автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

I

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы, технологии деятельности в условиях политической модернизации

Специальность 23.00.02 -политические институты, процессы "

48ЬОО/о

Автореферат диссертацк,. на соискание ученой степени кандидата политических наук

-Зноя 2011

Нижний Новгород 2011

4858873

Работа выполнена на кафедре прикладной политологии факультета международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского -национального исследовательского университета

Научный руководитель: доктор политических наук

Казаков Михаил Анатольевич

доктор политических наук, профессор Каптерев Сергей Евгеньевич кандидат политических наук, доцент Лысцев Михаил Сергеевич ГОУ ВПО Волго-Вятская академия государственной службы

Защита состоится «09» ноября 2011 г. в 13 ч. на заседании Диссертационного совета Д 212.166.10 при Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603005, Нижний Новгород, ул. Ульянова, д.2, конференц-зал. V

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета по адресу: 603950, Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.23, корп. 1.

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Автореферат разослан « 07» октября 2011 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат исторических наук, доцент

О.Ю. Семенов

I. Общая характеристика работы

Актуальность предпринятого нами исследования очевидна. Во-первых, деятельность овета Федерации оказывает существенное воздействие на многие политические процессы, роходящие в современной России. Эффективная законотворческая деятельность, отражающая нтересы общества, является одним из важнейших факторов устойчивого развития страны. В ерхней палате принятие решений носит коллегиальный и публичный характер, что способствует .ормированию дееспособной демократической политической системы в России. Таким образом, зучение работы Совета Федерации помогает лучше понять как политические механизмы и ехнологии, действующие на федеральном уровне власти, влияют и на ее систему в целом. При том важно не только раскрыть природу и механизмы деятельности Совета Федерации, но и пределить уровень эффективности его функционирования как политического института, днако, вопрос о степени влияния Совета Федерации на процесс принятия ключевых олитических решений на федеральном уровне является весьма дискуссионным (как с научной, ак и с практической точки зрения), что во многом и обусловило актуальность нашего 1сследования.

Во -вторых, совершенно необходимо обеспечивать представительство интересов регионов федеральных органах власти. Именно эту серьезнейшую задачу и решает - в тесном отрудничестве с другими государственными и политическими институтами - Совет Федерации, .ктуальность изучения процесса политического взаимодействия федеральных и региональных ластей - и, в частности, при посредничестве Совета Федерации - вопрос также не бесспорный.

В-третьих, следует учитывать, что сама политическая система нашей страны продолжает ерманентно развиваться и изменяться. Механизмы принятия решений (в том числе - в области аконодательства) «эпохи Ельцина» весьма мало напоминают как положение дел в период резидентства В.В. Путина, так и современную картину. Главная причина тому - трансформация равил игры на политическом поле со стороны исполнительной власти, которая в России онституционно закрепила за собой весьма значительные полномочия, в том числе - в области конотворчества. Таким образом, проблема построения адекватной теоретической модели аботы Совета Федерации - с учётом динамики развития всей политической системы России и пецифики российского политического дискурса - является, по нашему мнению, весьма кгуальной.

Степень научной разработанности темы. Безусловно, существует весьма обширная аучная литература, посвященная как парламентаризму (в целом), гак и механизмам принятия олитических решений (в частности). В Европе, США, Канаде уже не один десяток лет издаются кие журналы, как «Policy Studies», «Journal of Public Policy» и т.п. В высшей школе

преподаются курсы по принятию государственных решений, выработке и осуществлени государственной политики, законодательному процессу, отдельным политическим института Можно указать на ряд основополагающих трудов известных ученых, такие к «Парламентаризм» М. Бихари, «Достоинства парламентаризма» X. Минца, «Политичесю процесс в современном государстве» М. Хилла, «Процесс принятия политических решений» Линдблома, «Перепроверяя принятие политических решений» И. Дрора, «Будущ парламентской демократии» К. Бейме, «Власть и личность» Г. Лассуэлла и т.д. В изучен проблематики принятия политических решений внесли свой вклад Г. Саймон, А. Этциони, Д-Бьюкенен, Р. Даль и многие другие.

Автор анализирует работы У. Беджгота, А. де Токвиля, М. Прело, А. Алена, Д Мэдисона, А. Гамильтона, Л. Дюги, Е. Уэйда, Г. Филлипса, Г. Кляйна, В. Цее, А. Шайо, Б. Крылова, A.A. Дегтярева, В.Е. Чиркина. М.В. Баглая, Б.Л. Вишневского, М.С. Саликова, Б. Страшуна, И.А. Алебастровой, А.Н. Кокотова. В ряде монографий отечественных учены изданных еще в XX веке, проведено комплексное исследование российского парламентаризм Здесь необходимо назвать работы P.M. Романова «Российский парламентаризм: история современность» (М., 2000), С.А. Авакьяна «Федеральное Собрание - парламент России» ( 1999), В.Д. Горобца «Парламент Российской Федерации» (М., 1998), А.Г. Гузнова, A.A. Кенено и Т.Э. Рождественской «Современный законодательный процесс: основные институты (Смоленск, 1995) и пр.

Парламентаризм изучается в мире и в России достаточно давно и глубоко. Однако, в первых, не было отдельных исследований, специально посвященных именно Совету Федераци как политическому институту, а во-вторых, в связи с эволюцией всей политической систем России (и Совета Федерации - в частности) в XXI веке вышеперечисленные труды отчаст утратили свою злободневность. Разумеется, можно выделить отдельные сравнительно новы статьи в научной и периодической печати, такие как «Порядок формирования Совета Федераци» выбор оптимальной модели» А.И. Горылева («Вестник ННГУ им. Н.И. Лобачевского», 2006 «Вопросы будущего формирования Федерального Собрания» Ю.Е. Якушева («Право образование», 2007), «Представительство субнациональных интересов в Совете Федераци Федерального Собрания РФ: функциональная и делегативная модели» H.A. Филиппово! («Российский юридический журнал», 2008), подборку статей «Сенат обновленной России: врем первых итогов» («Россия: третье тысячелетие», 2008) и т.д. Одним словом - научная баз создана и это выдающаяся заслуга нескольких поколений исследователей.

Но следует сразу отметить, чем наша работа отличается - она посвящена комплексном анализу Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. Таким образом изучению парламентаризма (в целом) и российского парламента (в частности) посвящены сотн

абот, однако именно теория многоуровневого управления еще не применялась отечественной аукой к анализу деятельности СФ.

Объектом данного исследования является Совет Федерации Федерального Собрания оссийской Федерации как политический институт. Предметом исследования выступает юлитический процесс возникновения, становления и реформирования Совета Федерации в словиях политической модернизации.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по 2011 г. Нижняя аница - 1993 год - является годом создания Совета Федерации Федерального Собрания оссийской Федерации. Верхняя граница исследования достаточно условна. В этом качестве взят 011 год, когда вступил в силу новый порядок формирования Совета Федерации, а С.М. иронов покинул пост председателя верхней палаты. В целях сравнительного анализа в нашем ^следовании предпринимается небольшой экскурс в историю российского парламентаризма.

Целью данной работы является изучение процесса возникновения, становления и еформирования Совета Федерации как политического института, включая исследование овременного состояния верхней палаты российского парламента и перспектив ее развития в олитической системе Российской Федерации.

Задачи исследования можно сформулировать следующим образом: 1) определить ажнейшие особенности возникновения и становления Совета Федерации как политического нститута; 2) изучить механизм принятия политических решений в Совете Федерации в истоящее время; 3) оценить эффективность деятельности Совета Федерации как политического нститута; 4) определить возможные перспективы развития верхней палаты российского арламента.

Научная гипотеза состоит в том, что процесс сворачивания демократизации в оссийской Федерации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, риводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных рганов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» сполнительной власти. Сворачиванию диалога федеральной и региональной властных элит, глублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных тстроений в российском социуме.

Методологической базой исследования является теория многоуровневого управления, ама формулировка цели и задач исследования изначально предполагает системность заимоотношений по линии «центр-регион», ибо Совет Федерации формируется именно для редставления на федеральном уровне интересов отдельных регионов нашей страны. Гибридная» теория многоуровневого управления (multilevel governance) была призвана пбежать односторонности традиционных концепций. Авторы (Ллек Стоун Суит, Уэйн

Сэндхольц, Джон Питерсон и др.) провозгласили существование пересекающихся компетенщ множества уровней правительств и взаимодействие политических акторов, пронизывающее в эти уровни.' Должностные лица государств, при всем их могуществе, являются лишь одной групп, действующих внутри политической системы. Структура политического контроля являет переменной, а не постоянной (зависит от того, о какой области политики идет речь).

Многоуровневые политические сети «перекрещиваются», а власть распылена меж различными уровнями управления и среди акторов, причем между отдельными секторам имеются существенные различия в способах управления. Теория многоуровневого управлен обычно проводит различие между тремя уровнями принятия решений, каждый из которых име свою собственную логику: 1) суперсистемный уровень (уровень «исторических решений изменяющих политическую систему); 2) системный уровень - уровень «осуществлен! политики», на котором происходит практическая трансформация институтов; 3) мезосистемны уровень - уровень «формирования политики».2

В данной работе применяются философские, общенаучные и частные метог ь Философский диалектической метод, где целое рассматривается как состоящее из частей в и постоянном единстве и противоречии, помог разобраться в проблеме разграничени компетенции между различными уровнями власти, в частности, между федеральным региональным. К общенаучным принципам, применяемым соискателем в данной работ относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторически и логический методы. В частности, метод индукции использовался в ходе исследовани отдельных процессов, когда на основании анализа некоторых типичных фактов были сделан важные обобщения. Дедукция позволила автору (в ряде случаев) вывести умозаключения о общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу Совет Федерации ка политический институт по частям (конкретные органы) и воссоздать затем целостно представление о нем. Широко использовались методы исторического познания: синхронный, пр котором явления рассматриваются в контексте исторических обстоятельств, хронологический предполагающий последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности сравнительно-исторический и метод исторической индукции.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источнико (выявление, отбор, критика происхождения и содержания), метод анализа ситуации, состоящий изучении документов и сравнении, нацеливающего на поиск общего и/или повторяющегося различий на основе несходства явлений и неповторимости ситуации, метод «кейс стадиз». Кром

1 Marks G. Competences, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union IG. Marks, F. Nielsen, 1. Ra and al.//Govemance in the European Union. L., 1996. P.41.

Peterson J. Decision-making in the European Union. Towards a Framework for Analysis //Journal of European Publi Policy. 1995. №2(1).

этого, следует назвать ивент-анализ и собственно политологические методы (методы анализа языка политики; методика «кейс стадиз», позволяющая представить изучаемые явления на примере конкретных случаев, политологический прогноз и др.) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный. Особое место в исследовании отводится децизионному методу, исследующему процесс принятия решений, а также прогностическому методу.

Широко использовался нормативный подход, так как в качестве источников мы имели многочисленные законодательные и нормативно-правовые акты, регламенты и постановления. Кроме того, при анализе понятийного аппарата применялся междисциплинарный подход, основанный на использовании теоретических достижений политологии, социологии, регионоведения, лингвистики и правоведения. Поскольку ни один метод не может считаться полностью свободным от недостатков, именно комплексное сочетание всех методов, как мы полагаем, позволяет достичь наиболее четких и обоснованных результатов.

Эмпирическая база исследования довольно широка. Все использованные нами источники можно разделить на четыре основные группы: к первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Российской Федерации, в формировании которой принял активное участие Совет Федерации (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы и пр.), ко второй группе - документы, регламентирующие деятельность Совета Федерации (регламент, постановления), к третьей - рабочие материалы, характеризирующие деятельность Совета Федерации (материалы парламентских слушаний, доклады комиссий и комитетов и пр.), к четвертой - интервью, мемуары, статьи и другие сочинения российских государственных деятелей (в том числе - президентов Б.Н. Ельцина, В.В. Путина, Д.А. Медведева, председателей Совета Федерации В.Ф. Шумейко, Е.С. Строева, С.М. Миронова).

В первой группе источников необходимо выделить Конституцию Российской Федерации, в которой, в частности, определен объем полномочий Совета Федерации, и федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации» 2000 года, «О внесении изменений в отдельные аконодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования овета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2009 года.

Во второй группе источников важнейшее место занимают Регламент Совета Федерации 002 года (с последующими изменениями и дополнениями), а также постановления Совета Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ, от 29 марта 2002 года № 173-СФ, от 29 мая 2002 года № 246-СФ, от 29 мая 2002 года № 254-СФ, от 11 декабря 2002 года № 502-СФ, от 12 февраля 2003 года № 25-СФ, от 26 марта 2003 года № 79-СФ, от 26 мая 2004 г ода № 152-СФ, от 24 декабря 2004 года № 447-СФ, от 9 февраля 2005 года № 20-СФ, от 24 марта 2006 года № 85-СФ, ог 6 октября 2006 года № 308-СФ, от 2 марта 2007 года № 73-СФ, от 6 июля 2007 года №

260-СФ, от 16 ноября 2007 года № 493-СФ, от 30 января 2008 года № 15-СФ, от 20 февраля 200 года № 46-СФ, от 16 апреля 2008 года № 132-СФ, от 18 июня 2008 года № 223-СФ, от 1 сентября 2008 года № 305-СФ, от 12 ноября 2008 года № 375-СФ, от 29 декабря 2008 года № 53 СФ, от 29 апреля 2009 года № 149-СФ, от 7 июля 2009 года № 301-СФ, от 25 ноября 2009 года 448-СФ, от 16 декабря 2009 года № 491-СФ, от 25 декабря 2009 года № 552-СФ.

