автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Реформирование государственной службы в российском государстве с 1985 по 2013 гг.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование государственной службы в российском государстве с 1985 по 2013 гг."

На правах рукописи 005537971

Борщевский Георгий Александрович

РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ С 1985 ПО 2013 ГГ.

Специальность: 07.00.02 - Отечественная история

1 4 НОЯ 2013

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

005537971

Работа выполнена на кафедре истории AHO ВПО «Московский гуманитарный университет

Научные руководители: доктор исторических наук, профессор_

Криворученко Владимир Константинович

доктор исторических наук, доцент Плотникова Ольга Анатольевна

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Нечипоренко Виктор Степанович, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

кандидат исторических наук, доцент

Ливцов Виктор Анатольевич,

заведующий кафедрой туризма и гостиничного

дела ФГБОУ ВПО «Орловский государственный

университет»

Ведущая организация: ФГБУН «Институт научной информации по

общественным наукам Российской академии наук»

Защита состоится «05» декабря 2013 г. в 16.30 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.01 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, Москва, ул. Юности, д. 5, корп. 3, зал заседания диссертационных советов (ауд. 511).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «_» _2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Мацуев А.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Продолжающийся в настоящее время процесс реформирования государственной службы делает актуальным поиск путей по улучшению ее функционирования. Незавершенный характер преобразований данной системы в конце XX - начале XXI в. вызывает необходимость выявления причин неудач в ходе прошлых реформ и их устранения в будущем. Практика обновления государственной службы нуждается в критической оценке, призванной способствовать определению тенденций и приоритетов ее дальнейшего совершенствования. Наблюдающееся противоречие между заявленными целями по повышению эффективности государственного аппарата и его реальным состоянием на протяжении длительного времени ставит на повестку дня вопрос о целесообразности привлечения исторического опыта в деле реформирования государственной службы.

В названии темы присутствуют исторически сложившиеся в отечественной науке понятия «государственная служба», которую еще дореволюционные исследователи (Н.М. Коркурнов, А.Д. Градовский) определяли как самостоятельный общественный институт с давней и самостоятельной историей, богатой оригинальными наработками, соответствующими общему ходу развития страны, и «Российское государство», которым, начиная с трудов Н.М. Карамзина, обозначается отечественное государство вообще, безотносительно к господствующей форме политической власти. Подобный подход позволяет проследить трансформацию государственного аппарата в 19802010-е гг. как целостный исторический процесс, несмотря на разность политических систем в СССР и современной Российской Федерации.

Приближенный к современности исторический этап до сих пор не стал объектом объективного и детального научного изучения; не описана преемственность в развитии государственной службы, которая имеет весьма значительный характер. Остаются малоизученными вопросы адаптации опыта советского периода в современной работе государственных органов власти. При этом осмысление истории развития отечественной системы госслужбы от советского времени до сегодняшнего дня представляет большой научный и практический интерес, так как современная система государственного управления имеет свои корни в существовавшей ранее советской системе.

В современных условиях становится очевидным противоречие между общественной потребностью в повышении эффективности реформирования государственной службы и недостаточной научной разработанностью проблематики по истории данного процесса. Способность России адекватно реагировать на внешние и внутренние вызовы напрямую зависит от качества работы государственного аппарата в целом и конкретно государственной службы, что вызывает необходимость ее детализированного научного анализа.

Выбор темы и структура настоящего исследования продиктованы возможностью использования новых архивных документов и материалов для построения целостной исторической картины реформирования государственной службы в рассматриваемый период, определения преемственности в данном процессе и новых тенденций его развития.

Историография исследуемой проблемы. Проблема реформирования государственной службы носит комплексный характер, что определило обращение к широкому кругу исторической, социологической, политологической и юридической литературы. Работы советского периода по вопросам государственной службы, можно условно разделить на три группы. Первая -довоенные издания Э.И. Дрейзена, P.C. Майзельса, А.К. Гастева, в которых описываются методы научной организации труда и принципы функционирования советских учреждений Работы второй группы посвящены правовому регулированию государственного аппарата. Сюда относятся диссертации (Н.П. Поборчая, Н.И. Фаянс) и монографии (В.М. Манохин)2. В них советские исследователи обосновывали необходимость законодательного оформления института государственной службы, которое отсутствовало в СССР.

Многочисленные работы третьей группы были посвящены различным аспектам организации партийно-государственного аппарата (В.А. Кулинчен-ко, Л.С. Леонова, Ш.С. Зиямов) 3. Эти работы важны, так как позволяют проследить специфику работы административных учреждений в СССР и выявить в этом вопросе преемственность с современностью. Работы периода перестройки имели более или менее ярко выраженный обличительный характер, разоблачали характерные недостатки советской системы управления (Б.М. Лазарев, H.A. Шангин, H.H. Бокарев). Новой чертой этих работ, по сравнению с более ранними, являлось признание необходимости выдвигать на руководящие должности беспартийных работников на основе объективной оценки их компетентности 4. Это стало предпосылкой к выделению впоследствии чиновничества в качестве особой профессиональной группы из прежней категории административных и номенклатурных работников.

Распад СССР привел к появлению работ о феномене номенклатуры и особенностях советской модели государственного управления. Работы М.А. Восленского содержат расчёты численности советского государственного аппарата 5. В трудах О.В. Крыштановской дан глубокий социологический анализ рассматриваемых аспектов, а Т.П. Коржихиной предпринят ретроспективный исторический анализ изменений в госаппарате СССР б.

Период развития государственной службы после 1991 г. пока не стал предметом серьезного исторического изучения. Значительный интерес в этой связи представляют работы, описывающие реформирование госслужбы глазами современников (Х.А. Беков, Т.В. Зайцева) . Первый всплеск научного внимания к проблемам государственной службы пришелся на период ее законодательного оформления в начале 1990-х гг. Исследования того периода ориентированы, главным образом, на анализ зарубежного и исторического

1 См.: Майзельс P.C. Управление и организация учреждений. М., 1926.

См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

3 См.: Подбор, подготовка и воспитание партийных кадров. М., 1982.

4 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1991.

5 См.: Восленский М. Номенклатура. М., 1991.

6 См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. М., 1993.

7 См.: Международное сотрудничество Роскадров в области государственной службы и общественные связи в России / Под ред. Т.В. Зайцевой. М., 2003.

опыта, поиск модели госслужбы, приемлемой для России По вопросу организации государственной службы в отечественной науке развернулась длительная полемика между сторонниками традиционной модели и школы «нового государственного управления» или государственного менеджмента.

Представители первого направления указывали на значимость чиновничества как особой социально-профессиональной группы со своими особенностями, позволяющими обеспечить высокий профессионализм. В числе сторонников данной школы можно назвать таких видных ученых как Г.В. Атаманчук и В.Д. Граждан, участвовавших в формировании правовых основ современной российской госслужбы; B.C. Нечипоренко и В.П. Мельников, проводящие историческое изучение процессов трансформации советского и российского государственного аппарата; А.И. Турчинов, внесший вклад в социологическое изучение кадрового корпуса служащих 2; В.А. Сулемов, изучавший феномен профессионализма на государственной службе.

Представители менеджеристского подхода высказывались за перевод государственной службы в разряд сервисных институтов, за внедрение принципов рыночного регулирования в деятельность органов власти, за большую ориентацию на потребителя - бизнес и население - чем на внутренние процессы, за прозрачность и подконтрольность аппарата обществу. Сторонниками этого направления являются A.A. Барабашев, И.Н. Барциц, JI.A. Обухова, Л.И. Якобсон, Я.И. Кузьминов 3. Безусловно, многочисленные работы названных крупных ученых содержат различные подходы к рассматриваемой проблеме, но именно идейная полемика между «государственниками» и «ме-неджеристами» сформировала к настоящему времени ключевые подходы к пониманию процессов реформирования госслужбы в российской науке.

Обращают на себя внимание работы A.B. Оболонского, A.A. Гришков-ца, Ю.Н. Старилова, которые интересны тем, что их авторы принимали участие в разработке правовых основ современной государственной службы. До сих пор наиболее острым вопросом продолжает оставаться противодействие коррупции, с различных теоретических позиций рассматриваемое в работах М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, C.B. Розенко и других исследователей .

Значительный интерес для настоящего исследования представляют работы по социологии государственной службы К.О. Магомедова, И.М. Байко-ва, JI.A. Вагиной, P.M. Канапьянова, В.М. Соколова 3. Существует значительное количество трудов по кадровым вопросам на государственной службе, рассматривающих применение технологий конкурса, аттестации, кадрового резервирования и, а также различные методы повышение эффективности труда чиновников. Ряд работ посвящен социально-психологическим ас-

1 См.: Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 11-20.

2 Атаманчук Г.В. Государственная служба РФ: первые шаги и перспективы. М., 1997.

3 См.: Обухова Л. Новые технологии менеджмента в государственном и муниципальном управлении // Государственная служба. 2005. № 4. С. 5-9; Якобсон Л.И. Реформа госслужбы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 8.

4 См.: Краснов М.А. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупционность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 11-14.

5 См.: Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2007.

пектам, в частности, этнопсихологическим вопросам госслужбы, психологической культуре, методикам преодоления конфликтов, особенностям планирования трудовой деятельности госслужащих и иным вопросам

Работы зарубежных исследователей по вопросам управления персоналом (Г. Десслер, М. Армстронг, Э. Кирхлер, Р. Уильяме, Дж. Уитмор) 2, а также по государственному управлению (Г. Маршалл, Г. Саймон, Ч. Линдб-лом, Д. Андерсон, М. Хилл) 3 обогащают исследование фактическими данными и дают возможность для проведения компаративного анализа методов реформирования государственной службы в разных странах.

