автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Трансформация системы государственного управления и местного самоуправления в новых социально-экономических и политических условиях России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Трансформация системы государственного управления и местного самоуправления в новых социально-экономических и политических условиях России"

САШСГ-1 ПЕТЕРБУРГСКИЙ государственный университет

На правах рукописи

РГВ од

2 1 ДНК

' ИВАНОВ Вячеслав Степанович

ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ II МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 13 НОВЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ РОССИИ

Специальность 22.00.08 - социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Санкт-Петербург 2000

Работа ш.шолиеиа на кафедре социального унрашюния и иланнрона-ния фак-ультста социологии Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель: доктор социологических наук,

профессор Л.Т. Волчкова

Офшшалтыс оппоненты: доктор философских наук,

профессор Г.М. Елфнмов

Защита состоится 26 декабря 2000 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета Д.063.57.45 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора социологических наук в Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 193060, Санкт-Петербург, ул.Смолыгого, 1/3, 9 подъезд, факультет социологии СПбГУ, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке имени А.М.Горького Санкт-Петербургского государственного университета (Университетская наб., 7/9)

кандидат социологических наук, И.Д. Демидова

Псдушан орглшващш: Институт управления и экономики,

Санкт-Петербург

Автореферат разослан « ^^ » ^СК^ I 2._2000 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

доктор социологических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИК Л РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

13 конце XX пека Россия пережинает ряд серьезных социально-экономических и оргашпациошю-нолнтических проблем. П своей основе они имеют множество причин, но после десятилетних перманентных реформ и трансформаций социально-экономической и политической жизни российского общества большинство общественно активных граждан страны, (мечсстенных и зарубежных специалистов выделяют одну пч важнейших -несовершенство существующей на сегодняшний день системы государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Актуальность темы определяется необходимостью постоянного анализа социально-экономических процессов, происходящих в ходе существенных изменений государственных и общественных институтов с тем, чтобы, по возможности, избежать крупных просчетов н ошибок при принятии очередных управленческих решений.

Сутыо, или «киштссспцпсн» современного этана реформирования государственного управления является то, что отказ от командно-административной системы требует осмысления следующего вопроса: «какие новые организационные структуры и механизмы управления должны быть задействованы, когда еще не отлажена полноценная инфраструктура рынка?». Опыт реализации экономической реформы в России и в других государствах, бывших в сфере интересов СССР, свидетельствует о том, что определение оптимального соотношения федерализма и региональной самостоятельности - одна из главных проблем распределения властных полномочий начала 90-х годов. Функционирование механизма управления на новых принципах требует изменений во взаимоотношениях субъекта и объекта управления, форм и методов работы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Государственное управление обладает иерархической структурой. В этой структуре своеобразное место занимают рстоий. В процессе трансформаций государственного управления регион из его объекта превращается в его субъект, что требует научного определения параметров н функций регионального управления па основе приоритета развития его внутренних сил. Социалыю-экономическпс и политические отношения, формирующие регион как субъект управления, характеризуются многообразием форм собственности. Регион в отношениях с другими субъектами федерации все более выступает как самостоятельно хозяйствующий субъект, несущий всю полноту ответственности за эффективность своей социально-экономической деятельности. В этом связи весьма важно научное осмысление взаимоотношений субъекта и объекта управления, взаимозависимости н взаимообусловленности горизонтальных н вертикальных управленческих отношений, места и роли собственника и управляющего, представительной и исполнительной ветвей власти, чтобы на этой основе сделать правиль-

ni,ic практические выводы об организационных структурах и механизмах управления регионом в новых социально-экономических н политических условиях.

