автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг."

На правах

долижи-'

АБРАМОВ Владимир Николаевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в 1992-1999 гг.

Специальность 07.00.02 — Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата исторических наук

Москва-2010

4840289

Работа выполнена на общеуниверситетской кафедре истории и культурологии Московского государственного гуманитарного университета им. М.А.Шолохова

Научный руководитель: доктор исторических наук, доцент

Тарасова Светлана Владимировна

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Кобринский Александр Львович

кандидат исторических наук

Спичков Михаил Владимирович

Ведущая организация: Российский государственный социальный

университет

Защита состоится 11 января 2011 года в_часов на заседании диссертационного совета Д 212.154.01 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д.88, кафедра истории МПГУ, ауд. 817.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МПГУ по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, ул. Малая Пироговская, д.1.

Автореферат разослан «_» декабря 2010 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

Киселева Л.С.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется традиционно высокой ролью органов государственной власти в развитии России. На современном этапе, когда еще окончательно не сформировались развитые институты гражданского общества, эффективное государственное управление является важным условием успешной модернизации страны.

Переходный период 1990-х гг. интересен, главным образом, с точки зрения формирования основ нового управленческого механизма, становления ныне действующих федеральных и региональных структур власти. На основе проделанной работы и приобретённого опыта на современном этапе появилась возможность постановки новых задач социально-экономической эволюции Российского государства, ориентированных на модернизацию экономики и инновационное развитие.

Многие проблемы становления государственного и муниципального управления в РФ до сих пор не стали предметом пристального внимания учёных. Реализация современного политического курса требует глубоких знаний исторического опыта управления страной, учета ошибок и достижений недавнего прошлого. Детальное изучение структуры, содержания и механизмов государственного управления в постсоветской период позволяет выстроить сбалансированную на федеральном, региональном и муниципальном уровнях вертикаль управления в современной России.

Анализ состояния научной разработки проблемы, проведенный в первом разделе диссертации, показал, что среди работ историков преобладают исследования опыта политических реформ в России, формирования управленческих кадров, развития отдельных министерств и ведомств. Однако поставленная в данной работе конкретная проблема становления и развития системы государственного управления в России в 1992-1999 гг. до сих пор еще не стала предметом специального рассмотрения в рамках отдельной диссертации. Неудовлетворительный уровень исследования избранной темы объясняется не только малым количеством, но и недостаточным качеством

существующих работ. Остаются не в полной мере исследованными такие проблемы, как изменения государственно-правового статуса субъектов РФ, способы разрешения конфликтов в сфере межнационального и политического взаимодействия и др. Осмысление рассматриваемых проблем ограничивается включением их в тематику научных конференций, семинаров, симпозиумов.1

Рассматриваемая в диссертации проблема представляется актуальной не только с практической, но и с историографической точки зрения. Подробное изучение степени научной разработки темы диссертации проведено в первом разделе работы.

Цель исследования - с опорой на обширную источниковую базу обобщить и проанализировать исторический опыт становления и развития системы государственного управления в России в 1992-1999 гг.

Поставленная цель диссертационной работы достигается с помощью решения ряда взаимосвязанных задач:

- выявить основные теоретические и методологические подходы к исследованию становления и развития системы государственного управления в России в 1992-1999 гг., а также с привлечением широкого круга литературы и источников определить главные тенденции в развитии историографии данной темы;

- показать сложный и противоречивый процесс формирование новой структуры федеральных органов власти в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации;

- проанализировать тенденции и противоречия становление региональных органов управления в постсоветской России, их исторические корни и особенности (на примере г. Москвы).

Хронологические рамки исследования ограничены сложным переходным периодом 1992-1999 гг. Данный отрезок времени может рассматривать-

1 См., например: Пути России. Двадцать лет перемен. Международный симпозиум 20-22 января 2005 г. / Под общ. ред. Т.Е. Ворожейкиной. М., 2005 и др.

ся как единый этап в развитии страны, характеризовавшийся формированием новой Российской государственности, становлением целостной системы государственного управления. К концу 1990-х гг. были созданы все необходимые предпосылки и условия для дальнейшего поступательного развития России.

Научная новизна исследования заключается в объективном анализе становления и развития системы государственного управления в России в переходный период 1992-1999 гг.

Автор делает вывод о том, что острый политический кризис начала 1990-х гг. и бескомпромиссно жесткая позиция нового либерально-демократического руководства по отношению к советскому прошлому не позволили обеспечить естественную преемственность власти в стране. Становление новой Российской государственности носило во многом искусственно форсированный характер и потому потребовало максимально ускоренного обновления структур управления, коренного изменения экономической модели, создания принципиально новой нормативно-правовой базы развития общества.

Характер реформ в системе государственного управления России в 1990-е гг. определялся противоречием между провозглашенными принципами демократии и необходимостью укрепления жесткой вертикали государственной власти. Либерализация системы управления стала главным катализатором политической, экономической и духовной дезинтеграции страны, автономи-зации ее регионов. Нарастание центробежных сил определялось не только размером территории России, отсутствием дорог, недостаточностью коммуникаций, быстрой урбанизацией, концентрировавшей население в областных центрах и ослаблявшей связи между населенными пунктами, слабостью горизонтальной мобильности, но и кризисом общенациональной идеи, стремлением региональной элиты к отделению от федерального центра.

В первой половине 1990-х гг. главная задача нового руководства России состояла не столько в выборе альтернативного пути развития страны, сколь-

ко в сохранении политической целостности государства. В условиях отсутствия политической воли, преодолению дезинтеграционных тенденций в России способствовали объективные факторы: консолидация политической элиты в условиях раздела госсобственности, опасения «лево-коммунистического и национал-патриотического реванша», угроза окончательной дестабилизации и потери политического контроля.

В диссертации выявлены и показаны особенности сформировавшейся в постсоветской России системы управления, в числе которых автор выделяет сращивание политической и финансовой элиты, значительное влияние финансово-промышленных групп на принятие управленческих решений, низкий уровень культуры и профессиональной подготовки правящей элиты, попадавшей во власть при определенном стечении обстоятельств, отсутствие четкого деления политического класса на бюрократию, то есть людей, которые назначаются на должность, и электократию — людей, избираемых на должность.

В диссертации подчеркивается слабость муниципальных органов управления и институтов местного самоуправления в сельской местности, которые полностью не включились в процесс решения актуальных для развития регионов задач, не выполняли должным образом свои управленческие функции. Главной причиной низкой эффективности местного самоуправления в России в исследуемый период стало отчуждение власти от общества и отсутствие реальных прав и механизмов прямого участия в самоуправлении населения. Формально представляя интересы народа, органы местно самоуправления фактически были включены в созданную вертикаль исполнительной власти, стремившуюся сосредоточить все полномочия в компетенции назначаемых глав администраций. В наибольшей степени при такой организации пострадала социальная сфера, зависевшая от управленческих решений различных уровней власти.

Москва отличалась высокой концентрацией разнообразных управленческих функций, что являлось предпосылкой огромной информационной емко-

сти городского социально-экономического узла. Учитывая особый статус российской столицы, в исследуемый период в Москве более успешно, чем в регионах решались задачи управления экономической, социальной и культурно-бытовой сферой.

