автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.01
диссертация на тему: Становление местной власти в уральской провинции (политологический аспект)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление местной власти в уральской провинции (политологический аспект)"

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ

»ССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖЬЫ

Р Г 5 О Д

Абдурахимов Юрии Васильевич

Становление местной власти

в уральской провинции

(политологическим аспект)

Специальность 23. 00.01 -Теории и истории политической науки

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

На правах рукописи

Екатеринбург -19%

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

Абдурахпмов Юрии Васильевич

Становление местной власти в уральской провинции

(политологичсскпй аспект)

Специальность 23. 00.01 -Теории и истории политическом пауки

Автореферат диссертации на соискание учено» степени кандидата политических наук

..... ^

/

Ю/Л

Екатеринбург -1996

Рабата выполнена и Уральской академии государственной службы

Научный руководитель

Официальные оппоненты

Ведущая организация

- доктор философских нау

В.Б. Житенев

-доктор юридических нау профессор В.Б. Евдоким.

- кандидат философских наук, доцент С.Г. Зыряш

Уральский государствен»] университет им. A.M. Горького, факультет поли тологии и социологии

Защита состоится 1996 г. в _>^^^часов на заседан

диссертационного совета Д 003.8 ¡.01 по защите диссертации на соискание у ной степени доктора наук в Институте философии и нрава Уральского отада ния Российской академии наук.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института философа и права УрО РАН.

ан $-3

Автореферат разослан " 1996г.

Ученый секретарь /,

диссертационного Совета кандидат философских наук '

Б.С. Модель

Введение

"В настоящее время новое устройство управления является в России пером п главною потребностью. Вся администрация наша представляет собой це-ую систему злоупотреблений, возведенную в степень государственного уст-опства. Система этого управления или, лучше сказать, злоупотребления влас-

ью так сильна и последовательна, что она покрывает собой всю Россию. Час-

о

ичные меры не принесут пользы. Все дело в гласности, в учреждении независи-ого суда, в строгом разделении властей и в самоуправлении"- эти слова, ска-анные более ста лет назад предводителем тверского дворянства А. Н. Унков-кпм, звучат весьма,своевременно. В любой исторический период реформ в Рос-ии их успех в конечном счете определялся на местах - тем, насколько местная ласть соответствовала и способствовала этим реформам или тормозила их. До-гаточно привести в качестве примера успех земской реформы 1S64 года, сде-авшей стайку на самоуправление мест, отделенное от государственной власти, и еудачу реформ П.А. Столыпина, не сумевшего оградить земства от государ-тв е 1111 о го в м еш ате л ь ств а.

Современный этап глубоких экономических и политических преобразова-им в России характеризуется перенесением центра тяжести реформ на места. Чоэтому сама общественно-политическая практика требует анализа становления олпгпческон »ласти в российской провинции, что делает такое исследование есьма актуальным.

Современной России присуща особая острота во взаимоотношениях уров-ей власти. На традиционный комплекс проблем этих взаимоотношений накладываются дна обстоятельства. Во-первых, качественно видоизменяются отпоше-ня собственности, которые находятся на начальном этапе длительного процес-а становления рынка. Во-вторых, качественно же обновляются и тоже находяг-я и начале протяженного пути формирования сами федерализм и местное само-пра плате.

Это порождает небывалые трудности, одновременно открывая уникальное возможности для реализации концептуально осмысленных действии по кон-труиронашно ноной модели экономико-территориальных взаимодействий как в

з

сфере рыночных преобразований, так и в сфере построения нового федерализма и местного самоуправления. Подобное конструирование - длительная процедура, в результате которой появляющиеся нормативные акты и экономико-правовые механизмы будут соединять в себе реалии переходного периода со стремлением закрепить правила для стабильного будущего.

- Работа по систематизации и обобщению опыта первых лет организации местной власти одновременно с масштабным реформированием общества актуальна, во-первых, в теоретическом плане, так как настало время подвести некоторые итоги, обобщить опыт развития местной власти за последнее время (19911995 гг.) Такой анализ позволит разобраться, как и почему местная власть в России стала тем, что она есть сейчас, выявить ее взаимоотношения с центральной властью во всей их сложности и противоречивости, показать ее экономическую основу и политическое выражение. Во-вторых, в плане социального прогнозирования, такое исследование позволит выделить основные тенденции развития местной власти в России, ее возможности в проведении экономических и политических реформ на местах, а также вероятное их влияние как на ближайшие, так и на отдаленные политические процессы в стране.

Степень разработанности темы.

