автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Социальные гарантии государственных гражданских служащих

Полный текст автореферата диссертации по теме "Социальные гарантии государственных гражданских служащих"

На правах рукописи

НЕУПОКОЕВ Михаил Дмитриевич

СОЦИАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ (СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)

Специальность: 22.00.04 — социальная структура, социальные

институты и процессы

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель

кандидат педагогических наук, доцент ВЕРНИГОРОВАТамара Прокофьевна

Официальные оппоненты:

доктор социологических наук, профессор ОСАДЧАЯ Галина Ивановна кандидат социологических наук, доцент ЩЕРБАКОВ Юрий Николаевич

Ведущая организация — Институт исследований Российской академии наук.

социально-политических

Защита состоится года в час. на заседании

диссертационного совета Д.502.006.19 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по

адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д.84, корп. 1, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан {^[исег,я2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Панин И.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Изучение мирового и отечественного опыта функционирования института социальной защиты государственных служащих, анализ основных принципов моделирования социальных гарантий, выявление тенденций и противоречий их развития, а также факторов оптимизации представляет особый научный и практический интерес. Ход реформ, наведение порядка при исполнении законов, преодоление коррупции, захлестнувшей многие государственные структуры, защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в значительной степени обеспечиваются государственной службой. От профессионализма государственных гражданских служащих во многом зависит необратимость и эффективность проводимых реформ, решение жизненно важных проблем граждан.

Для успешного выполнения задач, стоящих перед государственными органами, необходимо формирование целостной системы правовых гарантий и материальных стимулов, способных привлечь на государственную службу высокопрофессиональных, работоспособных, добросовестных, обладающих деловой активностью специалистов.

На фоне нерешенных социально-экономических проблем попытки усилить социальные гарантии государственных служащих встречают сопротивление общества и отдельных политиков. Представляется, что недооценка значимости системы социальных гарантий государственных служащих приводит к нарушению принципа комплексности в реализации социальной политики в сфере государственной службы, снижению ее эффективности.

Актуальность исследования обусловливается следующими обстоятельствами:

- тема представляет значительный интерес для социологической науки. В частности, в условиях неустойчивости государственной службы как системы важно выявить стабилизирующую роль социальных гарантий государственных гражданских служащих;

- социальные гарантии представляются весомым резервом формирования мотивации деятельности государственных служащих, что является одним из важнейших факторов повышения эффективности государственного управления;

- назрела необходимость комплексной оценки результативности функционирования системы социальных гарантий в сфере государственной службы;

- в связи с проведением административной реформы возрастает значимость государственного регулирования социального положения государственных служащих федерального и регионального уровня;

- в условиях децентрализации государственного управления повышается роль органов власти и управления субъектов Российской Федерации, усложняются механизмы реализации социальных гарантий государственных служащих.

Таким образом, существует объективная потребность в анализе и теоретическом осмыслении социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследование проблем социальной защищенности государственных гражданских служащих опирается на теоретическую и эмпирическую базу, созданную отечественными и зарубежными учеными. Поддержанию социального статуса, материального и морально-психологического стимулирования социально-профессиональных групп граждан посвящены многие научные разработки классиков социологии.

Так, Э. Дюркгейм исследовал опыт оказания помощи нуждающимся социальными институтами. По его мнению, установление правовых норм взаимообязательств между членами корпораций, вело к тому, что «слуга был защищен от капризов своего хозяина»1. П. Сорокин отмечал, что именно социальная роль и полезность социальной функции определяют диапазон социальных благ, которыми должен наделяться

1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Наука, 1991. С. 15-19.

человек1. Раскрывая сущность «общественно ориентированного действия», М. Вебер обосновал вывод о том, что человек, находясь в социальном институте, становится участником общественных действий, признает его значимость для своего поведения2. Роль производственной профессиональной деятельности по распределению материальных благ раскрыта К. Марксом, который писал: «Государство, принимая форму совместных интересов... регулирует противоречия между частными и общими интересами, в том числе стимулируя их «конгломерат связей» той или иной долей общественных благ, поступающих в их

3

распоряжение .

К научным работам последних лет, обобщающим проблемы социальной защиты, относятся труды Л. Н. Анисимова, А. Л. Анисимова, В. Д. Граждана, В. А. Литвинова, Б. В. Лытова, К. О. Магомедова, В. П. Мельникова, В. С. Нечипоренко, А. К. Шмелева и др.4. Анализ социальных аспектов исследуемой проблемы содержится в публикациях Г. И. Осадчей, И. Н. Панина, В. Л. Романова, Д. В. Чилхаажавына.5 Демографические аспекты данной проблемы

1 Сорокин П. Проблема социального равенства // Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 259.

2 Вебер М. Избр. произв.. М: Прогресс, 1990. С. 509.

3 Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология И Собр. соч. Т. 3. С. 32.

4 Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Социальное партнерство в сфере труда и социальная защита населения И Трудовое право. 2002. №5; Граждан В. Д. Статус государственного служащего//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; ЛитвиновВ. А. Мониторинг доходов и уровня жизни населения: история, методология, перспективы // Уровень жизни населения регионов России. 2002. №12; ЛьгговБ. В. Государственная служба как социальный институт//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К. О. Социология государственной службы. М., 2000; Мельников В. П. Социальная защита государственных служащих в досоветской России, исторический опыт и современность//Социальная работа: теория, технология, образование. 1998. № 2; Нечипоренко В. С. Социальные основания государственной службы // Человек, наука, управление. 2000; Шмелев А. К. Некоторые актуальные аспекты формирования единой социальной политики в РФ // Представительная власть. 2002. №4.

5 Осадчая Г. И. Социология социальной сферы. М., 1999; Панин И. Н., Вагина Л. В. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы // Труд и социальные отношения. 2003. №2; Романов В. Л. Социальная защита служащих как фактор устойчивости государственной службы // Государственная служба: теория и

исследовали В. И. Жуков, Т. И. Заславская и др1. Разработкой проблем, связанных с социальными гарантиями социально-профессиональных групп, занимались Л. В. Певень, А. И. Шишканов, А. В. Цалко и др.2 Анализ зарубежного опыта содержится в статьях П. С. Мстиславского, А. Н. Лавриенко, А. А. Осавелюк3.

Однако специальных исследований, которые бы охватывали весь комплекс социальных вопросов, связанных со становлением, функционированием и развитием социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации, до сих пор недостаточно. Опубликованные научные труды содержат ряд дискуссионных вопросов, что ставит перед социологической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики социальной защиты применительно к различным социально-профессиональным группам на этапе формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.

Объект исследования - система социальной защиты в государственной гражданской службе Российской Федерации.

Предмет исследования - социальные гарантии государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Цель исследования — выявить тенденции формирования и разработать пути оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации.

организация. Ростов-на-Дону, 1998; Чилхаажавын Д. В. Социальная защита населения в условиях рыночных отношений // Экономика строительства. 1993. № 10.

1 Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. М., 2003; Заславская Т. И. Социальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М., 2002.

2 Певень Л. В. Шишканов А. И. Состояние и перспективы решения социальных проблем военнослужащих // Социологические исследования. 2002. №5; Цалко А. В. Обеспечение социальной защиты военного человека - важнейшее дело государства, всего общества//Информационный бюллетень МВК РФ по социальным вопросам военнослужащих. 1993. № 1.

3 Мстиславский П. С., Лавриенко А. Н. Доходы и уровень жизни населения России в сопоставлении со странами СНГ и Восточной Европы//Человек и труд. 2003. №5; Осавелюк А. А. Вспомогательные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998.

Задачи исследования:

• показать соотношение понятий «социальная защита» и «социальные гарантии»;

• проанализировать основные характеристики системы социальных гарантий государственных гражданских служащих;

• изучить особенности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих органов управления Российской Федерации федерального и регионального уровней;

• раскрыть основные направления и способы оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют общенаучные положения и специальные методы исследования социальных, политических, экономических, духовных процессов. Автор опирался на логику социологического подхода к проблемам социальных гарантий, в основе которого лежат фундаментальные идеи М. Вебера о социальной деятельности, П. Сорокина - о социальной мобильности, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса и А. Пригожина - о развитии социальных систем, Дж. Хоманса и Э. Гефинга - о целостности, научности и интеграции социальных систем, А. Афанасьева - о тенденциях поиска динамического равновесия социальных систем.

В диссертации использованы социологический, системный, институциональный и нормативный подходы.

Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации и нормативные документы по вопросам государственной службы, в том числе федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также материалы государственной статистики.

Эмпирической базой диссертации послужили данные конкретных социологических исследований, проведенных кафедрой

государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:

- «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации (август-сентябрь 2002 г.)». Социологический опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Переменные выборки-пол, возраст и род деятельности. В качестве респондентов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор Л. И. Турчинов. Индекс исследования в диссертации: ГПК-2002;

- «Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 года. Опрошено 1180 человек. Переменные выборки - пол, возраст и стаж работы. Научный руководитель исследования-д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-01.

Для вторичного анализа автором диссертации использованы материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС:

- «Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента. Переменные выборки-пол, возраст, социальное положение и образование. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;

- «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющих федеральные и региональные органы государственной власти. Переменные выборки-пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научные руководители исследования - д.м.н., профессор В. Л. Романов и д.и.н., профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;

- «Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Опрошено 1038 респондентов. Переменные выборки -пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научный руководитель исследования - д.и.н., профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;

- «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос поведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих. Переменные выборки-пол, возраст и стаж работы. Научные руководители исследования - д.м.н., профессор В.Л. Романов, д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-2000;

- «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах власти». Массовый социологический опрос проведен в мае 2001 г. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183 — государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве респондентов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Переменные выборки - пол, возраст и род занятий. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.

Основные результаты, полученные автором, н их научная новизна состоят в следующем.

• В результате анализа соотношения понятий «социальные гарантии» и «социальная защита» обосновано понимание социальной защиты как системы контролируемых государством экономических, социальных и правовых гарантий, обеспечивающих гражданам

достойный уровень и качество жизни. Под социальной защитой государственных гражданских служащих автор понимает систему государственных гарантий возможностей успешного прохождения службы, удовлетворения потребностей и интересов служащих, стимулирующих их закрепление на государственной службе и эффективное решение служебных задач.