В третьей группе источников особое место занимают материалы парламентски слушаний, которые часто помогают раскрыть механизм принятия политических решени Наконец, в четвертой группе особо выделим документы, размещенные на официальном сайт (экс-) Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова.

Научная новизна работы заключается в следующем. Во-первых, в данной работ впервые предпринимается попытка осмыслить итоги деятельности Совета Федерации в 1993 2009 гг. Во-вторых, автор определяет роль Совета Федерации не только как законодателыюг представительного и контрольного органа, но и как важнейшего посредника между федеральны и региональным уровнями власти. В-третьих, в работе впервые предпринят комплексный анали Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. В-четвертых, авторо сделаны некоторые прогностические выводы относительно дальнейшего развития данног политического института.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его вывод могут быть применены для дальнейшего изучения парламентаризма и политической систем современной России. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в учебно процессе (в общих и специальных курсах для политологов, международников, регионоведов), также при написании учебных пособий и монографий.

В качестве основных положений диссертации на защиту выносятся:

1. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовал становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и регионально власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Сове Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только межд Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе), но и межд федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции).

2. Реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам данный институт находится в постоянном процессе трансформации. Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на лица, принимающие решения, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс

реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

3. Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме.

4. Перспектива развития Совета Федерации как политического института. Западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный политический институт стабилизируется - и будет

грать важную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

5. Авторская модель реформирования Совета Федерации. Предлагается, во-первых, змепить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля

0 стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, предлагается меньшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в тоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, предлагается создание в структуре овета Федерации нескольких новых комитетов и комиссий, таких как комитет по модернизации

1 комиссия по борьбе с коррупцией.

Апробацпя работы. Диссертационное исследование было обсуждено на заседании афедры прикладной политологии факультета международных отношений Нижегородского осударственного университета им. Н.И. Лобачевского и рекомендовано к защите. Основные теоретические положения диссертации апробированы на научно-практических конференциях, убликациях автора за 2009-2011 гг., использованы в процессе преподавания.

Структура исследования. Диссертация включает введение, три главы, разделенные на 1араграфы, заключение, примечания, список использованных источников и литературы, риложения. Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Приложения ключают краткую биографию (экс-) Председателя Совета Федерации С.М. Миронова, список омитетов и комиссий Совета Федерации в настоящее время и схему - авторскую модель Совета едерации.

II. Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, кратко характеризуется современно состояние разработанности изучаемой проблемы, раскрывается научная новизна и практическа значимость работы, определяются теоретико-методологические принципы и эмпирическая баз на которые опирается данное исследование.

В первой главе «КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ РАЗВИТ! ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ) состоящей из двух параграфов, рассматриваются понятия «политическая система общества» «политическая организация общества», «политический институт», «верхняя палата парламента* «государство», «федеративное государство» и др. В первом параграфе «Развитие идеологии ) практики парламентаризма: мировой опыт» утверждается, что исторически верхняя палат появилась вовсе не для того, чтобы представлять интересы субъектов федерации. Главно первоначально была задача сдерживания процесса демократизации - сугубо консервативная п определению. В частности, представительство региональных властей стало лишь второ! функцией верхней палаты британского парламента - как по происхождению, так и п значимости.

Подход к формированию второй (верхней) палаты парламента является важны дифференцирующим признаком любой федерации. Именно верхняя палата, как правило, вы ражает специфические интересы субъектов федерации. Автор выделяет основные способь формирования данных палат и анализирует концепции дуального федерализма, «кооперативног федерализма» и «конкурентного федерализма». При этом отмечается, что двухпалатный парламен не чужд и унитарным государствам.

Разграничение симметричных/асимметричных федераций, по мнению автора, являете достаточно спорным, т.к. идеально симметричных федераций нет. Даже конституционн симметричная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наиболее часто он проявляется в неодинаковом представительстве регионов в верхней палате парламента (пример представительство федеральных земель ФРГ в Бундесрате).

Автор анализирует концепт "псевдо-федерации" философа И.А. Ильина, европейский и российский опыт строительства федеративных государств, а также «конфедеративно-федеративный континуум» или «неофедерализм» ЕС. В частности, утверждается, что необходимо всячески использовать в России швейцарский опыт «прямой демократии», который, несомненно, служит укреплению истинно федеративного начала и способствует стабильности государственного устройства.

Во втором параграфе «Образование и развитие Совета Федерации как политического института при президенте Б.Н. Ельцине» рассматриваются как работа Совета Федерации РСФСР, так и первый этап деятельности собственно Совета Федерации РФ. Анализируются основные принципы формирования Совета Федерации, определенные указами Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года (№1626) "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 ноября 1993 года (№1846) "Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году".

Автор уделяет определенное внимание работе В.Ф. Шумейко на посту Председателя Совета Федерации, а также анализирует деятельность 11 комитетов и одной постоянной комиссии. Утверждается, что законодательный процесс шел достаточно сложно. Совместно с Государственной Думой было создано более 20 согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по федеральным законам, принятым Думой и отклоненным Советом Федерации. Кроме того, сенаторы принимали участие в работе около 10 специальных комиссий по федеральным законам, отклоненным Президентом Б.Н. Ельциным. В целом, Совету Федерации первого созыва к окончанию срока своих полномочий удалось завершить работу над многими базовыми законами, регулирующими различные сферы общественной жизни. В частности, вступили в силу первые две части Гражданского кодекса, Семейный, Арбитражный, Водный кодексы.

Автор анализирует деятельность Совета Федерации второго созыва, всех 11 комитетов и 1 постоянной комиссии, а также его Председателя Е.С. Строева. Отмечается, что все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации. Утверждается, что законодательный процесс шел еще более сложно, чем а Совете Федерации первого созыва. Совместно с Государственной Думой было создано более 200 согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по федеральным законам, принятым Думой и отклоненным верхней палатой. Кроме того, сенаторы активно принимали участие в работе 146 специальных комиссий по федеральным законам, отклоненным Президентом Российской Федерации. Главным итогом деятельности палаты в 1996-2001 гг. стало практическое становление Совета Федерации в качестве "палаты регионов" - реального гаранта политической стабильности «на местах. Сенаторы, будучи региональными политиками, основное внимание уделяли законопроектам, в которых интересы территорий затрагивались в наибольшей степени (проекты бюджета, трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное законодательство). Члены Совета Федерации следили за тем, чтобы документы, поступавшие из Государственной Думы,

соответствовали интересам субъектов Российской Федерации с экономической (ил политической) точки зрения.

Вторая глава «СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ В.В. ПУТИНЕ» посвящена новому этапу деятельности Совет Федерации. В первом параграфе «Статус и полномочия Совета Федерации и его членов> утверждается, что в результате реформы Совет Федерации стал состоять из представителей избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъекто Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъекто Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственно власти субъектов Российской Федерации). Причем срок полномочий таких представителе! определялся сроком полномочий органов, их избравших (или назначивших), однако полномочи представителей могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в ток же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Подчеркивается, что вс вновь избранные (назначенные) представители работали в палате только на постоянной основе.

Формально Совет Федерации после реформы 2000-2002 годов остался институте регионального влияния на федеральном уровне. Однако изменение способа его формирования конкретной политической ситуации привело к снижению фактического региональног представительства и увеличению доли столичной элиты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень представительства регионов в верхней палате. Одновременно начала меняться кадровая структура Совета Федерации. В условиях централизованного контроля многие решения о назначении членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в частности президентской администрацией и полномочными представителями Президента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости региональной власти от федеральной. Также ситуацией воспользовались и бизнес-группы, использовавшие Совет Федерации для продвижения своих представителей. Столичная политическая элита заняла основную часть руководящих постов в верхней палате.

Действительно, федеральный центр поставил задачу снизить уровень регионального влияния в верхней палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом. Данная задача была успешно решена, что привело к созданию заметного дисбаланса во взаимоотношениях центра с регионами. Реформирование Совета Федерации значительно укрепило позиции федерального центра, который был теперь избавлен от возможности согласованного давления на него со стороны региональных лидеров. Однако обновленный политический институт оказался не слишком дееспособным. Сенаторы оказались в полной зависимости от пославших их органов власти и должностных лиц (поскольку могли в любой момент ими же и быть отозваны). Фактически, часто так и происходило. По данным

председателя Комиссии по регламенту Н. Тулаева, за первые два с половиной года работы Совета Федерации третьего созыва в нем сменилось более половины состава, причем из 90 человек 60 были отозваны без внятных объяснений со стороны региональных властей. С другой стороны, сенаторы, работая в Москве постоянно, постепенно утрачивали связи с пославшими их регионами, начиная все более внимательно прислушиваться к указаниям федерального центра.

В 2007 г. произошло очередное изменение порядка формирования Совета Федерации. Было реализовано предложение С.М. Миронова об установлении ценза постоянного проживания для.сенатора: в течение 10 лет в совокупности на территории того субъекта Российской Федерации, органами государственной власти которого осуществляется избрание или назначение представителя, - в целях обеспечения наиболее эффективного представительства в Совете Федерации интересов субъектов РФ. Вопреки чему, Совет Федерации в это время фактически утратил статус палаты регионов.

Во втором параграфе «Органы п должностные лица верхней палаты» подробно анализируется деятельность С.М. Миронова, избранного Председателем Совета Федерации 5 декабря 2001 года, а также его заместителей. Отмечается, что Регламент третьего Совета Федерации наряду с традиционной процедурой формирования руководящего состава палаты (заместители избираются по представлению Председателя СФ, а председатели комитетов выбираются самими комитетами и утверждаются палатой) предусмотрел возможность избрания всего руководящего состава палаты и комитетов (за исключением спикера) непосредственно на пленарном заседании - единым списком по представлению Председателя. Кроме того, новый Регламент внес в номенклатуру, утверждаемую Советом Федерации, первых заместителей председателей комитетов. С учетом роста числа комитетов и приравненных к ним постоянных комиссий все это увеличило число руководящих работников с 17 до 51.

В 2002 году были назначены представители палаты в Государственной Думе, Правительстве Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Счетной палате Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации, что способствовало как реализации имеющихся полномочий Совета Федерации, так и повышению эффективности законотворческой деятельности в целом.

В Совете Федерации под председательством С.М. Миронова были созданы 16 комитетов и 4 комиссии. Одновременно была ликвидирована Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Временные комиссии Совета Федерации создавались регулярно, начиная с 2002 года. Нерпой стала Временная комиссия по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству, образованная в марте 2002 г.

Особое внимание в работе уделено деятельности различных комитетов и комиссий в сферах внешней и внутренней политики. Автор подчеркивает, что вопросы, относящиеся к внешней политике России, Совет Федерации старался рассматривать отдельно от внутриполитических вопросов. Более того, сенаторы часто призывали и депутатов Государственной Думы не смешивать данные сферы деятельности. При этом стратегические вопросы внешней политики России Совет Федерации традиционно рассматривал с учетом фундаментальных политических установок, содержащихся в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию.

В третьем параграфе «Основные направления работы Совета Федерации» утверждается, что переход на постоянный режим работы палаты позволил в два раза увеличить интенсивность проведения пленарных заседаний, что исключило практику одобрения законов без их рассмотрения и повысило качество обсуждения законопроектов. Более продуктивной стала работа комитетов и постоянных комиссий в области законодательной деятельности. В частности, если ранее палата отклоняла 20-30% рассматриваемых ею законов, а в итоге длительных согласований вступало в силу около 75% законов, принятых Государственной Думой, то в 2002-2008 годах можно было наблюдать объективную тенденцию к снижению доли отклоняемых законов (от 5% до 2% соответственно). Таким образом, эффективность и результативность законодательной деятельности в делом существенно возросли.

Кроме того, существенно возросло значение взаимодействия с институтами гражданского общества, научными и экспертными сообществами, общественными объединениями и организациями, в том числе - с помощью общественных и экспертных советов при комитетах и комиссиях Совета Федерации и его Председателе. Особо отмечается, что Президент Российской Федерации В.В. Путин регулярно принимал участие в работе Совета законодателей. Определяющими для повседневной деятельности Совета Федерации в сфере внутренней политики, безусловно, являлись Послания Президента Федеральному Собранию.

С 2002 года в Совете Федерации началась активная работа по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Главными задачами мониторинга являются повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Практика постоянного мониторинга федеральных законов, имеющих принципиальное значение для судеб российских граждан, получила распространение с 2004 года. В Программе действий Совета Федерации по реализации посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, принятой на заседании Совета законодателей в июне 2005 года, мониторинг законодательства и правоприменительной практики был закреплен в качестве одного из основных видов деятельности Совета Федерации.

Начиная с февраля 2005 года результаты работы палаты по мониторингу законодательства и правоприменительной практики находят отражение в ежегодных докладах "О состоянии законодательства в Российской Федерации". В свою очередь, публикация докладов Совета Федерации вызвала инициативу ряда субъектов Российской Федерации по подготовке на основе результатов мониторинга федерального и регионального законодательства докладов о состоянии законодательства в регионе. В результате, многие субъекты Российской Федерации начали готовить свои собственные доклады. Таким образом, участие Совета Федерации во внутренней политике России не ограничивалось решением различных кадровых вопросов.

Автор делает вывод о том, что центральное место в международной деятельности верхней палаты все же занимали визиты делегаций самого Совета Федерации во главе с Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым в зарубежные страны. А также поездки делегаций (членов Совета Федерации) в целях проведения переговоров и консультаций с представителями парламентов иностранных государств, участие сенаторов в различных мероприятиях - по линии международных и региональных парламентских структур.

Третья глава «МЕНЯЮЩАЯСЯ РОЛЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ Д.А. МЕДВЕДЕВЕ» состоит из трех параграфов, аналогичных параграфам второй главы. В первом параграфе «Статус п полномочия Совета Федерации п его членов» анализируется федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации 4 февраля 2009 года. Данный закон предусматривает, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта. Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2011 года.