Стабилизация системы государственного управления в конце 1990-х гг. означала завершение переходного периода, что открыло путь новому политическому курсу авторитарной модернизации России. К этому времени органам государственного управления России удалось взять под свой контроль основные сферы, обеспечивающие устойчивое развитие страны: энергоресурсы (нефть, газ), военно-промышленный комплекс, транспорт, атомную промышленность. Государственный контроль над главными векторами экономики позволил не только стабилизировать развитие российского общества, но и открыл перед ним новые перспективы.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения и основополагающие идеи, формирующие диалектико-материалистическое понимание истории, методологические принципы конкретно-исторического подхода, объективности, логического анализа социально-политических явлений и процессов. Диссертантом также были реализованы возможности проблемно-хронологического, ретроспективного, системного, историко-сравнительного и других методов научного анализа.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации приведена полная общая характеристика системы государственного и муниципального управления Российской Федерации в исследуемый период, прослежена история становления и развития управленческой практики на сложном, переходном этапе социально-экономического и политического развития Российского государства. Результаты и научные выводы проведенного исследования могут быть использованы в практической деятельности управленческих структур России и города Москвы в целях разработки комплексных методик и подходов к организации и осуществлению данного вида деятельности, извлечению необходимых уроков. Материалы диссертационного

исследования могут быть использованы в учебном процессе в образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации изложены в материалах научно-практических семинаров и конференций, проводимых в Московском городском университете управления Правительства Москвы, в учебном процессе по подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления. Главные выводы диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях и докладах на научных конференциях.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность, определяются цели и задачи исследования, его хронологические рамки, дается историографический обзор, рассматривается научная новизна и методология диссертации.

В первом разделе - «Научные основы исследования проблемы государственного управления в России. Историография и источниковая база диссертации» - обобщена методологическая база исследования, выявлены особенности освещения истории государственного управления в научно-исторической литературе, а также проведена систематизация основных источников по теме диссертации.

Автор показывает, что теория государственного управления нашла отражение в трудах российских государственных деятелей, историков и философов Н.И. Костомарова, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, A.C. Ященко, П.А. Сорокина, JI.H. Гумилева.2 Учеными собран значительный фактический материал, созданы определенные предпосылки для успешной разработки конкретно-исторических и методологических проблем исторической науки.3

2 См.: Государственность России: идеи, люди, символы / Сост. науч. ред. Р.Г. Пихоя. М.: РОССПЭН, 2008; Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. Кн. 1, М., 2004; Соловьев С.М. Чтение и рассказы по истории России. М., 1989; Гумилев Л.Н. От Руси к России. СПб. 1997.

' См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1998; Историческая наука России в XX веке. М.: Научно-издательский центр Скригггорий, 1997.

Теоретические проблемы государственного управления в течение многих лет являются предметом научного изучения таких известных отечественных учёных, как Г.В. Атаманчук, B.C. Нечипоренко4. Зарубежный опыт государственного управления исследован С.Д. Савенком.5

С научной точки зрения интерес представляют труды, в которых исследуется концепция принципа разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации, в том числе институты Президента РФ, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.6

Внимание ученых обращено к глобальным проблемам федерализма, в частности, проблемам и противоречиям, обусловленным асимметричностью Федерации. В теоретическом плане отечественными авторами рассматриваются взаимосвязь федерализма с этнополитикой, проблемы межнационального согласия и толерантности, отечественный и зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий.7 Ряд ученых ведет поиск ответов на новые вызовы федерализму с учетом исторического и современного отечественного и зарубежного опыта. Как отдельная проблема федеративных отношений изучается регионализм.8

Историография проблемы начала формироваться в первой половине 1990-х гг. и прошла в своем развитии ряд этапов, связанных с эволюцией политической системы России.

Историографический период начала 1990-х гг. характеризуется острой полемикой по вопросу устройства системы государственного управления в

4 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2010; Его же. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. Изд. 2-е, доп. М., 2008; Нечипоренко B.C. Теория и организация государственной службы. Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2009.

5 См.: Савенок С.Д. Зарубежные системы государственного управления. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2007.

6 См.: Кузнецова О., Шестакова М., Шеховцева А. Федеральные округа России: социально-экономическое развитие в 1996-1999 гг. // Вопросы экономики. 2000 № 10; Лексин В Н., Швецов А.Н. Проблемы согласования интересов и организации взаимодействий в системе федеративных отношений // Федерализм. 2003. № 2.

7 См.: Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Чичановский A.A. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. М., 1997; Проблемы и перспективы развития Российского Федерализма: Первая Всерос. науч.-практ. конф., 19-20 января 1998 г. М.: Изд. Совета Федерации, 1998.

8 См.: Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005; Мириханов Н.М. Новый курс российской власти. М., 2002; Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002.

России.9 Заметное место в историографии этого времени занимают работы,

предлагающие сравнительный анализ советской и постсоветской политиче-

ю

скои системы.

Много внимания ученые уделяли формированию органов власти постсоветской России, становлению новой политической элиты, подчеркивали ее особую роль в судьбах страны." Отечественная историография пополнилась научными трудами, исследующими историю российского государственного аппарата.12

Особую актуальность в 1990-е гг. приобрел поиск ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. В научной литературе рассматривались принципы государственного устройства России, структура федерализма и органов государственной власти, проблемы правового обеспечения функционирования общества. Ученых интересовали не только непосредственно властные структуры, но и проблемы формирования геополитического пространства государства, состоящего из территорий субъектов Федерации, формы федерализма как системы политико-правового механизма взаимодействия и взаимоотношений

9 См.: Горинов М.М., Данилов A.A., Дмитренко В.П. XX век: выбор модели общественного развития / Ин-т рос. истории РАН. М., 1994; Понеделков A.B. Политическая элита. Генезис и проблемы ее становления в России. Ростов-на-Дону, 1995; Ахиезер А. Россия: Критика исторического опыта. В 3-х книгах. М., 1991.

10 См.: Макаренко В.П. Бюрократизм и сталинизм. Ростов, 1991; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1993; Кирсанов А.П. Политическая система Российской Федерации: опыт и проблемы. Конец 80-х - 90-е годы. М, 1996; Селезнев Л.И. Политические системы современности: сравнительный анализ. Санкт-Петербург, 1995; Шелохаев В.В. Предисловие к книге: Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. M., 1996; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998.

11 См.: Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия. Под ред. В.В. Журавлева. М., 1995; Жуков В.И. Россия в глобальном мире. В 2-х т. М., 2008; Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: Структура власти и задачи обществознания. М., 1989; Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. М., 1995; Илларионов А. Как Россия потеряла XX столетие // Вопросы экономики. 2000. № 1.

12 См.: Оболонский A.B. Драма российской политической истории: Система против личности. M., 1994; Шаповалов В.Ф. Россиеведение: Учебное пособие для вузов М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001; Его же. Истоки и смысл российской цивилизации. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2003; Прохоров Ю.Е., Стернин И.А. Русские: коммуникативное поведение. 3-е изд., испр. М.: Флинта, Наука, 2007.

властных структур разных уровней в рамках общих принципов федерализ-

Импульсом исследований 1990-х гг. служили не только исторические проблемы, но и те изменения, которые происходили в стране и в политической системе государства. Многие ученые обращались к недавнему историческому прошлому, стремились осмыслить глубинные причины кризиса двух ветвей власти в 1993 г. Иногда это был отклик по актуальным вопросам народовластия, кризиса начала 1990-х гг., участие в общественной дискуссии о будущем страны. В этот период появилось немало работ политологов, правоведов и общественно-политических деятелей, среди которых можно отметить публицистические статьи И.М. Клямкина, А. Миграняна, Д.В. Ольшанского и др. Изменения, происходившие в структуре органов власти, стимулировали научный интерес к теме разделения властей, а также возможности перестройки системы местного самоуправления.14 Эти же проблемы нашли отражение в ряде диссертаций, написанных в 1990-е гг.15

По мере стабилизации политической системы, а также завершения в основном процесса приватизации и формирования региональных элит, интерес к государственному управлению со стороны исследователей начал ослабевать. Ученые отмечали завершение процесса легитимизации федеральных и региональных элит, становления центральных и местных органов власти.16

" См.: Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма / Ин-т этнологии и антропологии РАН. М., 1997; Доржиев Э.П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект: Дис... канд. юрид. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. М„ 1997; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика М., 1998.

14 См.: Слива А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. 1992. №2; Основнин В С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж, 1991; Степанов И.М. Идеи парламентаризма в стратегии и тактике политической реформы // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992; Трегуб Г.М. Парламентаризм советский: истоки, многопартийность, блоки. М., 1992.