• Раскрыты особенности функционирования и развития системы социальных гарантий государственных служащих в современных условиях Российской Федерации, заключающиеся в переходе от сугубо правовых к экономическим механизмам их реализации. Выявлены существенное неравенство и значительные межрегиональные различия в социально-экономическом отношении социальных гарантий государственных служащих федерального и регионального уровня. Результаты исследования свидетельствуют о противоречивости принятых в разное время разными правотворческими органами норм и установлений.

• Выявлены особенности социальных гарантий государственных служащих как институционального образования: реализация социальных гарантий государственных служащих представлена как часть социально-управленческой деятельности государственной власти и фактор повышения эффективности государственной службы в Российской Федерации.

• Разработана система социальных индикаторов и показателей комплексной оценки состояния системы социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации, в основе которой лежит операционализация положений действующего законодательства, исследование структуры социального взаимодействия и определение наиболее значимых социальных составляющих и показателей. Данный метод доказал свою достаточную релевантность и позволил получить достоверные данные для описания содержания и структуры социальной защиты государственных гражданских служащих, определить показатели, проведения сравнительного анализа и выявить основные детерминанты ее оптимизации в современных условиях.

• Установлено, что система социальных гарантий государственных гражданских служащих в настоящее время находится в состоянии нестабильности, обусловленной административными реформами, отсутствием единой государственной кадровой политики, федеральными и региональными особенностями развития системы социальных гарантий.

• Определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, приоритетным направлением которого является обеспечение социальной полезности и престижности государственной службы как особого вида трудовой деятельности.

Практическая значимость работы. Материалы

диссертационного исследования могут быть использованы для обоснования и проведения социологических исследований в области социальных гарантий различных профессиональных групп.

В работе определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, разработаны рекомендации органам управления по решению вопросов социальной защиты работников госаппарата. Материалы диссертации могут быть использованы также в ходе формирования и совершенствования нормативной и правовой базы в области социальных гарантий работников федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления.

Результаты данного научного исследования могут быть применены в учебном процессе специализированных учебных заведений Российской Федерации.

Данное исследование послужило основой для практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в Московском государственном социальном университете.

Апробация работы. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации изложены в научных публикациях автора (шесть статей общим объемом более трех печатных

листов), а также в его выступлении на научно-практической конференции «Человек, общество, государство: социально-экономический, психологический и правовой аспекты» (г. Астрахань, март 2001 г.).

Результаты исследования обсуждались на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Материалы данных социологических исследований использовались автором в ежегодных докладах по работе Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Н.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность изучаемой темы, степень ее научной разработанности, определены цели, задачи, объект и предмет диссертации, обозначены теоретико-методологическая и эмпирическая база, показаны научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

Первая глава «Теоретико-методологические основы исследования социальных гарантий государственных служащих»

посвящена рассмотрению сущности социальных гарантий и сравнительному анализу теоретических подходов к определению понятий «социальное обеспечение», «социальные права» и «социальная защищенность». Исследованы социальные аспекты становления и функционирования российской системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, ее особенности и структура.

В первом параграфе «Социальные гарантии государственных служащих как предмет социологического исследования» показано, что социальная защита является одной из важных функций социальной политики государства. Современное развитие социальных отношений, расширение возможностей их горизонтальной и вертикальной

мобильности предполагают становление социальных институтов, поддерживающих достижение высокой престижности государственной службы.

Противоречие между потребностями общества и государства в выполнении обязанностей в специфических профессиональных образованиях и социальными факторами, негативно влияющими на их выполнение, обусловливает необходимость формирования системы специальных мер и социальных гарантий государственных гражданских служащих. На вопрос «Чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей?» (по опросу 2001 г.) только 13,8% респондентов из числа государственных служащих ответили: «интересами общества». Этот ориентир поставлен на седьмое место из восьми предложенных позиций.1 Данные свидетельствуют о том, что предоставляемые социальные гарантии не обеспечивают потребности государственных служащих в уважении, причастности к социальной группе государственных служащих, самовыражении.

Специфика профессиональной деятельности государственных служащих обусловливает необходимость создания научно обоснованной системы социальных гарантий. Важной проблемой является выявление реального состояния социальных гарантий государственных служащих в настоящее время, комплексная оценка которого может быть получена, исходя из степени удовлетворения ведущих потребностей и обеспечения прав служащего, на основе сравнительного анализа уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих и других социально-профессиональных групп.

Во втором параграфе «Система социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации» с использованием результатов социологических исследований проанализировано современное состояние социальных гарантий государственных служащих в органах государственной власти

1 Индекс: ГС ФР-01.

Российской Федерации, раскрыты особенности социальной защиты на разных уровнях управления российским государством.

Для определения степени адекватности системы социальных гарантий потребностям государственных служащих автор рассматривает ее структуру, составляющие элементы и иерархию. При этом решаются следующие взаимосвязанные задачи:

- определение основных форм социальных гарантий со стороны общества;

- анализ социальных аспектов взаимодействия служащего и общества в определенных сферах общественного функционирования;

- градация по уровням социального взаимодействия служащего и социальной среды.

На основании результатов социологического анализа1 автором сделан вывод о том, что система социальных гарантий государственных служащих и членов их семей, исходя из особенностей формирования государственной службы в Российской Федерации, по формам обеспечения должна представлять собой совокупность:

- государственных звеньев (основная форма);

- негосударственных звеньев (дополнительная форма).

Совокупность гарантий, определяемых государством,

представляет базис, на котором строится вся система социальной защиты государственных служащих. Однако в новых социальных условиях, с появлением негосударственных форм собственности, возникает жизненная необходимость в привлечении различных ресурсов. При этом по сферам проявления система социальных гарантий исследуемой социально-профессиональной группы включает следующие элементы: социально-правовой, социально-экономический и социально-психологический; по уровням реализации: общесоциальный (федеральный - государственные служащие федеральных органов государственной власти и региональный - государственные служащие органов государственной власти субъектов Российской Федерации); институциональный (государственные служащие - руководители

1 Индексы. ГПК-2002, ГС ФР-01

различных органов власти Российской Федерации); конкретно-социальный (личностный - государственный служащий и его ближайшее социальное окружение, условия труда, быта).

В диссертации выявлено, что не все признаки институционального характера социальных гарантий в настоящее время одинаково отчетливо выражены. Это объясняется переходным состоянием социальных процессов в современной России, становлением новых элементов социальной жизни и относительно небольшим сроком формирования в общественном сознании и в социальной практике принципов и норм социальной защиты государственных гражданских служащих.

Анализ результатов социологических исследований свидетельствует о наличии неиспользованного потенциала системы социальных гарантий. При оценке труда государственных служащих в настоящее время приоритет отдается добросовестному отношению к работе (70,7% ответов), высокому ее качеству (56,5% ответов), соблюдению дисциплины и порядка (45,2% ответов). В то же время, меньше значения придается статусу работы1. Развитие системы социальных гарантий позволит повысить престижность государственной службы, расширить возможности самореализации государственных гражданских служащих.

Вторая глава «Особенности социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации» посвящена исследованию состояния системы социальных гарантий государственных служащих на различных уровнях государственного управления.

В первом параграфе «Социальные гарантии государственных служащих в органах федерального и регионального уровня» автором исследуются федеральные и региональные особенности формирования и развития системы социальных гарантий государственных гражданских служащих.

Результаты исследования показывают, что важное место в оценке эффективности функционирования системы социальных гарантий

Индекс: ГПК-2002.

занимает критерий удовлетворенности служебной деятельностью. Данные социологических исследований1 показывают, что полностью удовлетворены службой только 19% опрошенных служащих, 63%-удовлетворены частично и 18%-не удовлетворены. Среди причин неудовлетворенности на первом месте - несоответствие напряженности труда и его оплаты (44%). К другим причинам (в порядке убывания значимости) отнесены: отсутствие представления о результатах работы; невысокий престиж должности; преобладание бумажной работы в ущерб живому делу; малая возможность для творчества; медленное продвижение по службе.

Неудовлетворенность заработной платой отмечают практически все служащие (полностью удовлетворены только 0,5% опрошенных). Данные о неудовлетворенности заработной платой2 корреспондируют с низкой оценкой служащими своего жизненного уровня. Моральному стимулированию отдают предпочтение только 19%, остальные предпочитают поощрение в форме денежной премии3.

Результаты исследования свидетельствуют об исчерпанности на данный момент практики чисто юридического закрепления льгот, гарантий и прав государственных гражданских служащих. В последнее время намечается тенденция, когда комплекс вопросов по обеспечению социальной защиты государственных гражданских служащих подменяется простым правотворчеством. Основной резерв роста социальных гарантий-это решение экономических вопросов, «подтягивание» экономического компонента к приемлемому уровню.

Как показано в диссертации, неудовлетворенность доходом является важным фактором, влияющим на престижность профессии государственного гражданского служащего, ее общественную значимость. Это отрицательным образом сказывается на отношении госслужащего к выполнению своего профессионального долга. Уровень социально-экономической составляющей социальных гарантий

1 Индекс: ГПК-2002.

2 Там же.

3 Индекс: ГПК-2002.

государственных служащих остается низким и негативно влияет на другие сферы их социальной защищенности.

Напряженность труда служащих можно косвенно оценить по данным занятости службой в нерабочее время. Исследование показывает, что сверхурочные работы, служебная занятость в выходные дни и неполное использование очередных отпусков более характерны для руководителей подразделений министерств и ведомств.

Поиск дополнительных источников заработка не только сказывается на эффективности профессиональной деятельности основного числа государственных гражданских служащих, но и снижает авторитет государственной службы в обществе.

В результате исследования выявлено отсутствие у большинства государственных гражданских служащих уверенности в стабильности своего положения. Лишь пятая часть опрошенных (22,8%) выражает уверенность в том, что после выхода на пенсию они смогут обеспечить

достойную жизнь своих семей; 77,2%-такой уверенности не

1

высказывают .

