автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Социальный статус государственного служащего

Полный текст автореферата диссертации по теме "Социальный статус государственного служащего"

На правах рукописи

Масленнико \ена Викторовна

СОЦИАЛЬНЫМ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Специальность 22.00.04 - социальная структура, социальные институты и

процессы

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

На правах рукописи

Масленникова Елена Викторовна

СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Специальность 22.00.04 — социальная структура, социальные институты и

процессы

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Работа выполнена в Поволжской академии государственной службы

Научный руководитель доктор философских наук,

профессор ВЕЛИКИЙ П.П.

Официальные оппоненты доктор философских наук,

профессор СНЕСАР В.И.

кандидат социологических наук, ГРИГОРЬЕВА Н.Ю.

Ведущая организация Волгоградская академия

государственной службы

Защита состоится «НОу> 1МСИ&ьА99& года в /у часов на заседаши диссертационного совета Д.063.58.04 Саратовского государственной технического университета по адресу: 410054, Саратов, ул Политехническая,77. Саратовский государственный технический университет корп.], ауд.216»а».

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научно технической библиотеки Саратовского государственного техническое университета.

Автореферат разослан « » 1998 года

Ученый секретарь диссертационного /у //// Л а

совета Д.063.58.04 / {//лУ^-1 Л.С.ЖОВЛЕВ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность изучения социального статуса государственных служащих обусловлена социальной значимостью этой социально-профессиональной группы. В данном исследовании понятие «государственный служащий» выступает как обобщение, включающее в себя понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий». Такое обобщение объясняется не только практическими причинами, но и тем, что понятия государственный служащий и муниципальный служащий не разделяются не только в массовом сознании, но, зачастую, в сознании самих чиновников.

Целью исследования стало изучение конкретных статусных характеристик служащих, осуществляющих управленческую деятельность на уровне региона, вне зависимости от уровня властных отношений -федерального, регионального, местного. Это допущение определяется также и некоторой тождественностью правовых актов, разграничивающих государственные и муниципальные должности, в отношении прав и обязанностей служащих.

Гв соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. государственными служащими являются государственные служащие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской ФедерацниГВ условиях реформирования России на одно из первых мест в системе неотложных мер выдвигаются кадровое обеспечение реформ, активизация «человеческого фактора», наращивание и более эффективное использование интеллектуального кадрового потенциала. Это стало одной из стратегических задач Российского государства.

Кадры государственных органов управления являются в значительной мере реальными носителями власти, действенным инструментом государственного управления.

(Государственная служба Российской Федерации - целостность прежде всего двух составляющих: а) системы правовых и организационных институтов (структур) и отношений и б) совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Эти составляющие взаимосвязаны, поскольку государственная служба как социальный институт выступает соединительным мостом между государством и обществом. Следовательно, она, с одной стороны, несет в своем формирующемся образе характеристику, оценку гражданского общества, а с другой - на ней проецируется отношение, оценка гражданским обществом государства.

Социальный статус государственных служащих характеризует не только социальный портрет социально-профессиональной группы. Изучение социального статуса дает возможность для анализа и учета имеющихся в государственных и муниципальных органах управления кадрового потенциала, перспектив и направленности его развития, рационального использования.

От результативности и эффективности деятельности государствен!« служащих самого разного уровня зависит во многом динамика реформ. А < оценки гражданами итогов работы конкретных чиновников, которые долж! решать насущные проблемы жизнедеятельности общества, завис! предрасположенность к поддержке и содействию органам управления.

Тема взаимоотношений власти и населения является важнейшей и социологии, и в политологии. Однако, почти все исследования в этой сфе] обращены к проблемам «большой политики» и управленческих элит. Б знания реального взаимоотношения органов управления с социальны окружением невозможно осуществить реформы. Необходимо учитывать, ч: население даже в границах региона крайне неоднородно, зачастую разобщен дифференцировано по социальному благополучию. Поэтому различны интересы групп населения.

Реальное функционирование административных учреждений повседневные отношения внутри персонала серьезно отличаются ( официальных правил и инструкций, далеки от веберовского идеального тш бюрократии. Разновидностью подобных дисфункций являются "параллельнь властные отношения", развитие которых М.Крозье связывает с зонам неопределенности, не устранимыми никакими безличными правилами, ког; индивиды действуют, исходя из "административных" или собственна интересов и стратегий.

Бюрократизм управленческих организаций является не пережитко! вытесняемым на периферию социума по мере развития и экспанси индустриальных технологий и идеологий, а элементом современного обра: жизни, который динамично видоизменяется, адаптируясь к усложнени социальных процессов.

Сказанное, однако не отменяет того, что необходим поиск методе оптимизации деятельности работников управления, постоянное приближение наилучшему.

Новая система государственного управления складывается медленно болезненно. Необходима систематизация, анализ и интерпретаци характеристик государственных служащих на социологическо информационной базе, что позволит выработать конкретные предложения п преобразованию системы управления, эффективному развитию кадровы процессов в сфере управления, выявить закономерности и тенденции развита кадрового корпуса, особенности взаимодействия органов управления общества.