15 См.: Козин В.И. Эволюция политической системы СССР. Вторая половина 80-х - начало 90-х годов. Дисс. канд. ист. наук. М., 1992; Матвеев М.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления. Дисс. канд. юр. наук. М., 1992; Исаев Б.А. Развитие политической системы России. Дис. канд. ист. наук. Спб, 1992; Сергеев В.М. Становление демократии в России и традиция соборности. Дисс. докт. ист. наук. М., 1993.

16 См.: Козлов И.М, Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского ун-та. М., 1994. № 1; Рева Е В. История государственного и местного управления. Пенза, 1995; Волков Ю Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин Л.С. Вертикаль власти: российский путь. Саратов, 1999; Поляков О.Л. Деятельность органов государственного управления в Российской Федерации. М., 2003.

В начале XXI в. появились оригинальные научные труды по проблемам совершенствования управленческой практики.17 Работы этого периода охватывают довольно широкий круг вопросов, в числе которых система отбора и подготовки кадров как для горизонтального, так и вертикального уровня управления, решение проблемы дефицита руководящих кадров страны.18

Научный интерес представляют работы по осмыслению теории и практики складывающейся системы управления в постсоветской России, авторами которых являются сами политические лидеры.19 Важный вклад в осмысление процесса формирования системы государственного и муниципального управления в городе Москве внесли многие руководители города.20 Современные подходы к организации управления и самоуправления в крупнейших городах, российский и зарубежный опыт городского управления, специфика организации систем управления глубоко и всесторонне рассмотрены такими учеными-практиками, как В.Б. Зотов, В.М. Глущенко, А.Д. Асеев, П.Г. Иванов, Н.И. Кузьмичёва, H.H. Мусинова, С.Д. Савенок.21 Исследование практики складывания системы местного самоуправления и современной России с

17 См.: Репников A.B. Консервативные концепции переустройства России. М„ 2007; На пути к постнеклассическим концепциям управления / Под ред. В.И. Аршинова и В.Е. Ленского. М„ 2005; Наука России. От настоящего к будущему / Под ред. B.C. Арутюнова, Г.В. Лисичкина, Г.Г. Малинецкого М., 2009; Фельдман Д.М. Терминология власти. Советские политические термины в историко-культурном контексте. М„ 2006.

18 См.: Сулакшин С.С., Пинтаева М.Ю., МалчиновА.С. Проблемы формирования кадрового ресурса в России. Монография. М., 2009; Согрин В.В. Современная историографическая революция // Новая и новейшая история. 2009. № 3; Петров А.Е. Перевернутая история. Лженаучные модели прошлого // Новая и новейшая история. 2004. № 3; Владимиров В Н. Геоинформированные технологии в исторических исследованиях // Новая и новейшая история. 2006. № 3; Рой Медведев. Юрий Лужков и Москва М.: Время, 2008.

" См., например: Лужков Ю.М. Возобновление истории. Человечество в XXI веке и будущее России. М.: Изд. МГУ, 2002; Его же. Развитие капитализма в России. 100 лет спустя. М., 2005; Его же. Россия - 2050 в системе глобального капитализма: о наших задачах в современном мире. M., 2007, Его же. Капитализм и Россия. Выпадение из будущего? М., 2009.

20 См.: Москва 2009. Московский справочник. Издание Правительства Москвы. — М.: «Голден Биг», 2010; Год Москвы 2002. Реформа управления современным городом: принципы и кадры. — М.: МГИУ Правительства Москвы, МГФ «Знание», 2003.

21 См.: Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы / под ред. В.Б. Зотова. М.: ГУУ, МГУУ Правительства Москвы, 2010; Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах. М., 2008; Местное самоуправление: Энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов н/Д, 2010.

использование исторического опыта проведено известными московскими учеными П.В. Дзюбенко, E.H. Маховым.22

В настоящее время сформировался значительный массив теоретических работ, посвященных изучению современной системы государственного управления.23 Логика российской истории показала, что грандиозную российскую державу нельзя было создать, а тем более сохранить без эффективной системы государственного управления.

Источниковая база диссертации включает архивные и опубликованные в виде специальных сборников документы и материалы, иллюстрирующие деятельность высших, центральных и местных органов власти Российского государства. Значительный массив информации содержится в многочисленных статистических сборниках. С целью привлечения для исследования возможно большего круга источников при подготовке работы были задействованы фонды крупнейших архивных хранилищ страны: Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ). В своей работе автор опирался на материалы текущих архив: Правительства Москвы, Комитета по вопросам местного самоуправления в Государственной Думе ФС РФ, Департамента труда и занятости населения города Москвы.

Ценный материал для осмысления побудительных мотивов в деятельности представителей высшей политической, государственной власти страны содержится в мемуарах и дневниках непосредственных участников и очевидцев этих событий, что позволило выделить эти свидетельства в самостоятельную группу источников. Специфическую группу источников составляет периодическая печать. В газетах и журналах, издававшихся в Российской

22 См.: Дзюбенко П.В. История органов власти Москвы. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2006; Махов E.H. Оценка персонала государственной службы: аттестация, квалификационный экзамен. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2007.

23 См.: Тростников В. Быть русскими — наша судьба. М., 2009; Режимные люди в СССР / Под ред. T.C. Кондратьева, А К. Соколова. М., 2009; Геловани В.А., Бритков В.Б., Дубовский C.B. СССР и Россия в глобальной системе (1985-2003 гг.). Результаты глобального моделирования / Предисл. Г.Г. Малинецкого. М„ 2009.

Федерации, содержится обильный фактический материал, отражающий общественную атмосферу переходной эпохи. Значимой группой источников является широкий пласт отечественной и зарубежной научной литературы, которая содержит большое число документов, материалов, свидетельств, концепций и размышлений.

Во втором разделе — «Формирование новой структуры федеральных органов власти в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации» - показан поиск оптимальной модели государственной власти в России в период преодоления общегосударственного кризиса.

Автор отмечает, что период начала 1990-х гг. характеризуется появлением разнообразных альтернативных проектов спасения России, в т.ч. проектов формирования новой российской государственности, новых принципов и механизмов государственного управления. Данный процесс сопровождался острой конфронтацией «прошлого и настоящего», «советского и реформаторского».24 Своё наивысшее выражение данная конфронтация нашла в октябрьском (1993 г.) кризисе российской государственности, отмеченном острым противостоянием исполнительной и законодательной ветвей власти.

Вторая половина 1990-х гг. характеризуется последовательной целенаправленной работой российских властей по созданию институтов государственного и муниципального управления на основе основополагающих принципов Российской Конституции (1993 г.). Данные принципы стали правовой базой последующих законодательных актов и других регламентирующих документов, положенных в основу формирования и развития системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации.25

Наиболее серьезной проблемой, вставшей перед Правительством России, явилась задача создания и укрепления вертикали власти, новых институ-

24 См.: Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко М., 2000.

С. 24.

25 См.: Послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию. М.: Федерация, 1998. С. 52.

тов и норм государства, отвечающих демократическим требованиям эпохи. В условиях всеобъемлющего государственного кризиса новые институты демократического управления формировались медленно и неустойчиво, особенно на местах. Главной причиной этого было отсутствие исторической преемственности, забвение, незнание или пренебрежение историческими корнями и особенностями развития российской государственности на протяжении многовековой истории.

В 1990-е гг. государственная система управления характеризовалась противоречием между формальными обязательствами и их выполнением на практике. Одновременно с увеличением числа государственных чиновников становилось очевидным их превращение в привилегированный класс, никому не подвластный. Государственный служащий и общество оказались на разных полюсах управленческой системы.26

По мере преодоления последствий общегосударственного кризиса все большую роль в жизни страны стало играть новое поколение политической элиты, энергичное, инициативное, демократическое по своим взглядам и действиям. Формированию чиновника нового типа способствовала деидеоло-гизированная система профессиональной подготовки государственных служащих, созданная первоначально в Москве, а затем и в других регионах. Она дала возможность привлекать в систему государственного и муниципального управления специалистов высокой квалификации, профессионалов, способных качественно выполнять управленческие функции.27

Автор отмечает, что в исследуемый период перестройка органов государственного управления осуществлялась в условиях острого экономического кризиса, резкого сокращения экономической роли государства, реальных объемов государственных расходов во всех сферах жизни общества. Шоковая терапия лишила государство полномочий и эффективных средств для

26 См.: Текущий архив Департамента труда и занятости населения города Москвы.