Хотя проблема "экономическая реформа и трансформация территориальных отношений" относится к числу пионерских тем, она уже довольно активна начала разрабатываться отечественными специалистами. Статьи соответствующего содержания регулярно публикуются в научных журналах и других периодических изданиях.

Современную научную литературу по проблемам местной власти можно условно разделить на несколько групп:

1. Общие работы по теории власти, затрагивающие местную власть и ее взаимоотношения с государственной властью. Это работы К.Г.Баллестрема. Ю.М.Козлова, Б.Н.Краснова, Б.А.Мальцева и других;

2. Работы, посвященные политическим и экономическим аспектам региональной политики в России, а также политической и экономической деятельности местной власти на региональном уровне. Это работы Н.П.Кетовой, В.Н. Михайловского и Ю.И. Светлова, В.ЛексиНа и А.Швецова, Р.Туровского и А.Криндача ¡1 другие; работы, посвященные полигичес эму и экономическому

(овлению и развитию самоуправления как в России, так и за рубежом. Это ссические труды по местному самоуправлению А.И.Васнльчилова, Кропоткина, А. де Токвиля, интересные исторической и методологической работкой проблемы самоуправления как основы формирования демократи-кою общества, а также работы советского и постсоветского периода .Барабашева, Н.С. Бондаря и С.Л.Зинчемко, А.М.Брянчихина, .Вишнякова, Ж.Жукова и В.Куценко, Ю.М.Козлова, А.К.Конева, 2тронпшон, Т.Фукса и других.

3.Концептуальные модели властного устройства постсоветской России, работанные и предложенные в трудах современных российских политиков -Л.Шахрая, Е.Т.Гайдара,В.В.Жириновского, Г.А.Зюганова,Н.И.Травкина н тих.

В целом обзор литературы по теме позволяет констатировать, что совре-шыи анализ проблем местной власти на разных уровнях п ее взаимоотцоше-i с федеральным центром представлен, в основном, » рамках статей. Специ-ка статьи как жанра ограничивает полное н развернутое исследование столь »иной и многостороннее! проблемы. Более фундаментальные работы или отя-цены идеологическими стереотипами'советского времени, пли ориентирована экстенсивный, эмпирический подход к освоению проблем местной власти 'осснп. Поэтому актуальна дальнейшая разработка темы на уже'имеющейся le.

I К'-'ш диссертационной раОоты: раскрыть природу, экономическую основу и |денцин развития местном власти в современной России. При этом имеется в ту, но-перпых, анализ ее реального функционирования в нынешних социаль--экономнческих и политических условиях; во-вторых, исследование взаимоот-шеппи местной и центральном власти, органов государственной власти и стного самоуправления на местах.

В соответствии с поставленной целю в работе ставятся следующие задачи:

!. Исследовать реальное положение и пути самоорганизации власти на ре-энальном уровне, а также причины, обуславливающие противоречивый ха-ктер становления местной власти.

2. Раскрыть основные проблемы взаимоотношений между центром и ре-онамн.

3. Обосновать положение о том, что становление местного самоуправл« ние - единственный путь самоорганизации местной власти на основе демокра тических принципов.

4. Раскрыть условия обретения экономической самостоятельности регион и ее значения для становления демократической власти на всех уровнях.

5. Анализировать основные проблемы формирования местного бюджета I управления социальной сферой на местах.

6. Исследовать влияния процесса самоорганизации местной власти н общественный климат и политическую жизнь в современной России.

По нашему мнению, решение этих задач способно дать достаточно полно представление о процессе становления демократической власти в российско] провинции.

Методологические и теоретические основы исследования.

В работе используются принципы политологического исследования, со гласно которым истоки общественной власти следует искать в условиях матери альной жизни общества, в системе ее экономических отношений; а также иде гражданского общества, базирующегося на экономической и социальной свобо де его индивидов, готовности и способности к самоуправлению. Кроме того, ] дисеертационон работе использован структурно-функциональный метод аналп за власти на региональном и местном уровнях и сравнительный метод исследо вания политических систем.

В раскрытии содержания финансовых интересов территории мы исходи\ из анализа природы территориальной, муниципальной собственности и террн ториалыюго потенциала. При этом исследованию подверг нута сущность поня тия "территория" (регион) в его экономико-географическом и воспроизвод ственном аспектах.

В работе экономический регион характеризуется прежде всего экономике географическим единством, участием в системе общественного разделения тру да, целостностью воспроизводственного процесса, наличием природных рссур сов и возможностей их максимального использования. Регионы различаются степенью изученности и экономической освоенности территории, обусловлен ной историческими и техническими причинами; объективно существующим! региональными различиями в формировании жизненного ; ровня населения.