Степень разработанности проблемы.

При описании социальной структуры общества используются различны подходы, например, подход, базирующийся на определенной природ взаимодействия институтов (Дюркгейм, Парсонс, Гелен), подход, исходящи из масштабов и уровня разделения труда (Спенсер, Дюркгейм), подход опирающийся на качество производственных отношений (Маркс), подхо;

ориентирующийся на степень рационализации и бюрократизации организаций (М.Вебер).

Проблемой положения человека в социальной структуре занимались А.Р.Редклиф-Браун, С.Ф.Нагель, Р.Линтон, Т.Парсонс, Р.К.Мертон, П.Бурдье, П.Блау, П.Штомпка, К.Дэвис и У.Мур.

Структурно-функциональный подход в изучении человека и общества акцентировал внимание на изучении различных подразделений с точки зрения выполнения ими функций по отношению к более широкому целому и нашел наиболее полную реализацию в моделях Т.Парсонса и Р.Мертона.

Теория социального действия Т.Парсонса определяет положение человека в социальной системе по роли, которая максимально соответствует его мотивам и потребностям.

У Р.Мертона социальная структура понимается как наличие власти над индивидами и идентифицируется с условиями социального существования, которые действуют вне сферы сознания людей.

Неравенство индивидов и групп, как изначальный признак социальной зтруктуры, обуславливающий ее существование в системном качестве, гсследуется особенно активно во второй половине XX века (Х.-П.Мюллер, С.Эдер).

Среди отечественных ученых, занимающихся исследованием юциапьного статуса как позиции в социальной структуре групп или общества, :вязаявой с другими позициями через систему прав и обязанностей, можно >собо выделить Е.А.Ануфриева, А.И.Кравченко, ККасьянову, Т.И.Заславскую.

Так, Е.А.Ануфриев, анализируя общественные функции личности, ютивацию поведения, цели и ценности жизни, акцентирует внимание на 'словиях, в которых личность живет и действует.

Рассуждая о структуре современного общества, Т.И.Заславская юдчеркнвает размытость границ между группами и слоями, подвижность оциаяьного статуса, что обусловлено существующими в российском обществе словиями.

К.Касьянова уделяет большое внимание детерминированности оциального и личностного статусов культурными нормами и ценностями, арактерными для различных обществ.

Поскольку социализация человека рассматривается как определенным бразом организованное взаимодействие людей, как некоторое исполнение ими оцналышх функций на основе их социальных статусов, то именно »ункциональные характеристики человека, такие, как социальный статус, оциальные роли, позволяют описать, по определению А.Т.Москаленко и 1.Ф.Сержантова, потенциальное и активное положение человека в обществе.

Проблема социального статуса чиновников за последнее время рактически не разрабатывалась. Хотя, как показывает анализ отечественной и 1рубежной литературы, проблемам становления российской эсударственности, государственной службы уделяется большое внимание. В

этих направлениях работают Г.В.Атаманчук, В.Э.Бойков, Т.Ю.Базаров Г.П.Зинченко, В.А.Мальцев, А.В.Оболонский, Е.В.Охотский, В.Н.Южаков.

Государственная служба в основном исследовалась политологами историками в контексте такого социального института как государство (К.С.Гаджиев, АИСоловьев, И.И.Кравченко). Социологи в значителык меньшей степени вели фундаментальные исследования закономерностей культурных и исторических предпосылок формирования социального статус; современного государственного служащего.

Вопросам становления и развития государственной службы большое внимание уделяется в работах В.С.Дудченко, Д.Н. Бахраха, А.Ф.Зверева В.М.Манохина, А.В.Понеделкова, Ю.Н.Старилова, где рассматриваютс: проблемы разработки концепции государственной службы, определения © правовой формы и социальных функций, социально-политические фактор! реформирования госслужбы в России. Принципам профессионализм посвящена работа Б.Н.Габричидзе и В.М.Коланды.

В зарубежной литературе проблемы госслужбы и деятельност] государственного служащего освещены значительно шире, чем отечественной. Вместе с тем, следует отметить, что невозможна интерпретаци зарубежного опыта без глубокой «консультации» с собственным прошлым, с своей политической культурой; «модельное» копирование с точки зрени теории является догматикой, оно ведет к контрпродуктивным результатам.

Тем не менее, необходимо отметить, что в последнее время в развиты индустриальных государствах дискутируется проблема смены парадигм) государственного управления. Суть ее - в переходе от давлени административными методами к методам государственного менеджмент; Новое направление - «административно-государственное управление» рассматривается как особая социальная функция, направленная и упорядочение развития в интересах всего общества. Авторами и сторонникам данного подхода стали Б.Гурней, МКрозье, Р.Грегори, У.Джон.

Социальный статус группы и индивида формируется под действие множества взаимосвязанных факторов, в их числе культурно-исторически психологические.