Степень научной разработанности проблемы. Эффективное управление социально-экономическими процессами, обеспечивающее реализацию принятых органами власти законов, указов, постановлений, подписанных между центром и регионами договоров о разграничении прав п полномочии, требует сегодня переосмысления имеющегося опыта, системного научного анализа, критического подхода. Уровень научной разработки темы характеризуется большим количеством работ по вопросам регионального управления. Значительный вклад в решение этой проблемы внесли отечественные ученые - Агаибсгян Л.Г.; Аитов H.A., Алымов А.Н., Белоусов P.A., Битуиов D.B., Ельмссв В.Я., Емельянов A.C., Зенчснко U.C., Илыш А.И., Когут А.Е., Мсжспнч M.Ü., Некрасов H.H., Павленко В.Ф., Павлов Ю.М., Рящснко K.P., Сигов И.И., Хорев Б.С., Шигаш И.Г., Шшшпер P.M. и др. В их трудах рассмотрены основополагающие проблемы управления территориями, но в целом основной акцент делается на экономических аспектах трансформации государственного управления и местного самоуправления. Тем не менее актуальной остается разработка вопросов социальной обусловленности, социального содержания и социальных результатов государственного управления и местного самоуправления в их взаимосвязи и взаимодействии. А это - предметное поле социологии управления, которое остается малоизученным.

Цели н задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной социологической, управленческой литературы и обобщения имеющегося практического опыта раскрыть направления и выявить проблемы трансформации системы государственного управления и местного самоуправления и обосновать возможности их эффективного разрешения.

Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:

■ обобщить имеющиеся знания о взаимоотношениях субъекта н объекта управления в условиях многообразия форм собственности;

■ раскрыть влияние многообразия форм собственности на преобразования государственного управления и местного самоуправления;

■ раскрыть феномен местного управления и охарактеризовать его как форму гражданского общества;

■ проанализировать исторический опыт и вскрыть традиции местного самоуправления в России;

■ выявить тенденции и проблемы организации местного самоуправления в современных условиях.

Объектом нсслсдонлннн являею'я регион как- объект и субъект управления.

Предметом исследовании выступает комплекс взаимосвязей, взаимодействий п взаимоотношении между государстпом, региональными органами управления п органами местного самоуправления и ходе социально-экономического функционирования и рнзтппя территориальной общности.

Тсорсшчгской и мегододтическои осшшон исследования послужили рабоIы класспкон социологии, труды современных российских п зарубежных ученых, посвященные управлению социально-экономическими процессами, базирующиеся на дналектнко-матсрналистическом подходе к анализу управления как социального феномена. Автор опирался на научные положения, общие принципы организации государственного управления и местного самоуправления, закрепленные Конституцией Российской Федерации, решениями Президента и Правительства РФ, законодательными органами власти, в федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации". В споем исследовании автор использовал документы органов исполнительной власти, опирался на анализ деятельности муниципальных органон управления г. Санкт-Петербурга. В качестве основных методов в диссертационном исследовании использовались диалектический метод, метод системного анализа, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод исторического анализа. Автор также использовал материалы прикладных социологических исследований,имеющих отношение к теме.

Научные результаты, полученные автором в процессе исследования и которые можно оценить как обладающие элементами научной новизны, состоят и следующем:

1. Уточнено па основе анализа диалектической связи между субьсктом и объектом управления содержание управленческих отношении, базирующихся не только па вертикальных, но и на горизонтальных связях и их взаимодействии; это позволило охарактеризовать трансформацию системы государственного управления и место в этой системе местного самоуправления, выявить, что сокращение звеньев в управленческой иерархии сопровождается усложнением горизонтальных связей.

2. Раскрыты методологические принципы н пути перестройки управления регионом, вытекающие из коренных преобразований производственных отношений, выявлена необходимость сосредоточения усилий органов исполнительной власти региона па таких функциях, как определение целей п приоритетных направлений развития региона, координация деятельности хозяйствующих субъектов, создание необходимых условий в виде развитой инфраструктуры рынка, принятие необходимых «правил иг-

ры»- законодатель^ па решопа, а также контроля со стороны государства за деятельностью органов власти и управления.

3. Уточнена природа местного самоуправления на основе анализа различных подходок к определению местного самоуправления, дастся его социологическая трактовка как формы гражданского общества и элемапа системы управления государством.