27 См.: Реформа управления современным городом: принципы и кадры. МГИУ Правительства Москвы, МГФ «Знание». М., 2003. С. 36.

создания благоприятных условий развития частного сектора и предпринимательства.28

Процесс реформирования государственной системы управления требовал формирования эффективной и независимой судебной системы, развития легитимности. Традиционным для России на протяжении длительного времени являлись низкий приоритет судебной системы, отсутствие понимания необходимости ее независимости. В исследуемый период реформа сдерживалась неадекватным законодательством, отсутствием эффективного разделения властей, ростом правонарушений и коррупции.

Реформирование системы государственного управления в России сопровождалось появлением неправительственных организаций (НПО) различного рода в качестве потенциально важных представительных групп. Как правило, неправительственные организации недостаточно финансировались, были слабо подготовлены и работали в нестабильной обстановке.29 И, тем не менее, они выполняли важную функцию укрепления плюралистического и демократического общества, оказывали давление на органы власти в целях повышения эффективности и справедливости политики, акцентировали внимание на приоритетных потребностях граждан. Неправительственные организации предоставляли правительству и обществу информацию по важным вопросам общественной жизни, способствовали развитию отчетности и гласности государственного управления.30

В третьем разделе - «Становление региональных органов управления в постсоветской России: исторические корни и особенности (на примере г. Москвы)» - показан опыт государственного управления в местном масштабе России.

Автор подчеркивает, что в исследуемый период в России установилась либерально-демократическая модель развития, что соответствовало теории

28 См.: Головачев А.П. Проблемы управления развитием социальной инфраструктуры. М., 1999 С.

33.

29 См.: Текущий архив Комитета по вопросам местного самоуправления в Государственной Думе

ФСРФ.

30 См.: Жуков В.И. Социально-экономическая ситуация и социальная политика. М., 1994. С. 69.

модернизации, широко принятой в мировом сообществе. В результате реформ состоялась трансформация политической системы, произошло становление основных ее элементов. Принципиально важным стало разделение трех ветвей власти, обеспечение их самостоятельности при одновременном взаимодействии. Создан институт президентства, как гаранта конституционной стабильности и продолжения курса реформ. Другим важным направлением в формировании новой политической системы явилось создание представительных органов власти с двухпалатным парламентом — Федеральным Собранием. Парламентаризм в России укреплял свои позиции, все более отвечал мировым стандартам.

В исследуемый период произошло становление системы регионального государственного управления и местного самоуправления. В диссертации данный вопрос получил всестороннюю оценку. В качестве примера была избрана московская модель управления. Она оказалась наиболее эффективной региональной попыткой сформировать такую систему государственного и муниципального управления, которая бы в полной мере соответствовала качественно новым условиям социально-экономического и политического развития. Систему самоуправления автор рассматривает как составную часть решения общей задачи — становления гражданского общества и правового государства. В разделе подчеркивается, что движение к подлинному самоуправлению возможно лишь при создании прочной социальной основы.31 Глубинная и объективная взаимосвязь и взаимозависимость процессов становления гражданского общества, правового государства и самоуправления является обязательным элементом развития общества, что показало и проведенное исследование.

Особенности Москвы предопределили специфику системы управления городом как единым целым в новых условиях. Автор показывает множество трудностей в разработке проблем общего управления и развития инфраструктуры мегаполиса. Гигантский город исторически развивался как столи-

51 См : Горюнов М.А. Теория и практика социальной работы в Москве. М„ 1995. С. 55.

ца централизованной самодержавной страны России, затем сверхцентрализованного СССР. Это не могло не отразиться на развитии Москвы конца XX в. В переходный период 1990-х гг., по мнению Мэра Москвы Ю.М. Лужкова, требовалось почти диктаторская политика Мэрии в сфере хозяйствования, особые права по управлению столицей и особый порядок приватизации московского имущества.32 Гигантский город не мог жить только благодаря инерции предыдущих столетий. В исследуемый период была налажена новая система подготовки управленческих кадров, способных решать задачи с позиций новой демократической эпохи.33

Изучение новаторского опыта Московского региона позволило сделать вывод о том, что оптимальной для России является модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью, как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Такой подход исключит региональный сепаратизм, поскольку в единстве и силе государства заинтересованы, главным образом, органы местного самоуправления и федеральная власть.

В заключении автор подводит итоги работы и предлагает рекомендации по дальнейшему научному анализу поставленной проблемы. В частности, показано, что управленческая сфера Российской Федерации и г. Москвы является важным фактором и условием устойчивого политического и социально-экономического развития и требует к себе первоочередного внимания со стороны власти и гражданского общества. Период 1990-х гг. стал важным этапом в процессе становления и развития органов государственного управления России, формирования принципов и приоритетов их деятельности.

32 См.: Лужков Ю.М. Эффективное управление - основа социально-экономического развития столицы // Москва. Управление развитием столичного мегаполиса. М., 1998. С. 29.

" См.: Сулемов В.А. Механизм кадрового обеспечения государственной социальной службы. М., 1997. С. 39.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в перечне периодических тучных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Абрамов В.Н. Становление системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации в первой половине 1990-х гг. // Известия Алтайского государственного университета. Барнаул, 2008. № 4/1. С. 45-49. (0,5 пл.).

2. Абрамов В.Н. Формирование «вертикали власти» в постсоветской России: исторические корни и особенности // Ученые записки Российского государственного социального университета. М.: РГСУ. 2009. № 3. С. 47-53. (0,4 пл.).

3. Абрамов В.Н. Органы местного самоуправления в политической системе Российской Федерации: законодательная база, полномочия, главные направления деятельности // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. СПб, 2010. № 2. С. 15-21. (0,4 пл.).

Статьи:

4. Абрамов В.Н. Формирование новой структуры федеральных органов власти в условиях смены модели общественно-политического развития Российской Федерации в 1990-е гг. // Труды МГУУ Правительства Москвы. Вып. 12. М., 2008. С. 34-39. (0,5 пл.).

5. Абрамов В.Н. Становление региональных органов управления в постсоветской России (на примере г. Москвы) // Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса: материалы V научно-практической конференции студенческого научного общества Московского городского университета управления Правительства Москвы (4 мая 2007 года). М.: МГУУ Правительства Москвы, 2008. С. 58-62. (0,3 пл.).

6. Абрамов В.Н. Главные направления деятельности Московского городского Совета в 1993-1999 гг. // Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития: материалы научно-практической конференции. М.: МГУУ Правительства Москвы. М., 2010. С. 28-31.(0,3 пл.).

7. Абрамов В.Н. О некоторых вопросах реформы местного самоуправления в РФ в 1980-1990-е годы XX столетия // Материалы международной межвузовской научно-практической конференции, посвященной 65-летию Победы. 28-29 апреля 2010 г. М.: ИМСГС, 2010. С. 9-13. (0,4 пл.).

8. Абрамов В.Н. К вопросу об историческом опыте становления и развития системы государственного управления в РФ // Управление Мегаполисом. Научно-теоретический журнал. М.: Изд-во НИК «Котент-Пресс». 2010. № 1. С. 12-18. (0,5 пл.).

Подп. к печ. 06.12.10 Объем 1 пл. Зак. № 325 Тираж 100 Типография МПГУ

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Абрамов, Владимир Николаевич

Введение.

Раздел I. Научные основы исследования проблемы государственного управления в России. Историография и источниковая база диссертации.

Раздел II. Формирование новой структуры федеральных органов власти в условиях смены модели общественнополитического развития Российской Федерации.