)_Так как понятие государственной службы неразрывно связано с понятие государства, то и описание госслужащего требует обращения к тому тиг государства, в котором он служит. Проблемы соотношения государства общества, а также вопросы российской ментальное™, сформированной условиях слабости потенциала гражданского общества, занимали не толы социологов и политологов, а становились предметом исследований в трудг многих философов и историков. ПЯЛаадаев, Н.Бердяев, С.Л.Франк, Р.Паш подчеркивали характерные для российской государственности к; исключительную роль бюрократии, так и отстраненность государства и наро; друг от друга. Эта черта стала сущностной характеристикой российскс государственности вне зависимости от конкретного политического режима." ]

Исследование патрон-клиентных отношений и их влияние на армирование социальных статусов и распределение ресурсов в обществе юведено М.Н.Афанасьевым. Он сосредоточил свое внимание на ^смотрении влияния патрон-клиентных связей на распределение властных :сурсов в среде чиновничества.

Сходство властно-управленческих аппаратов разных стран, зинадлежащих к различным социально-экономическим системам, по зинципу тождественности социально-политических характеристик групповых ггересов властно-управленческого аппарата подчеркивают В.Ойкен, .В.Оболонский, Ю-Каменка.

Существенный интерес для нашего исследования представляет также ¡учение влияния окружающей среды на государственные учреждения фавления. Такие авторы как Д.Белл, М.Крозье, С.Хантингтон, Е.Этциони-ейлви отмечают возросшую нагрузку на органы управления, связанную с ¡еличением требований, притязаний, формулируемых в окружающей »циальной среде. Оценка населением, общественным мнением юударственных служащих может служить одним из критериев, (растеризующих социальный статус группы.

Изучению уровня доверия населения к российским органам власти и фавления посвящены многочисленные социологические исследования как на здеральном, так и на региональном уровнях.

Анализ имеющейся литературы показывает, что она создает предпосылки ш понимания современной концепции государственной службы в России, еобходимо, тем не менее, отметить, что при всем разнообразии трудов, )священных проблемам развития государственной службы, социальный ■атус государственных служащих, закономерности его формирования, юбенности и дифференцирующие критерии еще не были предметом 1ециального исследования.

Цели и задачи исследования.

Исходя из актуальности проблемы, недостаточной ее изученности, автор >ставил целью диссертационной работы на основе комплексного анализа ¡следовать и описать особенности социального статуса государственных [ужащих, изучить факторы, влияющие на формирование и изменение ищального статуса, определить условия, способствующие повышению зфективности деятельности государственных служащих.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих ¡следовательских задач:

провести социологический анализ социального статуса индивида и групп в социальной иерархии;

описать социальное неравенство социальной структуры общества как характерную, определяющую черту, имеющую реальную значимость при воспроизводстве основных структур общества;

проанализировать понятие социальный статус в рамках методологии структурно-функционального и стратегического подходов;

• обосновать, что социальный статус социальной группы государствени служащих, представляющих собой посредников между государством обществом, зависит как от типа государства, в котором складывалась функционирует группа, так и от культурно-исторических особенност общества;

• исследовать особенности восприятия государственных служащих в массов* сознании;

» на основе использования научно обоснованных методов, методик критериев оценки кадров, их способностей и возможностей да практические рекомендации, направленные на оптимизацию деятельное государственных служащих.

Объект исследования.

Государственные служащие в условиях политических, экономических социальных преобразований, изменения идеологии государственной служб становления новых принципов развития кадрового потенциала, формирован новой правовой базы государственной службы.

Предмет исследования.

Критерии формирования социального статуса государственш служащих в условиях трансформации российского общества.

Теоретической и методологической основой исследований являют принципы диалектики, теория стратификации, социологическая теор] личности, теория сложных социальных систем, системный подход, структурн функциональный анализ.

Характер диссертационного исследования обусловил необходимое использования междисциплинарного подхода, позволяющего изучать пробле» в комплексе с учетом конкретно-исторических условий развития российско; общества. Использовалась совокупность концепций, положений, выводе содержащихся в трудах отечественных и зарубежных социологов, политологе философов по проблемам государственной службы.

Источниковую базу составили законодательные и нормативные акт федеральных и региональных органов власти, публикации в научной периодической печати.

Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений послужит данные статистики, социологических исследований, в том числе проведенных с участием автора.

Общая рабочая гипотеза.

В условиях существующего политического порядка, соединивши демократию и авторитаризм, в развитии российской государственной служб сосуществуют две тенденции: 1) продвижение в направлении демократическс модернизации и 2) стремление к оформлению независимой от общественно! контроля бюрократической корпорации. Предполагается, что чем меньп учитываются и ставятся под контроль общества такие составные статуснь характеристики государственного служащего как нормативно-ценностнг ориентация, стимулы и мотивация, карьерные устремления, престижное:

деятельности, тем больше предпосылок к пролонгированию устоев советской юменклатурной бюрократии на современную государственную службу.