Региональный разброс показателей среднемесячного оклада и выплат социального характера работникам территориальных органов исполнительной власти федерального подчинения в 2002 г. составил около четырех раз, работников региональных органов исполнительной власти - более 13. При этом месячные среднедушевые доходы населения отличались по субъектам Федерации в 14,9 раза, величина регионального минимума - в 5,8 раза2.

Выполненные автором расчеты, показывают, что в 2003 г. лишь в 14 субъектах Федерации покупательская способность денежного содержания государственных служащих перешагнула рубеж, согласно которому гражданина можно отнести к «среднему классу». В Ямало-Ненецком автономном округе денежное содержание и выплаты социального характера государственных служащих местных органов исполнительной власти превышали региональный прожиточный

' Индекс: ГСФР-01. 2 Индекс: СРГС-2000

минимум более чем в восемь раз. В 22 регионах подобное соотношение оказалось меньше трех раз1.

Различия в реальных доходах государственных служащих автор предлагает определять объемами предоставляемых социальных гарантий, которые устанавливаются региональными законами о государственной гражданской службе. При этом регионы могут закреплять за государственными служащими высокую пенсию после ухода с государственной гражданской службы, пожизненное медицинское страхование, право на получение дешевых субсидий на приобретение недвижимости, оплату отдыха, компенсацию или льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг. Подобные разделы по социальным гарантиям региональных государственных служащих выявлены автором в законодательных актах Челябинской области, Москвы, Алтайского и Красноярского краев. В диссертации обращается внимание на нормы Закона «О государственной службе Ставропольского края», приравнивающие по гарантиям лиц, замещающих государственные должности категории «А», к государственным служащим категорий «Б» и «В».

Среди социальных гарантий государственных гражданских служащих субъектов Федерации, выходящих за рамки, обозначенные в ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», автор выделяет следующие:

• предоставление бесплатных или льготных путевок на санаторно-курортное лечение (Приморский и Алтайский края; Рязанская и Челябинская области) и оплата проезда к месту лечения или отдыха и обратно (Республика Хакасия, Тюменская область);

• бесплатный проезд на всех видах городского транспорта (кроме такси) - Челябинская область, г. Москва, Красноярский край;

• предоставление жилья, беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное строительство либо на покупку

1 Отношение заработной платы и выплат социального характера работников правительств, администраций субъектов Российской Федерации к величине регионального прожиточного минимума в 2002 году (расчет автора).

жилья (Приморский, Алтайский и Красноярский края; Костромская, Челябинская, Тюменская и Псковская области);

• льготы по оплате жилищных услуг (г. Москва; Челябинская и Рязанская области);

• денежные выплаты за ученую степень и звание, за почетные звания Российской Федерации, в связи с юбилеями (республики Башкортостан, Карелия, Бурятия; Хабаровский, Ставропольский и Алтайский края; г. Москва).

В качестве наиболее специфических социальных гарантий автором выделены следующие:

• в Тюменской области, к примеру, регламентированы дополнительные компенсационные выплаты государственным служащим на посещение их детьми дошкольных учреждений и обучение в начальных классах общеобразовательных учреждений всех форм собственности (1/4 должностного оклада в месяц на каждого ребенка), на оплату отдыха детей в летних лагерях (1/4 должностного оклада в год на каждого ребенка);

• в г. Москве государственным служащим гарантируется бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), оказание другой протезно-ортопедической помощи;

• в Рязанской области государственным служащим предоставляются льготы по установке и оплате домашнего телефона и других средств связи.

Социологический анализ показал, что сложившаяся система законодательства в области социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации имеет существенные недостатки. В ее формировании участвовали различные правотворческие органы. Принятые ими нормативные правовые акты обладают различной юридической силой, распространяются на разные субъекты правоотношений и разное территориальное пространство. Отсутствует должная согласованность между нормативными актами федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Выявлены противоречия между правовыми установками, принятыми в разное время, несогласованность отдельных правовых норм даже в рамках официальных документов, что затрудняет их исполнение.

Автор полагает необходимым активизацию нормотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации, куда должен быть перенесен центр основных усилий по формированию правовой базы социальной защиты.

Во втором параграфе «Совершенствование системы социальных гарантий государственных служащих как фактор повышения эффективности государственной службы» обоснованы направления повышения эффективности государственной службы как социального института.

Функционирование системы социальных гарантий государственных гражданских служащих имеет своей целью привлечение на службу наиболее способных к социально-организационной деятельности специалистов и их профессиональную самореализацию.

На основании анализа автором сформулированы следующие выводы:

- социальные гарантии государственных служащих находятся в состоянии, не обеспечивающем реализацию их законных прав и нормальную жизнедеятельность;

- уровень социально-экономической составляющей социальной защищенности государственных служащих остается очень низким и негативно отражается на остальных компонентах социальной защиты;

- социологический анализ состояния социальной защищенности государственных служащих показывает недостаточную проработанность нормативной базы, что не позволяет в полной мере влиять на эффективность государственной гражданской службы;

- главной детерминантой в обеспечении социальных гарантий государственных гражданских служащих является социально-правовой компонент, заметна недооценка других компонентов - социально-экономического и социально-психологического, которые в настоящее время требуют пристального внимания.

Особое значение в закреплении служащих на государственной службе имеют факторы, связанные с удовлетворенностью своей служебной деятельностью и ее социальной плодотворностью. На самооценку социального значения деятельности государственных гражданских служащих и закрепление на службе заметно влияет характер мотивации поступления на государственную службу. Так, служащие, назвавшие в качестве мотива «стремление реализовать себя в управлении», чаще положительно оценивают свой вклад в дело стабилизации обстановки в обществе (64%), чем лица, указавшие, что на государственную службу они пошли потому, что «так сложилось, не было другого выбора» (29%)'.

По мнению автора, для достижения оптимального состояния системы социальных гарантий и приемлемого уровня социальной защищенности государственных служащих требуются прежде всего:

• научное обоснование необходимости функционирования института социальных гарантий государственных гражданских служащих, определение содержания их функций и организационных основ деятельности;

• оптимизация мероприятий органов управления по рациональному использованию имеющихся ресурсов для решения наиболее актуальных проблем обеспечения социальной защиты государственных гражданских служащих.

Узловым вопросом функционирования системы социальных гарантий в профессионально-трудовой деятельности государственной службы автор считает ее способность обеспечить необходимый уровень социальной защищенности государственных гражданских служащих.

В целях обеспечения социально-правовой защищенности государственных служащих и эффективности прохождения государственной службы в диссертации предлагается:

• осуществить систематизацию и сравнительный анализ нормативных правовых актов различных уровней государственного управления для выявления противоречий и «белых пятен» и принятия

1 Индекс: ГКП-2002.

обоснованных решений о разработке новых или внесении необходимых изменений и дополнений в действующие акты для создания полного правового пакета по вопросам социальных гарантий государственных служащих, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

• активизировать нормотворческую деятельность на уровне субъектов Российской Федерации, куда должен быть перенесен центр основных усилий, предпринимаемых по формированию правовой базы;

• на всех уровнях государственного управления подготовить предложения по совершенствованию нормативной и правовой базы социальных гарантий государственных гражданских служащих в виде законодательных инициатив.

Автор показывает, что социальные гарантии государственных гражданских служащих в настоящее время находятся в состоянии, не обеспечивающем реализацию их законных прав и нормальную жизнедеятельность, отсутствует единый комплексный подход к проблеме, не установлена рациональная система показателей. Мероприятия, направленные на повышение социальных гарантий государственных служащих, разрабатываются в отрыве от результатов научных исследований, а потому малоэффективны, что требует разработки современного научно-методического аппарата. Система социальной защиты государственных гражданских служащих должна конституироваться в деятельности органов государственного управления как институциональное образование.

Ориентация системы социальных гарантий государственных гражданских служащих на развитие у них социально плодотворного интереса предполагает формирование взгляда на социальные гарантии как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело повышения благосостояния общества.

Современная система социальных гарантий государственных гражданских служащих нуждается в серьезной корректировке, создании специального института социальной работы, который будет

непосредственно нести ответственность за состояние социальной защищенности рассмотренной категории граждан.

Основные усилия по реализации государственной социальной политики в сфере формирования и развития системы социальных гарантий государственных гражданских служащих необходимо сосредоточить на создании эффективных механизмов реализации существующей нормативной и правовой базы, расширении системы льгот и дополнительных денежных выплат.

В заключении подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, формулируются основные выводы по проблеме социальных гарантий государственных служащих, излагаются рекомендации по оптимизации функционирования системы их социальной защиты.

По теме диссертации опубликованы работы:

1. Неупокоев М.Д., Вагина Л.В. Социальные гарантии государственным служащим // Человек и труд. 2001. № 7. - 0,4 п.л.

2. Неупокоев М.Д., Вагина Л.В. К проблеме улучшения денежного содержания госслужащих федерального и регионального уровней // Российский экономический журнал. 2001. № 7. - 0,3 пл.

3. Неупокоев М.Д. Прохождение федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации//Человек, общество, государство. Сборник статей. 2001.-0,6 п.л.

4. Неупокоев М.Д. О государственной службе в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Бюллетень строительной техники. 2002. № 8. - 0,7 п.л.

5. Неупокоев М.Д. Особенности прохождения федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации//Государственная служба: организация, кадры, управление (сборник). 2002. - 0,2 п.л.

6. Неупокоев М.Д. Основы правового положения - федеральных госслужащих//Политика, власть, безопасность, бизнес. 2003. №61.— 0,5 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

НЕОПОКОЕВА Михаила Дмитриевича

Тема диссертационного исследования:

«Социальные гарантии государственных гражданских служащих (социологический анализ)»

Научный руководитель:

ВЕРНИГОРОВА Тамара Прокофьевна, кандидат педагогических наук, доцент

Изготовление оригинал-макета НЕУПОКОЕВ Михаил Дмитриевич

Подписано в печать д^ХЛТираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

- 1 53 60

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Неупокоев, Михаил Дмитриевич

Введение.

