автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации"

На правах рукописи

ДЖАНАЕВ Марк Хазбиевич

СОЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 22.00.04 — социальная структура, социальные институты

и процессы

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор социологических наук, профессор

МАГОМЕДОВ Керем Османович

Официальные оппоненты: — доктор социологических наук, профессор

АНИСИМОВ Сергей Алексеевич - кандидат социологических наук, доцент КОНЬКОВ Анатолий Михайлович

Ведущая организация - Московский государственный

университет им. М.В. Ломоносова.

Защита состоится_2004 года в_час. на заседании

диссертационного совета Д.502.006.19 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84, корп. 1, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан_2004 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета.

Панин И.Н.

гт-н

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования.

Важнейшим направлением поисков эффективных форм управления общественными процессами в современной России можно считать развитие самоуправляемых социально-территориальных объединений-системы местного самоуправления. В последние годы определилась тенденция перемещения властных полномочий на места, непосредственно в реальную сферу управления процессами жизнедеятельности и жизнеорганизации, в среду гражданского общества. Вместе с тем обострились проблемы субъективного характера, связанные с готовностью местных властей ответственно управлять подведомственными им социально-территориальными объектами.

Новые социальные и экономические отношения в России требуют качественных изменений организации и деятельности органов исполнительной власти, особенно там, где власть ближе всего к человеку-в поселках, районах, городах. Но управленческая практика показывает, что при высокой степени общественной потребности в дееспособной и ответственной местной власти муниципальная служба пока еще плохо организована, слабо институанализирована, не подготовлена к решению сложнейших социальных задач. Очень низким остается уровень социальной ответственности муниципальных служащих, ощущается высокая общественная потребность в его повышении и дальнейшем развитии. Это можно считать основной проблемой в процессах оптимизации системы местного самоуправления в России. Муниципальная служба должна окончательно сформироваться в качестве важнейшего звена в системе управления общественными процессами, и именно от уровня подготовки ее служащих, их профессионализма и ответственного отношения к своему делу во многом зависят темпы поступательного развития общества.

Все это определяет актуальность диссертационного исследования, которое направлено на изучение феномена социальной ответственности в системе муниципальной службы, анализу ее методологических основ и современного состояния ответственности муниципальных служащих. Эти определен и выбор объекта исследования - муниципальных служащих, которые посредством своей управленческой деятельности реализуют функции органов местного самоуправления и должны обеспечивать необходимый уровень стабильности во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Поэтому очень важно определить

цели и задачи, основные направления формирования и развития социальной ответственности муниципальных служащих.

Степень научной разработанности проблемы.

Проблемы ответственности муниципальных служащих занимают достаточно большое место в работах современных российских и зарубежных ученых. Следует отметить, что многогранность данной тематики определяет множественность направлений ее исследования с различных позиций - социально-управленческих, социально-

философских, социально-экономических, социально-правовых и т.п.

Так, в изучение методологических основ феномена ответственности с точки зрения теоретико-философского подхода существенный вклад внесли АЛ. Богданов, М. Вебер, М. Гравитц, А. Лоутон, Р. Пэнто, Э. Роуз, Г. Саймон, П.А. Сорокин, Р. Фалмер и др.1.

Большой интерес для изучения институциональных особенностей ответственности в сфере муниципального управления представляют работы о местном самоуправлении Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Н.А. Емельянова, Л.А. Калиниченко, B.C. Нечипоренко,

И.И. Овчинникова, К.Ф. Шеремета, В.Л. Ясюнаса и др. В их трудах нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные и другие основы местного самоуправления и муниципальной службы, их модели в России и за рубежом2.

Вопросам формирования и повышения ответственности работников управления, ее проявления в структуре профессиональных отношений в сфере управления значительное внимание в своих работах

1 См.: Богданов АА Тектология: Всеобщая организационная наука. - М, 1989; Вебер М. Избр. произв. -М., 1990; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. -М, 1972; Саймон ГА Наука об искусственном: Пер. с англ. - М., 1972; Сорокин ПА Человек. Цивилизация. Общество. - М., 1992.; Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления. Т. 5/Общ. ред. ХА. Бекова, Н.П. Володиной.-М., 1992; Фейербах Л. Избр. философ, произв. Т. 1. - М., 1955 и др.

2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. -М., 1999; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М., 1999; Емельянов НА Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. -М., 1997; Калиниченко ЛА Муниципальное управление: организационные основы.-М., 2001; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Д.Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998; Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы.-М., 2001; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. - М., 1998 и др.

уделяют А.К. Агапонов, Л.М. Архангельский, Н.Л. Захаров, Н.А. Минкина, В.Т. Ефимова и др.1.

Конкретно социологическим характеристикам и проблемам общей теории феномена ответственности, а также ее социальной природе посвящены работы А.И. Ореховского, А.Ф. Плахотного, Н.Д. Табунова,

A.M. Яковлева и др., рассматривающих категорию социальной ответственности не только как этическую, но и как общесоциальную норму2.

Проблемы правовой ответственности государственных и муниципальных служащих, ее сущности и назначения, взаимодействия различных видов правовой и социальной ответственности должностных лиц нашли отражение в работах Ю.П. Аверина, Г.В. Атаманчука,

B.Г. Афанасьева, Г.П. Зинченко, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева,

A.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, И.М. Слепенкова, Ю.Н. Старилова,

B.В. Цветкова, А.И. Щербака и других правоведов3.

Различные аспекты ответственности муниципальных служащих и механизмы государственного и общественного контроля ее соблюдения в определенной степени раскрываются в ряде трудов, посвященных опыту организации и функционирования государственной и

См.: Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. - Ростов-на-Дону, 2002; Архангельский Л.М. Социально-этические проблемы теории личности. - М., 1974; Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М., 2002; Минкина НА Воспитание ответственностью. - М., 1990; Ефимова Л.Г., Новосёлова Л.А. Банки: ответственность за нарушения при расчётах: Комм, закон, и арб. практики. - М., 1996 и др.

2 См.: Ореховский А.И. Ответственность и её социальная природа. - Томск, 1978; Плахотный А.Ф. Проблема социальной ответственности. - Харьков, 1981; Яковлев A.M. Социология экономической преступности. - М., 1987 и др.

3 См.: Аверин Ю.П., Слепенков И.М. Основы теории социального управления. - М., 1990; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. -М., 2002; Афанасьев В.Г. Системность и общество. - М., 1980; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов-на-Дону, 2000; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ.-М., 1999; Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба. - М., 1999; Оболонский А.В. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России.-М., 1997; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996; Цветков В.В., Щербак А.И. Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления. - Киев, 1985; Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. - Киев, 1980 и др.

муниципальной службы Российской Федерации, ее кадрового обеспечения, профессионализации ее сотрудников и пр. Среди авторов следует выделить В.Д. Граждана, В.Н. Аванова, A.M. Конькова, Б.В. Лытова, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, А.В. Новикова, Е.В. Охотского, В.И. Патрушева, Б.Т. Пономаренко, В.Л. Романова, В.М. Соколова, В.А. Сулемова, А.И. Турчинова, Н.Н. Шувалову и др.1.

Однако, несмотря на довольно значимое место, которое занимают проблемы местного самоуправления в законодательных актах, научной литературе, практической работе, все же следует признать слабо проработанными вопросы специфики социальной ответственности муниципальных служащих и ее особенностей в современной России.

Поэтому представляется необходимым исследовать ответственность муниципальных служащих именно с позиции социологической науки, выявить важнейшие черты, место и роль социальной ответственности в системе развития и повышения качества функционирования муниципальной службы Российской' Федерации. Активной научной разработки требует также и проблема формирования и развития социальной ответственности муниципальных служащих.

Объектом исследования являются муниципальные служащие Российской Федерации.

Предмет исследования - социальная ответственность

муниципальных служащих в Российской Федерации.

Цель исследования - определить социальную природу, место и роль социальной ответственности муниципальных служащих в системе

См.: Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - М, 2003; Муниципальное управление: Профессиональное развитие персонала / А.М. Коньков,

B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко и др. - М , 2001; Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. - М., 1996; Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. -М., 1998; Сулемов В.А. Принципы, механизмы и технологии кадрового обеспечения аппарата органов власти // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. - М., 1996; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: Проблемы развития теории и практики. -М., 1998; Шувалова Н.Н. Специфика ответственности государственного служащего //Нравственные основы государственной службы. - М., 2003 и др.

институциональных основ местного самоуправления, а также условия, факторы и основные направления ее повышения.

Цель диссертационного исследования требует решения автором следующих задач:

• исследовать социальную природу ответственности и определить ее виды и функции в практике местного самоуправления;

• рассмотреть муниципальную службу как источник социальной ответственности муниципальных служащих;

• раскрыть особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной ответственности в местном самоуправлении;

• проанализировать содержание и состояние социальной ответственности муниципальных служащих в современных российских условиях;

• выявить условия и факторы формирования социальной ответственности муниципальных служащих;

• определить основные проблемы и перспективы повышения социальной ответственности в деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы ряда наук, способствующие общенаучному, философскому подходу к познанию и исследованию социальных явлений, такие, как диалектический подход, социально-философский и структурно-функциональный анализ и др. В ходе диссертационного исследования использовались социологические, аксиологические, сравнительно-исторические, статистические методы анализа формирования социальной ответственности муниципальных служащих. Особую роль в исследовании играет социологический подход в изучении происходящих в местном самоуправлении процессов и феномена социальной ответственности муниципальных служащих.

Источниковой базой диссертационного исследования стали Конституция и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные, правовые акты федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления, а также Европейская хартия о местном самоуправлении.

Важными источниками при разработке темы диссертационного исследования стали опубликованные с начала 90-х гг. сборники нормативных документов о государственной и муниципальной службе,

статистические сборники о составе государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, данные Российского статистического агентства, материалы научно-практических конференций, а также фундаментальные научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам совершенствования и развития муниципальной службы в России и повышения социальной ответственности государственных служащих.