Методы исследования:

Эмпирическое исследование включает анкетный опрос государственных ¡лужащих (250 респондентов) и включенные наблюдения. В качестве >бобщающего выступил метод социальной типологии.

Научная новизна.

Научная новизна диссертационного исследования связана с самой юстановкой проблемы, недостаточно разработанной в отечественной [итературе. В диссертации впервые сделана попытка исследования оциального статуса государственного служащего с использованием критериев, ю характерных для исследований других социально-профессиональных групп I условиях формирования новых властных отношений в России.

Изучены особенности деятельности государственных служащих/ аскрывается их двоякая роль во взаимодействиях с государством и бществом, что находит свое выражение в представлении государственного лужащего как члена двух общностей: государственной и гражданской^ бщества.

Обосновывается возрастающая значимость создания современной перативной и прогностической информационной базы для научно боснованной характеристики современного состояния кадрового потенциала эсударственной службы, динамики его количественных и качественных араметров

Впервые предложена социальная типология критериев социального гатуса, учитывающая особенности профессиональной деятельности зсударственных служащих и восприятия образа государственного служащего массовом сознании, включающая новые элементы, необходимость которых родиктована возрастающей ролью государственной службы.

Даны практические рекомендации по разработке системы критериев денки результативности труда государственного служащего (степени ютветствия результатов намеченным целям).

На защиту выносятся следующие положения диссертации: Социальный статус индивида как позиция в иерархизированной социальной структуре общества, связанная с другими позициями системой прав и обязанностей, раскрывает основные функции личности, деятельность в различных сферах жизни и оценку деятельности со стороны общества, что находит свое выражение в определенных количественных и качественных показателях.

Анализ особенностей профессиональной деятельности государственных служащих и учет двойственности восприятия их в общественном мнении свидетельствует о необходимости применения особого комплекса критериев, определяющих социальный статус, [в качестве особенностей социально-профессиональной группы выступают: обладание властными полномочиями и особым предметом труда - информацией, аккумуляция разнонаправленных

социальных потребностей в производстве особого вида услу] (управленческих) и сложность определения результатов деятельносп конкретных работников?!

3. Существует определенное отчуждение между государственными служащим! и гражданами, сложившееся в результате исторически сформировании) отношений (патернализм/негативизм), пролонгацией негативного отношенш к партийно-бюрократической системе СССР на современнук государственную службу, негативным стереотипом государственно} службы. Выделены группы причин, порождающих недоверие граждан i органам власти и управления.

4. Социальный статус государственного служащего определяется не толькс принадлежностью к определенной социально-профессиональной группе Одним из базисных (главных) признаков его является занимаемая должност] в служебной иерархии и степень использования своего положения i личностного потенциала во внутрибюрократаческой игре.

5. Обоснован вывод о необходимости внедрения своевременного i достоверного информационного обеспечения развития кадровой потенциала для объективности оценки кадровой ситуации, возможносп регулирования и планирования карьерных передвижений. Необходим< формирование и внедрение идеологии государственной службы дш ценностно-нормативной ориентации деятельности государственны) служащих на интересы граждан и общества в целом.

Научно-практическая значимость.

Значимость результатов исследования состоит в том, что оно можеч способствовать осознанию социально-профессиональной группой wn индивидом своего места в системе общественной иерархии, расширении возможностей контроля общества над аппаратом, что особенно насущно i настоящее время в связи с актуализацией потребности самоопределения i совокупности социальных связей и адаптации к изменениям во всех сфера? жизнедеятельности.

Выдвигаемые положения являются одной из предпосыло! концептуального подхода к пониманию особенностей социального статусг государственных служащих, к формированию системы государственно! службы, отвечающей требованиям современности.

Итоги исследования и рекомендации могут быть практически использованы для реорганизации государственной службы, совершенствован!« стиля, методов деятельности аппаратов государственного и муниципального управления, изменения мотивации государственного управления i ментальности кадров управления.

Выводы и предложения могут служить теоретической и эмпирическое базой для дальнейшего углубленного изучения закономерностей, особенностей формирования социального статуса государственных служащий, разработка программ мониторинговых социологических исследований.

Материалы диссертации могут быть востребованы в преподавательской >аботе в высших учебных заведениях при чтении курсов социологии, юлитологии, государственного и муниципального управления, теории и ¡рактики управления, а также в обучении управленцев различных уровней в (ентрах профессиональной подготовки и переподготовки.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается выбор и актуальность темы иссертационного исследования, анализируется степень разработанности роблемы, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, злагается гипотеза, обозначены теоретико-методологическая основа и горетические источники, излагается научная новизна и практическая яачимостъ работы.

Первая глава «Социальный статус как объект социологического гучения» посвящена изучению социальной структуры общества с точек зрения азличных социально-философских концепций и условий формирования зциального статуса чиновничества.

В первом параграфе — «Статус индивидов и групп в социальной грархии» - проводится сопостановление методологических направлений в ¡учении социальной структуры общества.

