому обществу, однако политических преобразований, на основе которых возможно было осуществить реформу государственного управления, а значит и полиции, не последовало.

Полицейские институты и в годы реформ оставались довольно закрытой сферой для преобразования. "Новые общественные явления" местной жизни в виде земств, органов крестьянского самоуправления если и принимались в расчет при подготовке и обсуждении проектов преобразования полиции, то с учетом всевластия последней. Авторы проектов по большей части руководствовались не идеями правового государства, а дореформенными представлениями о роли полиции в местном управлении и в обществе. Замедление реформ, усиление "противоправительственной агитации" и террор народников способствовали тому, что часть высшей бюрократии утвердилась во мнении: реформы ослабили административную и полицейскую власть. Все это не могло не сказаться на политике правительства в отношении полиции.

С середины 60-х гг. XIX в. правительство пыталось восстановить положение, при котором полиция на уездном уровне управления обладала весьма обширными административными полномочиями. Показательными в этом отношении стали указы "О пространстве и пределах власти губернаторов" от 22 июля 1866 г. и "Положение об изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам" от 27 июня 1874 г. Они значительно расширили полномочия и служебные обязанности уездного исправника, превратив его не только в начальника уездной полиции, но и в главного представителя административно-полицейской власти в уезде. Дисциплинарная власть исправника распространялась на волостных и сельских должностных лиц.6

Итак, после 1866 г. происходит усиление позиций исправника на уровне уездного управления, а значит, и укрепление позиций МВД в системе местного управления. Следовательно, соответствующие положения проектов преобразования полиции П. А. Валуева и А. Е. Тимашева были отчасти реализованы на законодательном уровне.

В течение XIX в. принципы организации и деятельности уездной полиции менялись. Цель осуществлявшихся преобразований состояла в укреплении государственной власти и политической системы. Проблема преобразования полиции находилась в плоскости основных стратегических и текущих задач, которые решало правительство. До середины ХГХ в. в силу относительной социально-экономической и политической стабильности и невысокого

6 ПСЗ-Н. Т. 41. Отд. [.№43501: Там же. Т49. Отд. 1 № 53678. уровня преступности, усилия правительства в полицейской сфере были направлены на улучшение деятельности уездной полиции как исполнительного органа местного управления. С середины 1860-х гг. акцент правительственной политики сместился в сторону противодействия революционному движению и преступности. Для этого был увеличен штат уездной полиции, расширились ее карательные функции.

Меры правительства, предпринимавшиеся в XIX в. по улучшению состояния и деятельности уездной полиции не обновляли, а консервировали систему полицейских учреждений, сложившуюся еще в крепостническую эпоху. Организация и формы деятельности полиции не соответствовали основам местного управления и законодательной базе, сформировавшейся в ходе осуществления реформ 60-70-х гг. XIX в. К такому заключению пришли сенаторы, ревизовавшие в 1880-1882 гг. отдельные губернии.

Попытки реформирования полиции цосили бюрократический характер. В ходе почти непрерывного столетнего цикла правительственной деятельности в полицейской сфере был выработан механизм подготовки реформы. Инициатива, как правило, исходила от Министерства внутренних дел, но импульсом могло стать высочайшее повеление либо постановление Комитета министров или Государственного совета. Проекты готовились или в аппарате МВД, или в Комиссиях, образованных при Министерстве. Если реформа полиции являлась частью более крупного преобразования, например, отмены крепостного права или реорганизации местного управления, то проект предваряли "Главные начала". В их подготовке, помимо сотрудников МВД, могли участвовать главы и представители других ведомств. Текст "Начал" циркулярно направлялся на отзыв губернаторскому корпусу. При составлении проектов учитывалось мнение губернаторов, и нередко именно их предложения служили основой для статей проекта. Таким образом, главы местной администрации принимали самое активное участие в подготовке проекта. Окончательный текст документа готовил аппарат МВД. Затем он направлялся на отзыв в другие министерства и только после этого поступал на рассмотрение Комитета министров или Государственного совета. Большое значение при обсуждении проектов имели отзывы глав министерств и ведомств. Именно они в конечном итоге определяли дальнейшую судьбу проекта. Нередко постановления высших государственных инстанций корректировали, иногда существенным образом, направления реформы.

С середины 60-х гг. XIX в. правительство отказалось от практики "Главных начал". Работы по реорганизации полиции сосредоточились в МВД и образованной при нем Комиссии и ограничились увеличением численности полиции. Монополия Министерства на любые реорганизации полиции была связана с тем, 'что правительство было заинтересовано в оперативной подготовке, рассмотрении и осуществлении этих мер. Однако разработки Комиссии носили рекомендательный характер, иначе говоря, МВД могло их не учитывать.