Раздел III. Становление региональных органов управления в постсоветской России: исторические корни и особенности (на примере г. Москвы).

Введение диссертации2010 год, автореферат по истории, Абрамов, Владимир Николаевич

Актуальность исследования определяется тем, что государственное руководство России не только открыто провозглашает озабоченность положением, в котором оказалась страна, но и предпринимает меры по выходу из системного кризиса. Новый период в развитии России обострил внимание ученых к проблемам российской цивилизации, её особенностей в отличие от иных цивилизаций прошлого и современности. Обоснованно отвергнут тезис об исторической враждебности цивилизаций друг другу. Сравнительный анализ развития политических систем в России и на Западе направлен на выявление характерных отличительных черт локальных цивилизаций.

90-е гг. XX века отмечены переходом Российского государства «на рельсы» рыночного развития и трансформации политической системы. Столь радикальные преобразования потребовали принятия неотложных политических решений, касающихся реформирования всех сторон социально-экономического организма страны.

Особую остроту приобрели реформы в сфере государственного управления. Распад политической системы СССР, уход «в тень» КПСС, на протяжении многих десятилетий, осуществлявшей функцию высшего института государственной власти, побудили руководство Российской Федерации с самого начала своей деятельности приступить к реформе управления. Тяжесть преобразований, последствия допускавшихся ошибок и просчетов, в первую очередь, в социальной сфере, особенно очевидны были именно в 1990-е гг.

Сегодня можно сказать, что в исследуемый период были, в основном, преодолены последствия советской командно-бюрократической системы, сформированы и приступили к деятельности новые управленческие структуры как на федеральном, так и на региональном уровнях. Иными словами, были сформированы основы нового управленческого механизма. Фактически 1990-е гг., с точки зрения формирования новой властной системы государства, — период ломки старых управленческих механизмов, создания новых, адекватных рыночным условиям и первого, достаточно «сырого», опыта их деятельности.

В последующем — в 2000-е гг. — на основе проделанной работы и приобретённого опыта появилась возможность постановки новых задач социально-экономической эволюции Российского государства, сориентированных на модернизацию экономики и инновационное развитие. Многие проблемы системы становления государственного и муниципального управления в РФ и её регионах до сих пор не стали предметом пристального внимания учёных. Среди них, например, проблема нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в российских регионах. Не исследован должным образом и сам этап становления системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации в целом, так и в регионах РФ, в частности в г. Москве. Реализация взятого курса требует наличия стратегически обоснованной, системы управления страной, руководителей высокой профессиональной подготовки во всех сферах управления, профессионалов, владеющих знаниями в области информационных технологий.

В новых условиях приобретает качественно иное звучание проблема кадров, по-иному формируется взгляд на систему формирования, развития и использования кадрового потенциала органов государственного и муниципального управления. Становится все более очевидным, что государственная кадровая политика является решающим фактором динамичного развития России в условиях глобализации1.

О необходимости кардинальных изменений в кадровой политике свидетельствует современная практика. Так, одной из главных причин техногенной катастрофы на Саяно-Шушенской ГЭС, явился сбой в управлении энергетикой: в 1990-е годы была развалена, раздроблена, разбалансирована огромная комплексная работа по подготовке кадров, запущены вопросы обязанности и ответственности разных уровней руководства. Министерство

1 См. Будущее России в свете синергетики / Под ред. Г.Г. Малинецкого. ■— М., 2006. С. 159—168. энергетики превратилось из полноценного управляющего органа в наблюдателя, который ничего не решает.

В 1990-е годы в обществе сложилась обстановка негативного отношения к советскому периоду российской истории. Реальная ситуация в России вызвала возрастающее внимание к истории и сущности политики государственного управления советского периода.

Путь развития «от сохи до атомной бомбы» страна прошла благодаря четко выстроенной системе государственного управления. В первые годы советского периода опора государства была на кадры, прошедшие через тюрьмы, ссылки, подполье, готовые умирать за объявленные ценности, смыслы, идеалы. В 1930—1950-е годы на первое место при подборе кадров вышли компетентность, энергия, работоспособность, ответственность, личная ответственность как принцип руководства. Инфляция системообразующих смыслов и ценностей привела в дальнейшем к утрате возможностей советской цивилизации.

Актуальность исследования заключается в том, что изучение структуры, содержания и механизмов современной системы управления позволит, на наш взгляд, выйти на новый качественный уровень знаний о современной России. Без систематизированных знаний о механизме и опыте функционирования системы управления сегодня нельзя адекватно представить общие закономерности и особенности развития современного общества.

Научная новизна и теоретическая значимость исследования заключается в том, что впервые в отечественной историографии изучается как единый целостный процесс складывания и функционирования управленческой системы современной России. Новым для отечественной историографии является рассмотрение складывающейся всеобъемлющей системы государственного руководства всеми сферами жизни общества. На основе анализа закономерностей развития системы разработана периодизация истории государственного управления советского типа; введен круг процесса становления

Российской Федерации, и понятий, смысловое значение которых очерчено направлением и границами данного исследования. Используя сравнительный, архивно-эвристический, историко-источниковедческий, филолого-лингвистический и другие исследовательские подходы и методы, автор дает собственную трактовку изучаемого социального феномена.

Степень изученности темы. Анализ научной литературы по теме исследования позволяет выделить ряд этапов отечественной историографии:

Первый этап — литература, вышедшая в СССР до 12 июня 1990 г., т.е. до образования самостоятельного Российского государства в составе СССР. Она в целом отличается идеологической ангажированностью, стремлением авторов обосновать принцип партийного руководства в государственном управлении в СССР. Тем не менее, анализу и оценке подвергнутся как институциональная, так и функциональная стороны советской системы управления, позволявшая автору дать свою характеристику советской управленческой практики.

Второй этап — 90-е гг. XX века — литература, вышедшая в свет в условиях суверенной российской государственности условно её можно дифференцировать на два периода: а) первый — 1990—-1993 гг., характеризуемый острой, но по преимуществу партийной полемикой по вопросу устройства системы государственного и муниципального управления в России и в Москве; б) второй — 1994—2000 гг., — в рамках которого появились научные труды, обосновывающие направления формирования и совершенствования управленческой практики2.

Работы этого периода охватывают довольно широкий круг вопросов, в числе которых система отбора и подготовки кадров как для горизонтального,

2 На пути к постнеклассическим концепциям управления / Под ред. В.И. Аршинова и В.Е. Ленского. — М., 2005; Сулакшин С.С., Пинтаева М.Ю., МалчиновА.С. Проблемы формирования кадрового ресурса в России. Монография. — М., 2009; Наука России. От настоящего к будущему / Под ред. B.C. Арутюнова, Г.В. Лисичкина, Г.Г. Малинецкого — М., 2009; Фельдман Д.М. Терминология власти. Советские политические термины в историко-культурном контексте. — М., 2006. так и вертикального уровня управления, решение проблемы дефицита руководящих кадров страны и другие3.

Необходимо отметить, что в настоящее время уже сформировался значительный массив теоретических работ, посвященных изучению современной системы государственного управления4. Логика российской истории показала, что грандиозную российскую державу нельзя было создать, а тем более сохранить в цельном состоянии в течение веков только силой оружия или только властью, какой бы сверхцентрализованной она ни была. Важнейшим фактором становления России во все времена были кадры управления — государственные, региональные, национальные, рассматриваемые в их качественной характеристике.

Научный интерес представляет изучение процесса развала СССР и роли руководящих органов управления в последние годы их существования. Реформы 1985 —начала 1990-х гг., открывая новый период в истории государственного управления, привели не только к краху системы партийно-государственного управления, но и крушению государственности.

За пределами существующих на сегодняшний день исследований остался комплексный анализ системы государственного управления как важнейшей составной части существования самой России с её геополитическими особенностями, историческим прошлым, природно-географической спецификой.

Исследование предполагает осуществление аналитического прогноза, призванного парировать серьезные вызовы, с которыми столкнулась Россия в последние годы.