Отмечается, что весной 2009 года начался массовый переход бывших глав субъектов Федерации в сенаторы. Часто данный шаг являлся результатом компромисса, предусматривавшего наделение экс-губернаторов неприкосновенностью в обмен на бесконфликтный уход с должности (что, однако, не гарантировало от возбуждения уголовных дел против представителей команд экс-губернаторов). 13 бывших глав регионов в настоящее время являются членами Совета Федерации, причем из них только четверо (Н. Кондратенко, В. Густов, В. Сударенков, В. Маслов) - сенаторы-«старожилы». Большинство же (В. Торлопов, В. Штыров, Н. Максюта, В. Кулаков, Н. Шаклеии, Е. Строев, Э. Россель, Н. Волков, Ю. Неелов) перешли на работу в СФ в 2009-2010 гг.

С точки зрения региональных элит Совет Федерации в 2008-2010 гг. все более приобретал свойства государственного органа, транслирующего федеральные интересы субъектам Российской Федерации. И все в меньшей степени он воспринимался в качестве площадки выражения их собственных, региональных интересов. К примеру, глава Комитета по делам федераций и региональной политике Рафгат Закиевич Алтынбаев, представитель в Совете Федерации исполнительного органа государственной власти Рязанской области, назвал ошибкой то, что государство отдало субъектам Российской Федерации полномочия по реализации национальной политики, и призвал к централизации и восстановлению федерального государственного контроля в данной сфере.

В современной России, по мнению автора, до сих пор преобладает «делегативная» традиция, в результате чего верхняя палата редко может сформулировать консолидированный запрос, полезный для всех (или, во всяком случае, большинства) российских регионов. Еще одн*> проблема заключается в низком уровне взаимодействия Совета Федерации с федеральным Правительством, несмотря на личные отношения С.М. Миронова с В.В. Путиным. Кроме того, сами полномочия Совета Федерации не так уж и велики. Например, прерогативой блокирующего голоса верхняя палата может воспользоваться лишь в случае изменения состава Российской Федерации и статуса ее отдельньи субъектов. При конституционно закрепленном кооперативном федерализме полномочия Совета Федерации определены в традициях не кооперативного (германского), а дуалистического (американского) федерализма - с указанием в Конституции закрытого перечня исключительных полномочий верхней палаты. Лишь одно из этих девяти полномочий - утверждение изменения границ между субъектами федерации - непосредственно связано с федеративными отношениями. Кроме того, практически отсутствуют политические механизмы повседневного влияния Совета Федерации на иные федеральные органы государственной власти, осуществляющие политику в сфере федеративных отношений. В результате, субъектам Российской Федерации, действительно, обеспечено формальное представительство в российском парламенте, но властные полномочия самого Совета Федерации весьма ограничены.

Во втором параграфе «Органы и должностные лица верхней палаты» отмечается, что 19 сентября 2008 года Совет Федерации принял постановление № 305-СФ, согласно которому должностными лицами Совета Федерации, помимо Председателя и его заместителей, считаются не только председатели комитетов (комиссий) и их заместители (председатели подкомитетов и подкомиссий), но даже рядовые члены комитетов и комиссий. Анализируется деятельность Председателя и заместителей Председателя, Ю.Л. Воробьева и С.Ю. Орловой.

С.М. Миронов неоднократно называл основные приоритеты, из которых он обычно исходит при формировании единого списка руководящего состава палаты и комитетов:

1) профессионализм и опыт работы в Совете Федерации; 2) равноправное представительство федеральных округов; 3) паритетное представительство двух ветвей власти. Однако он же признавался, что второй принцип полностью соблюсти невозможно - в списке всегда будет недостаточно представителей от какого-нибудь федерального округа, а третий принцип соблюсти еще сложнее, так как представители законодательных органов государственной власти, безусловно, имеют больше опыта парламентской деятельности, чем представители исполнительных органов. В результате, единый список обычно является результатом компромисса между очень многими составляющими.

Автор указывает, что довольно важное значение в настоящее время приобрел Совет палаты, который подготавливает и рассматривает разнообразные вопросы деятельности Совета Федерации и является постоянно действующим органом. В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Совет Федерации регулярно создает, упраздняет и реорганизовывает свои комитеты, постоянные и временные комиссии. Автор подробно рассматривает работу всех существующих ныне комитетов и комиссий.

В третьем параграфе «Основные направления работы Совета Федерации» подчеркивается, что участие в законодательной работе осуществляется Советом Федерации по двум основным направлениям; 1) совместная с Государственной Думой разработка законопроектов, рассмотрение законов и принятие решений по ним; 2) самостоятельная разработка проектов федеральных законов.

Очень важным механизмом, помогающим оперативно и эффективно решать многие внутриполитические вопросы, являются, по мнению автора, регулярные встречи руководства Совета Федерации с Председателем Правительства России. А участие Совета Федерации в выработке внешнеполитического курса страны ярче всего проявляется тогда, когда принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации направляются в верхнюю палату. Подчеркнем то крайне важное обстоятельство, что данные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Кроме того, Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и другими комитетами Совета Федерации предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.

По результатам рассмотрения предложений Совет Федерации может поручить соответствующему комитету (комиссии) подготовить законопроект - в порядке реализации

палатой своего права законодательной инициативы. Например, в развитие Договора о создании Таможенного союза и Едином экономическом пространстве (ЕврАзЭС) Россия ратифицировала в 2009 г. Протокол о единой системе тарифных преференций таможенного союза. Совет Федерации принял самое активное участие в процессе ратификации данного Протокола.

Рассмотрение вопросов ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации - важнейшая составляющая внешнеполитической деятельности верхней палаты. Кроме того, надо принимать во внимание тот факт, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. Комитеты Совета Федерации по международным делам и по делам СНГ рассматривают вопросы о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел. Данные комитеты могут запросить дополнительные сведения о кандидате для назначения дипломатическим представителем или по вопросу об отзыве дипломатического представителя. Комитет по международным делам или Комитет по делам СНГ на своем заседании (часто - в присутствии кандидата для назначения дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать) с участием представителя Министерства иностранных дел рассматривает представление о назначении или об отзыве конкретного дипломата и дает свое заключение, которое в трехдневный срок после этого направляется Президенту и в Министерство иностранных дел.

Сам Совет Федерации активно сотрудничает с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями. Совет палаты ежегодно - по представлению Председателя - утверждает план межпарламентского сотрудничества, проект которого подготавливается Комитетом по международным делам, Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и Комиссией по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации. В реализации плана межпарламентского сотрудничества принимают участие практически все комитеты и комиссии.

Совет Федерации достаточно часто заключает новые соглашения о межпарламентском сотрудничестве и регулярно осуществляет обмен парламентскими делегациями. В Совете Федерации работают группы по сотрудничеству Совета Федерации с парламентами (палатами парламентов) иностранных государств, которые координируют свою работу с соответствующими объединениями депутатов Государственной Думы. Сам Председатель для повышения эффективности сотрудничества Совета Федерации с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями регулярно проводит совещания по вопросам межпарламентского сотрудничества. Иногда внешнеполитические вопросы

объективно достаточно трудно отделить от внутриполитических, причем для их решения требуются совместные усилия различных органов государственной власти.

Автор делает вывод, что работа Совета Федерации свидетельствует о растущем авторитете парламентской дипломатии России. Участие в деятельности международных парламентских организаций и двусторонние контакты дают широкие возможности для откровенного разговора с парламентариями и другими государственными деятелями многих стран мира по ключевым вопросам международных отношений - в целях укрепления внешнеполитических позиций Российской Федерации.

В Заключении содержатся основные выводы исследования. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовало становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только между Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе)', но и между федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции). Таким образом, именно Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяя в единое целое интересы федерального центра и регионов. Кроме того, Совет Федерации - это политический институт, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Совет Федерации является активным участником системы отношений народного представительства, где он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов. В целом, деятельность Совета Федерации основывается на принципах свободного коллективного обсуждения и решения вопросов, а основной формой работы данного политического института являются заседания, проводимые открыто.

Председатель Совета Федерации стал довольно значимым актором на отечественном политическом поле - по неписанной «Табели о рангах» он считается третьим после президента и председателя правительства лицом в российском государстве. Важную роль в политическом процессе играет также Совет палаты, куда входят сам председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Практически именно Совет палаты организует всю ее повседневную работу-

Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). В настоящее время можно выделить три основных этапа в развитии Совета Федерации как политического института (четвертый начинается в 2011 г.).

С момента образования в 1993 г. по январь 1996 г. длился, по нашему мнению, первый этап. Под председательством В. Шумейко Совет Федерации не всегда выполнял отведённую ему исполнительной властью роль «фильтра» принимаемых Государственной Думой законов и нередко голосовал за преодоление президентского вето. Первая реформа верхней палаты была призвана сделать ее политически более близкой исполнительной вертикали власти. В декабре 1995 года был принят закон, согласно которому главы региональной исполнительной власти и председатели законодательных собраний субъектов Российской Федерации входили в Совет Федерации по должности. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия сенатора, которые переходили к его преемнику.

На втором этапе, с января 1996 г. по январь 2002 г., выяснилось, что Совет Федерации, сплошь состоящий из региональных политических лидеров, не может функционировать на постоянной основе как полноценный политический институт - при всей своей значимости в качестве площадки для политических дискуссий. Данный состав верхней палаты собирался на регулярные сессии в Москве под председательством Е. Строева, но не имел полноценного бюрократического аппарата. Однако именно в таком виде Совет Федерации приобрёл довольно большое влияние на решение насущных проблем российских регионов.

Целью следующей реформы, предложенной президентом В.В. Путиным, стала замена губернаторов и глав законодательной власти назначенными представителями, которые должны были работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначал губернатор, а второго — законодательный орган региона). Таким образом, главы региональной исполнительной власти были лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. Правда, в качестве своего рода «замены» для региональных лидеров был создан консультативный орган - Государственный совет, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, не имея конституционного статуса. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г.

На третьем этапе, длящемся с января 2002 г. по настоящее время, председательствовал С. Миронов. За это время произошел еще один уход в сторону от выборности сенаторов. Представителей в Совет Федерации стали назначать губернаторы, сами "вертикально" назначенные. В результате, с одной стороны, уменьшилась степень демократичности данного института власти, но, с другой стороны, появилась возможность для работы палаты в постоянном режиме. Претензий к данной системе формирования Совета Федерации было немало, в том числе - постоянная трудноуловимая смена сенаторского состава, а также весьма условная связь делегатов с представляемыми регионами. Сенаторскими креслами даже пытались торговать, хотя

гораздо чаще их использовали просто для безболезненного освобождения "элитных" рабочих мест, ибо сенатор, отбывая в Москву, освобождал прежнее место работы.

В целом, в 2002-2009 гг. Совет Федерации формировался с использованием следующих принципов: 1) принцип назначения члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную власть); 2) принцип непрямых выборов члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную законодательную власть); 3) принцип сдержек и противовесов (региональное законодательное собрание имело право повлиять на назначение губернатором своего представителя в верхней палате); 4) принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полномочий соответствующего органа государственной власти; 5) принцип преемственности и постоянного представительства; 6) принцип прекращения полномочий (возможность отзыва сенатора); 7) принцип утверждения полномочий члена Совета Федерации в самой верхней палате.

Совет Федерации не мог отменить решение, принятое региональными властями по тем или иным кандидатурам. Однако процедура непосредственного вхождения в состав палаты не являлась автоматической. Совет Федерации мог не подтвердить полномочия сенатора, если считал, что при его избрании (назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание (назначение) оспаривалось в суде. Такие прецеденты были отмечены в ряде конфликтных ситуаций. Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывала Совет Федерации утверждать сенатора, назначенного регионом.

Первоначально сенатор назначался на срок полномочий соответствующего органа региональной власти, но мог быть отозван в течение этого срока. Отзыв поначалу осуществлялся в том же порядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти потеряли возможность досрочного отзыва своих представителей, зато председатель Совета Федерации получил в декабре 2004 г. право обращаться в региональные органы власти с такой инициативой. Это было сделано, по нашему мнению, для усиления позиции спикера верхней палаты и, одновременно, для предотвращения слабо контролируемых из центра собственных решений региональных властей по своим представителям.

В 2009 г. был запущен очередной процесс реформирования палаты. В настоящее время Совет Федерации является промежуточным и, к сожалению, не самым устойчивым политическим институтом в системе органов федеральной законодательной власти. Безусловно, верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации, ибо её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации - в целом. Однако сама природа Совета Федерации позволяет говорить о том, что этот институт выражает, прежде всего, федеративный характер российской государственности, отражая мнения

и интересы субъектов Федерации. Именно в данном качестве верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты российских регионов", посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. И здесь роль Совета Федерации существенна и незаменима.

С другой стороны, Совет Федерации является частью общероссийского парламента, а именно - подразделением Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции. В настоящее время верхняя палата претендует на новую, более активную роль в законотворческом процессе, обусловленную как очередной «модернизацией» структуры самого Федерального Собрания, так и постепенным усилением влияния Совета Федерации внутри него - как "доверенного лица" регионов в отношениях с федеральным центром. Почему любые дебаты о целесообразности сохранения Совета Федерации лишь в качестве политического института мы полагаем неуместными, тем более что Конституция Российской Федерации четко закрепляет двухпалатную организацию Федерального Собрания.

Сосредоточение всей парламентской власти в руках единственной палаты может расцениваться как политический риск, от которого требуется действенная защита. Таким образом, разделение Федерального Собрания на две палаты способствует уравновешиванию всей системы законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает важным элементом российской внутрипарламентской системы "сдержек" и "противовесов". Верхняя палата зачастую просто вынуждает Государственную Думу действовать обдуманнее и осмотрительнее. Кроме того, участие регионов в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, вообще является существенной чертой зрелого федеративного государства.