4. Обоснована необходимость определения территориальных основ местного самоуправления на принципах самодостаточности, самообеспеченности и самофинансирования муниципальных образовании.

5. Доказана необходимость обеспечения нстросппостн всех органов государственной власти и муниципального управления в систему управления государством как единого целого, представительства местного самоуправления в системе органов государственной власти для участия в государственном управлении и представления интересов жителей муниципальных образовании.

6. Разработана схема взаимодействия органон государственной власти с органами местного самоуправления;

7. Обосновано, что организация системы государственного и муниципального управления, государственной защиты и поддержки местного самоуправления должна стагь одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации.

Пршстичсскан значимость работы заключается в том, что основные положения диссертации использовались автором в процессе разработки законов субъекта Российской Федерации - Ленинградской области: Устава Ленинградской области (принят 27 октября 1994 г.), «О местном референдуме в Ленинградской области» (принят 01.12.95г.), «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области» (принят 01.12.95г.), а также в ходе разработки законов субъекта Российской Федерации - г. Санкт-Петербурга: «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образовании» (принят 29.12.97 г.), «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге» (принят 02.02.2000 г.), «О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований» (принят 22.03.2000 г). Автор непосредственно участвовал в подготовке документов: «Положение о Совете по местному самоуправлению в г. Санкт-Петербурге», «Модель устава муниципального образования», «Примерный регламент заседаний муниципального совета», приказ губернатора Санкт-Петербурга от 29.12.98г. «О взаимодействии территориальных и отраслевых органов Администрации Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления», постановление Правительства Санкт-Петербурга ог 08.04.99г. «О Программе государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге в 1999-2000 годах».

Часть из конкретных рекомендаций и предложений, обоснованных в диссертации, частично уже реализованы в работе Администрации Санкт-

Петербурга н местных органон власти. Основные положения диссертационного исследования могут использоваться в курсах "Управление социально-экономическими процессами", "Государственное и муниципальное управление", "Научные основы социального управления и планирования", а также в нренодавапнн соответствующих спецкурсов и семинаров.

Сфутурп работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии по теме диссертации н приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАЮТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы, анализируется состояние ее научной разработанности, описываются источники и существующая по дайной проблематике литература, даются теоретико-методологические основы исследования, определяются его цели и задачи, характеризуется научная новизна работы, раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации,

В первой глине "Тсорешко-меюдолошчеекое обоснование процесса трансформации государственного управления и местного самоуправления" прослеживается необходимость становления новой системы управления общественными и государственными институтами.

В первом параграфе анализируется диалектика взаимодействия субъекта и объекта управления. В наиболее общем виде под управлением понимается способность системы сохранять свои основные параметры в условиях изменения внешней среды, поддерживать со средой динамическое равновесие, самовоспроизводиться и самосовершенствоваться.1

Управление взаимодействиями между людьми, отношениями, которые возникают между ними, осуществляется как целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект. При этом объектом воздействия являются потребности, интересы, цели. Специфика такого рода управления заключается в формировании каналов обратной связи между объектом н субъсктоЛ Эги аспекты управленческой дсятслыюсти нашли отражение в социологии управления, где под социальным управлением понимается прежде всего "практическая деятельность по преобразованию социума, социальных отношений. Это - целерационалыюе и в то же время ценностноориентирован-ное воздействие субъекта управления на объект по согласованию противоречивых потребностей н интересов субъектов социальной деятельности и возможностей общества. В то же время социальное управление - это своеобразный механизм внутренней саморегуляции общества, обеспечивающий

' Горбунов А.П. Основы социального менеджмента/ пол рел. д.э.н., проф. Б. Я. Гершковича. Пятигорск. 1999. С.28.