Особенности воспроизводственного цикла территории открывают воз-»кности для выяснения содержания территориальных интересов и условий их ализацнн. С учетом экономической основы развития региона - террпториаль->й (муниципальной) собственности можно определить контуры территориально интереса. Реализация отношений собственности проявляется б углублении ррнторнального разделения общественного труда, в его кооперации, повыше-!и уровня концентрации производства,^углублении его специализации и ин-нсификации экономических связей.

Реализация отношений собственности на уровне региона предполагает бане индивидуальных, региональных, отраслевых и народнохозяйственных ин-ресов. Территориальный интерес - это экономическая форма развития отно-гни1! собственности, звеном которой становится собственность на уровне тер-ггорпп. Экономический интерес населения территории заключается в том, что ждый проживающий в регионе в той или иной мере может реализовать функ-1Н собственника или оказывать влияние на принимаемые субъектами соб-венностн решения.

В качестве источников исследования выступают Конституция Российской едерацин, законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства 1> по вопросам местной власти; современные политологические, экономнче-не и социологические исследования, публицистические выступления по эко->мическим, правовым и социальным аспектам деятельности органов местной астм, работы ведущих отечественных политиков.

В работе активно используются результаты социологических нсследова-ш по теме, в том числе проведенные при нашем непосредственном участии в 1лых городах уральского региона. Ряд социологических исследований, на ма-риалы которых мы опираемся, проведен в г.Верхний Уфалеи Челябинской обеги. .

Научная новизна.

(.В диссертации предложен новый подход к организации взаимодействия гстнои и государственной власти как системы властных отношении в условиях >вого федерализма;

2.В работе обосновывается необходимость достижения экономической с мостоятельности субъекта федерации как способа превращения территорий базовый элемент строительства правового демократического государства;

3. Предложенный в диссертации подход позволяет на новой методическ! основе осуществлять сбор и анализ сведений о социальио-экономнческнх, пол тических, социально-культурных и иных проблемах развития малых город Урала;

4. Диссертация ориентирована на создание методологии выработ] управленческих решений по развитию малых городов в условиях рыночных г форм и демократических преобразований;

5. Предложенные в исследовании подходы позволяют разрабатывать ко кретные методики и практические рекомендации по действиям органов местш власти в решении территориальных проблем.

Практическая значимость.

Результаты диссертационного исследования могут найти применение:

• в информационно-аналитическом обеспечении деятельности властей (| дерального, регионального и местного уровня, экспертных оценках э фективности принимаемых управленческих решений;

• в научно-методологическом и методическом обеспечении деятельное местных орг анов власти и выработки новой региональной политики;

• в разработке обучающих программ системы подготовки и переподготс ки кадров государственной н муниципальной службы.

Апробация работы:

Материалы диссертационного исследования обсуждались

• на конференции "Реформы в России: уральский вариант", Челябшк 1994;

• на научно-практическом семинаре "Проблемы становления госуда ственной и муниципальной власти в России", Екатеринбург, 1995;

• на второй ассамблее союза малых городов России "Малые города н О дущее России", Москва, 1995;

• на региональной конференции "Столица плюс провинция". Ккатери бург, 1995;

• на региональном научно-практическом конференции "Развитие местной

власти в уральском регионе", Екатеринбург, 1996. По теме диссертации опубликовано 3 научных работы общим объемом 8,6 чатмых листов.

Структура работы:

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Оснонпоесодержание работы

11о_ВШУ1ецШ1 обосновывается актуальность темы, дается характеристика гнени разработанности проблемы в научной литературе, формулируются цель |адач1Г исследования, раскрываются теоретические и методологические основы следования, определяется научная новизна результатов и их практическая зна-мость.

1? первой главе "Местная власть: развитие в постсоветский период" про-ежнвнется процесс эволюции местном власти в период радикальных политиче-их и экономических реформ.