3 См.: Репников A.B. Консервативные концепции переустройства России. М., 2007; Согрин В.В. Современная историографическая революция // Новая и новейшая история. 2009. № 3; Петров А.Е. Перевернутая история. Лженаучные модели прошлого // Новая и новейшая история. 2004. № 3; Владимиров В.Н. Гео-информированные технологии в исторических исследованиях // Новая и новейшая история. 2006. № 3;

4 См.: Тростников В. Быть русскими —• наша судьба. — М., 2009; Режимные люди в СССР / Под ред. Т.С. Кондратьева, Л.К. Соколова — М., 2009; Геловани В.А., Бритков В.Б., Дубовский C.B. СССР и Россия в глобальной системе (1985—2030). Результаты глобального моделирования / Предисл. Г.Г. Мали-нецкого. — М.: ЛИБРОКОМ, 2009.

Объект исследования — становление и эволюция системы государственного и муниципального управления в современной России.

Предмет исследования — формирование и развитие системы государственного и муниципального управления в РФ в 1990-е гг.

Цель диссертационного исследования заключается в анализе и оценке опыта деятельности органов власти РФ и городе Москвы по формированию и совершенствованию системы государственного и муниципального управления на рубеже веков и разработке рекомендаций по перспективам развития системы государственного и муниципального управления в РФ и г. Москве.

Для реализации поставленной цели диссертантом решены следующие задачи:

- выявление основных этапов деятельности по формированию системы государственного и муниципального управления в РФ и в г. Москве в 90-е гг. XX в.;

- анализ и оценка нормативно-правовой базы систем государственного и муниципального управления в РФ и г. Москве на различных этапах её создания и развития;

- изучение процесса становления и развития органов государственного и муниципального управления в 1990-е годы;

- анализ и оценка основных направлений становления системы управленческой деятельности в РФ и г. Москве на различных её этапах.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения и основополагающие идеи, формирующие диалектико-материалистическое понимание истории, методологические принципы конкретно-исторического подхода, объективности, логического анализа социально-политических явлений и процессов. Диссертантом также были реализованы возможности проблемно-хронологического, ретроспективного, системного, историко-сравнительного и других методов научного анализа.

Методологические принципы анализа (историзм, всесторонность, объективность и др.) дали возможность проследить весь процесс становления и эволюции системы государственного управления России и г. Москвы на протяжении всех 90-х гг. XX в., а также на широком историческом фоне, в тесной взаимосвязи с другими событиями и явлениями общественно-политической жизни, выявить историческую последовательность происходивших в управленческой сфере изменений.

На основе обращения к основным методам исследования диссертант сформулировал свою методологию изучения управленческой практики РФ и г. Москвы, впитавшую в себя наработки зарубежных и отечественных ученых, политических и общественных деятелей, известных управленцев.

Хронологические рамки диссертационного исследования ограждены 90-ми гг. XX в. Обращение к данному периоду позволяет рассмотреть весь процесс становления системы государственного и муниципального управления в РФ и г. Москве: от образования Российского государства в июне 1990 г. до начала 2000-х гг., характеризовавшихся завершением одного качественного периода истории Российской Федерации, который условно можно определить как этап формирования Российской государственности, становления всех систем и механизмов его функционирования, ко второму этапу — последовательного эволюционного развития. Именно в 90-е гг. XX в., в сложной и противоречивой социально-экономической и политической обстановке, были созданы все необходимые предпосылки и условия для поступательного развития страны и г. Москвы.

Теоретико-методологической основой исследования являются история России, теория политических систем, теория управления, теория государства и права, антропология, конкретно-исторический, системный и структурно-функциональный анализ на основе принципа междисциплинарного исследования. В работе использованы концепции отечественных и зарубежных историков, политологов, правоведов по проблемам государственного управления, государственной службы и кадровой политики5, а также математиков и философов по проблемам теоретической и математической истории6. Методологическая задача диссертационного исследования заключалась в поисках оптимального сочетания эмпирического, конкретного изложения исторического материала и его теоретической, проблемно-содержательной реконструкции, выявлении сущности и внутренней логики развития теории и практики государственного управления в Российской Федерации. Главенствующим является принцип историзма; все рассматриваемые вопросы исследуются в исторической последовательности их развития. Использование сравнительно-исторического проблемно-хронологического методов исследования позволило взаимосвязано осмыслить состояние исследуемых вопросов на разных этапах изучаемого периода с учетом исторического прошлого государства и общества.

Источниковая база диссертации. Важнейшим источником исследования являются архивные и опубликованные в виде специальных сборников документы и материалы, иллюстрирующие деятельность высших, центральных и местных органов власти Российского государства. Значительный массив информации содержится в многочисленных статистических сборниках, с целью привлечения для исследования возможно большего круга источников при подготовке работы были задействованы фонды крупнейших архивных хранилищ страны: Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ) и Российского государственного архива экономики (РГАЭ). Ценный матери

5 См.: Журавлев В.В. От смены конъюнктурных парадигм к парадигме преемственности // Отечественная история. 1997. № 4; Некоторые итоге и перспективы методологических исследований в отечественной историографии // Новая и новейшая история. 1993. № 1.

6 Проблемы математической истории. Историческая реконструкция, прогнозирование, методология / Отв. ред. Г.Г. Малинецкий, A.B. Коротаев. — М., Либроком, 2009; Турчин П.В. Историческая динамика. На пути к теоретической истории: Пер. с англ. —- М.: Изд-во ЛКИ, 2007; Глобальный кризис западной цивилизации и Россия / Отв. ред. Г.В. Осипов. Изд. 2-е доп. — М.: ЛИБРОКОМ, 2009; Хвостова К.В. Математические методы в исторических исследованиях и современная эпистемология истории // Новая и новейшая история. 2007. № 3; Бородин Л.И., Владимиров В.Н., Гарскова И.М. Новые тенденции развития исторической информатики // Новая и новейшая история. 2003. № 1. ал для осмысления пЬбудительных мотивов в деятельности представителей высшей политической, государственной власти страны содержится в мемуарах и дневниках непосредственных участников и очевидцев этих событий, что позволило выделить эти свидетельства в самостоятельную группу источников. Специфическую группу источников составляет периодическая печать, традиционно важная часть советской, российской общественно-политической жизни. В газетах и журналах, издававшихся в СССР и Российской Федерации с разной интенсивностью в различные периоды его истории, всегда содержался обильный фактический материал, отражалась общественная атмосфера, что позволяет нынешним исследователям оценить реальное состояние дела на всех уровнях жизни общества.

Значимой группой источников явился огромный пласт отечественной и зарубежной научной литературы, которая содержит большое число документов, материалов, свидетельств, концепций и размышлений. Его по праву следует отнести к важнейшей составляющей источниковой и информационной базы исследования.

Научная новизна. Исследование является одной из первых попыток многофакторного, междисциплинарного анализа столь сложной и своеобразной системы, какой является система управления Россией в новых условиях. В итоге автором получены следующие научные результаты:

- разработан новый подход и оценка эффективности системы государственного управления в условиях реформирования России на основе критериев качественной определенности политической системы и политического режима, исторических традиций и опыта;

- выявлена совокупность факторов, определяющих развитие системы подбора, подготовки и переподготовки кадров всех уровней, а также взаимоотношения центральных и региональных властных и управленческих институтов;

- впервые на основе отечественных источников и литературы был осуществлен всесторонний и комплексный анализ формирования и развития системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации;

- определены этапы становления эволюции системы государственной и муниципальной власти РФ, прослежена динамика формирования её основных институтов;

- в научный оборот вовлечён значительный пласт источников, в первую очередь архивных материалов и документов, ранее не становившихся предмета научного внимания отечественных ученых-историков;

- впервые на диссертационном уровне предпринята попытка научного анализа в Москве системы управления, которая по многим кардинальным решениям не совпадает с федеральными и которую автор охарактеризовал как «московская модель управления»;

- сформулирована и исследована проблема ответственности руководящего слоя за выработку и реализацию стратегической линии развития страны, за поиски гибкой административно-управленческой системы;

- выявлены причинно-следственные связи между своеобразием исторического развития России и особенностями формирования новой системы управления.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации приведена полная общая характеристика системы государственного и муниципального управления Российской Федерации в исследуемый период, прослежена история становления и развития управленческой практики на сложном, переходном этапе социально-экономического и политического развития Российского государства.