Глава I. Теоретико-методологические основы исследования социальных гарантий государственных служащих.

1.1. Социальные гарантии государственных служащих как предмет социологического исследования.

1.2. Система социальных гарантий государственных служащих в Российской Федерации.

Глава 2. Особенности социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации.

2.1. Социальные гарантии государственных служащих в органах федерального и регионального уровня.

2.2. Совершенствование системы социальных гарантий государственным служащим как фактор повышения эффективности государственной службы.

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Неупокоев, Михаил Дмитриевич

Актуальность исследования. Изучение мирового и отечественного опыта функционирования института социальной защиты государственных служащих, анализ основных принципов моделирования социальных гарантий, выявление тенденций и противоречий их развития, а также факторов оптимизации имеет особый научный и практический интерес. Государственная служба в значительной степени определяет ход реформ, обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. От профессионализма государственных гражданских служащих в значительной степени зависит необратимость и эффективность проводимых реформ, решение жизненно важных проблем граждан.

Для успешного выполнения задач, стоящих перед государственными органами, необходимо формирование целостной системы правовых гарантий и материальных стимулов, способных привлечь на государственную службу высокопрофессиональных, работоспособных, добросовестных, обладающих деловой активностью специалистов.

Важность и актуальность предлагаемой автором диссертационной работы, связана с принятием за последние три года значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих социальные гарантии государственных гражданских служащих1. На фоне социально-экономических

1 Указ Президента Российской Федерации №854 от 16 августа 1995 г. «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и деятельности федеральных государственных служащих»; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1999г. №755 «О внесении изменений и дополнений.; проблем попытки усилить социальные гарантии государственных служащих встречают сопротивление общественного мнения и отдельных политиков. Представляется, что недооценка значимости системы социальных гарантий государственных служащих приводит к нарушению принципа комплексности в реализации социальной политики в сфере государственной службы, снижению ее эффективности.

Актуальность исследования обусловливается следующими обстоятельствами: тема представляет значительный интерес для социологической науки. В частности, в условиях неустойчивости государственной службы как системы важно выявить стабилизирующую роль социальных гарантий государственных гражданских служащих; социальные гарантии представляются весомым

Указ Президента Российской Федерации №854 от 16 августа 1995г. «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и деятельности федеральных государственных служащих»; Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» №58 от 27 мая 2003года; Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе («Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годов») №1336 от 19 ноября 2002 года; Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня дополнений, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж . государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих» №1413 от 17 декабря 2002 года; Указ Президента Российской Федерации «О повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы и денежное содержание федеральных государственных служащих» №1 1 17 от 23 сентября 2003 года; Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы» №519 от 10 апреля 2004 года. резервом повышения мотивации деятельности государственных служащих, что является одним из важнейших факторов эффективности государственного управления; назрела необходимость комплексной оценки результативности функционирования системы социальных гарантий в сфере государственной службы; возросла значимость государственного регулирования социального положения государственных служащих федерального и регионального уровня в связи с проведением административной реформы; процессы децентрализации государственного управления повысили роль органов власти и управления субъектов Российской Федерации, усложнили механизмы реализации социальных гарантий государственных служащих.

Таким образом, имеется объективная потребность анализа и теоретического осмысления социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследование проблем социальной защищенности государственных гражданских служащих опирается на теоретическую и эмпирическую базу, созданную отечественными и зарубежными учеными. Поддержанию социального статуса, материального и морально-психологического стимулирования социально-профессиональных групп граждан посвящены многие научные разработки классиков социологии.

Так, Э. Дюркгейм писал, что в социальных институтах происходит оказание помощи нуждающимся. При этом, установление правовых норм взаимообязательств между членами корпораций, по его мнению, вело к тому, что «слуга был защищен от капризов своего хозяина»1. П. Сорокин отмечал, что именно социальная роль и полезность социальной функции определяют диапазон социальных благ, которыми должен наделяться человек . Раскрывая сущность «общественно ориентированного действия», М. Вебер обосновал вывод о том, что человек, находясь в социальном институте, становится участником общественных действий, признает его значимость для своего поведения3. Роль производственной профессиональной деятельности по отношению и распределению материальных благ раскрыта К. Марксом, который писал, что «Государство, принимая форму совместных интересов. регулирует противоречия между частными и общими интересами, в том числе стимулируя их «конгломерат связей» той или иной долей общественных благ, поступающих в их распоряжение4.

К научным работам последних лет, обобщающим проблемы социальной защиты, относятся труды Т. Базылевича, И. Бестужева-Лады, В. Граждана, С. Калашникова, А. Левина, Б. Лытова, К. Магомедова, В. Мельникова, В. Нечипоренко, Л.Чистова и дрА Анализ социальных аспектов исследуемой

1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Наука, 1991. С. 15-19.

2 Сорокин П. Проблема социального равенства//Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат. 1992. С. 259.

3 Вебер М. Избр. произв. М: Прогресс, 1990. С. 509.

4 Маркс К., Энгельс Ф. Немецкая идеология // Собр. соч. Т. 3. С. 32.

5 Базылевич Т. Ф. Индивидуальность как объект и субъект социальной защиты. М., 2000; Бестужев-Лада И. Нужны гарантии и стимулы. (Вопросы создания системы социальной защиты)//Народный депутат. 1991. №9; Граждан В. Статус государственного служащего//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; проблемы содержится в публикациях Г. Осадчей, И. Панина,

A. Ревайкина, В. Романова, Д. Чилхаажавына.1 Демографические аспекты данной проблемы исследовали л

И. Березин, Т. Заславская, М. Красильников, В. Литвинов и др. Разработкой проблем, связанных с социальными гарантиями для социально-профессиональных групп, занимались В. Бобков,

B.Катков, Г. Мякишев, А. Цалко и др.3 Анализ зарубежного

Калашников С. Формирование социальных функций государства и их периодизация // Человек и труд. 2002. №9; Левин А. Возможности усиления социальной защищенности населения//Экономист. 1991. №5; ЛытовБ. Государственная служба как социальный институт//Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К. Социология государственной службы. М., 2000; Мельников В. Социальная защита государственных служащих в досоветской России, исторический опыт и современность//Социальная работа: теория, технология, образование. 1998. №2; Нечипоренко В. Социальные основания государственной службы // Человек, наука, управление. 2000; Чистов Л. Социальная защита в системе эффективного управления. СПб., 1995.

1 Осадчая Г. Социология социальной сферы. М., 1999; Панин И. Кадровая политика в сфере государственной службы // Государственная служба в современной России. Сб. ст. РАН. М., 2003; РевайкинА. Уровень жизни населения: методология и проблемы исследования. М., 1989; Романов В. Социальная защита служащих как фактор устойчивости государственной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998; Чилхаажавын Д. Социальная защита населения в условиях рыночных отношений // Экономика строительства. 1993. № 10.

2 Заславская Т. И. Социальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М., 2002; Красильников М. О методике расчета индекса социальных настроений // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2003. №2; Ливинов В. А. Мониторинг доходов и уровня жизни населения: история, методология, перспективы // Уровень жизни населения регионов России. 2001. №12.

3 Бобков В. Н. Уровень и доступность социальных гарантий // Человек и труд. 2001. №12; Катков В. Ю. Совершенствование законодательства в области социальной политики // Современное право. 2003. №2; Мякишев Г. Правовой статус и правовая защищенность опыта содержится в статьях Р. Макинтайра, П. Мстиславского, М. Рыклиной, А. Осавелюк1.

Однако специальных исследований, в той или иной степени охватывающих весь комплекс социальных вопросов, связанных со становлением, функционированием и развитием социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации, до сих пор недостаточно. Опубликованные научные труды содержат ряд дискуссионных вопросов, что ставит перед социологической наукой актуальные исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики социальной защиты применительно к различным социально-профессиональным группам на этапе формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.

Объект исследования — система социальной защиты в государственной гражданской службе Российской Федерации.

Предмет исследования — социальные гарантии государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Цель исследования — выявить тенденции формирования и разработать пути оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации. работников милиции. М., 1990; ЦалкоА. Обеспечение социальной защиты военного человека - важнейшее дело государства, всего общества//Информационный бюллетень МВК РФ по социальным вопросам военнослужащих. 1993. № 1.

1 МакинтайрР. Социальная политика в странах с переходной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов // Проблемы прогнозирования. 2002. №2; Мстиславский П. С. Социальные параметры России в сопоставлении с европейскими странами // Уровень жизни населения регионов России. 2003. №2; Осавелюк А. Вспомогательные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М, 1998.

Задачи исследования:

• выявить сущность и соотношение понятий «социальная защита» и «социальные гарантии»;

• выявить тенденции развития системы социальных гарантий государственных гражданских служащих;

• изучить особенности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих органов управления Российской Федерации федерального и регионального уровней;

• раскрыть основные направления и способы оптимизации системы социальных гарантий государственных гражданских служащих.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют общенаучные положения и специальные методы исследования социальных, политических, экономических, духовных процессов. Автор опирался на логику социологического подхода к проблемам социальных гарантий, в основе которого лежат фундаментальные идеи М. Вебера о социальной деятельности и П. Сорокина — о социальной мобильности, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса и А. Пригожина — о развитии социальных систем, Дж. Хоманса и Э. Гефинга —о целостности, научности и интеграции социальных систем, В. Г. Афанасьева — о тенденциях поиска динамического равновесия социальных систем.

В диссертации использованы социологический, системный, институциональный и нормативный подходы.

Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации и нормативные документы по вопросам государственной службы, в том числе федеральные законы «О системе государственной службы Российской

Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также материалы государственной статистики.

Эмпирической базой диссертации являются данные следующих конкретных социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при непосредственном участии автора:

Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Переменные выборки —пол, возраст и род деятельности. В качестве респондентов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс исследования в диссертации: ГПК-2002;

Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре—декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектов Российской Федерации. Опрошено 1180 человек. Переменные выборки —пол, возраст и стаж работы. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ФР-01.