Подготовка проектов полицейской реформы, их обсуждение в высших правительственных учреждениях отмечены противостоянием между представителями различных течений в среде высшей бюрократии. В результате законы о полиции, принимавшиеся на протяжении XIX столетия, носили компромиссный и косметический характер, что не могло не сказаться отрицательно на организации и деятельности полиции.

Процесс реформы уездной полиции отличает сложность и противоречивость. Его содержание определялось на разных этапах конкретной политической ситуацией и внутриполитической конъюнктурой. Несколько десятилетий отделяли положения проектов полицейской реформы от их практического воплощения в указе или постановлении. Так, идеи, высказанные М. М. Сперанским и М. А. -Балугьянским в 20-е гг. XIX в., были реализованы, и то не полностью, в начале 60-х гг., а предложения Кахановской комиссии — в конце XIX - начале XX в.

В современной историографии преобладает мнение, согласно котором)' одна из особенностей исторического развития России заключалась в замедленном ходе реформ. При этом одни историки обращают внимание на цикличность реформ в России, их вынужденный и незавершенный характер. Другие видят в реформах спиралеобразное движение к правовому государству.

Чередование либеральных и консервативных тенденций в политике правительства в отношении уездной полиции в XIX в., зависимость характера преобразований от внутриполитической обстановки и воззрений царствующего монарха дает нам основание присоединиться к первой точке зрения.

Преобразование полиции могло стать одним из важнейших шагов на пути России к правовому государству в том случае, если бы приоритетными направлениями реформы стало правовое, а не административное регулирование взаимоотношений между личностью и государством, соблюдение законности в действиях полиции. С конца 50-х гг. XIX в. эти направления получили развитие в проектах полицейской реформы. Однако замедление реформ в середине 60-х гг., активизация революционеров-террористов привели к тому, что эта тенденция ослабевает, хотя и не исчезает полностью из практики государственного реформаторства. Так. при обсуждении проекта административно-полицейской реформы А. Е. Тимашева министр финансов М. X. Рейтерн подчеркивал, что полиция являлась не только важным звеном местного управления, но учреждением, призванным обеспечить защиту общества и каждого обывателя, исполняя при этом их законные требования.

С конца 60-х гг. XIX в. преобладающим в ряду других возможных направлений полицейской реформы становится увеличение численности полиции. Несмотря на то что реорганизация полиции в 60-70-е гг. проводилась параллельно с другими реформами, полиция в полной мере не была освобождена от своих многочисленных обязанностей, а законодательные акты, определявшие ее деятельность, так и не были откорректированы в соответствии с пореформенным законодательством.

Основные законы о полиции второй половины XIX в. ("Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" 1862 г., "Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых" 1878 г.) носили паллиативный характер. Преимущественно это было обусловлено двумя обстоятельствами: во-первых, принятые законы являлись усеченным вариантом более обширных проектов реорганизации полиции, отклоненных или Комитетом министров, или Государственным советом. Во-вторых, эти законы отчасти можно определить как чрезвычайные, так как они были направлены на улучшение отдельных направлений деятельности полиции до момента принятия общего учреждения о полиции и преобразования местного управления. Сказанное полностью относится и к "Положению о земской полиции" 1837 г.

Меры по реорганизации уездной полиции, осуществленные правительством в XIX в. не внесли радикальных изменений в ее функции, принципы организации, комплектование и деятельность. На рубеже XIX - XX вв. уездная полиция как государственное учреждение во многом соответствовала институту переходного периода от феодального к буржуазному обществу. Реформа полиции в России к концу XIX в. не была завершена.

Список научной литературыТот, Юрий Викторович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Неопубликованные источники

2. Российский государственный исторический архив

3. Фонд 229 (Министерство путей сообщения).

4. Фонд 851 (Головнин Александр Васильевич).

5. Фонд 982 (Ланской Сергей Степанович).4. Фонд 1092-(Шуваловы).

6. Фонд 1148 (Общее собрание Государственного совета).

7. Фонд 1149 (Департамент законов Государственного совета).

8. Фонд 1180 (Секретный и Главный комитет по крестьянскому делу).

9. Фонд 1181 (Главный комитет об устройстве сельского состояния).

10. Фонд 1239 (Особое совещание по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений (февраль-апрель 1905 г.).