Эмпирическая база диссертационной работы основывается на материалах социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, в которых автор принимал непосредственно участие:

• экспертного опроса «Социальная ответственность муниципальных служащих в современной России» (апрель, 2004 г.); в качестве экспертов выступили руководители и ведущие специалисты муниципальных органов власти, научные работники и представители общественных организаций; всего опрошено 84 респондента. Индекс в диссертации: СОМС-2004;

• социологического исследования «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь, 2003 г.); опрошено 1 202 респондента из числа населения 17 субъектов Российской Федерации; руководитель исследования-д.с.н., проф. Магомедов К.О. Индекс: АПКС-2003;

• экспертного опроса «Проблемы развития муниципальной службы Российской Федерации» (март, 2002 г.); в качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, предприниматели, ученые; всего опрошено 72 респондента. Индекс: ПРМС-2002.

Помимо этого, автором для решения диссертационных задач были использованы материалы ряда других социологических исследований:

• «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Поведено в апреле-мае 2001г. Руководитель исследования - д.с.н., проф. Турчинов А.И. Опрошено 1434 респондента среди населения 17 субъектов Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду деятельности. Индекс: ТО ГКП-2001;

• «Проблемы становления и перспективы развития государственной службы Российской Федерации». Проведено в сентябре 1999 г. Руководитель исследования - д.и.н., проф. Нечипоренко B.C.

Опрошено 1 200 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Индекс: СП ГС-99;

• «Государственная служба и государственные служащие России глазами населения». Проведено в сентябре-октябре 1999 г. Руководитель исследования - к.ф.н., доц. Магомедов К.О. Опрошено 1 254 респондента. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Индекс: ГС ГН-99.

Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:

• исследована социальная природа ответственности в сфере местного самоуправления; выявлено, что особое социальное значение ответственности муниципальных служащих заключается в обеспечении социального порядка и жизнеспособности местного сообщества, что, в свою очередь, требует формирования муниципальных служащих как социально ориентированных в своих действиях личностей, в том числе и в вопросах социальной ответственности; проведена типологизация основных видов социальной ответственности в муниципальной службе, таких, как публично-правовая, организационно-управленческая, социально-политическая, профессионально-должностная, юридическая и моральная;

• муниципальная служба рассмотрена как источник социальной ответственности муниципальных служащих в вопросах обеспечения целей и задач местного самоуправления, приоритетов государственной власти на местах в условиях непосредственного взаимодействия с населением подведомственных им территориальных образований; определено, что особенности социальной ответственности муниципальных служащих исходят из множественности функциональных проявления муниципальной службы в качестве профессиональной управленческой деятельности, управленческо-правового и социального институтов;

• изучены особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной ответственности, их место и роль в процессах взаимодействия государственных органов власти и институтов гражданского общества, в обеспечении эффективности местного самоуправления; определено видовое (по характеру гражданской службы) отличие муниципальных служащих от государственных служащих, которое выражается в непосредственной близости к социальной среде управляемого ими объекта (населению конкретного социально-территориального образования и его жизненным

интересам и потребностям), большей степенью отдаленности от сферы политики и приближенности к процессам самоорганизации гражданского общества;

• раскрыто содержание социальной ответственности муниципальных служащих, которое заключается в единстве их правового, социально-политического и этического отношения к государству и обществу, а добросовестном выполнении служебного долга, в способности предвидеть результаты управленческих действий и готовности отвечать за их социальные последствия, а также определено, на основании анализа материалов социологических исследований, состояние социальной ответственности муниципальных служащих и установлено, что ее уровень сегодня недостаточен для эффективного функционирования местного самоуправления в современных условиях;

• определены необходимые условия и факторы, которые должны способствовать формированию высокого уровня социальной ответственности муниципальных служащих, такие, как взаимодействие федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Федерации и муниципальной службы, правовое определение статуса муниципальных служащих в системе отношений власти в российском обществе и повышение их социального статуса, развитие профессиональных характеристик, организационной культуры, этических норм профессионального поведения муниципальных служащих; выявлена недостаточная проработанность государственной кадровой политики в отношении муниципальной службы;

• рассмотрены основные проблемы и перспективы повышения социальной ответственности муниципальных служащих, такие, как профессионализация кадров муниципальной службы, развитие средств и методов социального контроля в деятельности местных органов власти, воздействие на культурные и духовно-нравственные качества муниципальных служащих, формирование у них гражданственности и государственного отношения к служебному долгу; дана оценка эффективности используемых в системе местного самоуправления мер социально-профессионального, административно-контрольного и организационно-функционального характера по повышению социальной ответственности муниципальных служащих.

Практическое значение проведенного исследования определяется возможностью применения полученных выводов и результатов в конкретной работе органов государственной и местной власти Российской Федерации в целях повышения эффективности

и

формирования механизма ответственности муниципальных служащих и совершенствования функционирования муниципальной службы. Помимо этого, разработанные в диссертации методологические и теоретические основы и полученные практические результаты могут быть полезны в научно-методической и учебной работе по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Отдельные теоретические выкладки прошли апробацию в выступлениях и научных сообщениях автора на:

- межвузовской конференции «Творческое наследие В.Г. Афанасьева и современность» (Москва, апрель 2004 г.);

- межвузовской научно-практической конференции «Идеи А.А. Богданова и современность» (Москва, апрель 2003 г.).

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной проблемы, анализируется степень ее разработанности в отечественной и зарубежной научной литературе, раскрываются объект, предмет, цели и задачи, теоретико-методологические основы и научная новизна диссертационного исследования, излагаются сведения, характеризующие его теоретическую и прикладную значимость.

В первой главе «Социально-институциональные особенности социальной ответственности в системе муниципальной службы» рассматриваются социальная природа ответственности в сфере местного самоуправления, ее виды и функции, источники, цели и задачи, а также социально-субъектные особенности муниципальных служащих как носителей социальной ответственности.

В первом параграфе - «Социальная природа ответственности, ее виды и функции в практике местного самоуправления»-

проанализирован социальный феномен ответственности и формы ее проявления в муниципальной службе.

Автор отмечает, что проблема ответственности в целом, в том числе и в системе местного самоуправления, представляет собой сложное переплетение вопросов философского, этического, психологического, юридического, социально-экономического характера, что обусловлено сложностью и многообразием самой человеческой сущности и социальной действительности. Под социальной ответственностью г сфере местного самоуправления автор понимает особую форму социальных отношений между субъектом и объектом управления, целью которых является осуществление социальных интересов населения, а также способность и необходимость субъекта управленческой деятельности отвечать перед социальной общностью за результаты своей работы.

В условиях современного реформирования российского общества социальная ответственность муниципальных служащих служит инструментом совершенствования муниципального управления, усиления его регулирующего воздействия на социальные процессы. В связи с особой ролью ответственности следует отчетливо представлять необходимость ее повышения в сфере управления, что является неотъемлемым элементом поступательного и устойчивого развития всего российского общества. В конечном итоге это служит целям эффективной организации местного самоуправления в интересах как населения муниципального образования, так и конкретных граждан, государства и общества в целом.

Особое социальное значение имеет ответственность, отнесенная к различным институтам общества, в том числе и к муниципальной службе, ее служащим, призванным силой закона обеспечивать социальный порядок и жизнеспособность общества. Муниципальная служба формирует своих служащих как социально ориентированных в своих действиях личностей. При этом под влиянием характера общества и государства вырабатывается определенная социальная дисциплина и ответственность муниципальных служащих (политическая, правовая, моральная и др.).

Типологизируя виды социальной ответственности в муниципальной службе, автор выделяет основные ее сферы и раскрывает их социальное содержание:

• муниципальная служба функционирует в конституционном и социально-правовом пространстве, что обусловливает ее публичный и

институционально-нормативный характер и, следовательно, требует публично-правовой ответственности органов местного самоуправления и муниципальных служащих;

• муниципальная служба представляет собой определенный тип организации и должна соответствующим образом быть готова к эффективному выполнению возложенных на нее функций, что подразумевает наличие у руководящих и должностных лиц организационно-управленческой ответственности в их деятельности;

• по своему положению в системе управления общественными процессами муниципальная служба решает задачи социально-политического характера на подведомственной территории в рамках общегосударственных задач и реализации политических потребностей населения; это определяет необходимость социально-политической ответственности выборных должностных лиц муниципальной службы, т.к. они получают доверие от избравших их граждан как результат гражданско-политического волеизъявления;

• муниципальная служба является профессиональной деятельностью и требует от муниципальных служащих высокого уровня профессионализма и компетенции в их работе при решении вопросов местного значения, а это предопределяет их профессионально-должностную ответственность;

• муниципальная служба связана с регулирование вопросов гражданского и хозяйственного свойства, и в случае их ненадлежащего решения может быть нанесен ущерб интересам граждан, юридических лиц, общественных и иных организаций и т.п., что подразумевает юридическую ответственность как органов местного самоуправления, так и отдельных должностных лиц;

• муниципальная служба как социальный институт регламентируется не только правовыми, но и моральными нормами. Это относится и к ее внешним взаимодействиям с социальной средой, и к внутренним вопросам социально-профессиональных отношений, что в итоге определяет моральную ответственность муниципальных служащих.

Автор подчеркивает, что социальная ответственность является важной характеристикой статуса муниципального служащего, который, в свою очередь, характеризует место и роль последнего в государстве и обществе, устанавливает его взаимоотношения с ними. От полноты и точности определения прав, обязанностей и ответственности во многом зависит эффективность управленческой деятельности муниципального

служащего. В то же время, по принципу обратной связи, ответственность за результаты этой деятельности оказывает существенной влияние на определение обязанностей, прав, критериев оценки социальной эффективности действий муниципального служащего.

Во втором параграфе — «Муниципальная служба как источник

социальной ответственности» — раскрываются сложившиеся подходы к определению социального феномена местного самоуправления, его целей и задач в жизни общества, институциональные принципы функционирования муниципальной службы и связанные с ними особенностями социальной ответственности муниципальных служащих в современной России.