На основе исторического опыта России и стран с развитым институтом чоуправлення, с учетом сложившихся социально-политических "реалий совре-ннон России, в диссертации выделяются принципы организации местной астн:

1) отказ от иерархического подхода к организации властных структур, так как иерархия несовместима с принципами местной автономии;

2) основу местного самоуправления составляют представительные органы власти, самостоятельно формирующие свои властные подразделения с различными функциями. Гарантии- местного самоуправления в этом случае обеспечиваются не только высокой степенью автономности функционирования органов местной власти, но и многообразием конкретных форм ее организационных структур, а также форм избирательного права, определяющих порядок их выборности;

3) местная власть должна иметь собственные законодательно захрепле! ные ресурсы (земля, недвижимость и тому Подобное) и рычаги эконом! ческой власти ( право устанавливать налоги, финансировать проект

. местного развития, участвовать в приватизации, полновластно раст ряжаться муниципальной собственностью);

органы государственной власти субъектов федерации по отношению Органам самоуправления должны выполнять функции надзора за р зультатами их деятельйости . Это не только гарантирует права органе самоуправления, но И возлагает на них ответственность за результат своей деятельности в первую очередь перед своими избирателями;

5) необходим законодательно закрепленный принцип экономически равноправия И независимой друг от друга деятельности государстве! ной власти на местах'и органов местного самоуправления. Как показ; мировой опыт, властные структуры на местах только тогда функцион! руют эффективно, когда они фактически функционируют на разнь уровнях, вИе иерархии и подчиненности;

6) государственная поддержка мест должна осуществляться не безадресн а под конкретные экономические и социальные программы;

7) каждая самоуправляющаяся территориальная единица должна имет Устав, в котором закрепляются ее административное устройство и схеи организации властных структур, определяются сферы деятельност! устанавливается местное (в том числе налоговое) законодательство;

8) местная власть должна быть подзаконной или действующей в предела установленных законом.

Таким образом, только четкое разграничение полномочий государстве! ной власти всех уровней, разделение самихгэтих структур позволит эффектиш функционировать системе территориального управления, а также будет спосо< ствовать осознанию людьми значения политической самоорганизации как ш статута демократии и одного из важнейших гражданских прав, обеслечивающ! социальную защиту и необратимость реформ.

Анализ современного состояния местной власти в России позволяет сд лать следующие выводы.

Местная власть как на региональном, так и на территориальном уровне (однтся в состоянии активного становления;

Противоречивость законодательной базы,' регулирующей эзднмоотноше-н центральной и региональной, государственной и негосударственной властей тет этот процесс стихийным, вынуждает местные власти искать пути и спосо-выживанля своих территорий,, подвергающие риску не только целостность ¡ударства, но и сохранение и возрождение территориальной среды;

Демократизация местной власти идет в. основном в двух направлениях:

а) формирование нового субъекта региональной политики, правомочно

выражающего и защищающего интересы населения региона;

б) развитие местного самоуправления как института народовластия на местах.

Как показали выборы глав администраций регионов (1993-1995 гг.) и вы-ры в местные законодательные собрания и органы местного самоуправления 94 г.), к власти на местах приходят оппозиционные либо безразличные к )скве силы. Их приход усиливает центробежные тенденции в государстве и ">епляет региональный сепаратизм;

Необходима продуманная, и взвешенная государственная политика по от-шеншо к местным властям всех уровнен, ориентированная не па прямое вме-тельство в дела территорий, а на поиск новых путей государственного регу-рования и гарантий, регионального и местного развития на основе соблюде-я положений Конституции РФ о местной власти.

Во второй главе "Условия функционирования местной власти на этапе ночных реформ" рассматриваются социально-экономические проблемы орга-зации-территориальной власти, экономические основы честного самоуправ-шя, управления социальной сферой.

Для России региональный разрез социально-экономических реформ имеет иающее значение. Россия - слишком большая страна для того, чтобы любое [тральное правительство было способно в достаточной степени учитывать в )еи политике различия между ее регионами - экономические, географические, шальные, национальные - иногда даже более значительные, чем различия жду некоторыми государствами.

и

Именно поэтому реформирующаяся Россия стала ареной распада унита ного государства с тотальным контролем централизованных институтов и tif вратнлась в страну быстрой регионализации власти. Движение маятника гос царственности от жестких унитарных принципов в сторону расширения пр регионов и местного самоуправления резко повысило конституционные пра территории и еще более резко - реальную свободу и самостоятельность действ! их органов власти. Новая роль, которую приобрели в политической cncrei России территории, растущая важность их позиции для политического повед ния федерального центра требует значительных корректировок государствешк социально-экономической политики.