подчинение деист пин разнообразных субъектов общее тонным ценностям, нормам, /рлдпшшм, пырабошшым в процессе исторического развития".2

Такая трактовка социальною управления позволила автору исследован. юсудароксннос управления еючкн зрения диалектики сю субъекта п объекта. Исходя из объяснительных возможностей основных социологических парадигм, предложенных Е.А.Неретшюй, н управленческой парадигмы определяются цели, формы н методы управленческого воздействия.3 Управленческая парадигма базируется на современных, принципиально новых взглядах на человека, ею место и роль в окружающем мире.

Современная карпша мира базируется на признании иоосферичеекой цивилизации, в центре которой стоит многомерный человек, сочетающий в себе биологическое, экономическое, социальное. Современную управленческую парадигму можно охарактеризовать как "коммулятнвиую", вбирающую в себя все положительные, работающие на развитие, элементы экономической парадигмы, базирующейся на рациональности человека, организационной парадигмы, основанной па научном знании о тсхннко-технологическом разделении труда как факторе общественного прогресса, гуманистической парндшмы, предпосылками которой является человек как главным субьекг и особый объект управления, которым не может рассма!-риватъея просто как ресурс. Поэтому всякое управленческое воздействие должно умело включаться в процесс самоорганизации п самоуправления. Главный рычаг воздействия - организационная культура и социальным контроль. Исследование памп диалектического взаимодействия объекта и субь-скта управления осуществляется в рамках материалистического учения о социальном жизни н современной управленческой парадигмы.

В экономической социологии и социологии управления обособление управления как относительно самостоятельной специализированной деятельности связывается с общественно организованным трудом и усложняющимся процессом общественного производства.

Рассматривая управление как техническое, тсхпико-тсхнологнчсское управление и управление людьми, общественными процессами, принимающими определенные нолшпческне формы (эю - социально-экономическое и социально-политическое управленце), автор выявляет специфические черты двойственного характера управления и на этой основе приходит к выводу об обусловленности разделения функций управления среди субъектов управления различного уровня.

Автор характеризует отличия техннко-техиологичсского и социального управления, подчеркивая тезис о том, что управление вещами и технологическими процессами осуществляется н будет осуществляться аппаратом специалистов, а социальное управление проходит но мерс развития

* Социология (i C;uiKr-IIcTcpñ\pic и Cania-IlcicpíiypicKOM государс шейком ymmepciiicie: Тс шеи всероссийской научно» конференции, иоспятсннои !0-лстшо факультета couno:ioi ни. 28-30 нюня. 1999 г. СПб. 1999. С31.

'Нерепша Ц.А. Упраиление социальными процессами. Саранск. 1999. C.S9.

общества ряд этапов, начиная от самоуправления первобытнообщинного общества через управление посредством специального аппарата принуждения в классовом обществе и к сочетанию государственного управления и негосударственных форм общественного управления по мерс развития общества, достижения им определенного экономическою и социального уровня.

Подразделяя управленческие отношения на вертикальные, которые строятся па основе соподчинения, н горизонтальные, основанные на признаке паритетного влияния, анализируются их особенности, а также взаимодействие в системе управленческих отношений.

Изучение развития вертикальных связей субъект-объекта и объект-субъекта приводит к необходимости определения целен н задач объекта управления, на их основе структуры и функций субъекта управления, его прав н ответственности. Иной подход, особенно при формировании аппарата государственного управления, приводит к его неоправданному увеличению, бюрократии. Важным представляется и вывод о том, что при любых формах собственности, эффективность управления будет зависеть от наличия и поддержания объект-субъектных отношений, основанных на корректировке действий субъекта в зависимости от объекта, от раскрытия потенциала человека, его непосредственного участия в управлении.

На современном этапе интенсификации рыночных отношений весьма важным является анализ горизонтальных отношений субъект-субъекта и объект-объекта. В условиях отказа от командно-административных методов руководства эти отношения приобретают самое актуальное звучание. В зависимости от их законодательного, информационного, организационного наполнения зависит и эффективность деятельности всех субъектов и объектов управления.