Автор отмечает, что, после многих лет фактического сдерживания свободных самоорганизационных процессов, в России начало формироваться гражданское общество. Особое значение в организации жизни российского социума принимают вопросы взаимодействия государства и гражданского общества, соотношения управленческих и самоорганизационных механизмов в регулировании общественных процессов. Важное место в них занимает качество местного самоуправления, осуществляемого муниципальной службой Российской Федерации. Муниципальная служба сегодня может и должна рассматриваться как специфический институт в системе организации общественной жизни, который призван обеспечивать на должном уровне осуществление государственной социальной и экономической политики на местах, а также реальные взаимодействия государства, местных органов власти и гражданского общества (субъектов управления и населения). Среди органов власти всех уровней именно муниципальные, осуществляющие полномочия местного самоуправления, наиболее тесно связаны с населением, что возлагает на них ответственность особого рода-они напрямую, непосредственно обеспечивают практически все виды межинституциональных взаимодействий государства и гражданского общества.

Эмпирические данные1 показывают, что население России уже начало осознавать роль муниципальной службы в обеспечении их нормальной жизнедеятельности. По мнению участников опроса населения, влияние местных органов власти на качество жизнедеятельности оценивалось в 1,83 балла (влияние общероссийских

'Индекс: ГО ГКП-2001.

властей было оценено в 2,24 балла при максимальном значении 3). В сознании российских граждан уже начало формироваться устойчивое отношение к местному самоуправлению как институту власти, который непосредственно обеспечивает решение их проблем в реальном социальном пространстве и времени жизнедеятельности.

Главная институциональная особенность муниципальной службы - обеспечиваемое ею местное самоуправление, основанное на публичной власти, самостоятельности и собственной ответственности является, по своей сути, связующим звеном между гражданским обществом и государством. В связи с этим возникает вопрос о месте, которое занимает муниципальная служба в системе взаимоотношений институтов государства и гражданского общества. Именно в институтах гражданского общества находит свое практическое выражение потребность населения в самоорганизации, саморегулировании общественных связей и отношений. Институт же местного самоуправления и муниципальная служба своей социальной основой имеют социально-субъектную среду гражданского общества - население как источник самоорганизационных интересов и потребностей. Но при этом они одновременно являются самостоятельной организационной структурой, реализующей принципы и задачи государственного управления на местном уровне. Они обеспечивают единство управленческих процессов на всем социальном пространстве государства, опираясь при этом на активность и инициативу граждан.

Автор подчеркивает, что уровень развития местного общественного самоуправления на низовом уровне пока еще недостаточно высок. Изменение ситуации в сфере местного самоуправления сегодня связывают со вступление в действие с 1 января 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это должен быть очередной этап институционализации муниципальной власти и обеспечивающей ее функционирование муниципальной службы. В новом законе изменяется порядок отношений государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в вопросах развития самостоятельности местных органов - теперь они должны будут решать экономические и социальные проблемы своих территорий, исходя из реальных потребностей местного населения и доходов бюджета своих территорий.

В третьем параграфе - «Особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной

ответственности в местном самоуправлении» - рассматриваются организационный (муниципальная служба) и социально-субъектный (муниципальные служащие) аспекты социальной ответственности.

При исследовании проблемы ответственности местного самоуправления необходимо учитывать, что ее субъектами, как это определяет российское законодательство, являются и муниципальные

1

органы власти, и лица, замещающие муниципальные должности. Поэтому с социологической точки зрения, исследуя особенности социальной ответственности муниципальных служащих, более корректно выделять организационный (объективно существующие условия и факторы функционирования муниципальной службы) и социально-субъектный аспекты.

Среди особенностей сложившихся организационных и правовых основ муниципальной службы автор отмечает принцип нахождения ее вне сферы политики, что в наибольшей степени соответствует ее содержанию и характеру возложенных на нее обязанностей. Однако, с другой стороны, в структуре властных отношений в обществе муниципальная служба представляет собой одно из основных звеньев управления и организации, поэтому естественно, что определенная связь с политикой государства, особенно социальной или в области обеспечения безопасности, у нее остается. Но реализация этой связи происходит в большей степени в процессах взаимодействия муниципальной службы с институтами гражданского общества, членами которого являются и муниципальные служащие. Поэтому, по своему социально-профессиональному статусу, муниципальные служащие выполняют особую субъектную функцию — они осуществляют на местах политику государства, одновременно обеспечивая интересы населения муниципального образования.

Несмотря на то, что местное самоуправление выведено за рамки государственного управления, оно остается в системе общественного устройства страны, подчиняется действующим законам и строгой системе организационных отношений, что не допускает его самоизоляции. Однако полномочия и ответственность в указанных рамках оно реализует самостоятельно, хотя и в пределах общей законодательной базы государства и общегосударственного устройства. При этом принцип разделения властей не проецируется на органы

1 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон. Гл. 10. - М., 2004. С. 76-81.

местного самоуправления. Законодательная база муниципального управления лишь закладывает основы для существования принципа разделения властей и дает право органам местного самоуправления самим определять их полномочия и компетенцию.

Муниципальная служба является тем звеном в структуре управления общественными процессами, которое реально взаимодействует с институтами гражданского общества по согласованию возникающих противоречий. Такое положение муниципальной службы подтверждается рядом факторов. Прежде всего муниципальная служба как самостоятельный социальный институт (по характеру выполняемых задач) более интегрирована в «живую ткань» общества. Кроме того, муниципальная служба в большей степени, чем другие институты управления, дистанцирована от политики, а, значит, и от участия в формировании противоречий между гражданским обществом и государством. И, наконец, муниципальные служащие являются носителями социально-психологических качеств не только профессиональных управленцев, но и членов гражданского общества, в которое они интегрированы как реальные субъекты жизнедеятельности.

Особое положение муниципальной службы в единой системе государственного управления, ее место и роль как своего рода посредника в структуре взаимоотношений общественных и государственных институтов предопределяет предназначение муниципальной службы способствовать разрешению существующих и возникающих противоречий между обществом и государством, особенно в современный период. Это выводит на первый план вопросы совершенствования всей системы государственного и местного управления, и, прежде всего, самой муниципальной службы, среди которых первостепенное место занимает проблема социальной ответственности муниципальных служащих.

Во второй главе - «Формирование и развитие социальной ответственности муниципальных служащих в Российской Федерации» - основное внимание уделяется исследованию состояния социальной ответственности муниципальных служащих, условий и факторов ее формирования и повышения с целью оптимизации деятельности органов местного самоуправления.

В первом параграфе - «Содержание и состояние социальной ответственности муниципальных служащих в современных российских условиях» - основное внимание уделяется

социологическому анализу социальной ответственности муниципальных служащих и ее современному состоянию.

Автор акцентирует внимание на том, что социальная ответственность является одним из важных инструментов обеспечения организации и функционирования персонала органов местного самоуправления, особенно в условиях системного кризиса власти. Она выступает в качестве необходимой упорядочивающей формы связи между государством, муниципальными служащими и гражданским обществом. В системе муниципальной службы понятие «ответственность» широко употребляется при характеристике отношения должностных лиц к порученному делу при оценке их управленческой деятельности. При этом очень важно раскрыть понятие «социальная ответственность» муниципального служащего, которое включает в себя целую группу элементов и механизмов:

• четкое представление муниципальным служащим его роли и места в процессах управления государством и обществом на местном уровне, его собственной социальной значимости;

• добровольное и сознательное принятие на себя обязательства полностью подчинить свою деятельность задачам реализации политики государства на местах и обеспечения функций органов местного самоуправления;

• понимание необходимости действовать в полном соответствии с интересами государства и общества и принятыми социальными требованиями и нормами;

• способность предвидеть результаты своих решений и действий, их социальные последствия;

• стремление к максимальной саморегуляции, критический подход к своим действиям и постоянный самоконтроль;

• готовность нести ответственность во всех ее видах за все свои противоправные действия или бездействие.

Исходя из этого, сущность социальной ответственности муниципального служащего можно выразить через сочетание его правового, социального и морального отношения к государству и обществу, через регулирующее поведение первого в соответствии с требованиями, основанными на их целях и интересах, возлагающие на него вполне определенные обязанности по выполнению служебного долга, отражающие его способность предвидеть результаты управленческих действий и готовность отвечать за их последствия.

Опираясь на данные социологического исследования1, диссертант обращает внимание на то, что уровень социальной ответственности даже в представлении самих муниципальных служащих оценивается не осень высоко (31,7% экспертов считают его низким и 65,9% — средним). Это отражается в первую очередь на функциональном состоянии органов муниципальной власти и их способности ответственно управлять подведомственными им социальными объектами. Среди основных причин недостаточной социальной ответственности муниципальных служащих, как свидетельствуют эмпирические данные, полученные автором, выделяются корыстные мотивы и слабый контроль со стороны населения (см. табл. 1):

Таблица 1

Причины недостаточной социальной ответственности муниципальных служащих

1. Ориентация на реализацию своих корыстных интересов 54,8

2. Отсутствие должного контроля со стороны населения 50,0

3. Низкая правовая культура муниципальных служащих 47,6

4. Отсутствие должной требовательности со стороны вышестоящих органов 35,7

5. Недостаток духовно-нравственной зрелости муниципальных служащих 33,3

6. Слабость финансового обеспечения реализации управленческих решений 26,2

7. неудовлетворительные материальные условия жизни 23,8

8. Невысокий престиж чиновника органов муниципального управления 21,4

9. Низкая организационная культура муниципальных служащих 19,0

10 Слабость внутренней самоорганизации 4,8

Опираясь на данные других социологических исследований2, а также на мнение участвовавших в авторском исследовании экспертов, диссертант отмечает, что только у определенной, пока не достаточно большой части муниципальных служащих развиты такие качества, как объективность, бескорыстие, неподкупность, стремление отдавать работе все свои силы и возможности, честность, порядочность, уважение к законам и т.д. Это свидетельствует о невысоком уровне социальной ответственности муниципальных служащих современной России, о том, что проблема социальной ответственности в муниципальной службе должна находиться под пристальным вниманием и государственных

1 Индекс: ПСО МС-2004.

2 Индекс: СПР ГС-2000; индекс: ГС ГН-99 и др.

органов управления, и ученых, и широкой общественности страны, и населения конкретных самоуправляемых социально-территориальных образований.

Во втором параграфе - «Условия и факторы формирования социальной ответственности муниципальных служащих» -

рассмотрены причины недостаточной высокого уровня муниципальной ответственности муниципальных служащих в Российской Федерации и определены необходимые условия и факторы, которые могли бы способствовать его повышению.