Для вторичного анализа автором диссертации использованы материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС:

Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре—октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондентов в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст, социальное положение и образование. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;

Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Переменные выборки — пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научные руководители исследования — д.м.н., профессор В. JI. Романов и д.и.н., профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;

Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст, занимаемая должность и ветви власти. Научный руководитель исследования — д.и.н., ^ профессор В. С. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;

Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации».

Социологический опрос поведен в сентябре—октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 регионах Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст и стаж работы. Научные руководители исследования — д.м.н., профессор В.Л.Романов, д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-2000; «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах власти». Массовый социологический опрос проведен в мае 2001 г. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183 — государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве респондентов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Переменные выборки — пол, возраст и род занятий. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.

Основные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем:

• В результате анализа соотношения понятий «социальные гарантии» и «социальная защита» обосновано понимание социальной защиты как системы контролируемых государством экономических, социальных и правовых гарантий, обеспечивающих гражданам достойный уровень и качество жизни. Под социальной защитой государственных гражданских служащих автор понимает: систему государственных гарантий возможностей успешного прохождения службы, удовлетворения потребностей и интересов служащих, стимулирующих эффективное решение служебных задач и закрепление на государственной службе.

• Раскрыты особенности функционирования и развития системы социальных гарантий государственных служащих в современных условиях в Российской Федерации, заключающиеся в переходе от сугубо правовых к экономическим механизмам их реализации. Выявлено существенное неравенство в социально-экономическом отношении социальных гарантий государственных служащих федерального и регионального уровня, существенные межрегиональные различия. Результаты исследования свидетельствуют о противоречивости принятых в разное время разными правотворческими органами норм и постановлений.

• Выявлены особенности социальных гарантий государственных гражданских служащих как институционального образования: реализация социальных гарантий государственных служащих представлена как часть социально-управленческой деятельности государственной власти и путь решения задач повышения эффективности государственной службы в Российской Федерации;

• Разработана концепция социальных индикаторов и показателей комплексной оценки состояния системы социальных гарантий государственных гражданских служащих в Российской Федерации, в основе которой лежит операционализация положений действующего законодательства, исследование структуры социального взаимодействия и определение наиболее значимых социальных составляющих и показателей. Данный метод доказал свою достаточную релевантность и позволил получить достоверные данные для описания содержания и структуры социальной защищенности государственных гражданских служащих и определить основные показатели, проведения сравнительного анализа и выявить основной детерминант ее оптимизации в современных условиях^

• Установлено, что система социальных гарантий государственных гражданских служащих в настоящее время находится в состоянии нестабильности, которое вызвано административными реформами, отсутствием единой государственной кадровой политики, федеральными и региональными особенностями развития системы социальных гарантий.

• Определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих в ориентации этих гарантий как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело повышения благосостояния общества. Система социальных гарантий должна быть направлена на обеспечение социально-плодотворного интереса служащих в плане оценки социальной полезности и престижности государственной службы как особого вида трудовой деятельности.

Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для обоснования и проведения социологических исследований в области социальных гарантий различных профессиональных групп.

В работе определены пути оптимизации и повышения эффективности функционирования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, разработаны рекомендации органам управления по решению вопросов социальной защиты работников госаппарата. Материалы диссертации могут быть использованы также в ходе формирования и совершенствования нормативной и правовой базы в области социальных гарантий работников федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления.

Результаты данного научного исследования могут быть применены для совершенствования учебного процесса в специализированных учебных заведениях Российской Федерации.

Данное исследование послужило основой практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Астраханского государственного социального университета.

Апробация работы. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации изложены в научных публикациях автора (шесть статей, общим объемом более трех печатных листов), а также в его выступлении на научно-практической конференции «Человек, общество, государство: социально-экономический, психологический и правовой аспекты» (г. Астрахань, март 2001 г.).

Результаты исследования обсуждались на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Результаты и анализ данных социологических исследований использовались автором в ежегодных докладах по работе Аппарата Совета Федерального Собрания Российской Федерации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Социальные гарантии государственных гражданских служащих"

Данные выводы подтверждаются также ориентирами современной государственной кадровой политики, которые выделили государственные гражданские служащие2:

Характеристика кадровой политики Мнение государственных служащих Мнение экспертов

Направленность на борьбу за власть и ее удержание 41,3 37,1

Направленность на расстановку кадров по «командному принципу» 34,9 52,8

Стремление удовлетворить 30,7 41,6

1 Лысенко Т. П. Управление социальной сферой региона. Тула: Гриф и К, 2001. — 152 с. С.116. л

См.: Литвинцева Е. А. Государственная служба в контексте социальных изменений. М., 2003. С. 55. личные и групповые потребности и интересы

Направленность на подготовку кадров для всего общества 13 15,7

Направленность на подготовку кадров для государственной службы 12.9 21,4

Четкая стратегия государства в формировании и реализации кадрового потенциала общества 9,7 2,3

Опираясь на веберовскую методологию1, можно отметить, что пока в нашей стране не получили достаточного развития целерациональные действия индивидов. В нашей стране до сих пор доминировали лишь традиционный и харизматический типы господства в разных сочетаниях. Им соответствовал и определенный, более низкий тип социального управления (по рациональности взаимоотношений управляющих и управляемых, по степени значимости закона как совокупности принципов, регулирующих все сферы общественной жизнедеятельности и т.д.), детерминированный в значительной степени личностными качествами руководителя. Соответственно не сформировались институты гражданского общества, которые предполагают развитие индивидуализма, личной ответственности.

Вплоть до недавнего времени, к идеологическим отступникам, как к преступникам, государство применяло самые суровые меры с целью уничтожения индивидуального сознания, человеческой личности и поддержания безусловного

1 Вебер М. Избранные произведения. М.: «Прогресс», 1990. С. 646. авторитета общей морали, сложившихся коллективных представлений. Видится, что сегодня положение в принципе мало в чем изменилось. Кроме того, для репрессивного права характерна карательная направленность, что выражается в пренебрежении к личности человека, жестокости наказания. Э. Дюркгейм замечает, что оно «указывает только на санкции, но ничего не говорит об обязанностях, к которым они относятся»1. Характерной особенностью репрессивного права является его функциональная диффузность. Закон дифференцированно применяется в отношении людей с разными социальными статусами. Данные социологические проблемы права в Российской Федерации существенным образом сказываются на общей оценке нормативной и правовой базы социальных гарантий государственных гражданских служащих.

Общими направлениями повышения социальной защищенности государственных служащих, в современных условиях являются:

• научное обоснование необходимости самостоятельного функционирования института социальных гарантий работников госаппарата, определение содержания его функций и организационных основ деятельности;

• оптимизация мероприятий органов управления по рациональному использованию имеющихся ресурсов для решения наиболее актуальных, узловых проблем в обеспечении социальной защищенности государственных гражданских служащих.

Одной из главных задач современного этапа формирования

1 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М. Канон, 1996. С. 125.

2 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М. Канон, 1996. С. 82-83. и эффективности государственной службы в Российской Федерации является формирование новой системы социальной работы государственных гражданских служащих.

Узловым вопросом ее функциональности в общей профессионально-трудовой деятельности государственной службы является способность этой системы обеспечить необходимое состояние социальной защищенности госслужащих.

В свою очередь, это предполагает разработанность в нормативно-правовом плане, подкрепленность материальными и кадровыми ресурсами института социальной защиты на общесоциальном уровне. Усилия органов управления на местах без этого не могут быть результативными.

Социальный институт социальной защиты госслужащих является по своей сути институтом всего гражданского общества, а не только его определенной подсистемой. Поэтому проблема обеспечения социальной защищенности госслужащих имеет не узко специфическое, а общесоциальное значение.

В связи с этим представляется необходимым рассмотреть некоторые подходы к конструированию социальных гарантий работников госаппарата, как институционального образования. При создании современной, эффективной системы социальных гарантий государственных гражданских служащих необходимо, прежде всего, определить ее функции.

Основной функцией является создание и обеспечение в отношении данной социально-профессиональной группы комплекса мер, гарантирующих реализацию законных прав, обеспечение нормальной жизнедеятельности и поддержание профессионального статуса в современных социально-политических условиях.

К частным функциям можно отнести социальный мониторинг, информационно-аналитическую и воспитательную работу.

Возможные дисфункции данного социального института в современных условиях могут быть вызваны:

• недооценкой необходимости его создания и функциональной востребованности органами управления;

• недостатком ресурсов, выделяемых на его нужды; отсутствием достаточного количества профессиональных кадров социальных работников; отсутствием релевантных методик для отслеживания оптимальности функционирования данного института.

Механизмами реализации общих и частных функций данного института могут быть:

• создание единого пакета нормативно-правовых документов по вопросам социальной защищенности государственных служащих;

• формирование Профессиональной ассоциации специалистов государственной службы или менеджеров государственного управления, деятельность которой была бы направлена не только на непосредственную социальную защиту интересов государственных гражданских служащих, но и на повышение их социального статуса, контроль за соблюдением этических и нравственных норм и принципов профессии.

• создание специальной институциональной структуры, аналогичной традиционным руководителям по воспитательной работе, функции которого должны быть ориентированы на формирование социальной среды, способствующей саморазвитию и самореализации потенциала служащих.1

При работе над формированием основ современной системы социальных гарантий необходимо добиться повышения научности анализа всего комплекса проблем, связанных с обеспечением социальной защищенности госслужащих в настоящее время, определения на этой основе приоритетных направлений приложения организаторских усилий и повышения оптимальности выделения ресурсов.

Минобороны России в 1993 году поставило перед учеными задачу: на примере аварии на Чернобыльской АЭС выработать конкретные предложения по социальной защите военнослужащих участвовавших в проведении специальных работ, связанных с риском радиационного поражения. Для достижения этой и других целей, связанных с задачами, решаемыми Минобороны России был создан центр военно-социологических исследований Министерства обороны России.