Система управленческих отношений - это целостная взаимосвязь, единство горизонтальных и вертикальных связей, формальных и неформальных отношений, складывающихся на ослопе единства интересов и противоречий собственников, управляющих и собственников, собственников и трудящихся, трудящихся и управленцев. Такая диалектика управленческих отношений требует п условиях экономических и политических реформ учета всех взаимосвязей к позволяет исходя из их взаимозависимости и взаимообусловленности охарактеризовать трансформацию системы государственного управления, выявить, что сокращение звеньев в управленческой иерархии сопровождается усложнением горизонтальных связей.

Характеризуя отношения между субъектом и объектом, а также между объектом-объектом и субъектом-субъектом, необходимо остановиться на важнейших функциях социального управления. К таковым, как правило, относят организацию, планирование, учет, контроль и координацию. Организация как функция социального управления представляет собой упорядочение взаимодействии между субъектом и объектом, а также между объектом-объектом и субъектом-субъектом в системе социального управления. Это упорядочение осуществляется на основе правовой регламентации, легити-

мпзацип управленческих взаимодействий, а также формирования социальных норм, традиции, ценностей, обеспечивающих определенный порядок в социуме. Планирование как функцию социального управления мы понимаем не как бюрократическую технико-технологическую процедуру, определяющую последовательность действий, направленных на достижение заранее сформулированных целей, а как социальное взаимодействие субъекта и объекта, а также субьекта-субъекта и объекта-объекта, в процессе которого выявляются общие потребности, интересы и пели, а также противоречия, обусловливающие сопротивление плану как регламентирующему докумси-ту.

Па нынешнем лапе арошельеша демокрашчсского юсударстиа важнейшее значение приобретает в системе взаимоотношений наличие обратной связи между субьсктом и обьскюм, развитие такой функции управления, как контроль.

Поиск направлении и разработка научно обоснованных рекомендаций •по совершенствованию и повышению эффективности контроля в системе государственного управления и местного самоуправления возможны лишь па основе дальнейшею всестороннего углубления н развития его общеюрн-дичеекпх и методологических проблем, правильного определения понятия, места и роли в управленческой жизнедеятельности. Независимо от различного смыслового содержания, которое вкладывают тс или иные авторы при определении контроля, последний является одной из важнейших функций управления и представляет собой определенного рода систему дейавий по наблюдению, проверке, сравнению и оценке протекающих в обществе, государстве, коллективах люден процессов или результатов с предвари гель-но установленными нормами, целями, стандартами и т.д. по выявлению фактического положения дел, эффективности управляющего воздействия.

Подобная характеристика контроля соответствует его социальной сущности и практическому осуществлению. В ходе исследования сделаны следующие выводы:

-контроль необходим в качестве неотъемлемой функции государственного управления, формы развития его демократизма; обратной связи, посредством которой достигается своевременная и достоверная информация о фактическом исполнении управленческих решений; эффективного способа воздействия па контролируемые объекты с целыо оптимизации их деятельности, укрепления государственной дисциплины и законности; фактора воспитания должностных лиц, формирования и утверждения в их сознании чувства ответственности за выполнение возложенных функций;

-об обоснованности создания централизованной государственной контрольной службы в Российской Федерации, обладающей необходимыми полномочиями, имеющей вертикальную подчиненность.

□о втором параграфе обосновывается объективность протекающего процесса формирования многоукладной экономики на основе многообразия форм собственности н необходимости адекватного отражения этого процесса в формировании, компетенции, структуре органов власти п управления.