Автор отмечает, что было бы неверно рассматривать вопросы социальной ответственности муниципальной службы в отрыве от тех реальных условий и факторов, в которых она, при современном состоянии развитости общественных и государственных институтов, формируется и отражается в гражданском и профессионально-должностном сознании муниципальных служащих.

Так, в действующем законодательстве не решена проблема единой системы регулирования отношений между федеральной государственной службой, государственной службой субъектов Федерации и муниципальной службой, не определен правовой, профессиональный и социальный статус муниципальных служащих в системе отношений власти в государстве. Это в значительной степени влияет на осознание муниципальными служащими степени своей личной ответственности перед населением муниципального образования за результаты реализации на его территории целей и задач политики государства, ведет к зачастую неоправданному перекладыванию ответственности на более высокие по уровню управленческие структуры, или, наоборот, к необоснованному апеллированию государственных (федеральных и региональных) органов власти к необоснованности муниципального управления эффективно решать вопросы местного значения.

Автор обращает внимание на институционально-правовую недостаточность в обеспечении соблюдения принципов социальной ответственности в деятельности муниципальных служащих. Пока такое положение можно рассматривать только как негативный фактор в регламентации муниципальной службы. Но если изменить ситуацию, возвести принцип социальной ответственности в конституционно-законодательный ранг, то он станет позитивным условием в повышении эффективности муниципальной службы и будет способствовать развитию системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Формирование кадрового потенциала муниципальной службы, система подбора и расстановки персонала - тоже одно из необходимых условий обеспечения социальной ответственности муниципальных служащих. Но это процесс сложный и требует постоянного совершенствования. Как показывает анализ законодательства, нормативной базы для обеспечения конкурсного порядка замещения вакантных должностей муниципальной службы вполне достаточно. Однако на практике основным способом замещения вакансий муниципальной службы продолжает оставаться назначение, которое далеко не всегда гарантирует наличие у муниципального служащего должного уровня социальной ответственности.

В качестве объективных факторов формирования социальной ответственности муниципальных служащих автор выделяет материальные условия жизни муниципального служащего, характер управленческого труда, управленческую культуру. Диссертант считает, что среди факторов повышения ответственности муниципальных служащих особое место занимает организационная культура, включающая принципы управления, ценностные ориентации и ожидания, традиции, ритуалы и обычаи трудового коллектива аппарата управления. К сожалению, по оценкам самих государственных и муниципальных служащих, внимание руководящего состава различных органов государственной власти к организационной культуре, несмотря на ее важность, относительно невысокое.

Помимо этого, одним из важнейших факторов формирования ответственности муниципальных служащих является их этическое поведение. Формализация служебной этики осуществляется различным образом и не всегда эффективно. Автор отмечает, что ожидания изменения этой ситуации связано с утверждением и реализацией Этического кодекса государственных и муниципальных служащих, Кодекса поведения и др.

Формирование ответственности, ее повышение в значительной степени зависит от эффективности реализации концепции государственной кадровой политики. Но если в системе государственной службы кадровая политика имеет определенные ориентиры и научно обоснованные (пусть в начальной стадии формирования всего комплекса) нормативы, то для системы муниципальной службы ее четкого обоснования нет, как нет и унифицированного в общефедеральных рамках подхода.

В сегодняшних условиях, когда в управлении преобладает демократический стиль руководства, функция контроля, который особым образом связан с ответственностью, в первую очередь должностных лиц, приобрела социальный характер. Поэтому фактор контроля в системе местного самоуправления следует рассматривать в двух аспектах: как функцию самой муниципальной службы, направленную на обеспечение правового порядка и типичное исполнение законов и инструкций административного органа, и как подотчетность и подконтрольность самой муниципальной службы государственным органам и гражданским структурам, повышающие ее ответственность. Однако из-за неэффективности проводимых государством социальных и экономических мер, слабой исполнительской дисциплины, неразвитости, особенно на местном уровне, элементов гражданского общества контроль в обоих случаях находится на низком уровне.

На основании сделанных в процессе анализа выводов о сложившихся в настоящее время различных условиях и факторах, влияющих на формирование социальной ответственности муниципальных служащих, диссертант делает вывод о том, что необходимо проведение комплекса мер юридического, административного, профессионально-этического и др. характера, направленных на создание оптимальной институциональной среды ее формирования. В решении этой задачи активную позицию должно занимать прежде всего государство, а муниципальная служба —стать одним из полноправных участников, выступив в качестве институционального элемента общества.

В третьем параграфе - «Проблемы и перспективы повышения социальной ответственности в деятельности органов местного самоуправления в России» - автор, на основании полученных им социологических данных, проводит анализ эффективности различных мер и методов повышения социальной ответственности муниципальных служащих.

В вопросах социальной ответственности муниципальных служащих важную роль играют два основных фактора, которые определяют эффективность ее реализации:

1. Фактор эффективности взаимодействия государственных и муниципальных органов в части повышения социальной ответственности муниципальных служащих (организационный аспект

проблемы); его действие оценено экспертами1 как низкое (42,2%) и среднее (50,2%), что свидетельствует о явной недостаточности таких взаимодействий и необходимости их расширения и углубления.

2. Фактор социальной активности персонала муниципальных органов власти (социально-профессиональный аспект); имеет конкретно-должностное выражение и, по оценкам экспертов, в большей степени зависит от позиции руководителя муниципального образования, а в меньшей — от рядовых муниципальных служащих.

Руководитель муниципального образования, как правило, является выборным должностным лицом и осуществляет свои полномочия на основании оказанному ему населением доверия, т.е. в большей степени подвержен действиям механизма социального контроля. И это накладывает на него не только профессионально-должностные обязанности повышать уровень социальной ответственности в руководимом им муниципальном органе власти, но и публичную и моральную ответственность за общие результаты работы этого органа. Поэтому следует предположить, что обязательное, законодательно закрепленное распространение этих видов ответственности на хотя бы основное руководящее звено муниципального органа власти при избрании его главы (механизм командного принципа вхождения во власть) могло бы в определенной мере способствовать повышению социальной ответственности муниципальных служащих.

Автор отмечает, что по реальной применимости в практике местного самоуправления наиболее часто используется механизм судебной ответственности должностных лиц за их противоправные действия. Но это ретроспективная форма юридической ответственности, которая наступает, когда событие, связанное с ответственностью уже произошло, и социальный ущерб от действия должностного лица получил правовую оценку. Более эффективна превентивная форма ответственности должностного лица, когда оценивается весь итог его деятельности и определяется целесообразность использования его на занимаемой должности. Для выборных должностных лиц местного самоуправления, входящих в соответствии с Уставами муниципальных образований и Положениями об органе местного самоуправления в категорию муниципальных служащих, необходимо более широко применять процедуру определения степени доверия избирателей. Но эта процедура, равно как и отстранение от должности по требованию

избирателей муниципального образования, применяется крайне редко, хотя имеет очень большое значение для нормального функционирования механизмов социальной ответственности.

Мнение экспертов выявило также довольно низкую активность федеральных и региональных органов государственной власти и управления в регулировании вопросов ответственности должностных лиц местного самоуправления, но это в большей степени относится к их внешним по отношению к муниципальным органам власти контрольным функциям, систему которых, наряду с развитием внутренних механизмов социального контроля в муниципальной службе, необходимо развивать.

Автор подчеркивает, что специфика муниципальной службы определяет множественность участников процедур контроля над действиями должностных лиц органов местного самоуправления. В экспертной оценке выявилось, что государство остается для муниципальной службы основным эффективным субъектом контрольных действий (так считают 66,7% экспертов), но, вместе с тем, значительно повышается роль граждан и их объединений (47,6%) и общественного мнения, выражаемого средствами массовой информации (38,1%).

По характеру возможных мер повышения социальной ответственности муниципальных служащих и степени их эффективности экспертами в результате анализа результатов опроса был выделены следующие группы.

1. Меры социально-профессионального характера:

• усиление требований при отборе кандидатов на должности муниципальной службы по профессиональным и личностным критериям (66,7%);

• повышение профессионализма персонала муниципальных органов (57,1%);

• целенаправленная кадровая политика, способствующая профессиональному развитию и продвижению муниципальных служащих (42,9%);

• применение в работе органов местного самоуправления новых социальных технологий, основанных на повышенных требованиях к уровню социальной ответственности муниципальных служащих за результаты их деятельности (40,5%);

• применение наиболее рациональной системы стимулирования деятельности муниципальных служащих (40,5%).

2. Административно-контрольные меры:

• усиление контроля и ужесточение санкций за нарушения, допущенные муниципальными служащими (47,6%);

• развитие средств и методов общественного контроля над деятельностью местной власти (26,2%);

• приведение норм федерального законодательства в области регулирования деятельности муниципальных образований в соответствие с требованиями сегодняшнего дня (14,3%).

3. Меры организационно-функционального характера:

• обеспечение информационной открытости органов местного самоуправления (33,3%);

• расширение управленческих полномочий органов местного самоуправления на подведомственной территории.

Применение этих мер в комплексе с достаточной методической разработкой процедурных механизмов их реализации и учетом самооценок муниципальными служащими эффективности и социальной результативности их работы может дать необходимый результат для развития социальной ответственности муниципальных служащих в России.

В заключении диссертационной работы подводятся основные ее итоги и сформулированы наиболее значимые выводы, а также конкретные рекомендации и предложения по формированию социальной ответственности муниципальных служащих.

Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Механизмы социальной ответственности в институциональных процессах муниципальной службы Российской Федерации. -Владикавказ, 2004. -1,5 п.л.

2. Социальная ответственность муниципальных служащих: социологический взгляд на проблему. - Владикавказ, 2004. - 1,7 п.л.

3. Проблемы формирования социальной ответственности муниципальных служащих // Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: Сб. науч. статей.-М.: МГАПИ, 2002.-

0,6 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

ДЖАНАЕВА Марка Хазбиевича

Тема диссертационного исследования:

«Социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации»

Научный руководитель:

МАГОМЕДОВ Керем Османович, доктор социологических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета ДЖАНАЕВ Марк Хазбиевич

Подписано в печать . Л? Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

№21792

РЫБ Русский фонд

2005-4 19683

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Джанаев, Марк Хазбиевич

Введение.

ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.

1.1. Социальная природа ответственности, ее виды и функции в практике местного самоуправления.

1.2. Муниципальная служба как источник социальной ответственности

1.3. Особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной ответственности в местном самоуправлении

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Содержание и состояние социальной ответственности муниципальных служащих в современных российских условиях.

2.2. Условия и факторы формирования социальной ответственности муниципальных служащих.

2.3. Проблемы и перспективы повышения социальной ответственности в деятельности органов местного самоуправления в России

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Джанаев, Марк Хазбиевич

Актуальность диссертационного исследования.

Важнейшим направлением в поисках эффективных форм управления общественными процессами в современной России можно выделить развитие самоуправляемых социально-территориальных объединений — системы местного самоуправления. В последние годы объективно определилась тенденция перемещения властных полномочий на места, непосредственно в реальную сферу управления процессами жизнедеятельности и жизнеорганизации, в среду гражданского общества. Вместе с тем, обострились и проблемы субъективного характера, связанные с готовностью местных властей ответственно управлять подведомственными им социально-территориальными объектами.

Новые социальные и экономические отношения в России требуют качественных изменений организации и деятельности органов исполнительной власти, особенно там, где власть ближе всего к человеку - в поселках, районах, городах. Но управленческая практика показывает, что при высокой степени общественной потребности в дееспособной и ответственной местной власти муниципальная служба пока еще плохо организована, слабо институционализирована, не подготовлена к решению сложнейших социальных задач. Очень низким остается уровень социальной ответственности муниципальных служащих, ощущается высокая общественная потребность в его повышении и дальнейшем развитии. Это можно считать основной проблемой в процессах оптимизации системы местного самоуправления в России. Муниципальная служба должна окончательно сформироваться в качестве важнейшего звена в системе управления общественными процессами, и именно от уровня подготовки её служащих, их профессионализма и ответственного отношения к своему делу во многом зависят темпы поступательного развития общества.

Все это определяет актуальность диссертационного исследования, которое направлено на изучение феномена социальной ответственности в системе муниципальной службы, анализу её методологических основ и современного состояния ответственности муниципальных служащих. Этим определен и выбор объекта исследования — муниципальных служащих, которые посредством своей управленческой деятельности реализуют функции органов местного самоуправления и должны обеспечивать необходимый уровень стабильности во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Поэтому очень важно определить цели и задачи, основные направления формирования и развития социальной ответственности муниципальных служащих.

Степень научной разработанности проблемы.

Проблемы ответственности муниципальных служащих занимают достаточно большое место в работах современных российских и зарубежных учёных. Следует отметить, что многогранность данной тематики определяет множественность направлений ее исследования с различных позиций — социально-управленческих, социально-философских, социально-экономических, социально-правовых и т.п.

Так, в изучение методологических основ феномена ответственности с точки зрения теоретико-философского подхода существенный вклад внесли А.А. Богданов, М. Вебер, М. Гравитц, А. Лоутон, Р. Пэнто, Э. Роуз, Г. Саймон, П.А. Сорокин, Р. Фалмер и др.1

Большой интерес для изучения институциональных особенностей ответственности в сфере муниципального управления представляют работы о местном самоуправлении Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Н.А. Емельянова, JI.A. Калиниченко, B.C. Нечипоренко, И.И. Овчинникова,

1 См.: Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. - М., 1989; Вебер

М. Избранные произведения. - М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф. - Соч., Т.34; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. — М., 1972; Саймон Г.А. Наука об искусственном. Пер. с англ. - М., 1972; Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М., 1992.; Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления. Т.5 / Общ. ред. Х.А. Бекова, Н.П.

Володиной. - М., 1992; Фейербах Л. Избр. философ, произв. Т. 1. — М., 1955 и др. 4

К.Ф. Шеремета, B.JL Ясюнаса и др. В их трудах нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные и другие основы местного самоуправления и муниципальной службы, их модели в России и за рубежом.

Вопросам формирования и повышения ответственности работников управления, ее проявления в структуре профессиональных отношений в сфере управления значительное внимание в своих работах уделяют А.К. Агапонов, JI.M. Архангельский., H.JI. Захаров; Н.А Минкина., В.Т Ефимова. и др.3

Конкретно-социологическим характеристикам и проблемам общей теории феномена ответственности, а также её социальной природе посвящены работы А.И. Ореховского, А.Ф. Плахотного, Н.Д. Табунова, A.M. Яковлева и др., рассматривающих категорию социальной ответственности не только как этическую, но и как общесоциальную норму.4

Проблемы правовой ответственности государственных и муниципальных служащих, её сущности и назначения, взаимодействия различных видов правовой и социальной ответственности должностных лиц нашли отражение в работах Ю.П.Аверина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Г.П. Зинченко, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачёва, А.В. Оболонского, Д.М.

2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996; Васильев В.И. Местное самоуправление. — М., 1999; Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. - М., 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. - М., 1997; Калиниченко JI.A. Муниципальное управление: организационные основы. - М., 2001; Местное самоуправление: современный российский опыт законода тельного регулирования / Под ред. КД. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998; Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. - М., 2001; Ясюнас B.JI. Основы местного самоуправления. — М., 1998 и др.

3 См.: Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. — Ростов-на-Дону, 2002; Архангельский JI.M. Социально-этические проблемы теории личности. - М., 1974; Захаров H.JT. Социальнве регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М., 2002; Минкина Н.А. Воспитание ответственностью. - М., 1990; Ефимова Л.Г., Новосёлова JI.A. Банки: ответственность за нарушения при расчётах: Комент. законодат-ва и арбитражи, практики. -М., 1996 и др.

4 См.: Ореховский А.И. Ответственность и её социальная природа. — Томск, 1978; Пла-хотный А.Ф. Проблема социальной ответственности. - Харьков, 1981; Яковлев A.M. Социология экономической преступности. - М., 1987 и др.

Овсянко, И.М. Слепенкова, Ю.Н. Старилова, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и других правоведов.5

Различные аспекты ответственности муниципальных служащих и механизмы государственного и общественного контроля ее соблюдения в определённой степени раскрываются в ряде трудов, посвящённых опыту организации и функционирования государственной и муниципальной службы Российской Федерации, её кадрового обеспечения, профессионализации её сотрудников и пр. Среди авторов следует выделить В.Д. Граж-дана, В.Н. Аванова, A.M. Конькова, Б.В. Лытова, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, А.В. Новикова, Е.В. Охотского, В.И. Патрушева, Б.Т. Поно-маренко, B.JI. Романова, В.М. Соколова, В.А. Сулемова, А.И. Турчинова, Н.Н. Шувалову и др.6

Однако, несмотря на довольно значимое место, которое занимают проблемы местного самоуправления в законодательных актах, научной ли

5 См.: Аверин Ю.П., Слепенков И.М. Основы теории социального управления. - М., 1990; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2002; Афанасьев В.Г. Системность и общество. — М., 1980; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. — Р-н-Д, 2000; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. - М., 1999; Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба. - М., 1999; Оболонский А.В. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России. - М., 1997; Овсянко Д.М. Государственная служба РФ. - М., 1996; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996; Цветков В.В., Щербак А.И. Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления. - Киев, 1985; Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. — Киев, 1980 и др.

6 См.: Государственная кадровая политика и механизм её. - М., 1998; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. — Воронеж, 1997; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность- М., 2003; Муниципальное управление: Профессиональное развитие персонала / A.M. Коньков, B.C. Нечипоренко, Б.Т. Пономаренко и др. - М., 2001 и др. Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. — М., 1996Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм её реализации. - М., 1998; Сулемов В.А. Принципы, механизмы и технологии кадрового обеспечения аппарата органов власти // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. —М., 1996 ; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. Проблемы развития теории и практики. — М., 1998; Шувалова Н.Н. Специфика ответственности государственного служащего / Нравственные основы государственной службы. — М., 2003 и др. тературе, практической работе, всё же следует признать слабо проработанными вопросы специфики социальной ответственности муниципальных служащих и ее особенностей в современной России.

Поэтому, представляется необходимым исследовать ответственность муниципальных служащих именно с позиции социологической науки, выявить важнейшие черты, место и роль социальной ответственности в системе развития и повышения качества функционирования муниципальной службы Российской Федерации. Активной научной разработки требует также и проблема формирования и развития социальной ответственности муниципальных служащих.

Объектом исследования являются муниципальные служащие Российской Федерации.

Предмет исследования - социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации.

Цель исследования - определить социальную природу, место и роль социальной ответственности муниципальных служащих в системе институциональных основ местного самоуправления, а также условия, факторы и основные направления ее повышения.

Цель диссертационного исследования требует решения автором следующих задач:

• исследовать социальную природу ответственности и определить ее виды и функции в практике местного самоуправления;

• рассмотреть муниципальную службу как источник социальной ответственности муниципальных служащих;

• раскрыть особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной ответственности в местном самоуправлении;

• проанализировать содержание и состояние социальной ответственности муниципальных служащих в современных российских условиях;

• выявить условия и факторы формирования социальной ответственности муниципальных служащих;

• определить основные проблемы и перспективы повышения социальной ответственности в деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы ряда наук, способствующие общенаучному, философскому подходу к познанию и исследованию социальных явлений, такие, как диалектический метод, системный и конкретно-исторический подход, социально-философский и структурно-функциональный анализ и др. В ходе диссертационного исследования использовались социологические, аксиологические, сравнительно-исторические, статистические, методы анализа формирования социальной ответственности муниципальных служащих. Особую роль в исследовании играет социологический подход в изучении происходящих в местном самоуправлении процессов и феномена социальной ответственности муниципальных служащих.

Источниковой базой диссертационной работы стали Конституция и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные, правовые акты федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления, а также Европейская хартия о местном самоуправлении.

Важными источниками при разработке темы диссертационного исследования были опубликованные с начала 90-х годов сборники нормативных документов о государственной и муниципальной службе, статистические сборники о составе государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, данные Российского статистического агентства, материалы научно-практических конференций, а также фундаментальные научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам совершенствования и развития муниципальной службы в России и повышения социальной ответственности государственных служащих.