В 1990-е и 2000-е гг. повышение научного интереса к вопросам организации государственной службы выразилось в целом ряде диссертационных исследований. Так, работа Ж.В. Грековой посвящена сопоставлению реформирования государственной службы в Великобритании, США и России в новейший период 4. Что касается исследования данной области с позиций исторической науки, то констатируется очень незначительное число диссертационных работ, посвященных государственной службе. Исследования истории отечественной государственной службы в новейший период представлены диссертациями В.Н. Шевченко, Е.А. Музалевской и Е.А. Железняковой 5. В первой из указанных работ речь идет об эволюции всей государственной власти, включая законодательную и президентскую, и притом в сравнительно краткий временной промежуток первого президентского срока В.В. Путина. Исследование Е.А. Музалевской проведено через призму борьбы с коррупцией, то есть касается лишь одного аспекта, и доходит лишь до 2005 г. Что касается работы Е.А. Железняковой, то, несмотря на широко поставленную тему, исследование охватывает лишь промежуток 2000-2008 гг. и касается почти исключительно вопросов административной реформы. Таким образом, следует отметить, что даже в приведенном небольшом ряду исследования относятся к вопросу реформирования государственной службы лишь опосредованно, что указывает на необходимость комплексного осмысления трансформации госслужбы в новейшей России с позиций исторической науки.

Имеющиеся исследования не носят систематизированного характера; в них мало изучены вопросы адаптации опыта советского периода; недостаточен объем исследований, выявляющих закономерности исторического развития государственной службы. Исследуемая проблема требует новых теоретико-методологических подходов. Поэтому представляется необходимым вы-

1 См.: Деркач А.Л., Степанов Н.А. Развитие аутопсихологической компетентности госслужащих. М., 2003.

2 См.: Армстронг М. Стратегическое управление человеческими ресурсами. М., 2002.

3 См.: Marshall О. In Search of Commensurability: Writing in Public Management in an Era of Government Reform // Public Administraron Review. 1998. Vol. 58. № 3. Р. 112.

4 См.: Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: Дис. ... канд. полит, наук. М., 2001.

5 См.: Шевченко В.Н. История эволюции государственной власти в России (2000-2004): дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2005; Железнякова Е.А. История формирования и совершенствования государственной службы России: Дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2010; Музалевская М.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992-2005 гг.): Дис.... канд. ист. наук. М., 2006.

явление опыта управления, внедрения кадровых технологий, взаимодействия с вузами и наукой. Выявление и анализ противоречий в сложные, переломные периоды развития отечественного государственного аппарата нуждается в научно-теоретическом осмыслении и представляется значимым, так как поставленная проблема еще недостаточно разработана в историографии.

Объект исследования - государственная гражданская служба в Российском государстве.

Предмет исследования - особенности и тенденции реформирования государственной гражданской службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг.

Цель диссертационного исследования - обобщить исторический опыт реформирования государственной службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг., выработать предложения по совершенствованию этой деятельности на современном этапе и в перспективе.

Задачи исследования:

1) исследовать методологию истории государственной службы;

2) охарактеризовать исторические модели реформирования госслужбы;

3) выявить источники и историографию исследования;

4) проследить особенности реформирования аппарата государственной службы в период с 1985 по 1991 гг.;

5) рассмотреть особенности развития государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг.;

6) проанализировать особенности развития государственной службы России в 2004-2013 гг.;

7) сформулировать ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России, обобщить возможности их практического использования в будущем.

Методологическая основа исследования построена на традиционных для отечественной историографии принципах познания, таких как принципы истины; конкретности; историзма; объективности; всесторонности; системности. Кроме того, немаловажными в данной работе являются принцип опоры на исторические источники и принцип историографической традиции, позволяющие проследить эволюцию взглядов на государственную службу.

К числу коренных методологических проблем изучения истории государственной службы относятся: предмет и границы исторической науки в изучении данного вопроса; соотношение исторических методов с методами других наук; социальная функция государственной службы, ее действенность и эффективность; проблема познаваемости и объективный критерий истины в исследовании проблем истории госслужбы; понятия как основное средство познания и предмет исследования; исторический факт и его место в эволюции государственной службы. Основная методологическая задача состоит в нахождении оптимального сочетания эмпирического и теоретического материала, выявлении внутренней логики процессов развития госслужбы.

В ходе исследования использованы методы научного обобщения, системного, структурно-функционального, социометрического и многофактор-

ного сравнительного анализа, конкретно-исторический подход. Традиционные специальные исторические методы исследования, на которых строится данное диссертационное исследование, включают историко-генетический, историко-сравнительный, историко-типологический, историко-системный, ретроспективный методы, а также методы диахронического анализа и исторической периодизации. Кроме того, специфика изучаемого предмета обусловливает широкое применение методов смежных наук (экономического, статистического, проблемного, логического анализа). Спецификой государственной службы обусловлено привлечение в настоящей работе некоторых количественных (математических и статистических) методов; социально-психологических методов; лингвистических и семиотических методов. В качестве специальных методов используются политологический, а также юри-дико-правовой анализ. В качестве вспомогательных методов использованы кибернетический, синергетический, культурологический.

В концептуальном плане работа базируется на позициях исторического материализма в сочетании с комплексным осмыслением объективных и субъективных факторов исторического процесса. Наряду с этим, она строится на началах цивилизационного, прогрессистского и конфликтологического подходов. Исследование обогащают методологические принципы синергети-ческого, волнового и политологического подходов, теории ментальности, ис-торико-антропологического и феноменологического подходов, которые взаимно дополняют друг друга. Факты развития госслужбы в контексте трансформации общества проанализированы в стремлении подойти к ним с точки зрения историзма, методологического и гносеологического плюрализма.

Источниковая база исследования включает опубликованные и архивные материалы, включая нормативные правовые акты и документы официального характера, статистики и социологических исследований, труды практиков государственного управления и материалы зарубежных публикаций.

Широко использованы архивные источники, большинство из которых впервые вводятся в научный оборот. Так, в исследовании привлечены фонды государственных федеральных, региональных и ведомственных архивов.

Из Государственного архива Российской Федерации введены фонды Госкомтруда (Р-9553) и Министерства юстиции СССР (Р-9492) за 1985-1991 годы, а также фонд Правительства РФ (10200). При этом фонды Верховного совета РСФСР (10026) и Роскадров (10028), содержащие в себе ценные сведения о состоянии государственного аппарата России в 1992-1994 гг., впервые введены автором в научный оборот.

Из Российского государственного архива социально-политической истории привлечены материалы фондов ряда обкомов и райкомов КПСС за 1986-1989 гг. (17) и Академии общественных наук при ЦК КПСС (606). Данные фонды изучены впервые и проливают свет на практику партийно-политической работы и обучения руководящих кадров в период перестройки.

Из Российского государственного архива новейшей истории исследованы материалы фондов Аппарата ЦК КПСС за 1985-1991 гг. (5); ЦК КПСС (77) и рассекреченные документы ЦК КПСС за указанный период (89). Также

б

из Архива Президента РФ привлечены материалы нормативных правовых актов Президента РСФСР и РФ за 1990-1994 гг. Из Центрального архива г. Москвы введены данные о работе Правительства Москвы в 1991-2004 гг. (3215). В Архиве Правительства Москвы впервые использованы материалы фонда документов по основной деятельности Правительства Москвы 20052009 гг. (1). Из Центрального архива общественно-политической истории Москвы впервые привлечены материалы фондов МГК КПСС за 1985-1991 гг. (4), Бауманского райкома (63) и Красногорского горкома КПСС (109), Московской высшей партийной школы (8590), партийных органов (8723).

Использованы фонды и материалы текущих архивов ряда федеральных и региональных органов власти, откуда привлечены документы новейшего периода. Кроме того, использованы фонды Российской государственной библиотеки и Государственной публичной исторической библиотеки.

К числу источников диссертации относятся материалы социологических исследований среди государственных служащих, проведенных в 19852012 гг., а также пять самостоятельных социально-психологических исследований автора («Оценка профессионально-личностных качеств руководителей органов исполнительной власти города Москвы», 2011 г.; «Социологический портрет личности студентов МГУУ Правительства Москвы - будущих государственных служащих», 2011 г.; «Профессиональные и мотивационные установки студентов МГУУ Правительства Москвы», 2011 г.; «Профессиональные и мотивационные установки участников кадровых проектов Правительства Москвы», 2011 г.; «Профессионально-личностные качества работников органов исполнительной власти города Москвы», 2011 г.). Указанные исследования позволяют провести разносторонний научный анализ, осветить различные аспекты темы диссертации, сделать обобщения и выводы.

Изучение вопросов государственной службы с позиций конкретно-исторического подхода невозможно без привлечения публицистических материалов и публикаций в периодических изданиях. Базовыми изданиями по проблемам госслужбы являлись газеты («Правда», «Известия», «Российская газета») и журналы («Коммунист», «Государственная служба», «Власть»), включая местные периодические издания (например, «Вестник Мэра и Правительства Москвы», «Тверская, 13»). Принимая во внимание априорный субъективизм и тенденциозность публицистики, нельзя не признать, что она содержат в себе ценные сведения. Выборочный контент-анализ периодики, включая сайты Интернета, позволяет составить представление о динамике общественных настроений в отношении госслужбы.

Еще одну группу источников составляют статистические сборники «КПСС в цифрах», Российский статистический ежегодник и др. Эти источники дополняют теоретические схемы. Таким образом, анализ проблем реформирования государственной службы проведен с опорой на совокупность теоретических исследований, отечественного исторического опыта и на реальную практику государственного управления в России.