Многоукладное™ экономики - объективный феномен, а развитие всех форм собственности - объективно обусловленный процесс, протекающий в определенной сонно-политической среде, в рамках определенных регионов. Он вызван тем, чго но мерс обобществления производства осуществляется не только его концентрация, но и дальнейшее разделение труда, образование новых предприятии, произволе! в. При этом наряду с крупным производством функционируют средние и малые предприятия, которые поддерживают конкурентную среду для функционирования и развития иредпри-нпмаю.н.ства и целом. П структуре матсриалыю-всщеетиснпых сил образуются элементы, которые позволяют их использовать более эффективно индивидуальным образом. Н обществе существует огромная масса разнообразных потребностей, которые могут быть удовлетворены посредством малого и среднего бизнеса. Кроме того, и в структуре населения имеются такие категории (инвалиды, многодетные матери, пенсионеры), которым более выгодно работать дома, в мелком производстве. Все это порождает необходимость в многообразии форм собственности, в существовании наряду с общенародной и кооперативной, коллективной, акционерной, арендной, смешанной,!! том числе н с участием иностранного капитала, частной собственности. Эти формы собственности позволяют реализовать право собственника на участие в производстве и распределении продукта, на управление этими процессами. Вместе с тем противоречия между собственностью и управлением остаются, так как в практической деятельности существуют проблемы реализации отношений собственности, т.е. существуют противоречия, порой весьма острые между собственниками, управленцами, непосредственными производителями благ и услуг, а также властями, администраторами, т.е. субъектами власти и административного управления.

Процесс перехода к рыночной экономике на основе многообразия форм собственности требует целенаправленной деятельности в этом направлении законодательных и исполнительных органов власти, сообразуясь с эффективностью и перспективами развития данного региона.

Важный аспект формирования новой системы управления - это разграничение функций и полномочии как между органами власти управления на одном уровне, так и между федеральными, областными, районными и муниципальными органами власти и управления.

Реализация концепции разделения властей - одна из острейших проблем развития государственности нашей страны. Трудности ее осуществления па нынешнем этапе заключаются в объективности данного процесса государственного строительства во всех странах, с одной стороны, и отсутствия опыта парламентаризма в нашем государстве. Как подтверждает практика, значительно можно сгладить противостояние властей, когда обе ветви власти избираются; минимизируется доля совместной компетенции и создается объективная необходимость в позитивном взаимодействии властен друг с другом.

К компетенции представительного органа власти, относится разработка «правил игры» - принятие региональных законов и нормативных актов,

участие и разработке н утверждении стратегических планов, перспективных программ развития региона, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, участие в разработ ке федеральных законов. К компетенции администрации (правительства) должна оиюсшьсх обласп. хочииетеппо-экономнчсского характера. Конфликты между ветвями власти объективно неизбежны, поэтому необходимо предпринимать усилия по минимизации числа конфликтов и уменьшению их остроты, а главное - созданию механизмов разрешения конфликтов. Э го должно нанш отражение в таких основополагающих документах, как Устав региона, где наряду с установлением компетенции представительном и исполнительной властен должны определяться и действия в случае их разногласии. Кроме того, как показывает практика взаимодействия исполнительной и законодательной власти регионов, эффективно действует в случае конфликтных ситуаций институт согласительных комиссий, которые, в конечном итоге, приводят к сближению позиции сторон. Было Оы целесообразно с этой целью и в регионах создавать конституционные, уставные суды.

Двойственный характер управления требует и разделения функций органов управлении. Нслп ранее они совмещали в себе пронзводегиенно-экономцческую и социально-экономическую функции управления, то сейчас важно, чтобы органы управления сосредоточились па вопросах выработки социально-экономических целей развития регионов и путей их достижения, определения критериев и показателен развития, современного информационного и кадрового обеспечения системы управления, содействии созданию инфраструктуры рынка, формирования общего нормативно-правового пространства для деятельности субъектов хозяйствования.

Производственно-экономическая функция должна реалпзовываться прежде всего соответствующими хозяйственными, коммерческими структурами для реализации их социально-экономических интересов. В то же время органы региональной власти и управления принимают на себя функцию хозяйственного управления для более полной реализации потребностей и интересов населения данного региона, дополняя данную функцию функцией координации действий всех хозяйствующих субъектов, обеспечивая тем самым концентрацию материальных и финансовых ресурсов для решения общих для всех проблем.