Эмпирическая база диссертационной работы основывается на материалах социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, в которых автор принимал непосредственное участие:

• экспертного опроса «Социальная ответственность муниципальных служащих в современной России» (апрель, 2004 г.); в качестве экспертов выступили руководители и ведущие специалисты муниципальных органов власти, научные работники и представители общественных организаций; всего опрошено 84 респондента. Индекс в диссертации: СОМС — 2004.

• социологического исследования «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь, 2003 г.); опрошено 1202 респондента из числа населения 17 субъектов Российской Федерации; руководитель исследования д.с.н., проф. Магомедов К.О. Индекс: АПГС-2003.

• экспертного опроса «Проблемы развития муниципальной службы Российской Федерации» (март, 2002 г.); в качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, предприниматели, ученые; всего опрошено 72 респондента. Индекс: ПРМС - 2002.

Помимо этого, автором для решения диссертационных задач были использованы материалы ряда других социологических исследований: «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Проведено в апреле — мае 2001 г. Руководитель исследованияд.с.н., проф. Турчинов А.И. Опрошено 1434 респондентов среди населения 17 субъектов Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту и роду деятельности. Индекс: ТО ГКП - 2001;

Проблемы становления и перспективы развития государственной службы Российской Федерации». Проведено в сентябре 1999 г. Руководитель исследования д.и.н., проф. Нечипоренко B.C. Опрошено 1200 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Индекс: СП ГС - 99\

Государственная служба и государственные служащие России глазами населения». Проведено в сентябре-октябре 1999 г. Руководитель исследования к.ф.н., доц. Магомедов К.О. Опрошено 1254 респондента. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Индекс: ГСГН- 99;

Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:

• исследована социальная природа ответственности в сфере местного самоуправления; выявлено, что особое социальное значение ответственности муниципальных служащих заключается в обеспечении социального порядка и жизнеспособности местного сообщества, что, в свою очередь, требует формирования муниципальных служащих как социально ориентированных в своих действиях личностей, в том числе и в вопросах социальной ответственности; проведена типологизация основных видов социальной ответственности в муниципальной службе, таких как публично-правовая, организационно-управленческая, социально-политическая профессионально-должностная, юридическая и моральная.

• муниципальная служба рассмотрена как источник социальной ответственности муниципальных служащих в вопросах обеспечения целей и задач местного самоуправления, приоритетов государственной власти на местах в условиях непосредственного взаимодействия с населением подведомственных им территориальных образований; определено, что особенности социальной ответственности муниципальных служащих исходят из множественности функциональных проявлений муниципальной службы в качестве профессиональной управленческой деятельности, управленче-ско-правового и социального институтов;

• изучены особенности функционирования муниципальных служащих в качестве субъектов социальной ответственности, их место и роль в процессах взаимодействия государственных органов власти и институтов гражданского общества, в обеспечении эффективности местного самоуправления; определено видовое (по характеру гражданской службы) отличие муниципальных служащих от государственных служащих, которое выражается в непосредственной близости к социальной среде управляемого ими объекта (населению конкретного социально-территориального образования и его жизненным интересам и потребностям), большей степенью отдаленности от сферы политики и приближенности к процессам самоорганизации гражданского общества;

• раскрыто содержание социальной ответственности муниципальных служащих, которое заключается в единстве их правового, социально-политического и этического отношения к государству и обществу, в добросовестном выполнении служебного долга, в способности предвидеть результаты управленческих действий и готовности отвечать за их социальные последствия, а также определено, на основании анализа материалов социологических исследований, состояние социальной ответственности муниципальных служащих и установлено, что ее уровень сегодня недостаточен для эффективного функционирования местного самоуправления в современных условиях;

• определены необходимые условия и факторы, которые должны способствовать формированию высокого уровня социальной ответственности муниципальных служащих, такие как взаимодействие федеральной государственной службы, государственной службы субъектов федерации и муниципальной службы, правовое определение статуса муниципальных служащих в системе отношений власти в российском обществе и повышение их социального статуса, развитие профессиональных характеристик, организационной культуры, этических норм профессионального поведения муниципальных служащих; выявлена недостаточная проработанность государственной кадровой политики в отношении муниципальной службы;

• рассмотрены основные проблемы и перспективы повышения социальной ответственности муниципальных служащих, такие как профессионализация кадров муниципальной службы, развитие средств и методов социального контроля в деятельности местных органов власти, воздействие на культурные и духовно-нравственные качества муниципальных служащих, формирование у них гражданственности и государственного отношения к служебному долгу; дана оценка эффективности используемых в системе местного самоуправления мер социально-профессионального, административно-контрольного и организационно-функционального характера по повышению социальной ответственности муниципальных служащих.

Практическое значение проведённого исследования определяется возможностью применения полученных выводов и результатов в конкретной работе органов государственной и местной власти Российской Федерации в целях повышения эффективности формирования механизма ответственности муниципальных служащих и совершенствования функционирования муниципальной службы. Помимо этого, разработанные в диссертации методологические и теоретические основы и полученные практические результаты могут быть полезны в научно-методической и учебной работе по подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Отдельные теоретические выкладки прошли апробацию в выступлениях и научных сообщениях автора на: межвузовской конференции «Творческое наследие В.Г. Афанасьева и современность» (Москва, апрель 2004 г.); межвузовской научно-практической конференции «Идеи А.А. Богданова и современность» (Москва, апрель 2003 г.).

Заключение научной работыдиссертация на тему "Социальная ответственность муниципальных служащих в Российской Федерации"

Результаты исследования подтвердили гипотезу о том, что развитие демократических процессов пока не явилось основополагающим фактором повышения персональной ответственности на всех уровнях. В этом не последнюю роль играет более декларируемый, чем реально действующий аспект ответственности в деятельности органов государственного и муниципального управления.

Всё это заметно снижает эффект становления государственности демократической России и её муниципальной службы. В этой связи особую актуальность и практическую значимость приобретает ответственность муниципальных служащих за качество, своевременность и четкость исполнения своих обязанностей, бескорыстное и честное служение своему Отечеству.

Одним из важнейших условий существования современного общества и предпосылкой его дальнейшего устойчивого развития является постоянное совершенствование системы его организации и управления, обусловленное объективным процессом возрастания роли управления государством, его экономической, социальной и политической системой.

Современная практика показывают, что муниципальная служба, объединяя и координируя действия всех ветвей власти, функциональное свое предназначение реализует, опираясь на конституционные и организационные принципы, изложенные в Конституции России и федеральных законах о муниципальной службе и местном самоуправлении.

Воспитание ответственности муниципальных служащих является важнейшим фактором эффективности муниципальной службы. Это обусловлено прежде всего тем, что в условиях реформирования всех сфер устройства и функционирования Российского общества и в первую очередь системы муниципального управления, становления устойчивого наделенного определенными нравственными принципами и ответственностью кадрового корпуса муниципальной службы приобретает особую значимость.

Анализ практики работы государственных органов власти РФ и имеющихся теоретических исследований современных аналитиков, политологов, социологов и политиков позволяет сделать следующие выводы и рекомендации:

1.Ha этапе демократизации гражданского общества и государства требует разработки и практического воплощения механизм реализации политической ответственности служащих, находящихся на различных уровнях государственного и муниципального управления, на различных политических должностях.

2.Демократические условия функционирования субъектов политической власти и кризисная ситуация обусловливают применение не только авторитарного, но и демократического стиля управления.

3.Позитивным моментом в анализе эффективности власти субъектов управления должна стать доминирующая роль социального аспекта их деятельности при выборе цели и решения проблемы.

4.Поскольку ответственность является одним из важнейших качеств как субъекта, так и объекта региональной власти, существенное значение должны иметь факторы её формирования, основным из которых является культурно-воспитательная среда и такая её составляющая, как общественное мнение.

5.Необходимо не только более четко в нормативно-правовом порядке определить ответственность (административную, уголовную, материальную и др.) муниципальных служащих за должностной проступок, но и определить технологии реализации взысканий.

6.Необходимо с помощью соответствующих законодательных актов определить объемы и пределы практического выполнения муниципальными служащими поручаемых им, согласно занимаемых должностей, функций и задач.

7.В современных условиях назрела острая необходимость создания на всех уровнях управления эффективной системы контроля, как средства формирования ответственности муниципальных служащих.

8.Важно стимулировать ответственное отношение муниципальных служащих к выполнению своих обязанностей. При этом важно высокую взыскательность одновременно сочетать с доверием, уважительным отношением к чиновнику как к личности.

9.Формирование ответственности муниципальных служащих должно быть неразрывно связано с созданием механизма поощрения за качественное исполнение должностных обязанностей.

Кроме того, с целью осуществления комплексного правового регулирования, определения взаимосвязи всех видов юридической ответственности муниципальных служащих и должностных лиц, необходимо разработать и принять кодекс Российской Федерации о государственной и муниципальной службе, в котором следует предусмотреть ответственность указанной категории лиц за конституционные правонарушения.

Для восполнения пробела конституционного законодательства по вопросу конкретных оснований привлечения за неуважение к Конституции России, за нарушение конституционных норм к ответственности муниципальных служащих, предлагаем предусмотреть такую ответственность для указанных категорий лиц. При этом следует придерживаться принципа: «чем больше власть, тем больше ответственность» (особенно за нарушение прав и законных интересов граждан).

К сожалению, принцип ответственности муниципальных служащих за порученное им дело не стал еще определяющим в оценке их работы. А ведь именно этот принцип призван стать средством стимулирования определенных норм поведения муниципальных служащих и должностных лиц. Поэтому при разработке Административно-процессуального кодекса необходимо предусмотреть перечень всех услуг, оказываемых государством в лице должностных лиц и муниципальных служащих гражданам, соответствующие обязанности и ответственность.

Таким образом, все рассмотренные положения позволяют сделать обобщающий вывод о том, что реальное повышение эффективности деятельности муниципальной службы в условиях развития российской государственности, построения правового, социально ориентированного государства и основ гражданского общества возможно только при активизации социальных факторов, и в первую очередь ответственности перед народом, тесно связанную и со стремлением муниципальных служащих приобрести необходимый уровень профессиональной подготовки и профессиональной компетенции; и с развитием у них высоких морально-психологических и этических качеств у муниципальных служащих; и с выработкой чётко выраженной гражданской позиции и всего комплекса гражданских качеств у муниципальных служащих. Только сочетание всех этих факторов сможет оказать решающее влияние на позитивное поступательное развитие государственного и муниципального управления и всего нашего общества в целом.