Опираясь на отечественные и зарубежные исследования по изучению »циальиой структуры общества, диссертант сосредотачивает внимание на ¿явлении основных принципов данных методологических направлений, эциальная структура в каждом конкретном случае ее существования >едставляет собой выражение социального неравенства. В современных »ществах многообразные объективные неравенства не только осознаются как ковые, но и интерпретируются с точки зрения равенства, становясь юдметом дискурса.

Исследования неравенства предполагали описание неравномерности в определении общественных ресурсов. В этой связи представляет интерес •дернистский проект, в результате осуществления которого был нстатирован предел возможностей социального государства в обеспечении венства для всех граждан и неравенство стало трактоваться как юрализация и индивидуализация жизненных и культурных стилей.

Социальный статус определяет способ связи индивидов, занимающих ределенные социальные позиции и выполняющих определенные социальные нкции в соответствии с принятой в социальной системе совокупностью норм ¡енностей.

Опираясь на стратификационный подход, диссертант полагает, что еночные факторы играют большую роль при ранжировании статусов, одинаковость статусов выступает следствием неравенства и равномерности развития общества и людей.

В рамках структурного функционализма неравенство рассматривается как естественный способ саморегулирования и выживания общества, как стимул в развитии. Автором анализируются различные подходы в изучении социальной дифференциации на базе экономических, социальных, политических критериев.

М.Вебер, сравнивая различные типы обществ, утверждает, что стратификация определяется в основном социальными показателями, а статус определяется различными стилями жизни и нормами, традициями, доминирующими в обществе.

Общество не только создает социальные статусы, но и регулирует распределение членов общества по этим позициям в соответствии с присущей ему иерархизированной социальной структурой.

Социальный статус является важным условием и показателем самореализации личности. Человек смотрит на мир и относится к другим людям в соответствии со своим статусом, который определяет интенсивность, продолжительность, направленность и содержание социальных отношений. При ранжировании статусов большую роль играет социальный престиж функций, реальная их значимость для развития общества и система ценностей, шкала представлений, учитываемая в конкретной культуре.

Понятие социальный статус включает функциональные признаки, оно раскрывает основные функции личности, ее деятельность в основных сферах жизни и оценку со стороны общества, выраженную в определенных количественных и качественных показателях.

Концепция функционализма интеретируют мотивы, цели, статусы как функции структуры самой социальной системы, что приводит к потере реальных субъектов - акторов. Учесть активность личности, преодолеть схематизм и детерминистические крайности структурно-функционального анализа, по мнению диссертанта, позволяет стратегический подход, включающий в себя эмоциональную компоненту.

В завершении параграфа автором подводятся итоги. Социальный статус -это позиция индивида или группы в структуре общественных отношений, характеризующаяся правами и обязанностями. Социальной структуре современного российского общества присуща крайняя неустойчивость, идет активное размывание "традиционных групп, становление новых видое межгрупповой интеграции по формам собственности, доходам, включенности во властные структуры, социальной самоидентификации. В наше время, когда происходит трансформация традиционного уклада, потребност! самоопределения в совокупности социальных связей актуализируется Зыбкость и подвижность социальных статусов различных слоев, исчезновение механизмов регуляции поведения, отсутствие форм и методов социальное организации групп препятствуют осознанию групповой общности * скрепляющих ее интересов. В этих условиях для изучения социального статус« определенной социальной группы необходимо обратиться к исторический

сорням ее формирования и существования, к связям группы с другими лементами общества.

Изучение преемственности в организации социальной структуры (с 'четом ее динамики) и использование широкого спектра классифицирующих фитернев социального статуса способствуют объективному отражению >еальноп> положения индивидов или групп в социальной структуре общества.

Во втором параграфе - «Соииалъный статус чиновников в прансформируемом обществе» - выявляются особенности положения и функций, выполняемых чиновниками на различных стадиях развития юссийского государства. Так как государственные чиновника выполняют функцию посредников во властных отношениях между государством и [аселением, то и их статус во многом обусловлен обликом государства. Доминирование политических факторов в российском государстве привело к [резвычайной роли государства, которое брало на себя инициативу при юшенин как политических, так и экономических проблем, что обусловило [сключительную роль управленческого аппарата.

Бюрократизм - это не столько совокупность конкретных людей с фисущнми им чертами, сколько самостоятельная «ценность», своеобразная истема, живущая своей логикой. Сила и слабость отечественной бюрократии меет одну и ту же природу - бесконтрольность власти: она обогащает, она швращаегг, своеобразно усредняет конкретных чиновников.

Советский период российской истории воспринимается многими чеными как эпоха становления, господства и распада тоталитарной системы, в оторой ключевым стало понятие номенклатуры. Патрон-клиентные связи, аракгерные для советской системы (М.Афанасьев, Т.Х.Ригби), характерны и дя современного этапа развития российского общества, при этом роль их не низилась, а идеология стала более «материалистичной». В среде иновничества, того слоя, который призван воплощать дух государства, остаточно сильно развит противогосударственный потенциал клиентарных вязей.