11. Фонд 1260 (Комиссия составления законов).

12. Фонд 1263 (Комитет министров).

13. Фонд 1266 (Комитет западных губерний).

14. Фонд 1281 (Совет министра внутренних дел).14; Фонд 1282 (Канцелярия министра внутренних дел).

15. Фонд 1284 (Департамент общих дел Министерства внутренних дел).

16. Фонд 1286 (Департамент полиции исполнительной Министерства внутренних дел).

17. Фонд 1291 (Земский отдел, центральный статистический комитет Министерства внутренних дел).

18. Фонд 1316 (Комиссия о губернских и уездных учреждениях).

19. Фонд 1317 (Особая комиссия для составления проектов местного управления — "Каха-новская комиссиия").1. Опубликованные источники

20. Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с "Учреждения о губерниях" 1775 г. до последнего времени. — СПб., 1872.

21. Белецкий С. П., Руткевич С. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. — СПб., 1913.

22. Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. — СПб., 1858-1862. Ч. 1-3.

23. Иславин М. В. Обзор трудов высочайше учрежденной под председательством М. С. Каханова Особой комиссии для составления проектов местного управления. —СПб., 1908. Т. 1,2.

24. Журналы Секретного и Главного комитетов по крестьянскому делу: В 2 т. -— Пг. 191 5.

25. История полиции дореволюционной России: Сб. документов и материалов по истории государства и права / Под ред. В. М. Курицына, Р. С. Мулукаева, В. П. Корякова — М., 1981.

26. Краткий очерк деятельности Министерства внутренних дел за двадцатипятилетие 18551880 гг. — СПб., 1880.

27. Коковцов Д. Н. Сборник узаконений о полиции, составленный по Своду законов 1857 г. — СПб., 1857.

28. Косаговский П. П. Записка об устройстве государственной полиции. СПб., 1881.

29. Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный и полицейский. — СПб., 18701876.11 .Министерство внутренних дел. Исторический очерк. В 3 т. — СПб., 1901.

30. Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 1855-1871. — СПб., 1871.

31. Общий обзор деятельности Министерства внутренних дел за время царствования императора Александра III. — СПб., 1901.

32. Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. — СПб. 1830: Собрание 11. — СПб., 1830-1884; Собрание III.— СПб., 1885-1917.

33. Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1878 г. — СПб. 1880.

34. Свод законов Российской империи. Изд. 1832, 1857, 1876.

35. Справочная книжка для полицейских урядников. — СПб., 1879.

36. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. — СПб., 1859-1861.1. Мемуарная литература

37. Александр II. Воспоминания. Дневники / Вступ. статья, сост., примеч. Чернухи В. Г. — СПб., 1995.

38. Александр III. Воспоминания. Дневники / Вступ. статья, сост., примеч. Чернухи В. Г. — СПб., 2001.

39. Арцимович В. А. Воспоминания, характеристики. — СПб., 1904.

40. Граф П. А. Валуев. Дневник 1877-1884 гг. / Ред. и прим. В. Я. Яковлева-Богучарского и П. Е. Щеголева. — Пг„ 1919.

41. Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле II Русская старина. 1882. Т. 33.

42. Записки графа Дмитрия Николаевича Толстого // Русский архив. 1885. Кн. II. № 5.

43. Мельников П. А. Воспоминания о графе С. С. Ланском // Русский архив. 1879. Кн. 1. № 2.1. Исследования

44. Амировов Р. 3. Полицейские функции армии Российского государства (XVIII первая четверть XIX в.): Автореф. дис . канд. юрид. наук. — М., 1997.

45. Андреевский И. Е. Русское государственное право. — СПб. 1866. Т. 1. Ч. 1.

46. Андреевский И. Е. Полицейское право. — СПб., 1871. Т. 1.4. 'Андреевский И. Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. — СПб., 1878. Т. 5.

47. Андреевский И.Е. Лекции по истории полицейского права и земских учреждений. — СПб., 1883.

48. Бабкин В. Д. М. Е. Салтыков-Щедрин — критик военно-бюрократической машины эксплуататорского государства // Советское государство и право. 1977. № 1.

49. Большов В. В. Кахановская Комиссия 1881-1885 гг. (К вопросу о внутренней политике самодержавия первой половины 80-х гг. XIX в.) : Автореф. дис . канд. ист. наук. — М., 1978.

50. Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: Автореф. дис . канд. юрид. наук. — М., 1983.

51. Борисов А. В. Сизиков М. И., Скрипелев А. Е. История полиции России (1717-1917). -— М„ 1992.