В силу того, что государственная служба является социально-правовым институтом, имеет социальную природу и социальную направленность и призвана защищать права и законные интересы граждан, — на государственных служащих возлагается социальная ответственность за состояние конституционной и иной законности, за реализацию целей и функций государства, за обеспечение потребностей социума, за неукоснительное и качественное исполнение должностных обязанностей. Ответственность государственных служащих в значительной степени может способствовать преодолению отставания механизма государственного управления от требований, которые предъявляются задачами современного социально-экономического развития. Посредством ответственности устраняются устаревшие формы организации государственного управления и государственной службы. Через реальную реализацию ответственности оказывается влияние на обеспечение оптимального сочетания интересов личности, социальной группы, государства и общества. Ответственности в органах государственной власти и управления создаёт атмосферу высокой требовательности к государственным должностным лицам, формирует режим гражданской ответственности, настрой беззаветного служения государству и обществу, систему единства максимальной самоотдачи и нравственного здоровья в реализации функций государства на благо народа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В сложных условиях становления России как демократического правового государства, социальной ориентации и необходимости преодоления кризисного состояния в различных сферах общества очень актуальной остаётся персональная ответственность субъектов управления.

Анализ теоретического осмысления и результаты проведённых социологических исследований по проблеме ответственности в деятельности муниципальной службы позволяют сделать обоснованные выводы об актуальности этой проблемы. Слабая её реализация является одной из основных (наряду с двумя другими - отсутствие единства власти и общественного согласия) причин медленного осуществления реформ.

Поэтому ключевой проблемой организации эффективной муниципальной службы и реализации её морально-нравственных и политических принципов является полнота ответственности органов муниципальной власти, должностных лиц и муниципальных служащих в первую очередь, персональная ответственность которых за порученное дело является на современном этапе не только пожеланием общества, но и настоятельным требованием реальной жизни, обязательным условием кадровой политики цивилизованного государства.

Механизм реализации политической ответственности людей, находящихся на различных уровнях государственного и муниципального управления, на различных политических должностях, зависит от содержания и эффективности осуществления концепции государственной кадровой политики. К сожалению, она не стала ещё основополагающим документом государственного воздействия на решение кадровых проблем в различных сферах взаимодействия государства и гражданского общества.

Исследование показало, что содержание ответственности как управленческой категории многосторонне и отражает различные аспекты деятельности субъекта управленческого процесса, а в связи с этим обусловливает разнообразные методы её формирования и реализации, которые отличаются адекватно специфике сферы управления.

Список научной литературыДжанаев, Марк Хазбиевич, диссертация по теме "Социальная структура, социальные институты и процессы"

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М.: Юридическая литература, 1993.

3. Всеобщая декларация прав человека / Сборник международных договоров. Права человека. Нью-Йорк, 1989.

4. Европейская хартия о местном самоуправлении Страсбург, 1990.

5. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — М., 2004.

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 150-ФЗ.

8. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». № 119-ФЗ. // Российская газета. 1995. 5 августа.

9. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». № 126 от 25 сентября 1997 г.

10. Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации». № 568 от 11 июня 1997 г.

11. Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». №1370 от 15 октября 1999 г. // Российская газета. 1999. 21 октября.

12. Указ Президента Российской Федерации «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // Российская газета. 1995. 25 января.

13. Указ Президента Российской Федерации «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» // Российская газета. 1996. 3 февраля.

14. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 24.

15. Постановление Правительства РФ «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления». № 1251 от 27 декабря 1995г.

16. Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 13 ноября 1998г. №1373, с изменениями от 30 января, 2 марта, 5 апреля 1999г.

17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ: Общими силами — к подъёму России. М., 1998. 17 февраля. — 76 с.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Россия на рубеже эпох. М., 1999. 30 марта. - 95 с.

19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ: Какую Россию мы строим?» // Российская газета. 2000. 11 июля.

20. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ: Не будет ни революций, ни контрреволюций // Российская газета. 4 апреля, 2001 г.

21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ: Мы должны расти быстрее, чем остальной мир // Парламентская газета. 27 мая, 2004 г.

22. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. №12.

23. Основные индикаторы кадрового потенциала органов государственной власти в России. ГК РФ по статистике. М., 1997.

24. Информационно-аналитический бюллетень. 1999. № 8 (58), август.

25. Гражданский кодекс российской Федерации. Часть вторая (от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №5.

26. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. -М.: Изд-во ПРОСПЕКТ, 1997. 832 с.

27. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. — 444с.

28. Уголовный кодекс Российской Федерации: (Официальный текст): Вводится в действие с 1 января 1997 г. / Минюст России. М.: ИНФРА - М.: НОРМА, 1996.-205 с.1. МОНОГРАФИИ, СТАТЬИ, КНИГИ

29. Аверин Ю.П., Слепенков И.М. Основы теории социального управления. -М., 1990.-301 с.

30. Аверьянов А.Н. Системное познание мира методологические проблемы М.: Политиздат, 1985. - 263 с.

31. Агапонов А.К. Технологии повышения ответственности в государственной и муниципальной службе / Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1999. - С. 318-329.

32. Агапонов А.К. Ответственность в государственном управлении. / Рациональность и государственное управление. Материалы регионального научного симпозиума. 31 марта 1994 г. Ростов-на-Дону: СККЦ, 1995.

33. Агапонов А.К. Проблемы ответственности в управленческих процессах (по итогам социологического опроса). Ростов-на-Дону: ООО «Терра», 2000. - 80 с.

34. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. -141с.

35. Административная этика. / Авт. Колл. Охотский Е.В., Романов В.Л., Соколов В.М. М.: Изд-во РАГС, 1999. - 314 с.

36. Арато А., Коэн Д. Гражданское общество и переходный период от авторитаризма к демократии // Гражданское общество. — М., 1994.

37. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. М., РГГУ, 1999. - 231 с.

38. Ю.Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной и кадровой политики. Лекции. М.: Изд-во РАГС, 1997.

39. П.Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М.: РАГС, 1999. -375 с.

40. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: ОАО «НПО «Экономика», 2000. — 302 с. — (энциклопедия управленческих знаний).

41. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. — М.: Политиздат, 1981. — 432 с.

42. Базаров Б.М. Административная ответственность. М., 1976.

43. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. -М., 1996.

44. Батыгин Г.С. Лекции по методологии социологических исследований. -М., 1995.

45. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во БЕК, 1998.-368 с.

46. Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и финансовые санкции //Журнал российского права. 1997. № 8. С. 86.

47. Бачило И.Л., Шорина Е. В. Ответственность в управлении. М., 1983.

48. Бессонов Б.Н. Гражданское общество: история, сущность, проблемы развития. -М., 1998.

49. Боброва Н.А, Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1985.

50. Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. — М., Экономика, 1989.

51. Бойков В.Э. Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. М., №1-5. 1997-98.

52. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юридическая литература, 1976. — 216 с.

53. Бурганов А. Безответственная бюрократия (к вопросу о становлении гражданского общества в стране). Россия. — М., 1993.

54. Варламов К.И. Гражданское общество: личность, общество и государство // Гражданское общество. М., 1993.

55. Варламов К.И. Социальное управление в условиях общественного кризиса // Проблемы теории и практики управления. 1993. № 6.

56. Васильев В.И. Местное самоуправление: Уч. и науч.-практ. Пособие. -М., 1999.

57. Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. — Орел, 1998.

58. Вебер М. Избранные произведения. М.: Юрист, 1990.

59. Витюк В.В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. М., 1995.

60. Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. -М., 1999.

61. Гневко В.А., Знаменская К.Н., Рохчин В.К. Организационные и экономические основы функционирования образовательного учреждения повышения квалификации муниципальных служащих. — СПб.: ИСЭП, 1996-40 с.

62. Гоббс Т. Сочинения Т. 2. -М., Мысль, 1989.

63. Голенкова З.Т. Гражданское общество в России // Социс. 1997. № 3.

64. Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Колл. монография. Ростов-на-Дону, 1998.

65. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общей ред. Г.В. Атаманчука. М.: РАГС, 1997. -251с.

66. Государственная служба. Местное самоуправление. — М., 1996. (Зарубежный опыт. Вып. 11).

67. Государственная и муниципальная служба: методология, теория, зарубежный опыт/Научн. ред.-сост. П.Г. Зинченко.- Ростов-н/Д., 1997 и др.

68. Государственная служба за рубежом. Местное самоуправление: реформы и проблемы. М., 2000. (Реферативный бюллетень. № 1).

69. Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде: (Материалы к международному симпозиуму в г. Туапсе 7-9 июля 1999 г.). Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов-на-Дону, 1999-227 с.

70. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

71. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и её роль в формировании абсолютизма. М., Наука, 1987. - 225 с.

72. Демьяненко А.Н., Обушенков A.JI. Муниципальное управление: Учебное пособие. Хабаровск-Нижний Новгород,: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 1998. - 148 с.

73. Дзаболов С.А. Ответственность государственных служащих. -М., 2000. 14 с.

74. Драго Р. Административная наука / Пер. с франц. М., 1982.

75. Дюркгейм Э. Метод социологии. — Киев, 1899.

76. Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. -М., 1997.

77. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. - 159 с.

78. Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. -СПб.: Изд-во СПбГУ, 1995 262 с.

79. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Развитие регионального управления и местного самоуправления в полиэтнической среде: вопросы теории и методологии // Указ. ист. С. 3-8.

80. Игнатов В.Г., Хоперская JLJL, Понеделков А.В., и др. (колл. монография). Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. — Ростов-на-Дону, 1998.

81. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий госу-■ дарственной службы / Под ред. Г.В.Атаманчука. М.: Изд-во РАГС,1996.-49 с.

82. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. Монография. — М.: Изд-во РАГС, 1999. 373 с.

83. Калиниченко JI.A. Социальная организация государственной службы. — М., РАГС, 2000. 224 с.

84. Калиниченко JI.A. Муниципальное управление: организационные основы. М.: ЛОГОС, 2001. - 64 с.