Порядок формирования Совета Федерации менялся уже трижды, однако при этом функция обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) оставалась всегда неизменной. Абсолютно вне зависимости от механизмов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.

Автор полагает, что Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы - ни с точки зрения механизмов комплектования палат, ни в плане осуществления представительской функции. За Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых и опосредуемых органами государственной власти регионов. Таким образом, Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Совету Федерации следует активнее пользоваться своим правом на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Данная работа может проходить, в основном, в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией и Регламентом верхней палаты. Кроме того, Совет Федерации, вероятно, способен шире использовать свое право законодательной инициативы. Что же касается более серьезных реформ, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, то здесь требуются некоторые поправки в Конституцию Российской Федерации, что возможно только после тщательного и длительного обсуждения - как в институтах власти (на федеральном и региональном уровнях), так и в обществе.

Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента. В настоящее время реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам он находится в постоянном процессе трансформации. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно - не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на акторов, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развитая, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

Автор предлагает свою модель реформирования Совета Федерации. Во-первых, необходимо изменить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля со стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, возможно некоторое уменьшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в итоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, следует создать в структуре Совета Федерации новые комитеты и комиссии, такие как комитет по модернизации и комиссия по борьбе с коррупцией.

Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме. Однако, полагает автор, что западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный

политический институт стабилизируется, и будет играть более действенную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

Таким образом, возникновение Совета Федерации в Российской Федерации было неизбежно и способствовало становлению новой системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая адекватно описывается теорией многоуровневого управления.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Статьи в периодических изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований

1. Беспалов, Д.Н. «Формирование парламента в контексте теории разделения властей» // Вестник Московского государственного областного университета, серия «Юриспруденция» 2, 2010 г. (0,4 пл.);

Статьи в других изданиях

1. Беспалов, Д.Н. Российский парламентаризм в контексте взаимоотношений с русской православной церковью // Государство. Общество, церковь в истории России 20 века, часть 2, - Иваново: ИГУ, 2010 г. - 0,8 п.л.

2. Беспалов, Д.Н. Конституционный кризис в контексте политической системы России в конце 20 века // Бренное и вечное: идеология и мифология социальных кризисов. - Великий Новгород: НГУ, 2009 - 0,3 п.л.

3. Беспалов Д.Н. Неизбежность нового: трансформация и перспективы Совета Федерации РФ. Монография / Д.Н. Беспалов, O.A. Колобов, М.А. Казаков; под. ред. проф. O.A. Колобова. -Москва: ОнтоПринт, 2011. - 210 стр. (14 усл. печ. л.).

4. Беспалов, Д.Н. Совет Федерации: особенности становления и развития в современной России. Монография / Д.Н. Беспалов, O.A. Колобов, О.М. Орлинская; под ред. проф. А.Г. Браницкого. - Н. Новгород: А.Г. Москвичев, 2011. - 252 стр. (15,75 усл. печ. л.).

Подписано в печать 04.10.2011. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать цифровая. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1. Тир. 100 экз. Зак. 110.

Отпечатано в Типографии Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». 125319, Москва, Кочновский проезд, 3.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Беспалов, Дмитрий Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ.

1.1. Развитие идеологии и практики парламентаризма: мировой опыт.

1.2. Образование и развитие Совета Федерации как политического института при президенте Б.Н. Ельцине.

ГЛАВА 2. СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ В.В. ПУТИНЕ.

2.1. Статус и полномочия Совета Федерации и его членов.

2.2. Институты и должностные лица Совета Федерации.

2.3. Основные направления деятельности верхней палаты.

ГЛАВА 3. МЕНЯЮЩАЯСЯ РОЛЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ Д.А. МЕДВЕДЕВЕ.

3.1. Трансформация верхней палаты и изменение ее полномочий

3.2. Должностные лица и органы верхней палаты.

3.3. Важнейшие направления работы реформированного Совета Федерации.

Введение диссертации2011 год, автореферат по политологии, Беспалов, Дмитрий Николаевич

Актуальность предпринятого нами исследования кажется очевидной. Во-первых, деятельность Совета Федерации оказывает существенное воздействие на многие политические процессы, проходящие в современной России. Эффективная законотворческая деятельность, отражающая интересы общества, является одним из важнейших факторов устойчивого развития страны. В парламенте принятие решений обычно носит коллегиальный и публичный характер, что, в целом, способствует формированию устойчивой демократической политической системы в России. Таким образом, изучение работы Совета Федерации помогает лучше понять как политические механизмы и технологии, действующие на федеральном уровне власти, так и политическую систему страны в целом. При этом важно не только раскрыть природу и механизмы деятельности Совета Федерации, но и определить уровень эффективности его функционирования как политического института. Именно вопрос о степени влияния Совета Федерации на процесс принятия ключевых политических решений на федеральном уровне является весьма дискуссионным (как с научной, так и с практической точки зрения), что во многом и обусловило актуальность нашего исследования.

Во-вторых, совершенно необходимо обеспечивать представительство интересов регионов в федеральных органах власти. Именно эту серьезнейшую задачу и решает - в тесном сотрудничестве с другими государственными и политическими институтами - Совет Федерации. Актуальность изучения процесса политического взаимодействия федеральных и региональных властей - в частности, при посредничестве Совета Федерации - вполне очевидна.

В-третьих, следует учитывать, что сама политическая система нашей страны продолжает развиваться и изменяться. В частности, механизмы принятия решений (в том числе - в области законодательства) «эпохи Ельцина» весьма мало напоминают как положение дел в период президентства В.В. Путина, так и современную картину. Причиной тому является, прежде всего, постепенное изменение правил игры на политическом поле со стороны исполнительной власти, которая в России конституционно закрепила за собой весьма значительные полномочия, в том числе - в области законотворчества. Таким образом, проблема построения адекватной теоретической модели работы Совета Федерации - с учётом динамики развития всей политической системы России и специфики российского политического дискурса - является, по нашему мнению, весьма актуальной.

Степень научной разработанности темы. Безусловно, существует весьма обширная научная литература, посвященная как парламентаризму (в целом), так и механизмам принятия политических решений (в частности). В Европе, США, Канаде уже не один десяток лет издаются такие журналы, как «Policy Studies», «Journal of Public Policy» и т.п. В высшей школе преподаются курсы по принятию государственных решений, выработке и осуществлению государственной политики, законодательному процессу, отдельным политическим институтам. Можно указать на ряд основополагающих трудов известных ученых, такие как «Парламентаризм» М. Бихари, «Достоинства парламентаризма» X. Минца, «Политический процесс в современном государстве» М. Хилла, «Процесс принятия политических решений» Ч. Линдблома, «Перепроверяя принятие политических решений» И. Дрора, «Будущее парламентской демократии» К. Бейме, «Власть и личность» Г. Лассуэлла и т.д. В изучение проблематики принятия политических решений внесли свой вклад Г. Саймон, А. Этциони, Дж. Быокенен, Р. Даль и многие другие.1

Говоря о целесообразности второй палаты парламента, известный французский ученый Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное

1 См. Список использованных источников и литературы. 4 устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. "В федеральном государстве, - указывав бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламеш рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования".

Серьезный аргумент в пользу целесообразности существования верхней палаты парламента связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею, ибо она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламешской власти в руках единственной палаты часто расценивается исследователями как политический риск, 01 которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения."'

Английские ученые Е. Уэйд и Г. Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название "разные функции". В него включаются судебные Ален А. Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии. Левен: Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С.34-35.

Федералист. Политическое, эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410. функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.4 Они свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции Палаты общин.5

Б.С. Крылов, объясняя, почему многие западные ученые отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывае1, что это -традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей девятнадцатого века. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом - осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.6

Германские ученые часто указывают на пять функций немецкого парламента. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью.7 В частности, Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.8

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие

4 См.: Уэйд Е. Конституционное право /Е. Уэйд, Г. Филлипс. М., 1950. С. 117145.

3 Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. С. 130.

6 Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 63.

7 См. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 63. о

Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С.155. специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским ученым У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия.

Дж. Мэдисон и А. Гамильтон полагали, что сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.9 Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период, продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества.10

Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. "С ее наличием, - писал он, - безопасность народа становится вдвое надежнее".11 Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.12 Современный венгерский ученый Андраш Шайо подчеркивает: "Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах". По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как,

9 Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С.411.

10 Токвиль А. (де) Демократия в Америке. М., 1994. С. 82

11 Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж.Джея. С.410.

12 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468. например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать

13 большей обдуманности парламентских речей. J

Швейцарские авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата - Совет кантонов - должна выполнять роль противовеса нижней палате - Национальному Совету.1'1

Из многочисленных российских исследований следует назвать, прежде всего, труды профессора факультета политологии МГИМО A.A. Дегтярева «Принятие политических решений» (М., 2004) и «Основы политической теории» (М., 1998). Кроме того, в ряде монографий отечественных ученых, изданных еще в XX веке, проведено комплексное исследование российского парламентаризма. Здесь необходимо назвать работы P.M. Романова «Российский парламентаризм: история и современность» (М., 2000), С.А. Авакьяна «Федеральное Собрание - парламент России» (М., 1999), В.Д. Горобца «Парламент Российской Федерации» (М., 1998), А.Г. Гузнова, A.A. Кененова и Т.Э. Рождественской «Современный законодательный процесс: основные институты» (Смоленск, 1995) и пр.

Авторы учебного пособия "Парламентское право России" указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания (сенат, спикер, "нижняя" и "верхняя" палаты). По их мнению, подобные термины неадекватно отражают существо дела, ибо к ним не обращается Конституция и текущее законодательство. Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из официальной и журналистской лексики.15 Однако, по нашему мнению, употребление в науке слов латинского и древнегреческого происхождения столь же оправданно, ь Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С.153-156.

14 Лейбо Ю.И. Парламент Швейцарии // Парламенты мира. С. 446.

15 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С.28. сколь и научно. Отсутствие в Конституции России терминов "нижняя", "верхняя", "вторая палата" не дает никаких оснований избегать их вообще, и применительно к Совету Федерации, в частности. Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: "Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания".16 Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.

По мнению В.Е. Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер.17 Ссылками на соответствующие термины полна различного рода

18 > справочная литература. Говоря об условности такой терминологии, С.А.

Авакьян связывает ее возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь "снизу вверх", отсюда характерное выражение принцип верхней и нижней палаты".19 Примерно в таком же ключе рассуждает М.В. Баглай. Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом.20 По меткому выражению Б.Л. Вишневского, в современной

России к "законодательному двигателю" в лице Государственной Думы

16 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 397-398.

17 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 256.

18 См.: Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., 1968; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993; Конституционное (государственное) право. Справочник. М., 1995.

19 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 39. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.

21 приставили "законодательный тормоз" в образе Совета Федерации. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур

22 американских штатов пишет М.С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. Напротив, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.

Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. "Двухпалатность Федерального Собрания, -замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа".2"'

Авторский коллектив под руководством профессора Б.А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того,

21 Вишневский Б. Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.

22

Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации . С. 449.

10 парламент контролирует исполнительную власть.24 И.А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.23

Интересно мнение профессора С. А. Авакьяна, который пишет: "Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны - это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и

26 административно-территориальной единицы. А.Н. Кокотов утверждает: "Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной влас I и непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными 7 гражданами высшими органами власти"." Очевидно, что представительный характер органа власти ставится в зависимость только от единственного способа его формирования - непосредственно гражданами. С.А. Авакьян прямо указывает: "Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации 28 не обладает".

Итак, парламентаризм изучается в мире и в России достаточно давно и глубоко. Однако, во-первых, не было отдельных исследований, специально посвященных именно Совету Федерации как политическому институту, а во-вторых, в связи с эволюцией всей политической системы России (и Совета

24 См.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 г. Т. 1-2 // Отв. ред. проф. Б. А. Страшуп. М., 1999. С. 447.

23 Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 203.

•у £ Авакьян С.А. Федеральное собрание - парламент России. С. 24.

9 7 См.: Конституционное право России. С. 95-96.

Авакьян С.А. Указ соч С. 62.

Федерации - в частности) в XXI веке вышеперечисленные труды во многом уже утратили свою актуальность. Разумеется, можно назвать отдельные сравнительно новые статьи в научной и периодической печати, такие как «Порядок формирования Совета Федерации: выбор оптимальной модели» А.И. Г-орылева («Вестник ННГУ им. Н.И. Лобачевского», 2006), «Вопросы будущего формирования Федерального Собрания» Ю.Е. Якушева («Право и образование», 2007), «Представительство субнациональных интересов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ: функциональная и делегативная модели» H.A. Филипповой («Российский юридический журнал», 2008) и подборку статей «Сенат обновленной России: время первых 9 итогов» («Россия: третье тысячелетие», 2008). Однако следует особо отметить, что наша работа посвящена комплексному анализу Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. Безусловно, изучению парламентаризма (в целом) и российского парламента (в частности) посвящены сотни научных работ, однако именно теория многоуровневого управления еще никогда не применялась отечественной наукой к анализу Совета Федерации.

Объектом данного исследования является Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как политический институт. Предметом исследования выступает политический процесс возникновения, становления и реформирования Совета Федерации в условиях политической модернизации.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по 2011 г. Нижняя граница - 1993 г. - является годом создания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Верхняя граница исследования достаточно условна. В этом качестве взят 2011 год, когда вступил в силу новый порядок формирования Совета Федерации, а С.М. Миронов покинул пост председателя верхней палаты. В целях

29 См. Список использованных источников и литературы.