За прошедшие после образования центра годы получены данные, которые в настоящее время успешно используются в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации. В это время образован Центр социологических исследований Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Представляет интерес опыт Японии, где ежегодно Управление по делам персонала изучает уровень оплаты труда государственных служащих по всем градациям и ступеням с учетом их квалификации, образования и т.д. в сравнении с заработками работников производственного (частного) сектора. Для этого обследуются частные предприятия с численностью

1 См.: Романов В. JI. Обоснование социально-синергийного механизма функционирования государственной службы // Государственная служба в современной России. Сб. ст. РАН. М., 2003. С. 105. работающих не более 100 человек. Из 4 млн. предприятий изучается 38 107 производственных единиц. Данные публикуются в печати, сравниваются с уровнем оплаты труда в системе государственной службы и соответствующим образом корректируются. Таким образом оплата труда государственных служащих напрямую зависит от оплаты труда в производственном секторе.1

История свидетельствует, что ни одна социальная наука не возникает прежде общественной потребности. Не является исключением и социология - наука о законах становления, функционирования, развития общества в целом, социальных отношений и социальных общностей.

Отсюда можно сделать вывод, что сейчас возникла необходимость создания в Российской Федерации Межведомственного центра социального, мониторинга и прогнозирования.

Главной целью такого подразделения является социологическое обеспечение и координация управленческой деятельности федеральных органов власти и органов управления в субъектах Российской Федерации, в целях повышения эффективности и функционирования государственной службы.

Межведомственный центр социального мониторинга и прогнозирования мог бы осуществлять функции социального мониторинга и координации в данной области, сбора, обработки и анализа информации необходимой центральным органам управления по вопросам, касающимся государственной службы в Российской Федерации.

1 Волгин Н. А. Японский опыт подготовки государственных служащих // Социология власти, 2000. №2. С. 90.

Основными задачами социологического центра могут быть:

• проводить в целях совершенствования государственной службы, оперативные социологические исследования, диагностику положения дел в любом государственном органе и регионе, делать опросы различных категорий госслужащих в целях учета и подготовки конкретных управленческих решений; составлять специальные прогнозы, позволяющие заглянуть в будущее, предугадать возможный ход событий; определять новые приемы и способы решения сложных управленческих задач, проводить экспериментальную проверку и разработку предложений по их внедрению. В ходе своей деятельности межведомственный социологический центр Российской Федерации выполнял бы разнообразные функции, в том числе: социального мониторинга, диагностическую, прогностическую, технологическую,контрольно-методическую, координационную, а также информационную и исследовательскую функции, касающиеся деятельности государственной службы не только в Российской Федерации, но и за рубежом.

Основными направлениями социологического центра, должны быть:

- всестороннее изучение имеющейся конкретной проблемы, что предполагает проведение специальных социологических исследований. При этом вид исследования, его пролонгированность, уровень представления изучаемого материала должен соответствовать как проблеме, так и имеющимся ресурсам;

- поиск и проектирование возможных вариантов решения проблемы, анализ и оценку их реализуемости. Именно в этой деятельности наиболее ярко проявляется востребованность и практический характер социологического знания;

- экспериментальное внедрение выбранного варианта в локальном объеме, а затем окончательную отработку решения в процессе его опытной реализации в более широких масштабах;

- разработка нормативных и методических документов для обеспечения полного внедрения управленческого решения в прохождении государственной службы; периодический контроль над функционированием социальной системы, проведение работ по диагностике и профилактике возможных негативных явлений в области социальных гарантий государственных служащих.

Осуществление этой деятельности возможно не только на федеральном или региональном уровне, но и в конкретных условиях совместной деятельности руководства организаций и органов местного самоуправления, что реально позволит осуществлять проекты по улучшению социальных условий госслужащих и членов их семей.

Следует шире использовать возможности Российской академии государственной службы при Президенте РФ для подготовки специалистов государственной службы. Повышение квалификации кадров является основой создания кадрового резерва, использования наиболее квалифицированных специалистов на решающих участках государственного и регионального управления.

Выработка практических рекомендаций по оптимизации функционирования системы социальных гарантий госслужащих должна предполагать: оценку всего комплекса социальных последствий предлагаемых профессионально-управленческих решений с помощью социологической экспертизы на всех уровнях управления (т.е., что изменится в содержании и условиях профессионального труда, в быту, в отношении к трудовой деятельности, в структуре их интересов при принятии данного решения);

- участие социологов совместно с другими специалистами в решении проблем, не входящих непосредственно в сферу их функциональной деятельности (использование для работы в составе рабочих комплексных и целевых групп, внешней экспертизы и т.п.);

В качестве методологического принципа системо-образования показателей системы социальных гарантий может быть принята их типологическая классификация с позиции деятельности человека, группы по удовлетворению потребностей. Такой подход к группировке потребностей является наиболее универсальным, теоретически и операционально перспективным, поскольку дает характеристику человека как личности, степени развития общества, а также всей совокупности условий развития социальной сферы, социального воспроизводства дифференцированных субъектов. Для оценки социального воспроизводства человека, группы принята типология потребностей, характеризующая структуру, объем и уровень их удовлетворения как с позиции субъектов социальной деятельности, так и с учетом требований общества. Она отражает потребности социальных субъектов в социально-трудовой, социально-политической, социальнопотребительской, социокультурной деятельности и развертывается в определенный набор операциональных показателей, интерпретируемых под углом зрения соотношения потребности и ее удовлетворения. Процедура измерения удовлетворения потребностей фиксирует и столь универсальный показатель, как удовлетворенность личности своим социальным статусом.

Важнейшим этапом административной реформы является повышение престижа государственной службы, что в свою очередь невозможно без пересмотра всех существующих материально-финансовых стимулов труда государственных гражданских служащих. Существующей законодательной базой заложена основа рассмотрения элементов материально-финансового обеспечения государственной службы не как набора льгот, но как системы законодательно закрепленных гарантий государственных служащих.1 Система социальных материально-финансовых гарантий способствует уменьшению нагрузки на государственный бюджет при проведении административной реформы, выполняя функцию отложенных бюджетных платежей.

Для становления государственной службы Российской Федерации и формирования кадровой политики актуально изучение кадровой ситуации в государственных органах, исследование кадровых отношений, внутреннего «социального настроения». Материалы социологического исследования дают возможность выделить субъективно-психологические составляющие кадровых процессов, определить специфику профессиональной деятельности через призму социо-культурных матриц и самочувствия индивидов. Как показывают данные опроса2, большинство

1 Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002. С. 203.

2 Литвинцева Е. А. Государственная служба в контексте социальных изменений. М., 2003. С. 59. государственных служащих лишь «частично уверены» в своем служебном положении (41,0%) и «не уверены» - 36,1%. Полную удовлетворенность в своем социальном статусе показывает лишь каждый десятый респондент из их числа (11,8%). Одной из причин подобной ситуации является достаточно сильно распространенная в органах государственной власти и управления практика назначения на ключевые должности, руководствуясь личными связями. О наличии подобной практики в кадровой работе указывают 55,9% респондентов. Очевидно, что государственный служащий будет более уверен в стабильности своего положении тогда, когда в законодательном порядке будут определены пределы сменяемости кадров федеральной государственной службы при смене первого руководителя. Как известно, такая практика широко применяется с очевидной пользой в большинстве стран Запада. По мнению абсолютного большинства (66,6%) следует принять такое правовое действие, поскольку оно способствует стабильности кадрового корпуса государственных служащих.

Для повышения социально-правовой защищенности и совершенствования системы социальных гарантий государственных гражданских служащих, видятся целесообразными следующие меры.

На общефедеральном уровне:

- осуществить систематизацию и сравнительный анализ нормативных правовых актов для выявления противоречий и «белых пятен» и принятия обоснованных решений о разработке новых или внесении необходимых изменений и дополнений для создания единого правового пакета по вопросам социальных гарантий государственных служащих, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

- активизировать иормотворческую деятельность на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, куда должен быть перенесен центр основных усилий, принимаемых по формированию правовой базы; на всех уровнях государственного управления провести целевой анализ жалоб и предложений, подготовить предложения по совершенствованию нормативной правовой базы социальных гарантий для государственных служащих в виде законодательных инициатив; расширить практику предоставления государственным служащим жилья из ведомственного фонда или жилищного фонда органов местного самоуправления (муниципального); проработать предложения по заключению контрактов с органами местного самоуправления на выделение жилья государственным гражданским служащим, членам семьи в случае их гибели (смерти) при выполнении своих функциональных обязанностей.

На конкретно-социальном уровне: разработать трудовой договор (контракт), детализирующий ответственность сторон. Существующая практика заключения трудовых договоров (контрактов) не обеспечивает достаточной правовой базы социальной защиты государственных служащих. В частности, в законодательном порядке определить пределы процента сменяемости кадров федеральной государственной службы при смене первого руководителя; предусмотреть в Положениях и нормативных актах конкретные нормы, предоставляющие особые (дополнительные) гарантии государственным служащим в зависимости от специфики выполняемых ими задач; усилить контроль над правомерностью привлечения госслужащих к различным видам ответственности, а также практической деятельностью должностных лиц по соблюдению принципа социальной справедливости в государственных органах; личностно-профессиональное развитие служащих должно сосредотачиваться, главным образом, на развитии их способностей и профессионально важных качеств. Престиж работника органа власти напрямую зависит от успехов по защите именно населения. Долговременным фактором ценностных ориентаций кадров государственной гражданской службы служит защита интересов населения.

Встраивание подобного механизма способно придать процессу совершенствования и повышения эффективности системы социальных гарантий не только управленческий, но, что особенно важно для нашего исследования социально-управленческий аспект.

Социологическое обеспечение социальной защищенности работников госаппарата, поможет также наполнить систему социальной защиты адекватным для существующих социальных условий - содержанием и формой.

На проблемы, связанные с обеспечением социальными гарантиями государственных служащих и большинство других вопросов, по мнению автора, могут дать вполне убедительный ответ и подсказать пути их решения только социологи. Они способны представить самые убедительные и неопровержимые аргументы, доказывающие, что все возможности достижения целей, поставленных перед государственной службой в Российской Федерации, без социальной работы не принесут желаемого успеха.