Макроэкономические преобразования позволили запустить застоявший маховик реформирования российской экономики, перевода ее на рельсы рыно ных отношений, превратив начатые реформы в необратимые. И эти задачи бьи завершены к маю-июню 1992 г., после чего началась массовая пробуксовка р форм, повторное принятие уже принятых решений, движение по замкнутол кругу. Например, повторно уточнялись предыдущие решения федеральных oj ганов власти и управления по либерализации цен, приватизации государстве! нон собственности, свободе внешней торговли и т.п. Такие же решения с нею торым уточнением и углублением исходных установок принимались в август октябре 1992 г. и могут Повторяться и в дальнейшем, если не принять мер по di. ходу из замкнутого круга. Этот круг можно и нужно разорвать переходом к те) риториальному этапу экономических реформ, при котором макроэкономически подходы уточняются и корректируются с учетом особенностей социалык экономического развития отдельных регионов и территориальных образованы И лишь После включения макроэкономических преобразовании в процесс разв| тия каждой отдельной территории реформирование должно выйти на уровен предприятий и других хозяйствующих субъектов.

Региональный (территориальный) подход к реализации экономически реформ призван, на наш взгляд, решить двуединую задачу. С одной стороны обеспечить переход реформы с макро- на мезоуровень, включить потенциал pi формы в механизм социально-экономического функционирования регионов территорий со всем разнообразием особенностей и отличий. Иными словам! на втором этапе необходимо перенести ответственность за осуществление pi

рм с центральных органов на местные. Понимание необходимости подобной рректиропки реформ и реализация На деле этой необходимости способы, как казывает мировая практика, сделать процессы преобразования экономики не лько необратимыми, но главное - результативными.

С другой стороны, перемещение центра тяжести с федерального уровня на тональный и территориальным призвано создать на территориях наиболее агоприятные организационные (разгосударствление, приватизация, передача цпальных объектов предприятий местным органам и т.п.), [итоговые (фференциация налоговых ставок), кредитные (разработка территориальной едитнон политики) и кадровые условия для эффективного функционирования оизводства: государственных, частных и коллективных предприятии, малого И еднего бизнеса, личного подсобного хозяйства и т.п. Без создания таких усло-м, без освобождения производителей от несвойственных им функций шиальных, строительных, жилищно-бытовых и др.) экономическая система яд ли вырвется из кризисных потрясении и обеспечит стабильное м ускоренное зпитне всего общества.

После выборов в новые органы представительной власти состояние об-:ства продолжает ухудшаться. Следовательно, дело не в консерватизме шшей системы власти, не в идеологическом или психологическом отвержении форм на всех уровнях. Причины глубже и объективнее, чем простое сведение удачи реформ к вредительству консервативных сил.

Истинными причинами продолжающегося кризиса, на наш взгляд, явля-

гся:

• резкая смена социально-экономических и политических ориентиров, о гказ от "коммунистического будущего" в пользу рыночного идеала. Плати за подобную переориентацию возрастает пропорционально времени перехода от одного идеала к другому и темпам инфляции;

• допущенные перекосы в выборе концептуального курса перехода к рынку, сопровождаемые ошибками тактического характера, не могли обеспечить того результата, который был обещан властными структурами населению. Более того, насильственное навязывание этого курса по истечении нескольких бесплодных лет, отказ от его корректировки и от

реального перенесения центра тяжести реформ на регионы и территориальные образования, делают процессы социально-экономического реформирования бесперспективными и даже опасными для общества;

• искусственная подмена экономических методов реформирования поли. тическими также отрицательно сказалась на результатах реформ. Более

чем 75-летняя практика решения экономических проблем политическими методами ничему не научила современных реформаторов. Продолжаются поиски вариантов политической стабилизации в рамках "шоковой терапии" экономики, Усиливаются призывы оперативно стабилизировать финансово-кредитную и денежную системы, что принесет мир и спокойствие в общество и стабильность в экономическое развитие.' Но без стабилизации производства, основанной на оптимальной структуре экономики и селективной государственной поддержке товаропроизводителей, изменить в лучшую сторону финансовую ситуацию к стране невозможно, не подтолкнув насильственно к черте бедност-и значительную часть российского населения (речь идет о бюджетной сфере, пенсионерах, студентах).

В чем видится выход из кризиса? Мы считаем, что для стабилизации социально-экономического положения первоочередными должны стать следующие меры.