12 сравнительного анализа в нашем исследовании предпринимается небольшой экскурс в историю российского парламентаризма.

Нижняя граница - 1993 г. - является годом создания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Верхняя граница исследования достаточно условна. В этом качестве взят 2009 год, когда был принят федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Однако в настоящее время продолжается переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации дорабатывают свой срок полномочий. Гораздо логичнее было бы закрыть период 1 января 2011 года, когда вступит в силу новый порядок формирования Совета Федерации, но до этой даты еще остается некоторое время. Отметим также, что в целях сравнительного анализа в нашем исследовании предпринимается небольшой экскурс в историю российского парламентаризма.

Целью данной работы является изучение процесса возникновения, становления и реформирования Совета Федерации как политического института, включая исследование современного состояния верхней палаты российского парламента и перспектив ее развития в политической системе Российской Федерации.

Задачи исследования можно сформулировать следующим образом: 1) определить важнейшие особенности возникновения и становления Совета Федерации как политического института; 2) изучить механизм принятия политических решений в Совете Федерации в настоящее время; 3) оценить эффективность деятельности Совета Федерации как политического института; 4) определить возможные перспективы развития верхней палаты российского парламента.

Научная гипотеза состоит в том, что процесс сворачивания демократизации в Российской Федерации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, сворачиванию диалога федеральной и региональной властных эли1, углублению разрыва между влас1ыо и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме.

Методологической базой исследования является теория многоуровневого управления. Сама формулировка цели и задач исследования изначально предполагает системность взаимоотношений по линии «центр-регион», ибо Совет Федерации формируется именно для представления на федеральном уровне интересов отдельных регионов нашей с фаны. «Гибридная» теория многоуровневого управления (multilevel governance) была призвана избежать односторонности традиционных концепций. Авюры (Алек Стоун Суит, Уэйн Сэндхольц, Джон Питерсон и др.) провозгласили существование пересекающихся компетенций множества уровней правительств и взаим0дейс1вие политических акторов, пронизывающее все

-> Q эти уровни/ Должностью лица государств, при всем их могуществе, являются лишь одной из групп, дейс1вующих внутри политической системы. Структура политического контроля является переменной, а не посюянной (зависит от того, о какой области политики идет речь).

Многоуровневые политические сеш «перекрещиваются», а влас1ь распылена между различными уровнями управления и среди акторов, причем между отдельными секторами имеются существенные различия в способах управления. Теория многоуровневого управления обычно проводит различие между тремя уровнями принятия решений, каждый из которых имеет свою собственную логику: 1) суперсистемный уровень (уровень «исторических решений», изменяющих политическую систему); 2) системный уровень

30 .

Marks G. Competences, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in the European Union /G. Marks, F. Nielsen, 1. Ray and al.//Governance in the European Union. L., 1996. P.41. уровень «осуществления политики», на котором происходит практическая трансформация институтов; 3) мезосистемный уровень - уровень «формирования политики»/1

В данной работе применяются философские, общенаучные и частные методы. Философский диалектической метод, где целое рассматривается как состоящее из частей в их постоянном единстве и противоречии, помог разобраться в проблеме разграничения компетенции между различными уровнями власти, в частности, между федеральным и региональным. К общенаучным принципам, применяемым соискателем в данной работе, относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторический и логический методы. В частности, метод индукции использовался в ходе исследования отдельных процессов, когда на основании анализа некоторых типичных фактов были сделаны важные обобщения. Дедукция позволила автору (в ряде случаев) вывести умозаключения от общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу Совет Федерации как политический институт по частям (конкретные органы) и воссоздать затем целостное представление о нем. Широко использовались методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте исторических обстоятельств, хронологический, предполагающий последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности, сравнительно-исторический и метод исторической индукции.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источников (выявление, отбор, критика происхождения и содержания), метод анализа ситуации, состоящий в изучении документов и сравнении, нацеливающего на поиск общего и/или повторяющегося, различий на основе несходства явлений и неповторимости ситуации, метод «кейс стадиз». Кроме этого, следует назвать ивент-анализ и собственно

-> j . , » .

J Peterson J. Decision-making in the European Union. Towards a Framework for Analysis//Journal of European Public Policy. 1995. №2(1).

15 политологические методы (методы анализа языка политики; методика «кейс стадиз», позволяющая представить изучаемые явления на примере конкретных случаев, политологический прогноз и др.) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный. Особое место в исследовании отводится децизионному методу, исследующему процесс принятия решений, а также прогностическому методу.

Широко использовался нормативный подход, так как в качестве источников мы имели многочисленные законодательные и нормативно-правовые акты, регламенты и постановления. Кроме того, при анализе понятийного аппарата применялся междисциплинарный подход, основанный на использовании теоретических достижений политологии, социологии, регионоведения, лингвистики и правоведенния. Поскольку ни один метод не может считаться полностью свободным от недостатков, именно комплексное сочетание всех методов, как мы полагаем, позволяет достичь наиболее четких и обоснованных результатов.

Эмпирическая база исследования довольно широка. Все использованные нами источники можно разделить на четыре основные группы: к первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Российской Федерации, в формировании которой принял активное участие Совет Федерации (Конституция Российской Федерации, кодексы, федеральные законы и пр.), ко второй группе -документы, регламентирующие деятельность Совета Федерации (регламент, постановления), к третьей - рабочие материалы, характеризирующие деятельность Совета Федерации (материалы парламентских слушаний, доклады комиссий и комитетов и пр.), к четвертой - интервью, мемуары, статьи и другие сочинения российских государственных деятелей (в том числе - президентов Б.Н. Ельцина, В.В. Путина, Д.А. Медведева, председателей Совета Федерации В.Ф. Шумейко, Е.С. Строева, С.М. Миронова).

В первой группе источников необходимо выделить Конституцию Российской Федерации, в которой, в частности, определен объем полномочий Совета Федерации, и федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации» 2000 года, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2009 года.

Во второй группе источников важнейшее место занимают Регламент Совета Федерации 2002 года (с последующими изменениями и дополнениями), а также постановления Совета Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ, от 29 марта 2002 года № 173-СФ, от 29 мая 2002 года № 246-СФ, от 29 мая 2002 года № 254-СФ, от 11 декабря 2002 года № 502-СФ, от 12 февраля 2003 года № 25-СФ, от 26 марта 2003 года № 79-СФ, от 26 мая 2004 года № 152-СФ, от 24 декабря 2004 года № 447-СФ, от 9 февраля 2005 года № 20-СФ, от 24 марта 2006 года № 85-СФ, от 6 октября 2006 года № 308-СФ, от 2 марта 2007 года № 73-СФ, от 6 июля 2007 года № 260-СФ, от 16 ноября 2007 года № 493-СФ, от 30 января 2008 года № 15-СФ, от 20 февраля 2008 года № 46-СФ, от 16 апреля 2008 года № 132-СФ, от 18 июня 2008 года № 223-СФ, от 19 сентября 2008 года № 305-СФ, от 12 ноября 2008 года № 375-СФ, от 29 декабря 2008 года № 532-СФ, от 29 апреля 2009 года № 149-СФ, от 7 июля 2009 года № 301 -СФ, от 25 ноября 2009 года № 448-СФ, от 16 декабря 2009 года № 491-СФ, от 25 декабря 2009 года № 552-СФ.

В третьей группе источников особое место занимают материалы парламентских слушаний, которые часто помогают раскрыть механизм принятия политических решений. Наконец, в четвертой группе особо выделим документы, размещенные на официальном сайте Председателя Совета Федерации Сергея Михайловича Миронова.

Научная новизна работы заключается в следующем. Во-первых, в данной работе впервые предпринимается попытка осмыслить итоги деятельности Совета Федерации в 1993-2009 гг. Во-вторых, автор определяет роль Совета Федерации не только как законодательного, представительного и контрольного органа, но и как важнейшего посредника между федеральным и региональным уровнями власти. В-третьих, в работе впервые предпринят комплексный анализ Совета Федерации с точки зрения теории многоуровневого управления. В-четвертых, автором сделаны некоторые прогностические выводы относительно дальнейшего развития данного политического института.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его выводы могут быть применены для дальнейшего изучения парламентаризма и политической системы современной России. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в учебном процессе (в общих и специальных курсах для политологов, международников, регионоведов), а также при написании учебных пособий и монографий.

В качестве основных положений диссертации на защиту выносятся:

1. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовало становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только между Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе), но и между федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции).

2. Реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам данный институт находится в постоянном процессе трансформации. Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на лица, принимающие решения, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

3. Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме.

4. Перспектива развития Совета Федерации как политического института. Западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный политический институт стабилизируется - и будет играть важную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

5. Авторская модель реформирования Совета Федерации. Предлагается, во-первых, изменить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля со стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, предлагается уменьшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в итоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, предлагается создание в структуре Совета Федерации нескольких новых комитетов и комиссий, таких как комитет по модернизации и комиссия по борьбе с коррупцией.

Структура исследования. Диссертация включает введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение, примечания, список использованных источников и литературы, приложения. Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Приложения включают краткую биографию Председателя Совета Федерации С.М. Миронова, список комитетов и

Заключение научной работыдиссертация на тему "Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Заключение

Совет Федерации - верхняя палата Федерального Собрания Российской Федерации - как политический институт сочетает в себе законотворческое и представительское начала. Возникновение Совета Федерации в России было неизбежно и способствовало становлению современной системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является своего рода посредником не только между Государственной Думой и президентом (в законотворческом процессе), но и между федеральными и региональными органами власти (исполняя свои представительские функции). Согласно российской Конституции Совет Федерации включает по 2 представителя от каждого субъекта РФ - по одному от органов исполнительной и законодательной власти. Таким образом, именно Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяя в единое целое интересы федерального центра и регионов. Кроме того, Совет Федерации -это политический институт, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил считать характер народного представительства в нашей стране многомерным: Государственная Дума обеспечивает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство интересов российских регионов, их органов власти. Таким образом, Совет Федерации является активным участником системы отношений народного представительства, где он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов.

В целом, деятельность Совета Федерации основывается на принципах свободного коллективного обсуждения и решения вопросов, а основной формой работы данного политического института являются заседания, проводимые открыто. Однако в некоторых случаях, прямо предусмотренных Регламентом Совета Федерации, верхняя палата российского парламента вправе проводить закрытые заседания. Именно Регламент Совета Федерации, принятый еще 30 января 2002 г., а также многочисленные постановления палаты, принятые позже (в том числе - вносившие в текст Регламента определенные поправки, изменения и дополнения), являются основными документами по вопросам внутренней структуры и организации работы Совета Федерации как политического института. Некоторые российские сенаторы полагают, что верхняя палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль простой защитницы федерализма. Однако гораздо чаще в качестве основной функции Совета Федерации упоминается именно представительство регионов.

Председатель Совета Федерации стал довольно значимым актором на отечественном политическом поле - по неписанной «Табели о рангах» он считается третьим после президента и председателя правительства лицом в российском государстве. Важную роль в политическом процессе играет также Совет палаты, куда входят сам председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Практически именно Совет палаты организует всю ее повседневную работу. Отметим, что комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты, а комиссии могут быть как постоянными, так и временными. В принципе, Совет Федерации имеет возможность отклонять законы, уже принятые Государственной Думой, что также могло бы стать формой представительства интересов регионов. Однако верхняя палата пользуется этим правом крайне редко.

Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). В настоящее время можно выделить три основных этапа в развитии Совета Федерации как политического института (четвертый начнется в 2011 г.).

С момента образования в 1993 г. по январь 1996 г. длился, по нашему мнению, первый этап. Выборы в Совет Федерации состоялись 12 декабря 1993 года в соответствии с переходными положениями Конституции (в тот самый день, когда население голосовало на референдуме по проекту этой конституции). Сенаторы были избраны гражданами по двухмандатным округам. Каждый субъект федерации представлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число голосов, становились членами Совета Федерации. Таким образом, верхняя палата парламента сформировалась путем всенародного голосования, весьма демократично. При этом значительную часть членов Совета Федерации (но не большинство) составили руководители региональной исполнительной власти. С другой стороны, большинство мест в верхней палате заняли представители региональных властных структур разного статуса и уровня. Этот состав палаты заседал с января 1994 г. по январь 1996 г. под председательством В. Шумейко. Однако вскоре практическая деятельность Совета Федерации показала, что данный политический институт не всегда выполняет отведённую ему исполнительной властью роль «фильтра» принимаемых Государственной Думой законов и нередко голосует за преодоление президентского вето.

Первая реформа верхней палаты была призвана сделать ее политически более близкой исполнительной вертикали власти. В декабре 1995 года был принят закон, согласно которому главы региональной исполнительной власти и председатели законодательных собраний субъектов Российской Федерации входили в Совет Федерации по должности. В случае смены губернатора или спикера он автоматически утрачивал полномочия сенатора, которые переходили к его преемнику.

На втором этапе, с января 1996 г. по январь 2002 г., выяснилось, что Совет Федерации, сплошь состоящий из региональных политических лидеров, не может функционировать на постоянной основе как полноценный политический институт - при всей своей значимости в качестве площадки для политических дискуссий. Данный состав верхней палаты собирался на регулярные сессии в Москве под председательством Е. Строева, но не имел полноценного бюрократического аппарата. Однако именно в таком виде Совет Федерации приобрёл довольно большое влияние на решение насущных проблем российских регионов.

Целью следующей реформы, предложенной президентом В.В. Путиным, стала замена губернаторов и глав законодательной власти назначенными представителями, которые должны были работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначал губернатор, а второго — законодательный орган региона). Таким образом, главы региональной исполнительной власти были лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. Правда, в качестве своего рода «замены» для региональных лидеров был создан консультативный орган Государственный совет, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, не имея конституционного статуса. Ротация Совета Федерации была постепенной и завершилась в начале 2002 г.