Таким образом:

1. Современная система социальных гарантий государственных, служащих нуждается в серьезной корректировке и изменении, с перспективой создания специального института социальной работы, который будет непосредственно заниматься вопросами организации и нести ответственность за практический уровень социальной защищенности данной категории граждан.

2. Социальные гарантии должны конституциироваться в деятельности органов государственного и специального управления как институциональное образование. Социальные гарантии государственных гражданских служащих должны помочь стать составной частью социально-управленческой деятельности, государственной власти и решение задач в области эффективности государственной службы в Российской Федерации.

3. При осуществлении параметрического подхода в обеспечении высокого уровня социальной защищенности государственных гражданских служащих, необходимо основные усилия сосредоточить на создании эффективных механизмов реализации существующей нормативно-правовой базы, расширении системы льгот и дополнительных денежных выплат, для поддержания здоровой нравственной обстановки в профессиональных коллективах.

4. Социологическое обеспечение является важным элементом придания социальной работе системности и перспективности, создания и поддержания требуемого состояния социальной защищенности государственных гражданских служащих, является важным фактором повышении эффективности служебной деятельности.

123

Заключение

Обеспечение высокой социальной защищенности государственных гражданских служащих при выполнении функциональных обязанностей - непременное условие качественного решения профессиональных задач, повышения эффективности работы, оптимального функционирования государственной службы в органах государственной власти Российской Федерации.

Под социальной защитой государственных гражданских служащих автор понимает: систему государственных гарантий возможностей успешного прохождения службы, удовлетворения потребностей и интересов служащих, стимулирующих эффективное решение служебных задач и закрепление на государственной службе.

Социальная защита государственных гражданских служащих - это своеобразный социальный институт, включающий деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления по созданию и обеспечению комплекса мер, гарантирующих реализацию законных прав чиновников, обеспечение их нормальной жизнедеятельности и поддержание профессионального статуса в новых социально-политических реалиях.

Данному социальному институту присущи следующие признаки:

1. социальных гарантии предполагает существование комплекса (совокупности) специальных норм и предписаний, регулирующих ее функционирование в условиях российского социума;

2. интегрирование институционального образования в социальную политическую и ценностную структуры российского общества позволяет узаконить формально-правовую основу его деятельности и осуществлять социальный контроль над его функционированием и детерминированными им типами институциональных действий органов социального управления;

3. для осуществления своей деятельности институт социальной защиты имеет определенные материальные, кадровые и иные ресурсы.

Не все признаки институциональности системы социальных гарантий в настоящее время одинаково отчетливо выражены. Это объясняется переходным характером социальных процессов в современной России, становлением новых элементов социальной жизни и относительно небольшим сроком формирования в общественном сознании, а также реализацией в социальной практике принципов и норм социальной защиты государственных гражданских служащих.

Социальные гарантии, представляют собой интегрированный показатель наличия объективно созданных институтом социальной защиты условий, гарантирующих реализацию законных прав государственных гражданских служащих, обеспечение нормальной жизнедеятельности и поддержание профессионального статуса, является объективным компонентом социально-профессиональных отношений чиновников и органов государственного управления различного уровня в современных условиях.

В ходе теоретико-методологического анализа социальных гарантий были рассмотрены основные элементы системы социальных гарантий государственных гражданских служащих: - социально-правовые гарантии;

- социально-экономические гарантии;

- социально-личностные гарантии.

Каждый из вышеперечисленных элементов имеет специфические функции и может эффективно функционировать только в комплексе с другими компонентами.

Социальная защищенность реализуется на различны уровнях социального взаимодействия: общесоциальном, институциональном и личностном.

Такое понимание социальной защиты и социальных гарантий опирается на анализ различных подходов к определению их сущности и содержания, находится в русле структурно-функционального подхода к анализу социальных явлений и процессов.

Сравнительный социологический анализ выявил показатели социальных гарантий государственных гражданских служащих, наиболее значимо влияющих на ее состояние, это:

- оплата труда;

- условия труда;

- страховые гарантии;

- материально-техническое обеспечение;

- качественное медицинское обслуживание.

На основании результатов проведенных исследований о состоянии социальных гарантий государственных гражданских служащих и оптимизации их в современных условиях можно сделать следующие основные выводы:

1. Социальные гарантии госслужащих в настоящее время находятся в состоянии, не обеспечивающем реализацию их законных прав и нормальную жизнедеятельность, отсутствует единый комплексный подход к ее оценке, не установлена рациональная система показателей. Мероприятия, направленные на повышение социальной защищенности госслужащих, разрабатываются в отрыве от результатов научных исследований, а поэтому малоэффективны, что требует разработки современного научно-методического аппарата.

2. Система социальных гарантий госслужащих должна конституциироваться в деятельности органов государственного и специального управления как институциональное образование. Социальные гарантии определенных социально-профессиональных категорий граждан, чья профессиональная деятельность связана с выполнением государственных задач, является важным элементом государственной политики, так как любые недостатки, связанные с обеспечением их функциональной деятельности, ощутимо влияют на социальное самочувствие всего социума.

3. Современная система социальных гарантий государственных служащих нуждается в серьезной корректировке, создании специального института социальной работы, который бы непосредственно занимался вопросами организации и нести ответственность за практический уровень социальной защищенности данной категории граждан. Противоречие между потребностью общества и государства в выполнении определенной категорией граждан профессиональных обязанностей в специфичных институционально-организационных образованиях, с одной стороны, и наличием социальных факторов, негативно влияющих на них при выполнении профессионального долга, с другой стороны, вызывает необходимость обеспечения обществом, его социально-политическими институтами системы специальных мер и гарантий для определенных социально-профессиональных групп.

4. Социально-защитная функция в отношении чиновников неотделима от общей обязанности государства, заботиться о благополучии своих граждан. Однако, при реализации этой функции в современный период отечественной истории, следует учитывать кризисное состояние российского социума, анемичность его ценностно-нормативной среды.

5. Важнейшими ресурсами изменения социальной политики в России являются демократизация управления социальными процессами, обновление способов ее экономической организации, изменение планирования социальной сферы, регулирование диспропорций социального развития, создание единой системы по сбору и обработке информации, по изучению уровня жизни населения, проведение экспертных оценок и прогнозов ситуаций, складывающихся в этой области.

6. Личностно-профессиональное развитие служащих должно сосредотачиваться, главным образом, на развитии их способностей и профессионально важных качеств. Престиж работника органа власти напрямую зависит от успехов по защите именно населения. Защита собственно государственных интересов теряет свой профессиональный смысл. Долговременным фактором ценностных ориентаций кадров государственной гражданской службы служит защита интересов населения.

7. Общим признаком коллективного сознания государственных служащих является его противоречивость, отражающая диффузию основных и производных ценностей, расшатанность нравственных устоев, смещение представлений о значимом и незначимом, дозволенном и недозволенном. Ка следствие, у служащих органов власти слабо выражень солидарность, управленческое и социальное взаимодействие, повышающих уровень социальной защищенности.

8. Необходимо внедрение эффективного механизма увязки оплаты труда с результатами работы. Опрос показал, что при наличии определенных различий в настроении государственных гражданских служащих большинство предпочло бы такую систему вознаграждения за труд.

9. На сегодняшний день можно предположить, что в странах с развитой рыночной экономикой, где элементы обмена и конкуренции проникают в систему государственного управления, в системе перспективного ориентирования преобладает стратегия жизненного успеха, а в странах и регионах, находящихся на стадии перехода от административно-плановой экономики к экономике рынка, деятельность государственных гражданских служащих регулируется и направляется главным образом стратегией жизненного благополучия, а государственная служба превращается в один из главных источников жизнеобеспечения.

10. Видится перспективным формирование профессиональной ассоциации специалистов государственной службы или менеджеров государственного управления, деятельность которой была бы направлена не только на непосредственную социальную защиту интересов государственных гражданских служащих, но и на повышение их социального статуса, контроль за соблюдением этических и нравственных норм и принципов профессии.

11. Заслуживает внимания идея создание специальной институциональной структуры, аналогичной традиционным руководителям по воспитательной работе, функции которого должны быть ориентированы на формирование социальной среды, способствующей саморазвитию и самореализации потенциала служащих.

12. Назрела необходимость создания в Российской Федерации Межведомственного центра социального, мониторинга и прогнозирования, главной целью которого являлось бы социологическое обеспечение и координация управленческой деятельности федеральных органов власти и органов управления в субъектах Российской Федерации, в целях повышения эффективности и функционирования государственной службы.

Список научной литературыНеупокоев, Михаил Дмитриевич, диссертация по теме "Социальная структура, социальные институты и процессы"

1. Конституция Российской Федерации. М., 1997.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации. М., 2002.

3. Свод Законов Российской Федерации №17 ст. 1963.

4. Федеральный Закон «О гражданстве» от 16 июня 1992.

5. Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г.

6. Федеральный Закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». М., 1996.

7. Федеральный Закон «О коллективных договорах и соглашениях» (в редакции от 24 ноября 1995 г.). М., 1996.

8. Федеральный Закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997.

9. Федеральный Закон «О службе государственной службы Российской Федерации» №58 от 27 мая 2003.

10. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации и законодательству о государственной службе зарубежных стран». М., 1998 г.

11. Указы Президента Российской Федерации:

12. Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации от 8 октября 1993 г. №1614.

13. О государственных должностях Российской Федерации от 11 января 1995 г. №32.

14. О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих от 16августа 1995 г.

15. О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ и внесение изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти от 14 августа 1996 г. №1177.

16. О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы от 30 января 1996 г. №123.

17. Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего от 9 марта 1996 г. №353.

18. Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы от 29 апреля 1996 г. №604.

19. О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации от 6 мая 1996 г. №650.

20. Р. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы от 6 июня 1996 г. №810.

21. О государственном Совете Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. №1602.

22. О некоторых мерах по обеспечению социальной защищенности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти от 13 января 1996 г. №25.

23. О мерах социальной защиты федеральных государственных служащих реорганизуемых иликвидируемых федеральных органов исполнительной власти от 27 марта 1997 г. №346.