52. Ю.Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. — М„ 1995.

53. И.Бунге Н. X. Полицейское право. Введение и государственное благоустройство. — Киев, 1873. Т. 1. С. 1-2.

54. Бюрократия и великие реформы в России (1860-70 гг.): Современная англо-американская историография. Научный обзор. — М. 1996.

55. Великие реформы в России: 1856-1874 / Под ред. Л. Г. Захаровой, Элфора Б., Бушнелла Дж. — М.,-1992.

56. Власть и реформы: От самодержавной к советской России / Под ред. Б. В. Ананьича. Р. Ш. Ганелина, В. М. Панеяха. — СПб., 1996.

57. Выскочков Л. В. Император Николай I: человек и государь. — СПб., 2001.

58. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: Высшие государственные учреждения. — СПб., 1998. Т. I.

59. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: Центральные государственные учреждения. — СПб., 2001. Т. II.

60. Гессен В. М. Вопросы местного управления. — СПб., 1904.

61. Гессен В. М. Полицейская реформа в трудах Комиссии статс-секретаря Каханова // Известия Санкт-Петербургского политехнического института. — СПб., 1905. Т. III. Вып. 1-2. С. 37-72.

62. Гонюков С. О., Горобцов В. И. Российская полиция в мундире. — М., 2000.

63. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Часть III: Органы местного управления. — СПб., 1904.

64. Гундарин О. Т., Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское (административное) право Российской империи: опыт юридической библиографии. — СПб., 1999.

65. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. — СПб., 1911.

66. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. VI.1983.

67. Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800— 1860 гг.). —М„ 1985.

68. Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. — М., 1964. 27.Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. — М., 1978.

69. Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России: 1856-1961. — М.,1984.

70. Китаев В. А. От фронды к охранительству: К истории русской либеральной мысли 50-60-х гг. XIX в. — М„ 1972.

71. Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв.: Автореф. дис . канд. юрид. наук. — М., 1998.

72. ЗГ.Лучин А. В. Горная полиция России XIX — начало XX вв.: Автореф. дис . канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2000.

73. Мироненко С. В. Самодержавие и реформы: Политическая борьба в России в начале XIX в. — М., 1989.

74. Мироненко С. В. Страницы тайной истории самодержавия: Политическая история России первой половины XIX столетия. — М., 1990.

75. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII — начало XX в.). В 2 т. — СПб., 1999.

76. Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. — М. 1 964.

77. Мулукаев Р. С. Полиция в России XIX — начале XX вв. — Н. Новгород, 1993.

78. Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейскоелправо России: проблемы теории. — СПб., 1998.

79. Нарбутов Р. В. Полиция Российской имцерии в 1862-1917 гг. (Историко-правой аспект): Автореф. дис . канд. юрид. наук. — М., 1992.

80. Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России (конец XIX — начало XX в.). — М., 1984.

81. Остроумов С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. — М. 1960.

82. Правилова Е. А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. — октябрь 1917 г.). — СПб., 2000.

83. Развитие русского права в XV XVII вв. — М., 1986.

84. Развитие русского права второй половины XVII XVIII вв. — М. 1992:

85. Развитие русского права в первой половине XIX в. — М., 1994.

86. Развитие русского права во второй половине XIX в. — М., 1997.

87. Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX века. — М., 1997.

88. Реент Ю. А. Сельские охранно-полицейские структуры самодержавной России. — Рязань, 2000.

89. Реформы или революция? Россия 1861-1917 гг. — СПб., 1992.

90. Российское законодательство X — XX в. / Под ред. О. Н. Чистякова. Т. 6. — М., 1988.

91. Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ. — М., 1885.

92. Тарасов И. Т. Реформа русской полиции // Юридический вестник. 1885. Т. 19-20.

93. Татищев С. С. Император Александр II: его жизнь и царствование: В 2 т. — М., 1996.

94. Толмачев Е. П. Александр II и его время. В 2 кн. — М., 1998.

95. Федоров К. Т., Ярмыш А. Н. История полиции дореволюционной России. — Ростов/н Д. .1976.

96. Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. — Л., 1978.

97. Чернуха В. Г. Борьба в верхах по вопросам внутренней политики царизма (середина 70-х годов XIX в.) // Исторические записки. — М., 1988. Т. 116.

98. Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII в. — М., 1856.

99. Шеймин П. Н. Задача, содержание и история науки полицейского права. — Одесса, 1887.5 9. Шел коп ляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. — Минск, 1981.

100. Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-\ начала 80-х гг. XIX века. — М„ 1991.