о достижение общественного согласия на базе объективно обоснованной концепции и программы экономической стабилизации общества и его регионов. Важнейшие составляющие этих документов — модель общества, к формированию которой стремится страна ; способы движения к ней;'последствия этого движения'для общества в целом, peí ионов и территориальных образований, производственных коллективов и групп населения на разных этапах реформ;

• оперативная корректировка макроэкономических реформ за счет усиления регионального подхода. Для этого необходимо, во-первых, разработать и поэтапно проводить региональную политику Российского государства, всемерно учитывающую специфику и особенности каждого региона и территориального образования; во-вторых, усилить ирави-

тельственные структуры специалистами по региональной политике — для переориентации макроэкономических реформ с учетом потребностей территорий; в-треТьих, отказаться от чрезмерной "зацентрализованности" налоговой и бюджетной политики в пользу территорий. . •

• активизация роли государства и государственного регулирования экономики в интересах защиты системообразующих элементов: регионов и территориальных образований, круц/-(ых, средних и малых предпринимательских структур, отдельных групп населения. Попытка возложить выполнение этих задач на саморегулирующие функций рынка выглядит по меньшей мере наивной. Весь цивилизованный мир давно и успешно сочетает рыночные и государственные меры регулирования социально-экономических процессов. И отказываться от такого сочетания нет необходимости, особенно сейчас - в период формирования рыночных .от-, ношений.

Макроэкономические реформы не могут осуществляться по раз и навсегда (анному сценарию. Его можно и должно постоянно корректировать и уточ-гь с учетом как изменяющихся условий, так и накапливаемых знаний о реаль-х процессах в российской глубинке.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы, намечены зспективы исследования поставленных проблем.

Практические и .методические рекомендации по итогам исследования:

1. Первые годы рыночных реформ в уральской провинции убедительно одемоистрировалн, что традиционные методы централизованного государ->енного управления территориями не обеспечивают их выживания, сохране-я и возрождения специфики социально-экономической и социокультурной :ды местных сообществ, особенно небольшие городов. Поэтому перед мест-й властью встает проблема поиска новых способов решения местных проблем фежде всего главной из них - обеспечения жизнедеятельности населения.

2. Естественный выход из сложившейся ситуации - саморазвитие террито-и. При условии дальнейшей корректировки экономической реформы, и перо очередь переноса ее центра непосредственно на места, а также передачи ав по использованию собственной ресурсной базы органам местного само-

управления, процессы саморазвития территорий могут пойти быстро и эффа тивно. Реализация идей саморазвития территорий возможна прежде всего I основе становления самоуправления как института народовластия, формиров; имя и развития нового политического самосознания люден, пробуждения стре,\ ления к экономической и политической самоорганизации, не говоря уж о сове| шенствовании'самой законодательной базы осуществления реформ на местах.

3. Местная власть должна иметь возможность, свободно ориентируясь реальной социально-экономической ситуации малых городов, нсиользоват возможности своих территорий для решения всего комплекса местных проблел Время, когда деятельность местных властен определялась "сверху" и практнч< ски полностью зависела от государственных "вливаний" в той или иной форм> безвозвратно уходит. Нужны новые подходы, новые методы управления, новы способы решения местных проблем. Следовательно, эффективное самоуправл! ние возможно только при условии его развития в комплексе с совершенствов: ни'ем всей законодательной базы как системы политической власти в стране, та и сферы хозяйственной деятельности. Становление местного самоуправления не просто передача отдельных полномочий и функций сверху вниз. Самоупра! ленпе является системой власти, параллельной государственной системе терр) ториального управления. Развитие системы органов самоуправления - это ию "встречного движения" сверху на основе законодательной поддержки самс управления и снизу в результате гражданской активности жителей, осознанп ими своих конституционных прав.

4. Процесс нормативного и фактического разграничения собственное! между федеральным, региональным и местным уровнями, ведущий к формнро ванню новой региональной структуры прежде единой государственной соС ственности, начался почти два года назад. Содержание этого процесса опреде ляется в первую очередь тем, что в соответствии с Конституцией РФ все относя щиеся к нему вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации ] ее субьектов; у органов же местного самоуправления практически нет достаточ ных правовых оснований длп реального участия в образовании новой систем! территориальной организации отношений собственности. Многие весьма паж ные вопросы не нашли еще окончательного решения: правовой регламентацш действий по разграничению объектов собственности; установления и юридиче

ского закрепления их нового правового статуса; организации управления государственной (федеральной и субфедеральной) и муниципальной собственностью; условий и ограничений в распоряжении ею и другие.