Рассматривая основные типологии бюрократии (веберовская, марксова, осточнаж, современная (реалистическая), диссертант отмечает, что овременная государственная служба как преемница советской бюрократии -юрокрагии восточно-индустриального типа - восприняла во многом ее деологшо, методы, способы организации. Современная бюрократия овершает своеобразную сделку - отчуждение и обезличивание ради кономических достижений, при этом индивиды сводятся к взаимозаменяемым олям. Нарождающееся индустриальное общество характеризуется упадком ерархических институтов, жестких социальных систем и расширением сферы ндивидуального выбора и массового участия. Значение бюрократии в нформацнонном обществе не будет главенствующим, она, как владелец обственности на управление, займет равноправное положение наряду с ладельцами вещественной и интеллектуальной собственности.

В современном российском обществе, где термин «номенклатура» все ж потерял свою актуальность, еще сохраняется преемственность межд нынешней государственной службой и ее предшественниками. Характерно; чертой этой преемственности, как отмечает диссертант, стал «непотопляемость» людей, попавших в административную среду и принявши ее «правила игры». Эта тенденция прослеживается как на федеральном, так ; на региональном уровне и носит характер универсалии.

Тип государства, в котором формируется и действует чиновничество в многом определяет его облик и социальный статус. Согласно наши; представлениям, власть в настоящее время представляет собой комбинации трех типов: традиционную, рациональную и харизматическую. Существую щи в России политический порядок характеризуется сочетанием традиционные форм с радикальными новшествами, что находит свое отражение в облик государственной службы, совмещающей демократические и авторитарны черты. Это приводит к сосуществованию двух тенденций: 1) определенно продвижение в направление ее демократической модернизации с учета мирового опыта; 2) стремление к оформлению независимой от общественноп контроля бюрократической корпорации.

Во Второй главе «Критерии соииального статуса государственного служащего регионального уровня» разрабатывается комплекс характеристи: для рассмотрения реального социального статуса госслужащих.

В первом параграфе — «Методические основы анализа образа чиновник и его статуса в массовом сознании» — решается задача - дать оценк положения группы в контексте ее идентификации в сознании населения.

Оценка населением государственных служащих является одним и критериев, определяющих социальный статус группы. В общественном мнени! постоянно происходит соотнесение, соизмерение уровня и результато: управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями людей.

С учетом требований системного подхода государственная служб рассматривается как открытое образование, связанное множеством нитей > внешним миром, а поэтому вынужденное реагировать на изменения в< внешней среде. Цели и внутренняя структура организации зависят о1 воздействий социальной окружающей среды и во многом предопределяютс: ею. Среда, в которой действуют государственные учреждения управление обладает собственной спецификой, так как аккумулирует социальны потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и являете ареной столкновения социальных интересов и ценностей. Орган! государственного управления поставлены в достаточно сложные условия, он; вынуждены реагировать на воздействия неодинаковых сегментов окружающе] среды, требующих подчас разнонаправленных откликов.

Ряд авторов (Д.Белл, МКрозье, С.Хантингтон) отмечают возросшуи нагрузку на органы управления, связанную с тем, что количество требований притязаний, формулируемых окружающей средой, резко возросло, управленческая система не готова к ответу на эти требования.

В российском общественном мнении сформулирован устойчивый ¡егативный стереотип управленца. Отношение населения к государственным :лужащим является производным от большого числа составляющих. Наиболее ■начимыми представляются: а) причины, вызванные объективными эезультатами действий государственных служащих, б) причины, вызванные .убъективными социальными, идеологическими, политическими и другими юпектами отношений людей к сложившемуся институту государственной :лужбы и государственной власти, доминирующими в общественном мнении.

Удовлетворенность деятельностью аппарата зависит от того, как вчитывается, по мнению граждан, общественное мнение при принятии ^правленческих решений, от того, чьи интересы защищают работники шпаратов управления. Социальное самочувствие населения, зависящее в тределяющей мере от возможностей удовлетворения потребностей, и знание 1еятельности администраций значительно влияет на удовлетворенность ею. Исследование социального самочувствия населения и оценки деятельности "осударственных органов управления было проведено в г.Саратове в январе 1998 г. Поволжской академией государственной службы при участии автора Остановлено, что оценки деятельности Губернатора Саратовской области и лэра. г.Саратова сильно отличаются от оценок аппарата в целом, что :видетельствует о высоком уровне ожиданий, обращенных к конкретному шцу, наделенному властью, об особых надеждах, возлагаемых на лидера.