Хронологический период исследования содержит в себе элемент научной новизны. За нижнюю границу исследования принят Апрельский

(1985 г.) пленум ЦК КПСС, объявивший курс на перестройку. Изменения в государственном аппарате того периода подготовили юридические основания для восстановления института гражданской государственной службы, произошел отказ от партийной модели госслужбы. Вместе с тем, почти без изменений остается номенклатурный принцип подбора управленческих кадров. Сохранение этой и иных особенностей госаппарата, связывает поздний советский и современный этапы, позволяя говорить о том, что тогда и теперь государственная служба в нашей стране находится в переходном периоде развития. Верхней хронологической рамкой исследования является окончание действия Федеральной программы развития государственной службы на 2009-2013 гг. Таким образом, несмотря на все преобразования, наблюдается тенденция к преемственности процессов в государственном аппарате СССР и РФ, обусловливающая выбор хронологических рамок исследования.

Новизна исследования выражается в следующих основных элементах.

1. Систематизированы подходы к определению понятия государственной службы и выработано обобщенное определение, согласно которому он, вопреки подходу, принятому в действующем законодательстве РФ, представляет собой исполнительное звено государственного аппарата в условиях соответствующей политической системы. Доказана зависимость состояния института госслужбы от общественно-политического развития страны.

2. Предложен новый подход к исследованию истории реформирования государственной службы, предполагающий описание ее динамики через последовательную смену исторических моделей реформирования государственной службы. Разработанная модель определяется как совокупность характеристик, описывающих особенности госслужбы в конкретную эпоху. Обоснована новая периодизация развития госслужбы посредством смены моделей и переходных периодов между ними.

3. Определены границы категории госслужащих в рамках ее советской модели. Обосновано утверждение, что этап с 1985 по 1991 г. может быть определен как начало переходного периода от советской модели госслужбы к новой модели, которая до сих пор не создана. Единство принципов реформирования госслужбы в рассматриваемом периоде доказано через сопоставление законодательных актов, систем управления и финансирования госслужбы, применения методов кадровой работы.

4. Выявлено, что основными тенденциями 1991-2003 гг. были правовое сужение категории госслужащих и понижение управляемости госаппарата. Доказано, что госслужба РФ сохранила основные черты советской номенклатурной бюрократии, и попытки внедрить в нее отдельные элементы других систем не имели успеха. В архивных фондах выявлены и проанализированы 25 проектов законодательных актов о государственной службе, и установлено, что законодательство утратило упоминания о ее социальной функции, что приводило к ее герметизации, лишало потенциала развития и противопоставляло обществу. Показано ее тяготение к закрытой модели. Прослежено не менее 6 реорганизаций органов управления госслужбой в течение 10 лет, что свидетельствует о глубоком неблагополучии в системе управления.

5. Впервые сформулированы тенденции госслужбы в 2004-2013 гг., выразившиеся в ее консервации — программы развития госслужбы воспроизводили положения документов предшествующих периодов, происходила латентная бюрократизация. Доказано, что отсутствие федерального органа управления препятствовало реализации системных изменений.

6. Выявлены ключевые тенденции развития госслужбы в новейший период, к которым относятся: опережающий рост численности госаппарата по сравнению с численностью населения и темпами социально-экономического развития страны; отсутствие современной системы ценностей и приоритетов госслужбы; сочетание в законодательстве черт моделей классической бюрократии, советской номенклатуры и публичной службы гражданского общества, что блокирует любые начинания по реформированию системы.

7. Разработаны предложения по оптимизации кадровой работы, апробированные в органах государственной власти РФ и субъектов РФ. Сформулированы рекомендации по внедрению на государственной службе системы профессиональных стандартов с последующей сертификацией квалификаций. В частности, требования к должностям госслужбы должны быть приведены в соответствие с отраслевой принадлежностью органов власти; следует внедрить независимую оценку деятельности госслужащих по четким и обоснованным критериям, установить зависимость их оплаты труда, материального стимулирования и должностного роста от результатов оценки.

Теоретическая значимость работы состоит в предложенной новой методологии изучения истории государственной службы и ее периодизации. Введенное понятие исторической модели реформирования госслужбы позволяет проводить исторические сопоставления и сравнения между странами, что расширяет возможности для научного познания в данной области.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов для получения достоверной информации о развитии системы государственной службы; при совершенствовании нормативно-правовой базы; для сравнительного анализа форм, методов и технологий работы аппарата государственных органов. Результаты исследования применимы при подготовке аналитических материалов по реформированию госслужбы, осуществлении структурных реорганизаций государственных органов и учреждений. Концептуальные положения могут служить информационной базой для составления прогнозных оценок эффективности реформы гражданской службы и перспектив развития данного института в России.

Материалы диссертации применимы при написании научных работ, лекционных курсов, учебно-методических пособий по историческим и управленческим дисциплинам, в преподавании истории государственного управления и государственной службы в рамках программ высшего профессионального образования и послевузовской подготовки специалистов.

Апробация работы проведена по следующим направлениям:

1. Результаты исследования в 2008-2013 гг. доложены на 30 конференциях, в том числе на международных научно-практических конференциях «Современный облик государственной гражданской службы: зарубежный и

отечественный опыт реформирования и развития» (2011 г., Московский городской университет управления Правительства Москвы, г. Москва) и «Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации» (2011 г., Финансовый университет при Правительстве РФ, г. Москва).

2. Основные результаты настоящей работы обсуждены и одобрены на заседании кафедры истории Московского гуманитарного университета. Отдельные результаты исследования доложены автором в ходе консультаций в органах государственной власти РФ и г. Москвы. Автором разработаны и направлены в органы власти внедренческие записки, основанные на результатах исследования и содержащие предложения по оптимизации деятельности органов власти, на которые получены письменные отзывы.

3. По тематике диссертации опубликованы 57 научных работ общим объемом 55,0 п. л., в том числе 2 монографии. Автором разработаны и апробированы учебные курсы и учебно-методические пособия для слушателей проекта «Молодежный кадровый резерв Правительства Москвы» и участников Всероссийского образовательного форума Селигер-2012.

4. Материалы исследования использованы при проведении занятий со студентами Московского городского университета управления правительства Москвы, Московского гуманитарного университета, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

5. Гипотеза исследования проверена и подтверждена в ходе авторских социально-психологических исследований. Результаты диссертации использованы при проведении научно-исследовательских работ. Также автор принимал участие в проведении общественной антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов по вопросам совершенствования государственной службы и в реализации гранта Российского гуманитарного научного фонда.

Структура работы построена в соответствии с целью и задачами исследования. Состоит из Введения, трех глав. Заключения, Списка источников и литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность и новизна темы исследования, выявляется степень ее изученности и обеспеченность источниками, определяются хронологические и территориальные рамки, формулируются научная проблема и гипотеза исследования, его объект, предмет, цель, задачи и методы, характеризуются научно-практическая значимость и апробация.

В первой главе «Теоретико-методологические основы исследования» изложены вопросы, рассмотренные в первой части реферата, включая методологию исследования и анализ базовых понятий, проведен анализ источников и историографии исследования. Доказано утверждение, что проблема реформирования государственной службы имеет междисциплинарный характер и определяется направлением развития общества, то есть ресурс для развития госслужбы лежит в области повышения ее социально-экономической эффективности. Логически упорядоченная схема введенных базовых понятий (Рис 1.) характеризует концепцию исследования.

Госу- _ дарст-зенное управление

Элита

Полити-

X

ОБЩЕСТВО

чсскзя элита

Сообщества

Научно-

сообщество

Граждане

1олитическая власть V

Административно -организационная среда

Кадровая политика государства

1=

Научно -технологическая среда *

Цель

Государственные органы

Нормативно -правовая

среда +

Программно-целевая среда

Законодательство т-

ОРГАНИЗАЦИОННО ПРАВОВЫЕ РАМКИ -У-

ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ

Профессио-

нальные

сообщества

*

Профессио-

нально-

кадровая

среда

Профессио-

нальные

стандарты

+

Профессио-

нально -

квалифика-

ционные

характери-

стики

Образовательное сообщество

Образовательные

стандарты +

Гражданское

общест-

во

3=

Местные сообще-

Знания, умения, навыки

Морально -этическая среда

СМИ -

Информационно -коммуникационная среда

т

ства

Местное самоуправление

ЦЕННОСТИ

Муниципальная служба

—I—

КАДРЫ ПЕРСОНАЛ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТ-ВЕНОЙ СЛУЖБЫ

Компетентностный адртрет специалиста

Ответственность

РЕФОРМИРОВАНИЕ

Оценка

^~~Тйерощзатизм

Центры оценки

*

Эффект X

Результат

з:

ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Результативность

Квалификационный экзамен, аттестация

Квалификационньи требования У

Кадровая работа

Подбор

Должность

Конкурс

Профессионализм, Профессиональный уровень, Компетентность, Компетенция, Квалификация

Назначение

Качество

Система менеджмента качества

Оплата труда

Должностной рост

Планировали карьеры

У

Сертификация квалификаций.

Повышение квалификации

I

Резерв кадров

Рис. 1. Структурная схема модели реформирования государственной службы

Для проведения исторических сопоставлений на основе анализа источников выработано обобщенное определение госслужбы как исполнительного звена государственного аппарата в условиях соответствующей политической системы. Кроме того, в первой главе введено понятие и дана общая характе-

ристика исторических моделей реформирования государственной службы, которые строятся на сочетании трех элементов: 1) ценностей (базовых мировоззренческих установок), 2) приоритетов (направлений развития, определяющих на данном этапе желаемое будущее и цели госслужбы); 3) организационно-правовых рамок (формального выражения ценностей и приоритетов в нормативной базе и принципах деятельности органов власти).