На третьем этапе, длящемся с января 2002 г. по настоящее время, председательствует С. Миронов. За это время произошел еще один уход в сторону от выборности сенаторов. Представителей в Совет Федерации стали назначать губернаторы, сами "вертикально" назначенные. В результате, с одной стороны, уменьшилась степень демократичности данного института власти, но, с другой стороны, появилась возможность для работы палаты в постоянном режиме. Претензий к данной системе формирования Совета Федерации было немало, в том числе - постоянная трудноуловимая смена сенаторского состава, а также весьма условная связь делегатов с представляемыми регионами. Сенаторскими креслами даже пытались торговать, хотя гораздо чаще их использовали просто для безболезненного освобождения "элитных" рабочих мест, ибо сенатор, отбывая в Москву, освобождал прежнее место работы.

В целом, в 2002-2009 гг. Совет Федерации формировался с использованием следующих принципов: 1) принцип назначения члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную исполнительную власть); 2) принцип непрямых выборов члена Совета Федерации (использовался при определении члена Совета Федерации, представляющего региональную законодательную власть); 3) принцип сдержек и противовесов (региональное законодательное собрание имело право повлиять на назначение губернатором своего представителя в верхней палате); 4) принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полномочий соответствующего органа государственной власти; 5) принцип преемственности и постоянного представительства; 6) принцип прекращения полномочий (возможность отзыва сенатора); 7) принцип утверждения полномочий члена Совета Федерации в самой верхней палате.

Совет Федерации не мог отменить решение, принятое региональными властями по тем или иным кандидатурам. Однако процедура непосредственного вхождения в состав палаты не являлась автоматической. Совет Федерации мог не подтвердить полномочия сенатора, если считал, что при его избрании (назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание - (назначение) оспаривалось в суде. Такие прецеденты были отмечены в ряде конфликтных ситуаций. Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывала Совет Федерации утверждать сенатора, назначенного регионом.

Первоначально сенатор назначался на срок полномочий соответствующего органа региональной власти, но мог быть отозван в течение этого срока. Отзыв поначалу осуществлялся в том же порядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти потеряли возможность досрочного отзыва своих представителей, зато председатель Совета Федерации получил в декабре 2004 г. право обращаться в региональные органы власти с такой инициативой. Это было сделано, по нашему мнению, для усиления позиции спикера верхней палаты и, одновременно, для предотвращения слабо контролируемых из центра собственных решений региональных властей по своим представителям.

В 2009 г. был запущен очередной процесс реформирования палаты. В настоящее время идет переходный период, в рамках которого деятельность Совета Федерации вряд ли можно назвать эффективной - он пока является промежуточным и, к сожалению, не самым важным политическим институтом в системе органов федеральной законодательной власти. Безусловно, верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации, ибо её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации - в целом. Однако сама природа Совета Федерации позволяет говорить о том, что этот институт выражает, прежде всего, федеративный характер российской государственности, отражая мнения и интересы субъектов Федерации. Именно в данном качестве верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты российских регионов", посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. И здесь роль Совета Федерации существенна и незаменима.

С другой стороны, Совет Федерации является частью общероссийского парламента, а именно - подразделением Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции. В настоящее время верхняя палата претендует на новую, более активную роль в законотворческом процессе, обусловленную как очередной «модернизацией» структуры самого Федерального Собрания, так и постепенным усилением влияния Совета Федерации внутри него - как "доверенного лица" регионов в отношениях с федеральным центром. Посему любые дебаты о целесообразности сохранения Совета Федерации в качестве политического института мы полагаем неуместными, тем более что Конституция Российской Федерации четко закрепляет двухпалатную организацию Федерального Собрания. Сосредоточение всей парламентской власти в руках единственной палаты может расцениваться как политический риск, от которого требуется действенная защита. Таким образом, разделение Федерального Собрания на две палаты способствует уравновешиванию всей системы законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает важным элементом российской внутрипарламентской системы "сдержек" и "противовесов". Верхняя палата зачастую просто вынуждает Государственную Думу действовать обдуманнее и осмотрительнее. Кроме того, участие регионов в принятии решений на общенациональном уровне, особенно - по вопросам их статуса, вообще является существенной чертой зрелого федеративного государства.

В статье 94 Конституции Российской Федерации установлено, что парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом. Посему первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и только потом - контрольная функции. Именно в таком порядке они экстраполируются и на Совет Федерации Федерального Собрания., переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Кроме того, Совет Федерации выполняет особую функцию «сдерживания» нижней палаты парламента.

Общая компетенция Совета Федерации, находясь в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания, распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную - по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий. Например, назначение Советом

Федерации на должность и освобождение от нее Генерального прокурора Российской Федерации можно рассматривать как одно из проявлений деятельности палаты в представительской и кадровой сферах.

Порядок формирования Совета Федерации менялся уже трижды, однако при этом функция обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) оставалась всегда неизменной. Абсолютно вне зависимости от механизмов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.

Мы полагаем, что Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы - ни с точки зрения механизмов комплектования палат, ни в плане осуществления представительской функции. За Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых и опосредуемых органами государственной власти регионов. Таким образом, Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

По нашему мнению, Совету Федерации следует активнее пользоваться своим правом на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению. Данная работа может проходить, в основном, в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией и Регламентом верхней палаты. Кроме того, Совет Федерации, вероятно, должен активнее использовать свое право законодательной инициативы. Что же касается более серьезных реформ, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, то здесь требуются некоторые поправки в Конституцию Российской Федерации, что возможно только после тщательного и длительного обсуждения - как в институтах власти (на федеральном и региональном уровнях), так и в обществе.

В целом, мы полагаем, что существование двух палат придает большую устойчивость законодательству. В частности, данная парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. Кроме того, члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.

Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Основными направлениями контрольной деятельности Совета Федерации являются бюджетно-финансовый контроль (осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты); контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных сил России за пределами территории нашей страны. Главными формами парламентского контроля служат депутатский запрос, обращение депутата; получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение "правительственного часа" на заседании палаты. Таким образом, в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Таким образом, Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента. В настоящее время реформа Совета Федерации как политического института не закончена, а сам он находится в постоянном процессе трансформации. Следует признать, что Совет Федерации является одним из самых неустойчивых властных институтов в России. За время существования принципы его формирования менялись неоднократно - не менялся только принцип равного представительства субъектов федерации (по два представителя). Сложившаяся в России политическая система с сильной исполнительной властью непосредственно влияет на акторов, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития, причем решение насущных практических вопросов подталкивает процесс реформирования политических институтов в гораздо большей степени, чем умозрительные теории.

Автор предлагает свою модель реформирования Совета Федерации. Во-первых, необходимо изменить принцип комплектования верхней палаты парламента, устранив все элементы контроля со стороны федеральных властей в процессе избрания сенаторов. Во-вторых, возможно некоторое уменьшение количества сенаторов за счет укрупнения их избирательных округов, которые, в итоге, могут совпадать с федеральными округами. Наконец, следует создать в структуре Совета Федерации новые комитеты и комиссии, такие как комитет по модернизации и комиссия по борьбе с коррупцией.

Процесс сворачивания демократизации, проявившийся, в том числе, в ходе реформирования Совета Федерации, приводит к повышению конфликтности политического процесса, превращению законодательных органов власти из самостоятельных политических институтов в «сервисные структуры» исполнительной власти, углублению разрыва между властью и обществом и, как следствие, к увеличению протестных настроений в российском социуме. Однако автор полагает, что западные установки в восприятии верхней палаты парламента (своего рода «Сената») постепенно начнут преобладать в исполнительной вертикали власти. Именно тогда процесс реформирования Совета Федерации, наконец, завершится. Данный политический институт стабилизируется - и будет играть важную роль в диалоге федеральной и региональной властных элит.

Таким образом, возникновение Совета Федерации в Российской Федерации было неизбежно и способствовало становлению новой системы взаимоотношений федерального центра и региональной власти, которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления. Совет Федерации в силу своей природы является важным посредником не только между Государственной Думой и президентом в законотворческом процессе, но и между федеральными и региональными органами государственной власти современной России.

Список научной литературыБеспалов, Дмитрий Николаевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Нормативно-правовые документы

2. Законы Российской Федерации

3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05 Л 995 № 71-ФЗ (утратил силу) // Информационный портал «Библиотекарь.Ру»: раздел «Право, бизнес, финансы» // http://www.bibliotekar.ru/kodex-arbitrazh/index.htm.

4. Бюджетный кодекс РФ // Официальный сайт компании «Консультант Плюс» // http://www.consultant.ru/popular/budget.

5. Воздушный кодекс РФ // Российская газета. 2007, 22 октября // http://www.rg.ru/2007/10/22/vozdushny-kodeks-dok.html.

6. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовой портал «Бесплатная правовая документация: право, законы России» // http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=2210.

7. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 (утратил силу) // Информационно-правовой портал «Законодательство Российской Федерации» // http://www.femida.info/35/grkrffl01htm.

8. Гражданский кодекс РФ // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.ru/! 0164072.htm.

9. Жилищный кодекс Российской Федерации // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.ru/12138291.htm.

10. Земельный кодекс Российской Федерации // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.ru/12124624.htm.

11. Кодекс торгового мореплавания РФ // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.ru/12115482.htm.

12. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Российская газета. 2009. - 21 января // http ://w ww. г g. ru/2 009/01 /21 /konstitucia-dok.html.

13. Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (утратил силу) // Официальный сайт компании «Консультант Плюс» //http:// www.consultant.ru/popular/wood.

14. Налоговый кодекс РФ // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.rU/10900200.hti-n#rel.

15. Семейный кодекс РФ // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base.garant.rU/10105807.htm#rel.

16. Трудовой Кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. // Российская газета. -2001.31 декабря// http://www.rg.ru/oficial/doc/codexes/trud/

17. Уголовный кодекс РФ // Информационно-правовой портал «КА-ДИС» // http://www.kadis.ru/kodeks. phtml?kodeks=20.

18. Уголовно-исполнительный кодекс РФ // Информационно-правовой портал «КАДИС» // http://www.kadis.ru/kodeks.phtml?kodeks=18.

19. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Информационно-правовой портал «Законодательство Российской Федерации» // http://www.femida.info/14/5004.htm.

20. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Информационно-правовой портал «Законодательство Российской Федерации» // http://www.femida.info/l 1 /fzorrf005.htm.

21. Федеральный закон РФ от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Информационно-образовательный портал «Ликвидация последствий ДТП» // http://www.dtprescue.ru/3299.html.

22. Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 17 января // http://www.гg.rU/2006/01/1 7/nko-poryadok-dok.html.

23. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях"» // Российская газета. 2009. - 22 июля // http://www.rg.ru/2009/07/22/nko-dok.html.

24. Федеральный закон РФ от 28 июня 1995 г. №98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // Информационный портал «Предпринимательское право» // http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShowDocumID 92867.html.

25. Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Информационно-правовое издание LEGIS.ru // http://www.legis.ru/misc/doc.php?id=518.

26. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. №33-Ф3 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к конституции РФ» // Информационный портал «Предпринимательское право» // http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow DocumID72722.html.

27. Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // http://www.zaki.ru.

28. Федеральный закон № ПЗ-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.

29. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Российская газета. 2002. - 30 июля // http ://•www, rg .ru/2 002/07/3 0/extremizm-dok. html.

30. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // http://www.zaki.ru.

31. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // http://www.zaki.ru.

32. Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // http://www.zaki.ru.

33. Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-Ф3 «О рекламе» (ред. от 12.04.2007) // Официальный сайт Челябинского управления Федеральной антимонопольной службы // http://ch.el.fas.gov.ru/page.php7icN55.

34. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (утратил силу) // Официальный сайт Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа // http://yamal.arbitr.rU/law/l41.

35. ФЗ; от 9 апреля 2009 г. № 57-ФЗ; от 9 ноября 2009 г. № 252-ФЗ) // Информационно-правовой портал «Гарант» // http ://base.garant.ru/13 5 907.htm.

36. Федеральный закон «Об Общественной палате РФ» (в ред. Федеральных законов от 27.12.2005 № 195-ФЗ, от 30.06.2007 № 121-ФЗ, от 10.06.2008 № 78-ФЗ, от 25.12.2008 № 283-Ф3) // Официальный сайт Общественной палаты РФ // http://oprf.ru/about/law/418.

37. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября // http://www.rg.rU/2003/l 0/08/zakonsamouprav.html

38. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Информационно-правовое издание LEGIS.ru // http://www.legis.ru/misc/doc.php?id=2688

39. Документы Совета Федерации

40. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007 г. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики // http://www.council.gov.rU/lawmaking/report/2007/31/index.html.