Результаты и научные выводы проведенного исследования могут быть использованы в практической деятельности управленческих структур России и города Москвы в целях разработки комплексных методик и подходов к организации и осуществлению данного вида деятельности, извлечению необходимых уроков.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров; в процессе разработки научных исследований в сфере управленческой деятельности; в ходе разработки учебных пособий и учебно-методических материалов по проблемам социально-политической и экономической истории России, а также в процессе практической деятельности специалистов в области государственного и муниципального управления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы, а также фактологический материал диссертации изложены в материалах научно-практических семинаров и конференций, проводимых в Московском городском университете управления Правительства Москвы, в учебном процессе по подготовке' специалистов в области государственного и муниципального управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Управленческая сфера государственной деятельности Российской Федерации и г. Москвы является важным фактором и условием устойчивого политического и социально-экономического развития и требует к себе первоочередного внимания со стороны как государства, так и гражданского общества.

2. 1990-е годы стали важным этапом в процессе становления и развития суверенного Российского государства. Именно в данный период были созданы и прошли первую апробацию органы государственной и муниципальной власти России и г. Москвы, сформированы принципы и приоритеты их деятельности.

3. В рамках общего этапа становления системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации и г. Москве, охватывающего 90-е гг. XX в., диссертантом предлагается следующая периодизация: Первый период (12 июня 1990 г. — декабрь 1992 г.) — связан с осуществлением и деятельностью федеральных и российских органов государственного управления. Этот период характеризуется попытками переосмыслить качественные изменения в социально-экономической и политической сферах, происходящие в СССР, их последствия для развития советского общества. Период характеризуется появлением в массовом порядке проектов спасения России, в т.ч. проектов формирования новой российской государственности, новых принципов и механизмов государственного управления.

Второй период (декабрь 1992 г. — 12 декабря 1993 г.) — отмечен поиском оптимальной модели государственной власти России и регионов РФ, в частности г. Москвы. Данный процесс сопровождался острой конфронтацией «прошлого и настоящего», «советского и реформаторского». Своё наивысшее' выражение данная конфронтация нашла в октябрьском (1993 г.) кризисе российской государственности, отмеченном острейшим противостоянием исполнительной и законодательной ветвей власти.

Третий период (1994 г. — 2000 г.) — характеризуется последовательной и направленной работой российских и московских властей по созданию институтов государственного и муниципального управления на основе основополагающих принципов, закреплённых в Конституции РФ (1993 г.). данные принципы стали правовой базой последующих законодательных актов и других регламентирующих документов, положенных в основу формирования и развития системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации и г. Москве.

В рамках третьего периода, в общем и целом, оформилась система государственной и муниципальной власти «московская модель управления», были сформированы основные направления, формы и методы их деятельности.

Эта система к рубежу 1999—2000 гг. приобрела планомерный и комплексный характер.

Структура диссертационной работы подчинена достижению цели и решению научных задач исследования. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, приложения, списка источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг."

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе исследования проблемы становления и развития системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации получен ряд важных научных результатов. Прежде всего, систематизированы и обобщены источники и историография проблемы, определены основные направления её анализа.

Изучение источникового и историографического материала позволило условно выделить три период формирования государственной и муниципальной властей, как на федеральном, так и на региональном уровнях: 12 июня 1990 — декабрь 1991; 1992 —декабрь 1993 г.; 1994—2000 гг.

Каждый из периодов имеет свою качественную определенность, как в содержательном, так и в институциональном аспектах.

Первые два периода характерны острой полемикой и политической борьбой в стране и г. Москве по вопросу перспектив социально-экономического развития, в том числе и по вопросу перспектив российской государственной системы управления.

Казалось бы, в этой ситуации необходимо было принять все меры для практического использования исторического опыта. Однако, в таком крупном масштабе, как Россия, этого не происходит. Историческая наука, с одной стороны, оказалось невостребованной. С другой стороны, она сама не смогла ответить требованиям времени. Ученые не смогли соотнести объемы понятий «историческое знание» и «исторический опыт».

Исследование теории и практики создания системы государственного управления в России на стыке веков позволило осмыслить историческую ситуацию не просто как свершившийся факт, а как сложную вероятностную взаимосвязь между возможностью и действительностью, между прошлым и настоящим. Альтернативные варианты управления не стали предметом тщательного научного и политического анализа. Преемственность веков и поколений, как концентрированное выражение социальной практики, не была заложена и фундамент прогностических взглядов в будущее.

Кардинальный поворот в судьбе России в конце 1980 — начале 1990-х гг. позволяет, на наш взгляд, поставить вопрос о большем, чем просто государственном управлении Россией. Вопрос встал об управлении всем историческим процессом, поскольку в данных условиях речь идет о судьбе России — быть или не быть? Россия поставлена на нетрадиционный для неё путь развития. Высказывается убеждение при этом, что на основные вопросы Запад уже дал ответ, и потому необходимо лишь использовать западную модель управления. Оценку таким действиям в 1990—1991 гг. обоснованно, на наш взгляд, дали известные ученые С.П. Капица, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинец-кий. «Вера вместо знания, мифы вместо расчётов, сумерки вместо све-та.»167.

Острота обстановки начала 90-х гг. XX в. обусловила принятие целого ряда государственных решений, легитимность которых до сих пор дискутируется. Достаточно отметить, что абсолютное большинство депутатов Верховного Совета РСФСР 12 июня 1990 года проголосовало за государственный суверенитет Российской Федерации. Сложилась ситуация сосуществования суверенного государства в составе другого суверенного государства. Управленческая напряженность охватила буквально все институты государственной власти России.

Наиболее серьезной проблемой, вставшей перед правительством народами России, явилась задача создания жизнеспособного государства двадцать первого века. Россия пережила эпоху всеобъемлющих реформ во всех практических сферах жизнедеятельности общества, создания новых институтов и норм государства. Институты демократического управления формировались медленно и часто неустойчиво. Причиной чему в значительной мере было забвение, незнание или пренебрежение историческими корнями и особенно

167 Капица С.П., Курдюмов С.П., Малинецкий Г.Г. Синергетика и прогнозы будущего. Изд. 3-е. — М.: Едиториал УРСС, 2003. — С. 12. стями развития российской государственности на протяжении многовековой истории.

Анализ современного процесса формирования государственных структур, развитие демократических процессов и разделения полномочий между различными ветвями власти выявил различия в практической деятельности не только органов власти в регионах России, но и органов власти федерального уровня. Реформирование политического и государственного устройства страны проводилось в условиях отсутствия законных и эффективных форм децентрализации системы государственной власти.

В течение 1990-х годов — первого десятилетия политического реформирования государственная система управления характеризовалась диспропорцией между формальными обязательствами и их выполнением на практике.

Одновременно с увеличением числа государственных чиновников становится очевидным их превращение в привилегированный класс, никому не подвластный. Государственный служащий и общество оказались на разных полюсах управленческой системы.

Принятие Конституции Российской Федерации путем всенародного голосования и выборов депутатов в декабре 1993 г. активизировало процесс формирования органов государственной и муниципальной власти в Центре и на местах, т.е. в субъектах Российской Федерации, на принципах правового государства, в первую очередь, на основе принципа разделения властей.

Как показал анализ, существенную роль в становлении российской государственности после сыграло новое поколение политической элиты, энергичное, инициативное, демократическое по своим взглядам и действиям. Деиделогизированная система профессиональной подготовки государственных служащих, созданная первоначально в Москве, а затем и в других регионах, дала возможность привлекать в систему государственного и муниципального управления специалистов высокой квалификации, профессионалов, способных качественно выполнять управленческие функции.