Если хотя бы один из элементов выпадает, то говорить о целостной модели невозможно. Речь в этом случае идет о так называемом переходном периоде развития, продолжительность которого определяется временем, необходимым обществу, чтобы выработать новую систему ценностей взамен утраченной и политическому руководству сформулировать приоритеты для развития госслужбы в соответствии с системой ценностей, а также оформить их в организационно-правовые рамки.

Периодизация развития госслужбы в России с отдаленных периодов до настоящего времени построена на закономерной смене исторических моделей и переходных периодов. В России на протяжении всей истории госслужба имела более или менее выраженную модель. При изменении условии государственного бытия менялись модели госслужбы, а переходные периоды, как правило, совпадали с «безвременьем» в общественной истории. Автором выделены 4 самостоятельные исторические модели госслужбы России.

По итогам рассмотрения моделей сформулированы следующие выводы: 1) не существует особой «традиционной русской» модели госслужбы, модели меняются вместе с развитием общества; 2) модели носят объективно-исторический характер; 3) модели относительно стабильны и сохраняют свои свойства сравнительно долгое время; 4) модели четко отражают характер политической системы и истинные цели государства, поэтому судить о характере государства лучше всего по существующей в нем модели госслужбы.

Во второй главе «Особенности развития отечественной государственной службы в начале переходного периода (1985 - 2003 гг.)» охарактеризована партийно-номенклатурная модель, существовавшая в СССР к началу перестройки (см. Рис. 2). В юридическом смысле государственная служба в СССР не существовала, в законодательстве отсутствовал сам этот термин. К.С. Вельский писал, что «государственная служба была "тенью" партийной» '. Возникновение государственной службы как юридически самостоятельного вида профессиональной деятельности стало возможным лишь при деполитизации государственного аппарата, которая началась в годы перестройки. В программных документах этого периода впервые были заявлены приоритеты по профессионализации государственного аппарата, комплектованию его «кадрами, отвечающими высоким требованиям, предъявляемым к профессиональным и моральным качествам государственного служащего» 2. Предпринимались попытки омоложения, сокращения и удешевления аппарата управления 3, привлечения в него отраслевых кадров '.

1 Вельский К.С. О концепции реформы госслужбы // Государство и право. 1994. № 4. С. 4.

, РГАНИ. Ф. 89. Оп. 9. Д. 31. Л. 3.

3 Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 94-95.

Съезд КПСС

—г—

ЦК КПСС

Лолитбюро ЦК КПСС

I-^Генеральный секре-

Секретариат ЦК КПСф тарь ЦК КПСС

Съезды 1\СМПир* тий ССР Верховный совет СССР

1 ▼ Верховные советы ССР и АССР

ЦК Компартий ССР

Президиум ВС| СССР Совет Министров СССР

Президиумы ВС ССР и АССР Советы министров ССР и

Аппарат

СССР

Аппараты СМ ССР и АССР

Исполнительные органы власти

Исполнительные органы власти ССР и АССР

Крайкомы, обкомы КПСС Т -

Райкомы, окруж-комы, горкомы

Краевые, областные советы депутатов

Районные, городские I советы депутатов ]

Исполнительные комитеты краевых и областных советов'

Исполнительные комитеты районных, городских советов

/

§

а и

§ о и

о V > а « м 2 о и

а •е- а

о с

ч

о

Партийные комитеты органов власти и управления, предприятий, учреждений

Рис. 2. Обобщенная схема системы государственной службы СССР

Оформились тенденции, закрепленные впоследствии на госслужбе РФ, в частности, установление предельного возраста работы в ведомствах; зависимость премиального фонда государственных органов от количества незаполненных вакансий и предельной штатной численности 2. Но реально ни удешевления, ни сокращения аппарата не произошло. Так, в 1991 г. было запланировано на 22,6 % больше расходов на его содержание, чем в 1990 г.3

В рассматриваемый период распространились кадровые технологии конкурса, резерва, стажировок, дублирования, аттестации, применяемые и сегодня 4. В «реальном секторе» началось ограниченное применение технологий, известных ныне как кадровый ассессмент. Это комплексная оценка кадров различными количественными и качественными методиками 5.

Перестройка значительно активизировала работу по социологическому обеспечению процессов управления 6, а также обучению кадров госслужбы1. Однако руководство страны не формулировало требования к новым кадрам госслужбы (отмечен «дефицит комплексности в подходе к руководству общественными процессами» 8), чем обусловлены наблюдающиеся сегодня разрыв между наукой и практикой. Таким образом, в 1985-1991 гг. накоплен ценный прикладной опыт, но эти же годы дают наглядное представление о том, что реформирование без ясной цели не может быть удачным.

1 ГАРФ. Ф. Р-9553. Оп. 1. Д. 4643. Л. 6-9.

2 Постановление Совета Министпов СССР от 19 июля 1984 г. № 764 «О мепах по совершенствованию, удешевлению и сокращению численности аппарата управления».

; РГАНИ. Ф. 89. Оп. 8. Д. 42. Л. 13-14.

Справочник партийного работника. Вып. 25. М.: Политиздат, 1987. С. 613-621.

' ЦАОПИМ. Ф. 109. Оп. 1. Д. 1241. Л. 12.

См.: Опыт и проблемы подбора, расстановки и воспитания руководящих кадров в современных условиях (соц. исследование). М.: АОН при ЦК КПСС, 1986. С. 120.

7 РГАНИ. Ф. 89. Оп. 5. Д. 22. Л. 1.

! РГАСПИ. Ф. 606. Оп. 1. Д. 3050. Л. 52-56.

В ходе исследования периода с 1991 по 2003 гг. выявлено, что начавшийся переходный период привел к ситуации, когда запрещение и роспуск КПСС не вызвали противодействия со стороны госаппарата. На протяжении рассмотренного периода реформаторы не имели позитивной и продуманной программы действий, в результате общество проявляло недоверие к инициативам власти, а служащие принимали их враждебно и нередко саботировали.

Элементы прежней системы сохранялись в новой России, что позволяет говорить не о возникновении госслужбы, а лишь о ее морфогенезе из имевшихся форм. К 1995 г. из партийно-советской номенклатуры происходили 75 % кадров в федеральных и 82 % в региональных органах власти

Со второй половины 1990-х гг. произошло размежевание федеральной и региональной госслужбы 2, отделение муниципальной службы от государственной. Положение 1993 г., а потом федеральные законы 1995 г. (№ 119-ФЗ) и 2003 г. (№ 58-ФЗ) ограничили круг госслужащих только административными должностями в государственных органах власти, герметизируя этим госслужбу РФ, изолируя от общества. Как отмечалось в депутатской записке 1992 г., «если у нас возникает вопрос, мы создаем департамент, если у нас возникают проблемы, мы создаем министерство» 3. Постоянные реорганизации привели к вымыванию с госслужбы профессионалов, молодежи. Среднегодовая текучесть кадров в министерствах в 1990-е гг. достигала 25%4.

В 1992 г. были созданы Роскадры в статусе главного управления при Правительстве РФ. Они просуществовали всего 1,5 года в условиях жесткой аппаратной борьбы и были ликвидированы без создания органа - правопреемника. Вместе с тем, Роскадрами была создана система кадровых центров на базе бывших учебных заведений КПСС, ставших ныне академиями госслужбы. Было организовано их централизованное управление, предотвращено расхищение имущества. Под контролем Роскадров начата подготовка специалистов по направлениям «государственное и муниципальное управление» и «управление персоналом», созданы образовательные стандарты подготовки и переподготовки госслужащих. При Роскадрах выходил журнал «Вестник государственной службы», проводились научные конференции, издавались монографии. Роскадры взаимодействовали со странами Европы и Америки в сфере обмена опытом организации госслужбы. Ими были начаты разработка квалификационных требований; анализ состояния кадров госсектора; разработка систем оценки квалификации; организация научно-методического обеспечения; процедур найма, продвижения, ответственности, увольнения кадров; организация подготовки резерва; модернизация правовой базы и др.

В 1996-1998 гг. в Администрации Президента РФ было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы РФ. Была предложена мо-

1 См.: Сулемов В.А. Номенклатура руководящих кадров как социально-управленческий институт... // Российское государство и госслужба. М., 1998. С. 89-94.

2 Собрание законодательства (далее - СЗ) РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

¡ГАРФ. Ф. 10028. Оп. 1. Д. 23. Л. 76.

Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессионализм и должностное развитие / Под ред. И.Д.Лаптева, Е.В.Охотского. М.: Экономика, 1997. С. 255.

5 ГАРФ. Ф. 10028. Оп. 1. Д. 26. Л. 45-47.

дель перевода «государевой» службы номенклатурного образца в гражданскую публичную службу на основе принципов меритократии Эти предложения авторов Концепции (комиссии М.А. Краснова и впоследствии Центра стратегических разработок) были проигнорированы руководством РФ.

В третьей главе «Реформирование государственной службы на современном этапе» доказано отсутствие государственной кадровой политики и системы управления госслужбой в период с 2004 по 2013 гг. На федеральном уровне эта роль остается раздробленной между рядом ведомств (Рис. 3).

Унитарные предприятии

Правительство РФ

Президент РФ

Система управления госслужбой

Министерство труда и соцзащиты РФ(с2012г.)

Министерство экономического пячнития РФ

Федеральное собрание РФ

Администрация Президента РФ

Кадровые службы ФОИВ

Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (с 2009 г.)

Комиссия при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва правленческих кадров(с 2013 г

Российская академия народного хозяйства и государственной службы 1резиденте РФ (с 2010 г.)