41. Постановление Совета Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ // www.counci 1.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

42. Постановление Совета Федерации от 29 марта 2002 года № 173-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

43. Постановление Совета Федерации от 29 мая 2002 года № 246-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

44. Постановление Совета Федерации от 29 мая 2002 года № 254-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

45. Постановление Совета Федерации от 11 декабря 2002 года № 502-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

46. Постановление Совета Федерации от 12 февраля 2003 года № 25-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

47. Постановление Совета Федерации от 26 марта 2003 года № 79-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

48. Постановление Совета Федерации от 26 мая 2004 года № 152-СФ // www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

49. Постановление Совета Федерации от 24 декабря 2004 года № 447-СФ // www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

50. Постановление Совета Федерации от 9 февраля 2005 года № 20-СФ //www.council. gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

51. Постановление Совета Федерации от 24 марта 2006 года № 85-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

52. Постановление Совета Федерации от 6 октября 2006 года № 308-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

53. Постановление Совета Федерации от 2 марта 2007 года № 73-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

54. Постановление Совета Федерации от 6 июля 2007 года № 260-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

55. Постановление Совета Федерации от 16 ноября 2007 года № 493-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

56. Постановление Совета Федерации от 30 января 2008 года № 15-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

57. Постановление Совета Федерации от 20 февраля 2008 года № 46-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

58. Постановление Совета Федерации от 16 апреля 2008 года № 132-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

59. Постановление Совета Федерации от 18 июня 2008 года № 223-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

60. Постановление Совета Федерации от 19 сентября 2008 года № 305-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

61. Постановление Совета Федерации от 12 ноября 2008 года № 375-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

62. Постановление Совета Федерации от 29 декабря 2008 года № 532-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

63. Постановление Совета Федерации от 29 апреля 2009 года № 149-СФ //www.counci 1.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

64. Постановление Совета Федерации от 7 июля 2009 года № 301-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

65. Постановление Совета Федерации от 25 ноября 2009 года № 448-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

66. Постановление Совета Федерации от 16 декабря 2009 года № 491-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

67. Постановление Совета Федерации от 25 декабря 2009 года № 552-СФ //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

68. Программа действий Совета Федерации по реализации посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации //www.council.gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

69. Регламент Совета Федерации 2002 года //www.council.gov.ru -Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

70. Рабочие материалы Совета Федерации

71. Вопросы, рассмотренные на заседании Комитета по делам Федерации и региональной политике от 4 июня 2007 года // http://www.komfed.ru/zasedaniya/449.htinl.

72. Дневник заседания. 176 заседание Совета Федерации. 26.05.2006 // http://www.council.gov.ru/print/lawmaking/sf/diary/200/index.html.

73. О межпарламентской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания в 2007 году // http://www.council.gov.ru/mp/reports/item346.html.

74. Отчет о работе Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления за 2007 год //http://council.gov.ru/komhome/komself/schedules/reports/index.html.

75. Отчет о работе Комитета Совета Федерации по международным делам за 2006 год // http://council.gov.ru/kom home/kom mezhd.

76. Сто восемьдесят второе (внеочередное) заседание Совета Федерации // http://www.council.gov.ru/print/infps/announces/2006/09/item5000.html.

77. Выступления, речи и мемуары политиков

78. Выступления, речи и мемуары президентов Российской Федерации

79. Ельцин Б.Н. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления /Б.Н. Ельцин. М.: РОССПЭН, 2008. 375 с.

80. Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему: Размышления, воспоминания, впечатления /Б.Н. Ельцин. М.: РОССПЭН, 2008. 191 с.

81. Ельцин Б.Н. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления /Б.Н. Ельцин. М.: РОССПЭН, 2008. 383 с.

82. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ в 2009 г. // http://archive.kremlin.ru Официальный сайт Президента РФ.

83. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ в 2000 г. // Официальный сайт Президента РФ // http://archive.kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000 type63 3 72type63 3 74type8263428782.shtml.

84. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ в 2004 г. // Официальный сайт Президента РФ // http://archive.kremlin.ru/appears/2004/05/26/0003 tvpe63372tvpe63374tvpe8263471501.shtml.

85. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. // Официальный сайт Президента РФ // http://archive.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223 tvpe63372tvpe63374typ е82634 87049.shtml.

86. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2007 г. // Официальный сайт Президента РФ // http://archive.kremlin.ru.

87. Путин В.В. Избранные речи и выступления /В.В. Путин. М.: Книжный мир, 2008. 480 с.

88. Выступления и речи председателей Совета Федерации

89. Интернет-пресс-конференция Председателя СФ ФС РФ С.М. Миронова. Итоги работы Совета Федерации в 2005 году // http://www.rbc.rU/pressconf/2005/l 2/27/20051227164514.shtml.

90. Миронов С.М. Больше вкладывать в человеческий капитал /С.М. Миронов // Парламентская газета. 2006. 18 мая // http://www.council.gov.ru/print/leaders/president/statments/iteml32.html

91. Миронов С.М. Выступление на двести шестьдесят первом заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //www.counci 1. gov.ru Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

92. Миронов С.М. Выступление на XXXIII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ 3 декабря 2009 года (г. Санкт-Петербург) // http ://www.mi ronoу .ru/first face/speeches/3 62 .html.

93. Иные документы и сборники документов134. Конституция СССР 1936 г.

94. Памятники литературы Древней Руси. Начало русской литературы. XI начало XII века /Ред. Д.С. Лихачева и Л.А. Дмитриева. М., 1978.

95. Положение о Совете Федерации РСФСР от 30 января 1991 года // http://www.zaki.ru.

96. Указ Президента Российской Федерации №1626 от И октября 1993 года "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // http://www.zaki.ru.

97. Хрестоматия по истории России /A.C. Орлов и др. М.: Проспект, 2004. 592 с.

98. Соглашение о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 года // http://www.zaki.ru.1.. Исследования

99. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / С.А. Авакьян. М., 1998. 245 с.

100. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России / С.А. Авакьян. М, 1999. 432 с.

101. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран /H.A. Алебастрова. М., 2001.

102. Ален А. Национализм федерализм - демократия. Пример Бельгии. Левен: Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С.34-35.

103. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд, С. Верба. М., 2000. 243 с.

104. Андерсон Дж. Принятие публичных политических решений: введение / Дж. Андерсон. M., 2001. 314 с.

105. Аристотель Политика/Аристотель. М., 1997. 460 с.

106. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.

107. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации /М.В. Баглай. М., 2001.

108. Барсенков A.C. История России XX начала XXI века / A.C. Барсенков, А.И. Вдовин, C.B. Воронкова. М.: Эксмо, 2009. 960 с.

109. Бейме К. Будущее парламентской демократии /К. Бейме. М., 1999. 298 с.

110. Бихари М. Парламентаризм / М. Бихари. М., 1994. 324 с.

111. Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М., 2006.

112. Бушуев C.B. История государства Российского: Историко-библиографич. очерки. Кн. 1. IX-XVI вв. /C.B. Бушуев, Г.Е. Миронов. М.: Кн. Палата, 1991. 544 с.

113. Бэкон Ф. Соч. в 2 т. T. 2.М., 1997. 534 с.

114. Вдовина JI.H. История России с древнейших времен до конца XVII века /Л.Н. Вдовина, Н.В. Козлова, Б.Н. Флоря. М.: Эксмо, 2009. 768 с.

115. Вебер М. Избранные произведения /М. Вебер. М., 1990. 764 с.

116. Гегель Г.В.Ф. Философия права / Г.В.Ф. Гегель. М., 1990. 502 с.

117. ГоббсТ. Соч. в 2 т. T. 1./Т. Гоббс. М., 1989. 622 с.

118. Гоббс Т. Левиафан / Т. Гоббс. М., 2001. 478 с.

119. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002.

120. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации /В.Д. Горобец. М., 1998. 216 с.

121. Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994.

122. Государственное управление: основы теории и организации /Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2002. 592 с.

123. Гриффит Э. Демократия в тупике / Э. Гриффит. СПб., 1999. 312с.

124. Гроций Г. О праве войны и мира / Г. Гроций. М., 1994. 867 с.

125. Гузнов, А.Г. Современный законодательный процесс: основные институты / А.Г. Гузнов, A.A. Кененов, Т.Э. Рождественская. Смоленск, 1995. 92 с.

126. Данилов С. Политико-государственный механизм современной Канады /С. Данилов. М., 1991.

127. Данилов С.Ю. История Канады /С.Ю. Данилов. М.: Весь мир, 2006.

128. Дворниченко А.Ю. История России /А.Ю. Дворниченко, Ю.В. Тот, М.В. Ходяков. М.: Проспект, 2006. 472 с.

129. Дегтярев A.A. Основы политической теории / A.A. Дегтярев. М., 1998. 239 с.

130. Дегтярев A.A. Принятие политических решений / A.A. Дегтярев. М., 2004. 414 с.

131. Демократия и демократизация на рубеже веков /Отв. ред. К.Г. Холодковский. М, 2000. 416 с.

132. Деревянко А.П. История России /А.П. Деревянко, H.A. Шабельникова. М.: Проспект, 2006. 560 с.

133. Джордж А. Принятие президентом внешнеполитических решений / А. Джордж. СПб., 1997. 358 с.

134. Дрор И. Перепроверяя принятие политических решений / И. Дрор. СПб., 2002. 496 с.

135. Дюги Л. Конституционное право /Л. Дюги. М., 1998.

136. Евланов, Л.Г. Теория и практика принятия решений / Л.Г. Евланов. М„ 1984. 218 с.

137. Ильин. И.А. Собр. Соч. в 10 т. Т. 1. М.: Русская книга, 1993.

138. История государства и права зарубежных стран. В 2 т. Т.Н. Современная эпоха /Отв. ред. H.A. Крашенинникова. М.: Норма, 2005.

139. История государства и права зарубежных стран /Под ред. К.И. Батыра. M.: Проспект, 2006. 496 с.

140. История политических и правовых учений. Хрестоматия /Сост. В.В. Ячевский. Воронеж, 2000. 1000 с.

141. История Франции. Пер. с фр. /Под ред. Ж. Карпантье, Ф. Лебрена. СПб.: Евразия, 2008. 607 с.

142. Карамзин Н.М. История государства Российского. В 4 книгах. Кн.4 (т.Х-ХИ)/Ростов н/Д, 1994. 544 с.

143. Кин Дж. Демократия и гражданское общество /Дж. Кин. М., 2001. 400 с.

144. Клементевич Т.Г. Процесс принятия политических решений: элементы теории политики / Т.Г. Клементевич. Ростов-на-Дону, 1991. 218 с.

145. Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. Кн.1. М.: Мысль, 1993. 572 с.

146. Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. Кн.2. М.: Мысль, 1993. 584 с.

147. Кожевников С.Н. Политическая система России: политический и государственно-правовой аспекты. Н. Новгород: ВГАВТ, 2007. 288 с.

148. Козлова Е.И. Конституционное право России /Е.И. Козлова, O.E. Кутафин. М.: Юристъ, 2004. 425с.

149. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996.

150. Конституции зарубежных государств. М., 2001.

151. Конституционное (государственное) право зарубежных стран /Под ред. Б.А. Страшуна. М., 2005. 895 с.

152. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования / Ю.К. Краснов. М., 2004. 189 с.

153. Крашенинникова H.A. История государства и права зарубежных стран. Ч. 2. / H.A. Крашенинникова, O.A. Жидков. М, 1998. 712 с.

154. Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963.

155. Лассуэлл Г. Власть и личность /Г. Лассуэлл. М., 1995. 318 с.

156. Лассуэлл Г. Становящаяся концепция политико-управленческих наук / Г. Лассуэлл. СПб., 2001. 372 с.

157. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование / А. Лейпхарт. М., 1997. 287 с.

158. Линдблом Ч. Процесс принятия политических решений / Ч. Линдблом. М., 1994. 394 с.

159. Локк Дж. Сочинения / Дж. Локк. М., 1985. 496 с.

160. Малов Л.В. История России XVIII-XIX веков /Л.В. Малов, Н.И. Цимбаев. М.: Эксмо, 2008.

161. Минц X. Достоинства парламентаризма /X. Минц. Ростов-на-Дону, 1998. 406 с.

162. Ноук Дж. Принятие решений в организованном государстве /Дж. Ноук. СПб., 1999. 368 с.

163. Ноук, Д.Сетевой анализ / Д. Ноук. М, 2001. 193 с.

164. Ожиганов Э.Н. Политическая теория М. Вебера. Критический анализ / Э.Н. Ожиганов. Рига, 1986. 158 с.

165. Омельченко O.A. Всеобщая история государства и права. В 2 т. Т.2 /O.A. Омельченко. М.: Эксмо, 2006. 576 с.

166. Орлов A.C. История России с древнейших времен до наших дней /A.C. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева и др. М.: Проспект, 2002. 520 с.

167. Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

168. Парламенты мира. М, 1991. 624 с.

169. Платон. Избранные труды /Платон. М, 2000. 222 с.

170. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М.: Высш. шк., 1993. 736 с.

171. Ричардсон Дж. Политический процесс в постпарламентарных демократиях/ Дж. Ричардсон, А. Джордан. СПб., 1999. 351 с.

172. Романов, P.M. Российский парламентаризм: история и современность / P.M. Романов. М., 2000. 331 с.

173. Саймон Г. Административное поведение /Г. Саймон, Дж. Марш. М., 1974.410 с.

174. Саймон Г. Новая наука управленческих решений /Г. Саймон. М., 2001. 346 с.

175. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.

176. Сартори Дж. Пересматривая теорию демократии /Дж. Сартори. М., 2000. 106 с.

177. Сморгунов JI.B. Современная сравнительная политология. М., 2002.

178. Сморгунов, JI.B. Сравнительная политология: теория и методология изменения демократии / JI.B. Сморгунов. СПб., 1999. 376 с.

179. Совет Федерации: эволюция статуса и функций /Отв. ред. JI.B. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003.

180. Соловьев С.М. Учебная книга русской истории. М.: Астрель, ACT, 2003.477 с.

181. Спиноза Б. Трактаты / Б. Спиноза. М., 1998. 446 с.

182. Теоретические проблемы российского конституционализма /Под общей редакцией Т.Я. Хабриевой. М., 2000. 209 с.

183. Тихомиров Ю.А. Публичное право /Ю.А. Тихомиров. М., 1995.

184. Токвиль А. (де) Демократия в Америке /А. де Токвиль. М., 1994.

185. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика /Р.Ф. Туровский. М.: ГУ ВШЭ, 2006.780 с.

186. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988.