5. Создалась противоречивая, то и дело получающая обостренные выражения ситуация (один из ряда примеров подобного рода - проект учреждения "Уральской республики"). Она не может разрешиться сама по себе, без законодательного установления четкой системы критериев н процедур для разделения государственной собственности по уровням государственной власти и местного самоуправления, без однозначного и исчерпывающего указания относительно того, на какие виды имущества исключительное право собственности закрепляется за каждым из этих уровней. Необходимо ясное определение и законодательное закрепление правового статуса и правового режима использования государственного 1. муниципального имущества, находящегося или передаваемого в собственность каждого субъекта Федерации и административно-территориального образования; в идеале требуется разработка и ведение кадастров (системы отдельных кадастров) региональной собственности в разрезе ее видов, стоимостных и натуральных показателей. Исходя из изложенного следовало бы, на наш взгляд, незамедлительно закрепить в нормативных актах общероссийского уровня:

а) нормы полной ответственности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления за решения всех хозяйственных, финансовых, социальных, экологических и иных проблем, связанных с владением государственной п муниципальной собственностью, а также правила межбюджетных взаимоотношений по поводу этой собственности (в том числе при получении дотаций и субпенций); , -

б) перечни объектов и сфер государственной и муниципальной собственности, которые не укладываются в систему вышеуказанных критериев и по которым необходимы особые (в том числе дсчоворно-согласительные) процедуры;

в) условия, порядок и процедуры передачи государственной и муниципальной собственности с одного уровня государственного устройства на другой с учетом юго, что эта собственность является народным достоянием (в данной спя511 может понадобиться, например, процедура типа референдумов).

6. В России еще только начинает складываться правовое регулирование природоресурсных отношений, ориентированное, с одной стороны, на рыночную экономику и, с другой, на условия нового федерализма и местного самоуправления. Важнейшей отраслью такого регулирования является горное право, основным кодифицированным источником которого выступает Закон о недрах, закрепляющий общие принципы и институты регулирования отношений, возникающих в процессе изучения, использования и охраны недр на территории России, ее континентального шельфа и морской Экономической зоны, а также отхо-ДОа Горнодобывающих производств.

7. Двухлетний опыт применения этого закона показал необходимость внесения ряда изменений и дополнений в природореСурсное право. Объясняется это продолжающимся активным переходом от жесткой централизованной схемы управления природопользованием к ориентированной на рынок децентрализованной системе территориального управления охраной, воспроизводством и использованием природных ресурсов. С позиции нового федерализма и местного самоуправления наиболее актуальными в сфере правового регулирования при-родопользованг-' следует, очевидно, считать такие проблемы:

а) систематизация норм, регулирующих комплексное использование и охрану недр и правил их эксплуатации в условиях рыночной экономики на основе кодификации горного законодательства (отражающей новую государственную политику в данной области и предполагающей частичную кодификацию горного права в форме законов "О нефти и газе", "Об угле" и т.п., призванных учесть специфику правового регулирования отношений в отдельных сферах природопользования);

б) более четкое разграничение компетенции и правомочий в распоряжении недрами разноуровневых органов государственной власти н местного самоуправления - на основе решения важнейшего вопроса о том, кто признается собственником природных ресурсов;

в) операциональный учет интересов малочисленных народов Севера (на территории проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности которых добывается основная доля углеводородного сырья) с законодательным установлением юридического статуса этих пародов и определением институтов, представляющих их нужды и запросы;

г) развернутое законодательное определение содержания, форм и процедур реализации в рамках лицензионно-договорного механизма регулирования добычи полезных ископаемых, правоотношений ресурсопользователей с территориальными органам» власти по поводу социального развития и инфраструктурного обустройства территории, охраны окружающей среды, национально-этнических, финансовых и бюджетно-налоговых отношении.

8. В сфере бюджетно-налоговых отношений сейчас существует множество сложных и острых проблем переходного периода, отражающих (и одновременно активно влияющих на их решение) вопросы соотношения централизации и децентрализации, баланса центростремительных и центробежных тенденции, сохранения целостности государства и гарантий региональной самостоятельности и ответственности. В числе этих вопросов - перемещение государственных расходов на ни: естоящие уровни, не сопровождаемое компенсирующим увеличением региональных доходов; неудовлетворительное разделение доходных источников бюджетов, при котором наиболее доходные и надежные налоги поступают на федеральный и субфедеральный уровни; низкая доля в структуре налоговых поступлений в бюджеты регионов закрепленных доходов но сравнению с регулирующими; наличие неоправданном дифференциации нормативов налоговых отчислений п региональные бюджеты и предоставление дотащи"! н субвенций на основе практики субъективной индивидуализации межбюджетных отношении.