г;

Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ)

Гос. корпорации

Гос. фонды

Акционерные общества под контролем государства

Бюджетные учрежде- 4 Подведомственные учреждения

Казенные предприятия Автономные учреждения

Территориальные управления ФОИВ в субъектах РФ

г и

а*®

во с!

§■5

м » *

2 в 53

а ^ о, к? 5Г к

е. *

[равительствс субъекта РФ

Законодательный орган субъекта РФ

Органы государственной власти субъекта РФ

Глава субъекта РФ

Кадровые тодразделенго

Кадровый орган субъекта РФ

Аппарат

5 ± а©

« сзхае!

5 18&

Глава муниципального образования ♦ Представительный орган местного самоуправления

Муниципальная служба

Органы местного самоуправления

Рис. 3. Система управления госслужбой и государственным сектором РФ

На схеме видно, что система органов управления на федеральном уровне сложна и запутана, их цели противоречивы, исходя из различий в реализуемых функциях. Единая властная вертикаль существует, но аналогичная ей кадровая вертикаль отсутствует. Руководство страны демонстрирует незаинтересованность в осуществлении заявленных им же преобразований.

К 2005 г. российская элита все еще на треть происходила из бывшей партийной и на четверть из комсомольской номенклатуры, но при этом наме-

1 Ср.: Краснов М.А. Краткое изложение основных положений проекта Концепции административной реформы // Отечественные записки. 2004. 26 марта. № 2. С. 34.

тилась тенденция к омоложению кадров госслужбы, снизилась текучесть, произошел приход на госслужбу кадров бизнеса В ряде регионов накоплен положительный опыт создания молодежных кадровых резервов. Молодежь называет госслужбу в качестве престижной профессии. Проведенное автором исследование выявило готовность 70% опрошенных молодых людей работать на госслужбе, однако престижность определяется для них не социальной ценностью, а доступом к благам. Морального императива в поведении госслужащих все еще не выработано, поэтому повышение благополучия и гарантий является фактором коррупции и продолжающейся бюрократизации. В 2011 г. в рейтинге Transparency International Россия опустилась на 143-е место в мире с 46-го в 1996 г. и 86-го в 2003 г. Потери от коррупции на рубеже 2010-х гг. превышали 10% от доходов бюджета РФ. Если в 1991-2003 гг. госаппарат вырос примерно на 80%, то лишь за 2004-2009 гг. - еще почти на 30%. В 2008 г. один госслужащий приходился на 58 жителей РФ2.

Высвобождаемые в ходе сокращения госслужащие переходят в подведомственные органам власти учреждения или зависимые от них коммерческие фирмы. Истинные масштабы этого процесса пока не поддаются оценке, при этом со стороны это выглядит как развитие рыночных механизмов, кон-курсности и в целом как модернизация госслужбы РФ в духе западных стран. Реального сокращения аппарата при этом не происходит, но имеет место усложнение и удорожание административных процессов, добавление новых звеньев, а коррупция приобретает более изощренные формы.

В ходе рассмотрения этапов реформирования от принятия федерального закона о гражданской службе РФ в 2004 г. (№ 79-ФЗ) и до программ ее развития в РФ и субъектах на 2009-2013 гг. выяснено, что единая система госслужбы в РФ не выстроена до сих пор. Отмечена тенденция к созданию предпосылок для будущего восстановления госслужбы в ее прежних границах. Так, в 2012-2013 гг. установлен сходный порядок декларирования доходов и расходов для госслужащих и для руководителей организаций государственного сектора, которые исторически тоже относились к госслужбе.

Несмотря на начало применения современных технологий, таких как центры оценки персонала, оценка и оплата труда на госслужбе продолжают оставаться неадекватными. Почти половина опрошенных автором госслужащих считали, что аттестация и квалификационный экзамен не демонстрируют уровень профессионализма, а 40% респондентов указали на необходимость создания системы объективной оценки. Системы оплаты труда и государственных гарантий остаются практически теми же, что в 1980-1990-е гг.

Проведено обобщение и сопоставление программных документов за весь исследуемый период по ряду параметров. Наблюдается перенос большинства мер из одной программы в другую (Табл. 1).

1 См.: Элита российская и советская: общее и отличное: Всероссийский опрос ВЦИОМ. 2005 г. // Инновационный портал УрФО [Электронный ресурс] URL: http://www.invur.ru/ indexjhp?page=infsupp&cat=rating&doc=20051221opros (дата обращения: 13.05.2013)..

2 Доклад руководителя Администрации Президента. 24.09.2008. Сайт Генпрокуратуры РФ [Электронный ресурс] // URL: http://genproc.gov.ru/smi/events/news65579/.

Таблица 1

Сравнительные характеристики программ реформирования государственной службы в 1980-е - 2010-е годы

Решения XIX конференции КПСС (1988) Тезисы Роскад-ров (1993) Проект Комиссии Краснова (1998) Концепция ЦСГ (2000) Концепция реформирования (2001) Программа развития госслужбы (2003) Программа развития госслужбы (2009) Указы Президента РФ В.В.Путина (май 2012)

и X 0> Е* О « а. а Ведение кадровой работы целенаправленно. Образование органа управления госслужбой. Создание апелляционного органа госслужбы. Построение кадровой вертикали РФ и субъектов. Создание системы управления госслужбой. Формирование системы управления госслужбой. Создание структуры управления госслужбой. Координация «Открытым правительством» развития госслужбы.

а о о С Подбор кадров на конкурсной состязательной основе. Оценка психологической пригодности кандидатов. Назначение по конкурсу, поиск талантов из др. сфер. Прием по конкурсу, поиск компетентных специалистов. Переход от назначений к приему по конкурсу. Создание механизма подбора нг основе заслуг и деловых качеств. Проведение конкурсов на замещение вакансий. Назначение руководителей по открытому конкурсу с 50% независимых экспертов.

Оценка Отказ от келейных разборов; введение аттестации управленцев. Проведение аттестации по квалификационным требованиям с независимыми экспертами. Определение должностных требований и оценка с участием внешни? экспертов. Разработка квалификационных требований и аттестация на основе этих критериев. Разработка количественных критериев оценки. Объективность в оценке при проведении аттестации или квалификационного экзамена. Разработка показателей результативности по категориям с участием экспертов. Введение квалификационных требований на основе компетентност-ного подхода по профессиональным группам и по КПЭ.

Открытость Доступность аппарата для контроля со стороны трудящихся. Формирование положительного образа и государственного служащего. Оценка госслужащих по социальным последствиям их действий. Общественное освещение мероприятий по реформированию госслужбы. Реформирование госслужбы при участии гражданского общества. Взаимодействие госорганов со структурами гражданского общества. Взаимодействие с институтами гражданского общества. Открытая для общественного контроля ежеквартальная отчетность госорганов.

а Й в а О Преодоление уравнительного подхода, связь оплата по результатам работы. Минимизация нематериального стимулирования, зависимость оплаты от эффективности. Оплата по результатам и замена натуральных льгот денежными выплатами. Минимизация косвенных льгот в пользу материальных стимулов. Оплата по результатам, предоставление гарантий в денежной форме. Целевое финансирование и оценка эффективности бюджетных расходов. Развитие материального стимулирования, оплата труда по результатам Оплата труда по профессиональным группам на конкурентном уровне и монетизация социальных гарантий. Оплата по КПЭ.

Обучение Улучшение подготовки управленческих кадров. Начало переподготовки госслужащих и профобучения кадровых работников. Системность в подготовке кадров от обучения до повышения квалификации. Подготовка кадровиков как ПК-менеджеров. ДПО с участием госорганов. Отбор учебны> заведений для обучения госслужащих по конкурсу. Конкурсный отбор вузов и участие госорганов в составлении учебных программ ДПО Приведение стандартов ДПО в соответствие с программами госорганов. Подготовка и переподготовка управленческие кадров, привлечение к преподаванию высококвалифицированных специалистов.

Как свидетельствуют данные исследований автора, прохождение обучения не влияет на карьеру и уровень оплаты госслужащих, поэтому воспринимается ими как формальность. Это связано с разрывом между квалификационными требованиями на госслужбе и стандартами образования, отсутствием качественных планов профессионального развития. Уровень оплаты госслужащих не связан с результативностью труда. У региональных госслужащих оплата в среднем в 1,4 раза выше, чем у госслужащих территориальных подразделений федеральных органов, различается оплата и в федеральных ведомствах, что создает существенные диспропорции .

В результате обобщения исторического опыта развития государственной службы сформирован ряд рекомендаций. Одним из показателей для оценки эффективности реформирования госслужбы в хронологических рамках настоящей работы является численность работников аппарата. Точно оценить ее не представляется возможным, данные носят усредненный и оценочный характер. В 1985-1989 гг. учитывалась численность партийно-хозяйственной номенклатуры в СССР. В 1991 г. приведены только работники исполнительного аппарата без учета партийных органов, так как КПСС перестала быть правящей партией. Этим объясняется резкое снижение численности госслужащих, отмеченное на Рис. 4.

В 1990-е и 2000-е гг. приводятся официальные данные о численности госслужащих РФ и субъектов. Относительный прирост чиновничества шел опережающими темпами по сравнению с приростом населения и индексом развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемым по методологии ООН 2. В 2009-2011 гг. достигнуто минимальное соотношение между численностью населения и чиновничества за всю историю страны. Проведе-

1 Справка Росстата о численности и оплате труда гражданских служащих федеральных государственных органов в I полугодии 2011 г. [Электронный ресурс] // URL: http// www.sks.ru/bgd/free/b04 03/iss.www.exe/Stg/dok/plat.htm.

См.: Индекс развития человеческого потенциала: доклады ООН за 1980-2013 гг. Сайт Программы развития ООН (англ. яз.) [Электронный ресурс] // URL: http://hdrstats.undp.org /en/countries, 'profiles/RUS.html#top.