Перестройка органов государственного управления в конце 1990-х — начале 2000 гг. осуществлялась в условиях резкого сокращения экономической роли государства, реальных объемов государственных расходов в сфере экономики. Шоковая терапия лишила государство полномочий и эффективных средств для создания благоприятных условий развития частного сектора и предпринимательства.

В диссертации сделан вывод о том, что органы государственной и региональной власти и в период реформирования политической и социально-экономической жизни страны должны выполнять целый ряд экономических, социальных и организационных функций. Эта роль рассматривается как одна из наиболее важных и приоритетных задач. Одной из главных их функций является укрепление неправительственных социальных механизмов, поиски новых форм собственности, новых форм демократического управления, форм приспособления национальной экономики к колебаниям международной экономики и пользования преимуществами новых технологий и форм производства, а также торговыми возможностями. И вновь повторим, что все это на фоне основополагающей задачи защиты своих граждан от угроз их благосостояния. Государство должно воссоздавать формы социальной солидарности и поощрять социальную интеграцию. Правительство должно создавать механизмы, смягчающие условия неравенства и бедности, которые могут возникнуть в результате воздействия нерегулируемой рыночной экономики. Политическое вмешательство государства направлено на более эффективное использование человеческого и финансового потенциала и более справедливое распределение доходов.

Процесс реформирования государственной системы управления, включая формирование независимой и эффективной судебной системы, сопровождается развитием легитимности. Традиционным для России на протяжении длительного времени являлись низкий приоритет судебной системы, отсутствие понимания со стороны власть имущих необходимости ее независимости. В исследуемый период реформа сдерживалась неадекватным законодательством, отсутствием разделения властей, неадекватными средствами и другими недостатками.

Последствием неадекватной социальной защиты, неэффективной нормативной и законодательной базы, нехватки профессиональной и хорошо оплачиваемой государственной администрации явился резкий рост всех форм преступности, включая экологические преступления и коррупцию.

Реформирование государственной и общественной жизни в стране сопровождалось появлением неправительственных организаций (НПО) различного рода в качестве потенциально важных представительных групп. Их деятельность показывает, что зачастую они недостаточно финансируются, слабо подготовлены и работают в нестабильной обстановке. И, тем не менее, они выполняют важную для общества функцию укрепления плюралистического и демократического общества. Они могут обратить внимание правительства на реальные потребности, оказать на него давление в целях повышения эффективности и справедливости политики, повышения внимания приоритетным потребностям граждан. Неправительственные организации предоставляют правительству и обществу информацию по важнейшим вопросам общественной значимости и тем самым способствуют значимости увеличению отчетности и гласности государственного управления.

Изучение процесса развития системы государственной и региональной власти приводит к общему выводу о том, что в настоящее время для России важно создание такой сети государственных учреждений в сочетании с законами и правилами, которые способствуют созданию и сохранению социальной обстановки. На базе того позитивного, что накопила Россия за свою историю в сфере государственного управления, важно восстановить общественное доверие к государству и его политике, использовать эффективные и действенные формы государственного управления и регулирования прежних систем.

Обеспечение национальной безопасности, социального равенства, социальной справедливости, базовой социальной защиты граждан, повышение уровня жизни и на этой основе обеспечение сплоченности — эти и другие направления государственной политики позволят России интегрироваться в мировую экономическую и организационную структуру, занять подобающее ей ведущее место в мировом сообществе.

Соответственно российским традициям инициативу и пример в решении конкретных проблем проявила и показала столица Москва.

В становлении российской государственности существенную роль сыграло новое поколение политической элиты, энергичное, инициативное, демократическое по взглядам и заявлениям. Деидеологизированная система подготовки и профессиональной переподготовки кадров государственных служащих, созданная в Москве, а затем и в других регионах, позволяет (по крайней мере на региональном уровне) привлекать в систему управления специалистов высокой квалификации, знающих дело и умеющих работать.

Как свидетельствуют прошедшие годы после установления суверенитета России, в ней осуществляется либерально-демократическая модель развития, что соответствует теории модернизации широко принятой в мировом сообществе. Главный вывод, который следует сделать на основе проведенного исследования, состоит в том, что в результате реформ в политической сфере нашего общества была проведена трансформация политической системы, и состоялось становление основных ее элементов. Принципиально важным стало разделение трех ветвей власти, обеспечение их самостоятельности при одновременном взаимодействии. Создан институт президентства, как гаранта конституционной стабильности и продолжения курса реформ. Другим важным направлением в формировании новой политической системы является создание представительных органов власти с двухпалатным парламентом —

Федеральным Собранием. Парламентаризм в России укреплял свои позиции, все более отвечал мировым стандартам.

В исследуемые период произошло становление системы регионального государственного управления и местного самоуправления.

В диссертации данный вопрос получил всестороннюю оценку. В качестве примера была избрана московская модель управления. Она оказалась наиболее эффективной региональной попыткой сформировать такую систему государственного и муниципального управления, которая бы в полной мере соответствовала качественно новым условиям социально-экономического и политического развития. Развитие самоуправления правомерно рассматривать как составную часть решения общей задачи — становления гражданского общества и правового государства. Движение к подлинному самоуправлению возможно лишь при создании прочной социальной основы. Глубинная и объективная взаимосвязь и взаимозависимость процессов становления гражданского общества, правового государства и самоуправления является обязательным элементом развития общества, что показало и проведенное исследование.

Особенности Москвы предопределили и специфику системы управления городом как единого целого в новых условиях. Существовало множество трудностей в разработке проблем общего управления и развития инфраструктуры мегаполиса. Гигантский город исторически развивался как столица централизованной самодержавной страны России, затем и сверхцентрализованного СССР. Это не могло не отразиться и на развитии Москвы конца XX — начала XXI веков. Москва не могла развиваться «по старым рецептам».

В переходный период, по мнению Мэра Москвы Ю.М. Лужкова, требовалось почти диктаторская политика Мэрии в сфере хозяйствования, особые права по управлению столицей и особый порядок приватизации московского имущества. Гигантский город не мог жить только благодаря инерции предыдущих столетий. Исследуемый нами период — это период эволюции системы подготовки управленческих кадров, в рамках которого можно выделить ряд самодостаточных этапов: 1990—1995 гг.; 1995—2000 гг.; 2001 г. по наше время.

Изучение новаторского опыта Московского региона приводит к выводу, что оптимальной для России является модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью, как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Такой подход исключит региональный сепаратизм, поскольку в единстве и силе государства заинтересованы, прежде всего, органы местного самоуправления и федеральная власть.

При всех сложностях, противоречиях, несовершенстве социальной политики Российского государства в социальной сфере произошли существенные позитивные явления. Был преодолен ставший традицией дефицит продовольствия и промышленных товаров на потребительском рынке. Впервые политическая и экономическая система создала реальные условия для реализации возможностей экономически активных граждан. Как конечный результат это создавало возможности для повышения благосостояния определенной части граждан. Впервые возникла конкуренция в использовании рабочей силы государственными и негосударственными предприятиями, в стимулировании эффективного, производительного, творческого, инициативного труда. Появился рынок труда. В основном, была устранена уравниловка в оплате труда, не стимулировавшая труд. Развивалась система социального партнерства, конкуренция взамен существовавшего ранее административного регулирования трудовой деятельности граждан. Впервые появился рынок жилья.

К негативным явлениям в социальной сфере автор относит резкое снижение материальных возможностей значительной части граждан. Большое число граждан стали иметь доходы ниже прожиточного минимума. В градации населения и государственной статистике появилась группа «бедные».

Быстро проведенная в стране приватизация предприятий, появление частных, акционерных, совместных предприятий создала условия для сокращения большого числа работающих и роста армии безработных. Меры социальной поддержки в рассматриваемый период, особенно в середине 90-х годов, не представляли единой системы, не были скоординированы и увязаны между собой. Государство оказалось не в состоянии поддерживать гарантированный уровень оплаты труда и пенсий.