85. Кант И. Собрание сочинений. Т.4. -М., ЧОРО, 1994.

86. Карпичев B.C. Теоретические основы государственной службы // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998.

87. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997. — 351с.

88. Колесников Ю.В. Гражданское общество в структуре социума // Гражданское общество. — М., 1993.

89. Колосова Н.М. Конституционная ответственность самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. №2. — С.86-91.

90. Косолапов Р.И., Марков B.C. Свобода и ответственность М., Политиздат, 1969.-96 с.

91. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. -М.: Интерпракс, 1995. 348 с.

92. Крючков Ю.А. Социальное управление в системе государственной службы / Социология. Социальность. Современность. Выпуск 5, часть 1. -М., 1999.

93. Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., Наука, 1986. — 448 с.

94. Кулиев М.Р. Гражданское общество и право: опыт теоретического исследования. М., 1996.

95. Куприянов А.Б., Смольников М.В. Теория диффузии нововведений в зарубежных региональных исследованиях // Новые формы территориальной организации за рубежом. М., 1975 - С. 5-24.

96. Кутафин О.Е., Фадеев В. И, Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. Изд. 2-е. М., 2000.

97. Лазарев М.В. Проблема социальной ответственности субъектов государственного управления / Социология власти. Социологический эскиз коллективного портрета госслужащих. №1. 2000. С. 102-120.

98. Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1. С.56-60.

99. Лобанов В.В. Профессионализм и государственная служба. // Вестник государственной службы. М., 1994.

100. Локк Мысли о воспитании и воспитании разума. Введение и примечания Э. Даниэля. СПБ, 1913.

101. Локк: Сочинения Т. 2. М., Мысль, 1985.

102. Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков А.В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М.: Наука, 1999. - 573 с.

103. Лунёв А.Е. Воспитательное и правоохранительное значение административной ответственности. М., Знание, 1983. - 39 с.

104. Лунёв А.Е., Лазарев Б.М. Ответственность в управлении. М.: Наука, 1985.

105. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. — Ростов-на-Дону, 1998.

106. Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. М., 1998. — 126 с.

107. Магомедов К.О. Социология государственной службы. Учебное пособие.-М., 2000.- 180 с.

108. Магомедов К.О. Социальное партнёрство в России. М., 2000.

109. Малеин Н.С. Об институте юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы и перспективы. Тару, 1989.

110. Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. — М., 1997.

111. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., Т. 1, 3, 21, 25, 34.

112. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате: Кадры управления: проблемы и система работы в России и за рубежом. -М., 1992.-218 с.

113. Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. 4.2. — М., Изд-во РАГС, 2000.-517 с.

114. Местное самоуправление: современный российский опыт законода тельного регулирования / Под ред. КД. Шеремета, И.И. Овчинникова. -М., 1998.

115. Михеев В.А., Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное партнёрство. М., 1996.

116. Минкина Н.А. Воспитание ответственностью. М., 1990 — 143 с.

117. Мониторинг кадров госслужбы (первый этап). Информационно-аналитический бюллетень. Социология власти. М., 1998. № 4-5.

118. Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. — М., 1997.

119. Муниципальное право: Учебник / Под ред. A.M. Никитина. М., 2000.

120. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства / Под ред. В.П. Белянского, А.Г. Воронина, Б.Т. Пономаренко. М.: Логос, 2001.

121. Нагой Ф.Н. Гражданское общество: социальный интерес и механизмы его реализации // Государственная служба: организация, кадры, управление. М., 1994.

122. Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. — М.: Логос, 2001. — 64 с.

123. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М.: «Статут», 1999. 592 с.

124. Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., Наука, 1978. - 252 с.

125. Общая теория права и государства: Учебник. / Под ред. В.В.Лазарева. М.: Юрист, 1994. - 360 с.

126. Ореховский А.И. Ответственность и её социальная природа. Томск, 1978.

127. Осадчая Г.И. Социальная сфера общества: теория и методология социологического анализа. М., 1996.

128. Осипов Г.В. Россия: Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997.

129. Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А.Е. Когута СПб.: ИСЭП РАН, 1995 - 257 с.

130. Организация государственной службы и ответственность государственных служащих: учебн. материал для служащих. — М., 1979. — 14 с.

131. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Отв. ред. Решетников Ф.М. М.: Юридическая литература, 1994. -76с.

132. Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. -М, 1996.

133. Парсонс Т. Система современных обществ. М., Аспект-пресс, 1998. -270 с.

134. Перегудов С.П. Институты гражданского общества и государства // Социол. исслед. 1995, №3.

135. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М., 1999.

136. Плахотный А.Ф. Проблема социальной ответственности. Харьков, 1981.-191 с.

137. Понеделков А.В. Элита. Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры. Ростов-на-Дону, 1995.

138. Пономаренко Б.Т. Профессиональное развитие: опыт, противоречия и тенденции реформирования (1980-1990 годы). М., 1995.

139. Постовой М.В. Муниципальное право России. М., 1998.

140. Практика государственного управления во Франции: Статус государственного служащего, ответственность администрации, аудит и контроль госсектора / Сборник документов франко-российского сотрудничества. № 3. 1999. М. - 352 с.

141. Привалова С.В. Основные принципы функционирования государственной службы России и проблемы повышения её эффективности. — М., 1999.-92 с.

142. Пригожин А.И. Современная социология организации М. , 1995 — 296с.

143. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. № 2. С.29-36.

144. Прудников А.С., Андриашин Х.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина: Учебн. Для вузов / Пре-дисл. проф. В.П.Лозбякова. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - 148 С.

145. Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972.

146. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Научно-практическое пособие. Под ред. В.Г. Игнатова и др. — Ростов-на-Дону, 1996.- 196 с.

147. Региональные исследования за рубежом. — М.: Наука, 1973 290 с.

148. Резниченко JI. Регионализм, регионализация, региональные элиты: явное и неочевидное // Российский социально-политический вестник. 1998. № 1.-С. 20-35.

149. Романенко JI.M. Гражданское общество в России уже есть, но.// Со-циол. исслед. 1995. № 1.

150. Романов B.JI. Социальная ответственность государственной службы // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп, Ростов-на-Дону, 1999. — С. 295318.

151. Рохчин В.Е. Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. СПб : ИСЭП, 1996 - 116 с.

152. Смирнов Г.Л. Демократия, свобода и ответственность личности. — М., Знание, 1968.-45 с.

153. Смольков В.Г. Гражданское общество и государство // Гражданское общество. М., 1993.

154. Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм её реализации. М., 1998.

155. Соловьёв Н.И. Три облика государства — три стратегии гражданского общества // Полис. 1996, № 6.

156. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. - 543 с.

157. Социология государственной службы: Терминологический словарь-справочник. /Под научн. ред. проф. Т.П. Зинченко, проф. В.Г. Игнатова. -Ростов-на-Дону, 1996.

158. Сперанский В.И. Социальная ответственность личности. Сущность и особенности формирования. М.: Изд. Московского университета, 1987.

159. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК., 1996. - 698с.

160. Студеникина М. С. Что такое административная ответственность. М., 1990.

161. Сулемов В.А. Принципы, механизмы и технологии кадрового обеспечения аппарата органов власти // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. —М., 1996.

162. Тощенко Ж.Т. Социология. Общий курс. 2-изд. доп. и перераб. — М., 1998.

163. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. Проблемы развития теории и практики. — М.: Московский психолого-социальный институт, Флинта, 1998 272 с.

164. Уледов А.К. Взаимодействие гражданского общества и государства (теоретико-методологические аспекты анализа). // Имидж госслужбы. -М., 1996.

165. Фадеев В.А. Муниципальное право России. М., 1994.

166. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Учебник. М., 2000.

167. Фейербах JI. Избр. философ, произв. Т. 1. М., 1955.

168. Фролов Ю.Н. Наука и проблемы регионального управления и местного самоуправления // Социология власти. Человек и власть. (Социокультурный аспект). 1998. № 1. С. 109-121.

169. Хорос В.Г. и др. Гражданское общество. М., 1998.

170. Цалиев A.M. Вопросы государственной и местной власти. Владикавказ, 1997.-192 с.

171. Цветков В.В., Щербак А. И. Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления. — Киев, 1985. 223 с.

172. Цыплаков Н.И. Дисциплина и ответственность. Саратов, 1985.

173. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995.№7. С.35-43.

174. Штомпка П. Социология социальных измерений (Пер. с английского под ред. В.А. Ядова). М., Аспект-Пресс, 1996. - 416 с.

175. Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарат государственного управления. — Киев, 1980. 138 с.

176. Щербак А.И. Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц. Киев, 1986. - 133 с.

177. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Уч. пособие. Новосибирск, 1995.

178. Энциклопедический социологический словарь / Под ред. Осипова Г.В. М., РАН, 1995. - 939 с.

179. Ядов В.А. Социология в России. М., 1998.

180. Ясюнас B.JI. Основы местного самоуправления: Уч. пособие. М., 1998.

181. Boudeville J.R. Problems of Regional Economic Planing. — Edinburg, 1966.

182. Koch R. Berufsetos offentlicher Bediensteter Verwaltungsfuhrung. Berlin; N.Y. 1994. S.355-370.

183. Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15-22.

184. Public Administration (Encyclopedia Americana. № 22. P.744).

185. Cattell R.B., Eben H.W., Tatsuoka M.M. Handbook for the sixteen Personality Factors. Questionare (16 pf). Institute for personality and Ability testing. N.V., 1970.

186. Hoghughi M. The delinguent. Directions for Social Control. L., 1983.

187. Fistinger I. Informal Social Communications / Psychological rewiew. London, 1950. Vol. 57.

188. Freman J., Hannan M. Sitting the record straight on organizational. Ecology. Redutted. To Young // American journal of Sociology. 1989. Vol. 95. № 2.

189. Merton R. Social Theory and Social Structure. N.Y., 1968.

190. Mounier E. Traite du caractere. Paris. 1947.

191. LaPalombara J. Structural and institutional aspects of corruption // Social research. N.Y., 1994. - Vol.61, N 2. - P. 325-350., P. 328.

192. M. Weber. Wirtschaft and Gesellschaft. Bd. 1, Tubingen, 1956.