но сопоставление общей численности работников аппарата управления СССР в 1980-е гг. и РФ в 2010-е гг. В первом случае получено значение порядка 3,78 млн чел., в том числе: 730 тыс. партийно-советских должностей, 150 тыс. руководителей учреждений и 300 тыс. руководителей предприятий, 2600 тыс. работников на административно-управленческих должностях '. По Российской Федерации получены данные порядка 3,02 млн чел., включая 272,5 тыс. государственных и выборных муниципальных должностей, 350 и 400 тыс. руководителей государственных, муниципальных учреждений и предприятий; 350 тыс. руководителей государственных фондов, компаний и корпораций, 1600 тыс. федеральных, региональных госслужащих и муниципальных служащих.

Заслуживает внимание тот факт, что, если вычесть персонал партийных органов из общей численности аппарата СССР, то количество госслужащих будет почти точно соотносимо с их современной численностью в РФ по предложенной автором классификации. Существующее законодательное определение госслужбы как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, способствует ее изоляции от общества. Социальная природа госслужбы остается невостребованной, что способствует таким негативным проявлениям, как коррумпированность, бюрократизм, оторванность от граждан, непрофессионализм, презрение к законам2.

Сохраняется номенклатурный принцип кадровых назначений, что официально не признается и не обсуждается. Порождаемая им коррупция рассматривается как проявление национального менталитета или «ошибки на местах». Принято считать, что к настоящему времени в РФ создана некая национальная модель государственной службы, оформленная законодательно, что, на наш взгляд, не соответствует действительности. Изучение архивных источников показывает, что ни один из планов реформирования госслужбы за три десятилетия не был доведен до конца. Модели госслужбы в современной России нет. Прогнозируется дальнейшая консервация госслужбы РФ в характерном для нее состоянии перманентного «недореформирова-ния», что является опасным и неприемлемым в современных условиях глобальной конкуренции. Низкая эффективность госслужбы способствует отставанию страны во внутреннем и международном развитии.

Это вызывает необходимость формулирования предложений, вытекающих из исторического опыта. Первым, наиболее общим уровнем реформирования государственной службы является научное осмысление и выработка ряда концепций на вариативной основе. При этом наука не призвана выполнять функцию выбора единственного оптимального пути реформирования. Сделать это - задача политического руководства. Типичная ошибка реформ последних лет состоит в объединении разнородных, взаимоисключающих

См.: ГАРФ. Ф. Р-9553. On. 1. Д. 4643. Л. 5-13; Восленский A.M. Номенклатура. М., 2005. С. 215; Номенклатура должностей ЦК КПСС по состоянию на 01.12.1987. М„ 1988. С5102.

См.: Отчет соц. исследования «Духовно-нравственные проблемы государственной службы». 2010 г. Рук. А.И. Турчинов, К.О. Магомедов. М., 2011. С. 14.

моделей, нечеткой постановке целей, что фактически лишает смысла весь дальнейший процесс. Госслужба обладает всеми свойствами сложнооргани-зованной системы, которая не способна реформировать себя сама, но и не позволяет сделать это извне. Единственное средство осуществить в ней полноценные преобразования видится в партнерстве государства и общества на базе поиска единства целей. Четкое определение модели, к которой необходимо прийти, есть необходимое условие для успешного реформирования.

После того, как политическое руководство определит направления реформирования государственной службы, должны быть созданы соответствующие избранной модели требования к должностям госслужбы и в соответствии с этими моделями производиться отбор и оценка госслужащих. Описанная деятельность должна сопровождаться комплексными мерами по воспитанию молодежи для государственной службы. Также важным элементом реформирования должно стать приведение вознаграждения за труд в соответствие с его результатами, что необходимо для повышения мотивации и удержания талантов на госслужбе. Необходимо создание показателей эффективности, которые сделают возможным определение реального вклада работника в общий результат, и повысит качество оплаты чиновников.

Нужен политический импульс, чтобы отраслевые сообщества включились в формирование квалификационных требований к должностям госслужбы. В настоящее время разрабатываются так называемые профессиональные стандарты (ПС) в рамках систем менеджмента качества. Эти стандарты способствуют институциализации квалификационных уровней работников на базе единых требований. На сегодня органом, ведущим работу по внедрению стандартов, является Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Интеграция квалификационных требований к должностям госслужбы с требованиями профессиональных стандартов приведет их в соответствие с требованиями специальностей, существующих на рынке труда без радикальных изменений в действующем законодательстве. Данная деятельность видится нам так, как представлено на Рис. 5.

Правительство (субъекта РФ) г Положение об органе государ- 1 Орган исполни- 1 Апробация ственной власти г тельной власти л

Законодательство 1 о госслужбе * 2. Кадровые подразделения Рабочая группа -^4. Рабочий вариант должностных регламентов

Профессиональное сообщество -разработчик ПС Действующий (разрабатываемый) ПС А Л--- Доработка должностные регламентов Рабочий вариант положения об органе власти

РСПП Методика разработки ПС Итоговые должностные регламенты Аттестация госслужащих на соответ-► ствие должностному регламенту

Рис. 5. Интеграция квалификационных требований с профессиональными

стандартами

В исходной точке, как видно на схеме, имеются профессиональные стандарты, положения о государственных органах и должностные регламенты госслужащих. При участии кадровых служб госорганов и представителей разработчиков ПС образуются рабочие группы в целях интеграции ПС к тре-

бованиям законодательства о госслужбе. В результате квалификационные требования к госслужащим, отраженные в должностных регламентах, будут приведены в соответствие с профессиональными стандартами. Профессиональные стандарты будут содержать в себе детализированные требования к профессиональной квалификации, установление которых предусмотрено на уровне государственных органов. Это позволит объективировать отбор кадров госслужбы, привести оплату труда в соответствие со сложностью выполняемой работы, адаптировать требования к подготовке кадров государственной службы в соответствии с современными требованиями.

Главным глобальным следствием предлагаемой деятельности должно стать привлечение на госслужбу отраслевых кадров, практиков со знаниями и опытом, реализовавшихся в профессии и готовых участвовать в управлении своей сферой на государственном уровне. Итогом разработки профессиональных стандартов является внедрение системы сертификации квалификаций, которая осуществляется на основе специальностей и специализаций.

В Заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и обобщения по ключевым проблемам рассматриваемой темы.

Констатируется выполнение поставленных в диссертации цели и задач, подтверждена гипотеза о том, что исторический опыт реформирования государственной службы содержит в себе инструменты для объяснения закономерностей хода аналогичных процессов в современности и в будущем.

Изучение источников позволяет утверждать, что предложенная модель реформирования государственной службы, базирующаяся на данной гипотезе, содержит в себе известный эвристический потенциал. Отмечена необходимость научной постановки задачи по разработке модели реформирования государственной службы и последовательной реализации мер по достижению этой модели. В этой деятельности важна роль единого федерального органа управления государственной службой. Максимальная открытость и привлечение общественных структур приведет к общей оптимизации деятельности органов государственной власти и повышению уровня доверия к ним населения. Следует пересмотреть границы государственной службы в сторону их расширения, чтобы вовлечь в категорию госслужащих всех лиц, участвующих в практической реализации государственной политики.

В конечном итоге, успехи реформирования госслужбы будут способствовать общему повышению эффективности государственной власти. Это представляется важным, так как от деятельности госслужащих в значительной мере зависит положение дел в обществе. В настоящее время продолжается реформа государственного управления, что обосновывает изучение аналогичного опыта прошлого и прогнозирование перспектив будущего развития отечественной государственной службы.

Основное содержание диссертации изложено в 57 публикациях автора общим объемом 55,0 п. л., включая:

I. Статьи в изданиях по списку ВАК Минобрнауки РФ:

1. Борщевский Г.А. Кадровая трансформация в государственном аппарате в 1985-2012 гг.: от партийной номенклатуры к гражданской службе // Знание. Понимание. Умение. 2013. № 1. С. 281-285. 0,3 п. л.

2. Борщевский Г.А., Мусинова H.H. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городе Москве // Вестник университета (ГУУ). 2011. № 11. С. 137-144. 0,45/0,23 п. л.

3. Борщевский Г.А., Огнева C.B. Перспективы внедрения системы профессиональных стандартов на государственной гражданской службе г. Москвы // Глобальный научный потенциал. 2012. № 3 (12). С. 39-42. 0,25 / 0,125 п. л.

4. Борщевский Г.А., Кострикина И.С., Заболотских A.C. Высшее профессиональное образование в системе подготовки государственного гражданского служащего: проблемы и перспективы профессионализации личности // Социология образования. 2012. № 11. С. 30-44. 0,9 / 0,3 п. л.

5. Борщевский Г.А., Кострикина И.С., Ткаченко М.В., Рабинович П.В., Вяхирева Е.А., Иртюга М.С. Когнитивные предпосылки эффективной профессионализации молодежи в сфере государственной гражданской службы // Психология обучения. 2012. № 11. С. 103-115. 0,8 / 0,14 п. л.

6. Борщевский Г.А., Мусинова H.H. Тенденции совершенствования оценочных технологий кадровой работы в государственном аппарате регионов России // Вестник университета (Государственный университет управления). 2013. № 8. С. 86-91.0,44/0,22 п. л.

7. Борщевский Г.А., Ткаченко М.В. Некоторые проблемы саморегулирования хозяйственной деятельности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 176-186. 0,7 / 0,4 п. л.

II. Монографии по теме диссертации:

7. Борщевский Г.А. Трансформация кадров государственного аппарата в 1985-2012 годы: от партийной номенклатуры к гражданской службе. М.: Социум, 2012. 377 с. 23,75,0 п. л.