187. Уэйд Е. Конституционное право /Е. Уэйд, Г. Филлипс. М., 1950.

188. Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) /Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004.

189. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994.

190. Формирование политической системы России /Под ред. A.B. Кортунова. М, 1996. 218 с.

191. Фроянов И.Я. Киевская Русь: Очерки социально-политической истории. 4.2. Л.: Изд-во ЛГУ, 1980. 254 с.

192. Хилл М. Политический процесс в современном государстве / М. Хилл. М., 1998.316 с.

193. Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений /Под ред. Р.Т. Мухаева. М, 2000. 416 с.

194. Чернокозинская C.B. Государственная служба как инструмент взаимодействия гражданского общества и государства / C.B. Чернокозинская. Тамбов, 2002.

195. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки / Б.Н. Чичерин. М., 1998. 324 с.

196. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) /А. Шайо. М., 2001.

197. Шафритц Дж. Классики теории государственного управления. Американская школа /Дж. Шафритц, А. Хайд. М., 2003. 800 с.

198. Шерр И. Германия. История цивилизации за 2000 лет. В 2-х т. Т.2. Пер. с нем. /И. Шерр. Мн.: МФЦП, 2005. 544 с.

199. Шипилов Г.А. Партии и политика в демократическом обществе / Г.А. Шипилов. М. 1998. 318 с.

200. Governance in the European Union. L., 1996.

201. Singhal D.P. History of the Indian People. L., 1983.1.I. Статьи

202. Акульчев А.А. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы /А. А. Акульчев, В.Г. Игнатов и др. //Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2004. №1

203. Алмонд Г. Гражданская культура и стабильность демократии /Г. Алмонд, С. Верба//Полис. 1992. № 4. С.8-15.

204. Барахова А. Вертикаль власти /А. Барахова, О. Кудрина // Коммерсантъ. 2006. 8 июня.

205. Барсуков A.M. Региональные политические партии в механизме функционирования федеративного государства (на примере Бельгии) / A.M. Барсуков // http://nauka.vvags.ru/index.php?name=art&a=rart&id=l 52

206. Белов Г.А. Политическая система //Кентавр. 1995. №2. С. 150-160.

207. Бирюков С. Барт де Вевер: новое лицо фламандского национализма. Конец Бельгии? // http://www.apn.ru/publications/article22906.htm

208. Виноградов М.В. Отмена депутатской неприкосновенности. Ход общественной дискуссии и возможные политические последствия // Независимая газета. 2010/ 28/09. /http://www.ng.ru/ideas/2010-09-28/5 deputaty. html

209. Вишневский Б.Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками /Б.Л. Вишневский // Независимая газета. 2000.

210. Внешняя политика России не объект предвыборных баталий // http://www.council.gov.ru/print/infps/chronicle/2003/10/item606.html.

211. Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентричной матрицы развития /Т.Е. Ворожейкина // Полис. 2002. №4. С.60-65.

212. Выборы заместителя Председателя // http://www.politika.su/fs/sfiruk.html.

213. Выборы разделили Бельгию пополам // http://www.spravedlivo.ru/news/anews/l 1748.php.

214. Выборы руководства палаты и комитетов // http://www.politika.su/fs/sfiruk.html.

215. Гидденс Э. Политика. Управление. Государство / Э. Гидденс // Рубеж. Альманах социальных исследований. 1992/ №3. С./97-100.

216. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания / В.Д. Горобец // Государство и право. 1998. № 8. С.31 -36.

217. Горобец В.Д. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственной власти / В.Д. Горобец // Российская цивилизация: история и современность. Межвузовский сборник научных статей. Вып. 5. Воронеж, 1999. С.48-52.

218. Горылев А.И. Порядок формирования Совета Федерации: выбор оптимальной модели /А.И. Горылев // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2006. Вып. 1(9). С. 118-124.

219. Гурьев K.M. Политическая система в постсоветской России: проблемы формирования //Налоги. Инвестиции. Капитал. 2002. №1-2. С. 10-14.

220. Даймонд, Л. Преодолевая авторитаризм и тоталитаризм: стратегия демократизации / Л. Даймонд // Политология вчера и сегодня. Вып. 3. М., 1991. С. 205-213.

221. Дегтярев A.A. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений /A.A. Дегтярев // Полис. 2003. №1. С.159-170.

222. Дегтярев A.A. Теория принятия политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин / A.A. Дегтярев // Полис. 2002. №2. С.113-125.266. «День сенатора» // http://www.council.gov.ru/print/infps/announces/2007/05/item5956.html.

223. Дума решила ограничить полномочия спикера Совета Федерации // http://www.sps.ru/7icH-208574.

224. Ежов Д. Новый проект политической системы России //Свободная мысль. 2005. №3. С.78-89.

225. Если нарушены права человека / Парламентское обозрение. 2006. 10. № 17(33).

226. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту / Г.П. Зинченко //Полис. 1996. № 1.С. 10-14.

227. Катин В. Полное собрание субъектов /В. Катин, Н Ширяева. // Профиль. 2002. № 5. С. 17-20.

228. Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации /Е.И. Колюшин // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4. С.8-14.

229. Краснов Б.И. Политическая система //Социально-политический журнал. 2000. №1. С.67-80.

230. Лапина Н.Ю. Группы интересов и их представительство в структурах власти / Н.Ю. Лапина // Политая. 1997. № 2. С.5-14.

231. ЛексинаК. Справедливости ради//http://www.council.gov.ru/infps/clubregion/category4/item44.html.

232. Лупарев Г.П. Конституционная характеристика государства (содержание и значение) //Право и политика. 2005. №4.

233. Маленкин А.Н. Теория политической элиты Р. Михельса / А.Н. Маленкин // Социологический журнал. 1994. №3. С.80-89.

234. Оберемко O.A. Чикагская традиция и политическая наука Гарольда Лассуэлла / O.A. Оберемко // Социологический журнал. 1994. № 1. С. 113123.

235. Обеспечить организацию и проведение Олимпийских игр в Сочи // http://www.council.gov.ru/infps/parlisurvey/2010/07/102/item5281 .html.

236. Отставка Вихарева и неизбрание Петренко // http://www.politika.su/fs/sf3ruk.html.

237. Павлюков А. Реформирование политической системы России в постъельцинский период /А. Павлюков, П. Салдин, В. Малова // Общество и экономика. 2008. №8. С. 13-28.

238. Парламентская комиссия подвела промежуточные итоги расследования террористического акта в Беслане // http://www.council.gov.ru/print/infps/chronicle/2005/12/item4031 .html.

239. Парламентская хроника. Мнения и комментарии членов Совета Федерации // http://www.council.gov.ru/print/inf ps/chronicle/2008/06/item7722.htinl

240. Перевыборы Председателя 29 января 2003 //http://www.politika.su/fs/sßrak.html.

241. Передел власти в России // Трибуна. 2001. 1 авг.

242. Перегудов С.П. Организованные интересы и государство: смена парадигм / С.П. Перегудов // Полис. 1994. № 2. С.75-78.

243. Президиум Совета палаты принял обращение в поддержку ветерана Великой Отечественной войны //http://www.council.gov.ru/print/infps/parlisurvey/2010/06/99/item5129. htmlV

244. Приоритетные направления внешней политики: международно-правовое обеспечение // Парламентское обозрение. 2010 . 06. № 6(95) // http://www.council.gov.ru/infps/parlisurvey/2010/06/98/item5097.html.

245. Пушкарева Г.В. Политическая система синкретический подход //Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2001. №6. С.32-49.

246. Руководство Совета Федерации "третьего созыва" // http://www.politika.su/fs/sf3ruk.html.

247. Седаков П. Самарские депутаты отказали Сергею Миронову /П. Седаков // Коммерсантъ. 2007. 27 июня.

248. Селивончик A.B. Конституционно-правовая институционализация политической системы в Российской Федерации // Закон и право. 2005. №5. С.3-7.

249. Сенат обновленной России: время первых итогов // Россия: третье тысячелетие. 2008. №18. С.66-85.

250. Сергей Миронов вновь избран Председателем Совета Федерации // http://www.council.gov.ru/print/inf ps/chronicle/2007/03/item5832.html.

251. Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти /Г.Р. Симонян // Журнал рос. права. 2006. №3. С.49.

252. Смирнов В. Политическая система России на пороге XXI века //Власть. 2000. №2. С. 16-21.

253. Сморгунов JI.B. Сетевой подход к политике и управлению / Л.В. Сморгунов//Полис. 2001. №3. С. 103-113.

254. Совет Федерации предлагает лишить регионы полномочий // http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID+752473.

255. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) //Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 23 (179).

256. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий //Государство и право. 1997. №2. С.24-32.

257. Требуется разработка закона о национальной безопасности // http://www.council.gov.ru/print/infps/chronicle/2002/10/item494.html.

258. Укрепление регионального уровня в глобальном управлении -перспективная тенденция современного мирового развития // http://www.b-port.com/news/archive/2009-01-29-33.

259. Филиппова H.A. Представительство субнациональных интересов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ: функциональная и делегативная модели /H.A. Филиппова // Российский юридический журнал. 2008. №2. С.48-55.

260. Франчук В.И. Политическая система как средство выживания общества и основы ее реформирования //Социально-гуманитарные знания. 2005. №1. С.120-132.307. Фролова О. Только он//http://www.council.gov.ru/infps/clubregion/category4/item44.html.

261. Хроника заседаний. 218-е заседание Совета Федерации // http://www.aikomarov.ru/index.html?id=5&smode=article&articleid=192&^ 2&datestart=&dateend=

262. Чурсина В. Совет Федерации кардинально меняется // Новая газета. 2006. ЗОянв.

263. Шмачкова Т.В. Из основ политологии Запада / Т.В. Шмачкова // Полис. 1991. №2. С.133-145.

264. Якушев Ю.Е. Вопросы будущего формирования Федерального Собрания /Ю.Е. Якушев // Право и образование. 2007. №5. С.138-143.

265. Peterson J. Decision-making in the European Union. Towards a Framework for Analysis //Journal of European Public Policy. 1995. №2(1).1.. Периодические издания

266. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2002-2010.

267. Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки, 2001-2004.

268. Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право, 2006.316. Власть, 2000.

269. Государство и право, 1997-1998.318. Закон и право, 2005.

270. Журнал российского права, 2006.320. Кентавр, 1995.321. Коммерсантъ, 2000-2010.

271. Конституционное и муниципальное право, 2006.

272. Налоги. Инвестиции. Капитал, 2002.324. Независимая газета, 2000.325. Новая газета, 2006.

273. Общество и экономика, 2008.

274. Парламентское обозрение, 2006-2010.328. Полис, 1991-2010.329. Политая, 1997.

275. Право и образование, 2007.331. Право и политика, 2005.332. Профиль, 2002.

276. Российский юридический журнал, 2008.

277. Рубеж. Альманах социальных исследований, 1992.335. Свободная мысль, 2005.

278. Социологический журнал, 1994.

279. Социально-гуманитарные знания, 2005.

280. Социально-политический журнал, 2000.339. Трибуна, 2001.

281. V. Диссертации и авторефераты диссертаций

282. Кириченко П.В. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

283. Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Москва, 2000 // Журнал текущих диссертационных исследований «Диссертатъоник». 2006. №25 // http://dissertation2.narod.ru/Diss2006/25-15.htm.1. VI. Справочные издания

284. Весь мир: Страны и столицы /Авт.-сост.: T.JI. Шереметьева, Т.О. Рагозина. Мн.: ООО «Харвест», 2004.

285. Всемирная иллюстрированная энциклопедия Larousse. Пер. с фр. М.: ACT, Астрель, 2004. 1392 с.

286. Европа. Энциклопедия /Сост. В.Б. Новичков. М.: Педагогика-Пресс, Современная педагогика, 2001. 256 с.

287. Конституционное (государственное) право. Справочник. М., 1995.

288. Краткий словарь современных понятий и терминов. М., 1995.

289. Кук К. Европа в двадцатом столетии. Справочник издательства «Лонгман». Пер. с англ. /К. Кук, Дж. Стивенсон. М.: Междунар. отношения, 2005. 464 с.

290. Международное право: Словарь-справочник /Под ред. В.Н. Трофимова. М.: ИНФРА-М, 1997.

291. Новый большой иллюстрированный энциклопедический словарь. Пер. с англ. М.: ACT, Астрель, Д.И.К, 2004. 1256 с.

292. Оксфордская иллюстрированная энциклопедия. В 9-ти т. Пер. с англ. Т.4. Всемирная история. С 1800 года и до наших дней. М.: ИНФРА-М, Весь Мир, 2000. 436 с.

293. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., 1968.

294. Политология. Энциклопедический словарь /Ю.И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. 431 с.

295. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993.

296. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1993-2008. Энциклопедический справочник. СПб.: Лики России, 2008. 496 с.

297. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1994-2004. Энциклопедический справочник /Ред. С.М. Миронов, П.Ф. Ткаченко. М.: Президент, 2005. 324 с.

298. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Издание Совета Федерации, 2000. 23 с.

299. Страны мира. Энциклопедия. M.: OJTMA Медиа Групп, 2007. 640 с.

300. Харенберг Б. Хроника человечества. Пер. с нем. /Б. Харенберг. М.: Большая энциклопедия, 1996. 1200 с.

301. Штайн В. Хронология мировой цивилизации. В 2 т. Т.2. Пер. с нем./В. Штайн. М.: Слово, 2003. 560 с.

302. Britannica. Настольная энциклопедия. Пер. с англ. T.l. M.: АСТ, Астрель, 2006. 1173 с.

303. Britannica. Настольная энциклопедия. Пер. с англ. Т.2. М.: АСТ, Астрель, 2006. 1169 с.