Мнение чиновников часто значительно расходится с мнением населения три оценке деятельности и эффективности управления. Отчуждение, по мнению граждан, возникает потому, что чиновники руководствуются не штересами рядовых граждан, а своими личными. Сами государственные ;лужащие иначе расставляют для себя иерархию реальных интересов на ;лужбе. Разницу между оценками населения и самооценками чиновников .южно объяснить рядом причин:

► население имеет в виду не каких-то конкретных чиновников, а оценивается образ, стереотип;

► государственная политика в настоящее время оценивается негативно, а так как именно государственные служащие ассоциируются с государством, то недовольство проводимыми реформами переносится на них;

» в общественном сознании не разграничиваются и не различаются политические силы и чиновничий аппарат, который занимается работой по обеспечению нормального функционирования государственного управления.

Имеется конфликт в восприятии и принятии системы ценностей: власть <ак отрицательная ценность в общественном сознании сочетается с личным этношением к власти как к положительно значимой ценности.

Социальный фон, на котором происходит оценка людьми органов власти, довольно сложно назвать оптимистичным, что проецируется и на саму власть, зыражаясь, зачастую, в патернализме. Идеологически и организационно татерналистская модель общественного устройства ведет к закреплению

инфантильных черт психологии и поведения, основанных на слепом доверю официальной доктрине и к авторитету власти.

Отношение к демократическому контролю деятельности аппарат органов управления может служить критерием деления государственю служащих на условные типы: демократической ориентации административной ориентации. Основной предпосылкой продуктивное системы общественного контроля должна стать активность граждан осознание необходимости такой позиции. Традиции невмешательства процесс управления препятствуют формированию обратной связи от общест к органам управления.

В общем, можно сделать вывод, что демократические установки не ста пока превалирующими в сознании большинства опрошенных. Доминирующ! тип управленческой культуры государственных служащих определяет традиционными ценностями «административного государства».

Совокупное суждение граждан и государственных служащих о характе их взаимоотношений и причинах взаимных противоречий отражает впол: объективные тенденции, сложившиеся в России как много лет назад, так возникшие сегодня. Сама государственная служба требует дополнительно реформирования. Однако, для изменения характера взаимоотношеш недостаточно усилий одного субъекта - они нужны как со сторож общественных групп, так и власти. Без изменений в массовом политическс сознании в направлении требований к государственной службе, без развил ценностного мира человека как субъекта сознательных политических действ] сложно представить разрешение существующих противоречий 1 взаимоотношениях чиновников и граждан.

Второй параграф — «Механизм реализации социально-профессионалът функций государственных служащих» — посвящен разработке критерии социального статуса государственных служащих с учетом особенностей I профессиональной деятельности и анализу на базе выделенных критери* результатов проведенных социологических исследований.

Каждый из критериев может быть рассмотрен в отдельности лишь 1 теоретическом уровне, в реальности они все интегрированы в личност образуя целостную систему.

Нормативно такие* показатели определены в ряде правовых акте однако, трудность анализа на основе правовых актов состоит в том, ч критерии, выражающие принцип долженствованияслабо коррелируют с те] насколько применимо это в действительности, в практике кадровой работы.

Система стимулов и мотивов труда чиновников отечественной науке недостаточно изучена, прежде всего потому, что разработанные показате; анализа отношения к труду работников других сфер деятельности здесь ма1 продуктивны. Государственные служащие отличаются в первую очередь те! что они либо имеют власть, либо ее представляют. Специфическ! регламентация служебных отношений, неопределенность оценки конечнь результатов работы, отсутствие прямой связи между реальной трудовс

гдачей государственных служащих и величиной получаемой зарплаты, гажность выявления результатов труда отдельного работника обуславливают ^щественные особенности мотивационного ядра их профессиональной гятельности. Мотивация служебного поведения этой социальной группы роявляется в отношении:

к субординации и регламентации служебных обязанностей, определяющих содержание и характер труда чиновников; к возможностям служебного роста;

к традиционным социальным ценностям трудовой деятельности - к уровню оплаты труда, гарантиям занятости и социальной защищенности.

Основываясь на имеющихся разнообразных подходах к пониманию фактеристик статуса и учитывая особенности деятельности госслужащих, эедложено выделить главные (базисные) критерии социального статуса и горостепенные, влияние которых не менее весомо, но проявляются не эстоянно, а в определенных условиях, либо в сочетании с другими эизнаками. К первой группе отнесены: правовой статус органа управления; нимаемая должность в служебной иерархии; уровень дохода, собственность, о второй группе относятся: образование; престиж профессии; зофессионализм; карьерные устремления; уровень социальной щищенности; социально-демографические характеристики; этно-щноналыше и религиозные признаки.

На основе социологических исследований, проведенных группой ученых оволжской академии государственной службы в 1993 и 1996 годах при [астии автора, выявлены ценностно-нормативные ориентации, уровень гравленческой культуры, мотивы и отношение к стимулам деятельности, рьерные устремления, уровень образования государственных служащих фатовской области.

Источники формирования аппарата управления самые различные, однако >жно сделать общий вывод о субъективном характере методов подбора дров. Отсюда вполне логична преимущественная нацеленность сударственных служащих на служите начальству, а не интересам общества, ментация на групповые или индивидуальные ценности.