8. Борщевский Г.А. Новые технологии государственного управления в зеркале канадского и российского опыта: / под ред. A.M. Марголина, П. Дуткевича. М.: МГУУ, 2013. 272 с. 17 / 2,0 п. л.

III. Статьи в научных изданиях:

9. Борщевский Г.А. История государственного управления в системе профессиональной подготовки государственных служащих // Сб. статей всероссийской научной конференции «Молодежь и социальная модернизация России». Под. общ. ред. Л.И. Быстровой. М.: РГСУ, 2011. С. 44-47. 0,16 п. л.

10. Борщевский Г.А. О совершенствовании методик преподавания истории государственного управления России в отраслевых высших учебных заведениях // Материалы всероссийской межвузовской научной конференции «Концепции исторического образования в высшей школе России: проблемы и противоречия». Красногорск: Изд-во РАНХиГС при Президенте РФ, 2011. С. 32-37.0,38 п. л.

11. Борщевский Г.А. Опыт использования информационных технологий в практике регионального управления на примере города Москвы // Инновационный менеджмент. 2011. № 9. С. 15-20. 0,38 п. л.

12. Борщевский Г.А. Качественная трансформация системы управления персоналом государственной гражданской службы России в новых социально-экономических условиях // Сб. материалов 6-й Всероссийской (2-й Международной) конференции «Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития». М.: Изд-во МосГУ, 2012. С. 29-36. 0,4 п. л.

13.Борщевский Г.А. Прошлое надо прочувствовать // Наша молодежь. 2012. № 7(37). С. 46-47. 0,2 п. л.

14.Борщевский Г.А. Государственная кадровая политика как инструмент повышения эффективности управления // Вестник МГУУ Правительства Москвы. 2012. № 1.С. 135-145.0,7 п. л.

15.Борщевский Г.А. Становление государственного служащего в системе высшего профессионального образования // Материалы XI межвузовской научно-практической конференции «Кадровая политика в условиях модернизации российского общества». РАНХиГС. М.: МАКС-Пресс, 2011. С. 157-162. 0,3 п. л.

16. Борщевский Г.А. Генезис оценочных процедур в кадровой работе отечественных органов государственной власти // Научные труды Московского гуманитарного университета. М.: Изд-во МосГУ. 2012. № 137. С. 126-135. 0,56 п. л.

17. Борщевский Г.А. Роль государства в формировании преемственного исторического сознания в контексте проблемы обеспечения национальной безопасности России // Знание. Понимание. Умение: информационно- гуманитарный портал. 2012. № 1. [Электронный ресурс] // http://www.zpu-iournal.ru/e-гри/2012/1 /ВогеИсЬеузклу Сот1пиа1-Н1я1ог1са1-Соп5с1ои5пе55/ С. 1-20. 1,19 п. л.

18. Борщевский Г.А. Оценка эффективности работы государственных гражданских служащих // Управленческие науки. 2012. № 2. С. 8-15. 0,5 п. л.

19. Борщевский Г.А. Перспективы внедрения механизмов государственно-частного партнерства в кадровой работе на государственной службе // Материалы международной научной конференции «Государственно-частное партнерство: опыт и пути развития в Германии и РФ». М.: МГУУ, 2012. С. 200-205. 0,38 п. л.

20. Борщевский Г.А. Применение компетентностного подхода в оценке профессиональной служебной деятельности гражданских служащих города Москвы // Доклады IX Международной научной конференции «Высшее образование для XXI века» / отв. ред. В.К. Криворученко. М.: МосГУ. 2012. С. 74-82. 0,5 п. л.

21. Борщевский Г.А. Профессионализация личности в системе государственной гражданской службы как перспектива развития трудовых ресурсов в современной России // Труды Всероссийского конгресса «Социология и общество: глобальные вызовы и региональное развитие». Уфа: Изд-во БГУ, 2012. С. 1913-1919. 0,4 п. л.

22. Борщевский Г.А. Социологические аспекты исследования проблем оценки профессионального уровня государственных гражданских служащих г. Москвы // Материалы 12-й межвузовской научно-практической конференции «Государство и гражданское общество: проблемы взаимодействия в современной России». РАНХиГС. Под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: МАКС Пресс, 2012. С. 84-92. 0,51 п. л.

23. Борщевский Г.А. Уроки кадровой работы в государственном аппарате СССР периода перестройки // Управленческие науки. 2012. № 3. С. 4-13. 0.6 п. л.

24. Борщевский Г.А. Эффективность применения оценочных процедур на гражданской службе России и города Москвы (опыт социологического анализа) // Регионы России: Стратегии и механизмы модернизации, инновационного и технологического развития. Труды 8-й Международной научно-практической конференции. Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. М.: ИНИОН РАН, 2012. Ч. 2. С. 25-29. 0,32 п. л.

25. Борщевский Г.А. Эффективность работы госслужащих как объект оценки // Инновационный менеджмент. 2012. № 5. С. 47-53.0,44 п. л.

26. Борщевский Г.А. Отбор и оценка кадров государственной гражданской службы как фактор обеспечения национальной безопасности России // Материалы межвузовской научно-практической конференции Российской таможенной академии «Инновационные подходы к решению экономических задач обеспечения национальной безопасности». М.: Изд-во РТА, 2013. С. 71-75. 0,25 п. л.

27. Исторические модели реформирования государственной службы в России: проблемы выявления и периодизации // Научные труды Московского гуманитарного университета. М.: Изд-во МосГУ. 2013. № 5. С. 32-42. 0,7 п. л.

Подписано в печать 24.10.2013. Заказ № Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Издательство AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, Москва, ул. Юности, 5.

Текст диссертации на тему "Реформирование государственной службы в российском государстве с 1985 по 2013 гг."

Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования «Московский гуманитарный университет»

На правах рукописи

04201364682

Борщевский Георгий Александрович

РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ С 1985 ПО 2013 ГГ.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научные руководители:

доктор исторических наук, профессор

Криворученко В.К.,

доктор исторических наук,

доцент Плотникова O.A.

МОСКВА - 2013

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение..........................................................................................3

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования...............13

1.1. Методология исследования и анализ базовых понятий...............13

1.2. Общая характеристика исторических моделей реформирования государственной службы.........................................................31

1.3. Анализ источников и историография исследования..................52

Глава 2. Особенности развития отечественной государственной службы в начале переходного периода (1985 - 2003 гг.)..................................66

2.1. Тенденции реформирования аппарата государственной службы в период 1985- 1991 гг......................................................................66

2.2. Развитие государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг..............................................................96

Глава 3. Реформирование государственной службы на современном этапе ............................................................................................132

3.1. Развитие государственной службы России в 2004-2013 гг..........132

3.2. Ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России..................................................................168

Заключение.....................................................................................190

Список использованных источников и литературы..........................198

Приложения..............................................................................225

Введение

Настоящая работа посвящена истории реформирования государственной службы в Российском государстве с середины 1980-х гг. до 2013 г.

Актуальность (общественная значимость) данной темы определяется следующими основными обстоятельствами:

о высокой значимостью государственной службы в системе управления отечественным государством, обусловливающей необходимость ее детализированного научного анализа;

о продолжающимися процессами реформирования государственной службы, вызывающими необходимость поиска путей повышения эффективности ее функционирования, в чем важную роль может сыграть переосмысление исторического опыта;

о незавершенным характером трансформаций государственной службы в конце XX - начале XXI вв., вызывающим необходимость выявления причин неудач в ходе прошлых реформ и их устранения в будущем;

о повторяемостью исторических тенденций на новом этапе существования государственной службы, что может быть использовано для прогнозирования ее будущих состояний и направлений развития;

о практической значимостью результатов проведенных исследований для совершенствования как прикладных, так и теоретико-методологических аспектов развития настоящей сферы.

Степень научной разработанности темы. Государственная служба как предмет научного исследования имеет междисциплинарный характер, обусловливающий привлечение в настоящей работе большой историографии по правовым, социальным, экономическим, политическим, нравственным и иным аспектам развития государственной службы в рассматриваемый период. Историография по теме исследования включает работы дореволюционного, советского и современного периода, обзор которых проведен в первой части настоящей работы. Изучена литература по различным видам государственной службы, но основной акцент сделан на проблемах гражданской службы, так как она исторически оказывает большее по сравнению с другими видами службы влияние на ход общественных процессов в стране.

Злободневность реформ государственной службы, сопровождавшихся кризисными явлениями, обусловила чрезмерную, как нам представляется, полемическую заостренность ряда публикаций и сследуемого периода. Несмотря на то, что многие авторы обращались к вопросам государственной службы, научная разработанность рассматриваемой темы остается недостаточной, чем вызвана необходимость настоящего исследования. Приближенный к современности исторический этап еще не стал объектом объективного и детального изучения, поэтому важно выработать последовательный и непредвзятый подход к научному анализу имеющегося исторического опыта.

Несмотря на большое имеющееся количество работ по проблематике госслужбы, остается актуальной потребность комплексного и системного ис-

следования истории развития государственной службы России в 1980-е-2010-е гг. Характер рассмотренных работ указывает на необходимость комплексного осмысления развития государственной службы в новейшей России с позиций исторической науки. Пре жде всего, до настоящего времени не описана преемственность в развитии государственной службы, которая, как показано в исследовании, имеет весьма значительный характер. Исходя из этого, мало изучены вопросы адаптации опыта советского периода в современной работе государственных органов власти.