9. В этой связи требуются разработка и законодательное закрепление ряда дополнительных мер. Последние, по нашему мнению, должны быть ориентированы на решение таких задач, как во-перпы.х, исключение в бюджетно-налоговых отношениях преимуществ пли дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса; основанием любых преференции или рестрикций могуг быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках открьпых (гласных) процедур; во-вторых, обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответственности региональных властей за его сохранение, в частности за сбор федеральных налогов на их территориях и направление полученных таким образом средств в федеральный бюджет; в-тремьих, завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления в соответствии

с принципом отнесения расходов на тот уровень, на котором преимущественно обеспечивается удовлетворение соответствующих потребностей; в-четвертых, исчерпывающее установление основных полномочий региональных властей в принятии решений на основе собственной ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами; в-пятых, разработка и внедрение социально-экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровнен; в-шестых, установление более жестких зависимостей между объемами межбюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов; в этом контексте нужен учет новых возможностей регионов в распоряжении своей собственностью, сокращении бюджетных расходов в связи с коммерциализацией социальной сферы и повышением уровня социального самообеспечения населения. .

10. Государственная поддержка регионов в принципе должна быть ориентирована на обеспечение всем гражданам России, независимо от места их проживания, равных возможностей в пользовании правами н свободами, гарантированными Конституцией и законами РФ. Государственная поддержка также призвана играть роль источника компенсаций, требующихся регионам, которые характеризуются экстремальными природно-климатическими условиями; восполнять затраты регионов на реализацию некоторых общегосударственных задач; и т.д. Исследование этого интереснейшего н сложнейшего аспекта рассматриваемой проблемы показало ее невероятную структурную сложность и, одновременно, наличие больших неиспользованных возможностей ее упорядоченного решения. г

11. Основными проблемами государственной поддержки, требующими неотложных решений в контексте укрепления федерализма и местного самоуправления, можно считать; отсутствие развернутых законодательных процедур участия субъектов Федерации п административно-территориальных образований в этом процессе; неразработанность нормативно-методического аппарата оценки реальной потребности регионов всех уровнен в государственной поддержке; ориентация этой поддержки только на субъекты Федерации; нецелевое предоставление такой поддержки и недостаточная ответственность

га

ее получателей за достигаемый благодаря ей эффект; отсутствиеучета поступления в регионы всех видов прямой и косвенной поддержки; и др.

12. Становление нового федерализма и местного самоуправления, происходящее в России одновременно с переходом к рыночной экономике, усиливает взаимозависимость предпринимательства и региональной власти. Кардинальные изменения в принципах формирования, структуре и функциях территориальных органов пласти, с одной стороны, и не менее глубокие преобразования в экономической природе, традиционном юридическом статусе и структуре хозяйствующих субъектов, с другой стороны, переводят проблему территориально-хозяйственных отношении в новое качество. С одной стороны, исключительное разнообразие территориально опосредованных управленческих решений и коренные изменения в структуре субъекта (органы власти) и объекта (хозяйствешгч деятельность) предопределяют новое, современное содержание регулятивных функций территориального управления, которое должно вытекать из необходимости согласованного обеспечения интересов регионов и хозяйствующих в них субъектоп. С другой стороны, необходимо учитывать стихийность формирования властно-управленческих структур. Она привела к тому, что сложилась беспрецедентная совокупность региональных уровней п органов с пока еще крайне нечетким разделением между ними компетенции, полномочии и ответственности. В единстве со столь же неупорядоченном процессом возникновения на базе различных форм частной собственности независимых производителей товаров и услуг это превратило сферу территориально-хозяйственных отношений в обширную зону острых противоречий и конфликтов. Представляется также весьма полезной организация иормотворческой деятельности, в ходе которой были бы, во-первых, систематизированы все положения действующих нормативных , актов по вопросам ззаимоотношенни хозяйствующих субъектов с региональными властями; во-зторых, исключены противоречия и уже устаревшие нормы в этих законах; в-третьих, создан единый закон прямого действия по всем аспектам взаимоотношения властей и хозяйствующих субъектов.

Результаты проведенного исследования не являются исчерпывающими. В плане продолжения изучения темы имеет смысл сделать акцент на полити-

ко-правовые аспекты проблемы становления местного самоуправления, очерченной в данной работе.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Абдурахимов Ю.В., Житенев В.Б. Становление местной власти в уральской провинции. - Екатеринбург, 1995, 5.2 п. л.

2. Абдурахимов Ю.В., Житенев В.Б. Социальные итоги, приватизации в уральской провинции. - Екатеринбург, 1996, 3 п.л.

3. Абдурахимов Ю.В. Экономические основы местного самоуправления. // "Столица плюс провинция". Тезисы региональной научной конференции. - Екатеринбург, 1996, 0.4 п.л.

Подписано в печать 19 марта 1996 г. Формат 60 х 84 1/16 Бумага для множительных аппаратов. Усл.п.л.оД Тираж 150 экз. Заказ 20?