24. О составе межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти от 17 августа 1998 г. №964.

25. О федеральной программе реформирования государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годов от 19 ноября 2002 г. №1336.

26. Об утверждении перечня должностей, периоды службы (работы) которые включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих от 17 декабря 2002 г. № 1413.

27. О повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы и денежного содержания федеральных государственных служащих от 23 сентября 2003 г. №1117.

28. О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих отдельные государственные должности государственной службы. От 10 апреля 2004 г. №9159.1331. Литература:

29. Аверин А.Н. Социальная политика государства и социальная структура общества. М., 1999.

30. Административная этика: Учебное пособие/ Под общ. ред. В. Л. Романова. М.,1999.

31. Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000.

32. Атаманчук Г. В. О реформировании государственной службы. Государственная служба России: Проблемы становления и развития. М, 2001.

33. Атаманчук С. Г., Матирко В. И. Государственная служба. Кадровый потенциал. М., 2001.

34. Анисимов Л. Н., Анисимов А. Л. Социальное партнерство в сфере труда и социальная защита населения // Трудовое право. 2002. №5. С 51-60.

35. Ашин Г. К., Охотский Е. В. Курс элитологии. М, 1999.

36. Белов В. Г., Смольков В. Г. Исследование системы управления. М., 2002.

37. Блондель Ж. Политическое лидерство. М.: Изд-во РАГС, 1992.

38. Бобков В. Уровень и доступность социальных гарантий // Человек и труд. 2001. №12. С. 55-62.

39. Булыгин Ю. Е., Лукьяненко А. Е. Основы организаторской деятельности руководителя. М., 2000.

40. Вагина Л. В. Велико ли денежное содержание государственных служащих в России. Государственная служба в России: проблемы становления и развития. М., 2001.

41. Вагина JI. В. Денежное содержание государственных служащих как фактор мотивации. Управление персоналом. М.: Изд-во РАГС, 2002.

42. Вагина Л. В., Неупокоев М. Д. К проблеме улучшения денежного содержания госслужащих федерального и регионального уровней // Российский экономический журнал. 2001, №7.

43. Вагина Л. В., Неупокоев М. Д. Социальные гарантии государственным служащим // Человек и труд. 2001. №7.

44. Вагина Л. В., Панин И. Н. Социальная защита кадров государственной службы// Управление персоналом. М.: Изд-во РАГС,2002. ,

45. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

46. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.

47. Волошина В. В., Титов К. А. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1995.

48. Ворожцов В. П. Научная методология в военной сфере: проблема реализации. М.: ГА ВС, 1992.

49. Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы Учебно-дидактические материалы. М., 2000.

50. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации.// Под общ. ред. С. В. Пирогова. М., 1996.

51. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации Материалы методологического семинара. 30 октября 2001 года. М.,2002.

52. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002. 207 с.

53. Государственная служба Российской Федерации. М.,2002.

54. Государственная служба в современной России: Сб. ст. РАН. ИНИОН. РАГС при Президенте РФ; отв.ред. Е. В. Алферова, В. В. Черепанов. М.: ИНИОН, 2003. 193 с.

55. Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения: Материалы научно-исследовательских работ кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС. М., 2002. 336 с.

56. Государственная служба: организация, кадры, управление. М., РАГС. 2002.

57. Граждан В. Д. Федеральная государственная служба: проблема системности // Власть. 1996. №10.

58. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

59. Граждан В. Д. Система федеральной государственной службы // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998.

60. Делокаров К. X., Демидов Ф. Д. В поисках новой парадигмы: Синергетика. Философия. Научная рациональность. М.: РАГС. 1999. 106 с.

61. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Наука, 1991.

62. Егоршин А. П. Управление персоналом. Н. Новгород, 1997.

63. Жуков В. И. Российские преобразования: соцология, экономика, политика. М., РИЦ ИСПИ РАН, 2003.

64. Зайнчковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

65. Законодательство о государственной службе кадровый менеджмент. Международный проект «ТАСИС». М.,1996.

66. Законодательство России о профессиональных союзах: Права и гарантии деятельности. М., 1996.

67. Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Улан-Уде, 2002.

68. Заславская Т. И. Социальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М., 2002.

69. Иванов В. Н. Социальные технологии в государственном управлении. М., 1993.

70. Калашников С. Формирование социальных функций государства и их периодизация // Человек и труд. 2002. №9. С. 31-33.

71. Карпичев В. С. Социальный вектор государственной службы. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997.

72. Карпичев В. С. Организация и самоорганизация социальных систем. М., 2001.

73. Карпичев В. С., Романов В. Л., Нечипоренко В. С. Организационная культура государственной службы. М., 2001.

74. Кисилев В. Н., Смольков В. Г. Социальное партнерство в России. М., 2002.

75. Книга работника кадровой службы: Учебно-справочное пособие // Под общ. ред. Е. В. Охотского, В. М. Анисимова. М., 1998.

76. Концепция государственной службы и кадровой политики. М.,2002.

77. Когишин А. А., Шугиев А. А. Экономико-правовые предпосылки усиления социальной защиты граждан Российской Федерации. М., 1999.

78. Коробов М. JI. Уровни формирования и реализации социальной политики в России как федеральном государстве. М., 2003.

79. Красильникова М. О методике расчета Индекса социальных настроений // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2003. №2. С. 51-59.

80. Литвинов В. А. Мониторинг доходов и уровня жизни населения: история, методология, перспективы // Уровень жизни населения регионов России. 2002. №12. С. 7-15.

81. Литвинцева Е. А. Государственная служба в контексте социальных изменений. М.: Глобус. 2003. 152 с.

82. Лукьяненко А. К., Лукьяненко В. И., Новиков А. В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М., 1999.

83. Лысенко Т. П. Управление социальной сферой региона. Тула, Гриф и К, 2001. 152 с.

84. Лытов Б. В. Государственная служба как социальный институт.// Государственная служба:теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998.

85. Лытов Б. Т. Управленческие отношения в государственной службе: Учеб. Пособие. М.: Изд-во РАГС, 2003. 100 с.

86. Мельников В. П. История социальной работы в России. М.: Изд-во РАГС, 2001.

87. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учебное пособие. М.: РАГС, 2003. 506 с.

88. Методика определения эффективности государственных служащих аппарата Совета Федерации. М., 2000.

89. Михеев В. А., Пономаренко Б. Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное партнерство. М., 1996.

90. Накошная Н. В. Профессионализация персонала: развитие взаимосвязи между профессиональными социально перцептивными эталонами и личностно-профессиональными качествами. // под. ред. А. А. Деркача. М.: Изд-во РАГС, 2001. 300 с.

91. Неупокоев М. Д. Прохождение Федеральной госслужбы в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Человек, общество, государство: социально-экономический, психологический и правовой аспект. Астрахань, 2001.

92. Неупокоев М. Д. О государственной службе Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Бюллетень строительной техники. 2002, №8(816).

93. Неупокоев М. Д. Основы правового положения федеральных госслужащих // Политика, власть, безопасность, бизнес. 2003, №61.

94. Неупокоев М. Д. Особенности прохождения федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации // Государственная служба: организация, наука, управление. Сб. ст. 2002.

95. Нечипоренко В. С. Нормативно-правовое регулирование государственной кадровой политики. // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998.

96. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.

97. Осадчая Г. И. Социология социальной сферы: Учебное пособие М.: Академический проект, 2003. 336 с.

98. Осавелюк А. А. Вспомогательные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998.

99. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте. М., 2002.

100. Панин И. Н. Государственная служба как специфическая деятельность. // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М.,2001.

101. Панин И. Н., Вагина Л. В. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы // Труд и социальные отношения, 2003, №2(22).

102. Парсонс Т. Современное состояние и перспективы систематической теории социологии // Структурно-функциональный анализ в современной социологии. Серия переводы, рефераты. М.1988. №1.

103. Паутов А., Вернигорова Т. Элитогенез и государственное управление // Государственная служба: организация, кадры, управление. М.: Изд-во РАГС. 1999.

104. Романов В. J1. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика: Лекция. М. 1997.

105. Романов В. JI. Социальная ответственность государственной службы. // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп; Ростов-на-Дону, 1999.

106. Романов В. Л. Аппарат Совета Федерации: особенности управления И деятельности. Парламентаризм: теория, история и современность. М., 2002.

107. Сборник нормативных документов по курсу: «Социальная защита работников в условиях рынка». М., 2002.

108. Смирнов Е. А. Современный руководитель: стратегии жизни и деятельности. М.: Изд-во МГУ, 2002. 208 с.

109. Смольков В.Г. Социальный конфликт // Социальное управление: Курс лекций. М., 2000.

110. Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001.

111. Современная западная социология: классические традиции и поиски новой парадигмы. М.: АН СССР, 1990.

112. Соколов В. М. Административная этика. М., 2000.

113. Социология государственной службы: Словарь. Ростов-на-Дону, 1994.

114. Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992.

115. Социальная защита населения: вопросы теории, методологии и практики. М., 1998.

116. Социологические исследования в системе государственной службы. Москва-Орел, 2002.

117. Социальная политика: учебник. М., 2002.

118. Социальная политика: толковый словарь. М., 2002.

119. Социология современности. // Под редакцией К. О. Магомедова. М.,1996.

120. Труд государственных служащих. М.,2000.

121. Трудовой кодекс: вопросы и ответы. М.,2002.

122. Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М.,1998.

123. Удальцова М. В. Социология управления. М., Новосибирск, 1999.

124. Управление персоналом государственной службы. Терминологический словарь. М., 1999.

125. Халипов В. Ф. Кратология как система наук о власти. М.,1999.

126. Хохлов А. А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ). М.: Изд-во МПСИ. 2000.

127. Шарков Ф. И. Основы региональной социальной политики. М.,2000.

128. Шепель В. М. Человековедческая компетентность менеджера. Управленческая антропология. М.,2000.

129. Энциклопедический словарь работника кадровой службы. М.,1999.

130. Юридическая энциклопедия. М., 2001.