Обращает внимание недостаточность работ, посвященных анализу позитивных и негативных сторон в ходе реформирования государственной службы. При этом осмысление истории развития отечественной системы госслужбы от советского времени до сегодняшнего дня представляет большой научный и практический интерес, так как современная система государственного управления имеет свои корни в существовавшей ранее советской системе. Практика обновления аппарата государственной службы нуждается в критической оценке, призванной способствовать определению перспектив, тенденций и приоритетов его дальнейшего совершенствования. В современных условиях становится очевидным противоречие между общественной потребностью в повышении эффективности реформирования государственной службы и недостаточной научной разработанностью проблематики по истории данного процесса.

Таким образом, научная проблема данного исследования - повышение эффективности реформ на государственной службе РФ посредством оптимизации кадровых процессов с учетом отечественного исторического опыта.

Гипотеза исследования базируется на научном предположении о том, что исторический опыт реформирования государственной службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг. содержит теоретические и практические инструменты, призванные объяснить закономерности хода аналогичных процессов в современных условиях и способствовать повышению их эффективности в будущем.

Объект исследования - государственная служба в Российском государстве в 1985-2013 гг.

Предмет исследования - особенности и тенденции реформирования государственной службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг.

Цель исследования состоит в обобщении исторического опыта реформирования государственной службы в Российском государстве в период 1985-2013 гг. для выработки предложений по совершенствованию этой деятельности на современном этапе и в перспективе.

Задачи исследования:

1. Исследовать методологию истории государственной службы.

2. Охарактеризовать исторические модели реформирования госслужбы.

3. Выявить источники и историографию исследования.

4. Проследить особенности реформирования аппарата государственной службы в период с 1985 по 1991 гг.

5. Рассмотреть особенности развития государственной службы России в условиях новой государственности 1991-2003 гг.

6. Проанализировать особенности развития государственной службы России в 2004-2013 гг.

7. Сформулировать ключевые тенденции реформирования государственной службы в новейшей истории России, обобщить возможности их практического использования в будущем.

Методология исследования продиктована его целью и базируется на общенаучных и специальных методах и принципах исторической науки, к которым относятся объективность, научность, историзм, всесторонность анализа, хронологический, синхронистический методы, периодизация (диахрон-ный метод), ретроспективный анализ и другие. Кроме того, специфика изучаемого предмета обусловливает широкое применение методов смежных наук (экономического, статистического, проблемного, логического анализа и ряда других). В ходе исследования использованы методы научного обобщения, системного, структурно-функционального, социометрического и многофакторного сравнительного анализа, конкретно-исторический подход. Использование широкого спектра методов дает возможность провести комплексное изучение рассматриваемой проблемы, использовать все достижения современной науки для реализации цели исследования.

В настоящей работе решается основная методологическая задача нахождения оптимального сочетания эмпирического и теоретического материала, выявления сущности и внутренней логики исторических процессов реформирования государственной службы.

Источники исследования. Источниковая база работы включает архивные и опубликованные материалы, представляющие собой весь спектр доступных автору источников по истории государственной службы в рассматриваемый период, включая нормативно-правовые акты и документы официального характера, данные статистики и социологических исследований, труды практиков государственного управления и материалы зарубежных публикаций. Так как хронологические рамки работы обуславливают недостаток фундаментальных исследований по проблеме, высокую значимость приобретает анализ периодической печати для сбора фактического материала. Широко использованы архивные источники, большинство из которых вводятся автором в научный оборот впервые. В исследовании привлечены фонды семи государственных архивов федерального, регионального и ведомственного уровня, в частности:

Государственного архива Российской Федерации (фонд 10026, оп. 1; фонд 10028, оп. 1; фонд 10200, оп. 1; фонд Р-9553, оп. 1, 8);

Архива Правительства Москвы (фонд 1, оп. 3, 5, 6, 7, 9);

Российского государственного архива социально-политической истории (фонд 17, оп. 156; фонд 606, оп. 1, 2);

Российского государственного архива новейшей истории (фонд 5, оп. 90; фонд 77, оп. 6; фонд 89, оп. 4, 5, 7, 8, 9, 22, 23);

Центрального архива города Москвы (фонд 3215, on. 1);

Центрального архива общественно-политической истории Москвы (фонд 4, оп. 213, 214; фонд 63, on. 1; фонд 109, on. 1; фонд 8590, оп. 13, 16; фонд 8723, on. 1).

Использованы фонды Архива Президента РФ в части цитирования нормативных актов Президента, а также материалы ряда федеральных и московских органов исполнительной власти, содержащиеся в их текущих архивах, откуда привлечены документы новейшего периода.

Кроме того, использованы фонды Российской государственной библиотеки и Государственной публичной исторической библиотеки.

Таким образом, тема исследования в достаточной степени обеспечена разнообразными источниками, позволившими провести ее научный анализ, осветить различные аспекты, сделать обобщения и выводы. Подробная классификация источников приведена в первой части настоящей работы.

Эмпирическая база исследования представляет собой результаты ряда социально-психологических исследований государственных служащих, проведенных автором, либо при его личном участии:

1. «Оценка профессионально-личностных качеств руководителей органов исполнительной власти г. Москвы». Апрель 2011 г. Социологический опрос работников кадровых служб в органах власти - слушателей Института повышения квалификации МГУУ Правительства Москвы. Руководитель - др соц. наук, проф. E.H. Махов. Индекс в работе: ОПЛКР-11.

2. «Социологический портрет личности студентов МГУУ Правительства Москвы - будущих государственных служащих». Апрель 2011 г. Социологический опрос проведен среди 130 студентов. Руководитель - д-р соц. наук, профессор E.H. Махов. Индекс: СПЛС-11.

3. «Профессиональные и мотивационные установки участников кадровых проектов Правительства Москвы». Ноябрь-декабрь 2011 г. Социологический опрос 180 молодых специалистов, участников Молодежного кадрового резерва Правительства Москвы. Автор методики - Г.А. Борщевский, консультант - канд. псих, наук, доцент И.С. Кострикина. Индекс: ПМУУКП-11.

4. «Профессиональные и мотивационные установки студентов МГУУ Правительства Москвы». Декабрь 2011 г. Социологический опрос 800 студентов. Руководитель проекта - канд. псих, наук И.Ф. Демидов, автор методики Г.А.Борщевский. Индекс: ПМУС-11.

5. «Профессионально-личностные качества работников ОИВ города Москвы». Ноябрь-декабрь 2011 г. Социологический опрос проведен среди 156 госслужащих г. Москвы - слушателей Института повышения квалификации МГУУ Правительства Москвы. Автор методики Г.А. Борщевский, консультант канд. экон. наук, доцент С.А. Семенов. Индекс: ПЛКГГС-11.

Хронологические рамки определены с учетом предмета исследования. Диссертация представляет собой обобщающую работу по проблеме реформирования государственной службы в Российском государстве в период с

1985 по 2013 гг. В этой связи в ней рассматриваются основные этапы этого процесса в указанный период.

Выбор нижних рамок изучаемого периода обоснован тем фактом, что изменения в государственном аппарате с началом перестройки подготовили юридические основания для восстановления института гражданской государственной службы. Провозглашение в апреле 1985 года руководством страны курса на перестройку привело к началу глобальных изменений, которые выразились, в конечном итоге, в появлении современной России и существующей в ней госслужбы. Главным следствием преобразований этого периода стал отказ от партийной модели государственной службы.

Вместе с тем, почти без изменений существует номенклатурный принцип подбора управленческих кадров. Сохранение его, как и многих других особенностей работы государственного аппарата, связывает поздний советский и современный этапы, позволяя говорить о том, что тогда и теперь государственная служба в нашей стране находится в переходном периоде своего развития. Таким образом, несмотря на все имевшие место в рассматриваемый период преобразования, наблюдается тенденция к преемственности процессов в государственном аппарате СССР и России, которые будут проявляться и в дальнейшем, что, в соответствии с избранной гипотезой исследования, позволяет осуществлять прогнозирование развития и направлений дальнейшей трансформации госслужбы.

Территориальные рамки исследования. Концепция диссертационного исследования предусматривает изучение темы на документах и материалах федерального и регионального уровня. Особое внимание уделено опыту города Москвы, где автор имел практический опыт участия в совершенствовании организации государственной гражданской службы, наблюдал начало применения отдельных методов и технологий работы с кадрами в рассматриваемый период, а также непосредственно участвовал в разработке и апробации ряда технологий, описанных в работе.

Новизна исследования выражается в следующих основных элементах.

1. Систематизированы подходы к определению понятия государственной службы и выработано обобщенное определение, согласно которому она представляет собой исполнительное звено государственного аппарата в условиях соответствующей политической системы. Доказана зависимость состояния института госслужбы от общественно-политического развития страны.

2. Предложен новый подход к исследованию истории реформирования государственной службы, предполагающий описание ее динамики через последовательную смену исторических моделей реформирования государственной службы. Разработанная модель определяется как совокупность характеристик, описывающих особенности госслужбы в конкретную эпоху. Обоснована новая периодизация развития госслужбы посредством смены моделей и переходных периодов между ними.

3. Система госслужбы СССР представлена как сочетание категорий руководителей предприятий и учреждений, административного персонала ор-

ганов управления. Обосновано утверждение, что этап с 1985 по 1991 г. может быть определен как переходный период от советской модели госслужбы к новой модели, которая до сих пор не создана. Единство принципов реформирования госслужбы в рассматриваемом периоде доказано через сопоставление законодательных актов, систем управления и финансирования госслужбы, применения методов кадровой работы.

4. Выявлено, что основными тенденциями 1991-2003 гг. были правовое сужение категории госслужащих и понижение управляемости госаппарата. Доказано, что госслужба РФ сохранила основные черты советской номенклатурной бюрократии, и попытки внедрить в нее отдельные элементы других систем не имели успеха. В архивных фондах выявлены и проанализированы более 20 проектов законодательных актов о государственно