В сознании служащих существует противоречие между их »едставлениями об идеальной модели чиновника, реализующего важные для 'щества государственные функции, и осознанием первоочередной обходимости выполнения весьма рутинных обязанностей, между высокими рмативно-ценностными ориентациями и пониманием их невостребованности повседневной работе. На основе полученных данных отчетливо ослеживается следующая тенденция: чем моложе опрошенные и чем меньше аж их работы в аппаратах управления, тем чаще они склонны игнорировать язательные для госслужащего нормы нравственности. Работники со стажем 5 лет чаще фигурируют в типе служащих более других игнорирующих ясность быть честным, принципиальным.

Среда причин увольнения наиболее часто называются увольнения воле начальства и недостаточный уровень оплаты труда. Причина увольнений по воле начальства можно назвать как последствия субъективнс подбора кадров, так и избавление от служащих, не соответствуюш «правилам игры» и создание атмосферы, в которой оставшиеся будут ощущ; прямую зависимость стабильности своего положения от милости и немилости начальства.

По мнению государственных служащих, они могли бы без особ проблем работать с новым руководством и проблемы «какой власти служи] для основной массы не существует. Служба для чиновников выступает полем политической деятельности, а средством обеспечения жизни.

Концепция карьеры может служить связующим звеном ме» стремлениями индивидов и эволюцией социальных структур. Среди качес влияющих на служебный рост, лидируют исполнительность, проф' ссионали: опыт работы, личные связи. Уровень дохода выступает одним из критер! удовлетворенности жизнью. Более половины опрошенных служащих (55,6 указали, что они не очень удовлетворены своей жизнью. Более 61 респондентов считают, что причиной увольнений из органов управле* является низкий уровень оплаты труда и несоответствие его затрачен» усилиям. Поиск компромисса в вопросах оплаты труда служаще объективного определения степени конкретного трудового вклада и разрабо-схем материального стимулирования должны учитывать возможное раскрывающиеся при введении контрактной системы.

На основе эмпирических данных и других источников можно сделать I выводов.

Уровень доходов служащего напрямую связан с его должности статусом. Престиж работы оценен не высоко и скорее не является ведуш стимулом выбора места работы. Социальная защищенность служащ< определяется не только формальной возможностью отстаивать свои права, в реальной возможностью эксплуатировать неформальные связи патерналистские отношения, что выступает как важная социалы профессиональная ценность. Нормативно-ценностная ориентация деятельно« чиновников определяется в основном традиционными ценностя «административного» государства, что вполне естественно, ибо этот т ценностей воспроизводится и нынешней повседневной практю административного управления. Тем не менее, нельзя не отмел обозначившиеся положительные изменения. Все больше служащих призна служение интересам населения своей непосредственной задачей. К стимула! мотивам, влияющим на трудовую деятельность, можно отнес благоприятную атмосферу в коллективе, уровень оплаты труда, правон гарантии, распределение прав и обязанностей, полезность работы ; общества. Карьерные притязания служащих и интенсивность этих притяза* напрямую связаны с наличием или отсутствием образования, но более вс

шсят от таких субъективных факторов, как хорошие отношения с чальством и наличие личных связей.

В Заключении подводятся итога диссертационного исследования: лаются теоретические обобщения и выводы, формулируются практические комендации, направленные на укрепление и развитие системы сударственного управления, на улучшение кадровой политики в сударственной службе региона в интересах становления демократической стемы государственности, намечаются также некоторые направления льнейшей разработки темы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих печатных ботах:

1. Кадровые аспекты государственной службы в зарубежных странах. Груды молодых ученых Поволжской академии государственной службы, зратов, 1996. Вып. 3. С.100-104.

2. Опыт формирования структуры госслужбы в ФРГ. //Труды молодых [еных Поволжской академии государственной службы. Саратов, 1996. Вып.З. .104-103.

3. Инструментальные возможности изучения статусных характеристик »сударственного служащего. //Актуальные вопросы научных исследований, [ежвузовский научный сборник. Саратов, 1997. С. 118-122.

4. Социальный статус и его место в социальной структуре общества. Актуальные вопросы научных исследований. Межвузовский научный юрник. Саратов, 1997. С. 122-125.

5. Особенности восприятия чиновников гражданами. Сборник по атериалам региональной научной конференции «Молодежь и наука на пороге XI века». Саратов, 1998.

6. Раздел Отчета федеральной темы «Механизмы устойчивого ункционирования государственной службы на региональном уровне», егистрационный номер 01970000358.0,5 пл.

МАСЛЕННИКОВА Елена Викторовна

СОЦИАЛЬНЫЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Автореферат

Ответственный за выпуск - доктор философских наук, профессор П.П.Велша

Подписано к печати 29.04.98. Формат 60 х 84 1/16

Бумага офсетная №1 Печать офсетная Объем 1 п.л.

Тираж 100 экз. Заказ № 89

Ризограф Поволжской академии государственной службы. 410031 Саратов, Соборная,23/25