В условиях перехода к рыночной экономике многообразие форм собственности существенно изменяет роль государства как управляющего центра и субъектов Федерации. Роль государства и его правительства должна сводиться к осуществлению сервисных, обеспечивающих и координационных функций в традиционно-государственных сферах: военной, внешнеполитической, государственной безопасности, кредитно-финансовой, социальной и др. Региональные и местные структуры управления обеспечивают реализацию интересов населения, различных социальных слоев, представителей бизнеса и экономики регионального уровня.

Решение других вопросов, связанных с федеральным бюджетом, льготами и др., зависящие от социально-экономического состояния региона,

1.1

следует определять как уровень договорных отношений между федерацией и регионом. Договор должен иметь финансовую, имущественную и другие виды ответственности сторон. Договорная основа отношений между субъектами Федерации должна исполниться ратвтнем сети ассоциации, коммерческих, финансовых и друшх оркшнзаннн и нредпрпяшй, деятельность которых уже получила достаточно широкое развитие в практике взапмоопю-шепий (па примере ассоциации «Северо-Запад»).

Практика работы органов государственной власти, развитие мест по ю самоуправления показывают необходимость сохранения струмуры юсудар-ственного управления до уровня области и района, самоуправления на уровне полости, города, поселка, деревин.

U диссертации отмечено, что важным и необходимым условием для успешной активизации всех соцналыю-экономпческнх процессов является задача увеличить социальную базу реформ на основе трансформации местного самоуправления. Иными словами, при сохранении властных полномочии центра передать достаточно широкие права в экономической и хозяйственной сфере местному самоуправлению. Именно со становлением местного самоуправления в России связаны надежды па стронюльство экономически сильного социальною государства.

В третьем параграфе, опираясь на политический, социальный, экономический и юридический подходы к исследованию местного самоуправления, автор рассматривает его определения, даст его социологическую трактовку и характеризует как элемент гражданского общества.

Общепринятое в Европе определение местного самоуправления зафиксировано в Хартии, которая следующим образом трактует данное понятие: «под местным самоуправлением понимается право н реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел н управляет ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

I! соо1вегстшш с европейском Хартией федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дсраипп"(1995 г.) определено, что "местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая н гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения".

Местное самоуправление мы рассматриваем как неотъемлемым элемент гражданского общества, переход к которому произошел в большинстве цивилизованных стран и осуществляется в России. Гражданское общество - высший из известных в истории этапов развития демократического государства, для которого характерны такие признаки, как быть свободным, облалаи. гражданскими правами, участвовать в управлении государством. Общество достигает высокой степени зрелости там и тогда, где и когда появляется возможность участия экономически и политически свободных индивидов в государственной деятельности, а также возможность обеспечения

их интересов путем самоорганизации, при этом одной из важнейших предпосылок ею формирования является равенство всех перед законом.

Гражданское общество предполагает принципиально иную систему внутреннего общественного устройства. На смену иерархической соподчи-нспности всех централизованной силе (государству) приходит консолидированное единение граждан через возрастание роли ассоциаций всякого рода, включая территориальные. Общественные обьедипепня дополняют государство и вытесняют его по мере необходимости и возможности из сфер управления, диверсифицируя пласть, максимально приближая процесс принятия решения к населению.

Рассматривая местное самоуправление как социальный феномен п социологическую категорию, можно охарактеризовать его через отношения солидарности между государством и местными (территориальными) сообществами. Как важнейшая категория социологии управления местное самоуправление, призванное обеспечить порядок и прогрессивные преобразования в рамках местного сообщества, выражает отношения солидарности, складывающиеся в условиях, когда субъект и объект управления совмещаются в рамках определенной территории.

При рассмотрении местного самоуправления как формы реализации солидарности, очевидна его особая значимость как воплощение коллективною сознания и поведения, что более важно, чем власть. Исходя из такого подхода, нельзя не согласиться с признанным теоретиком местного самоуправления Л.Е. Когутом4, что оно - не самоцель. По нашему мнению, способствуя становлению человека, готового к «бремени» власти как способу самореализации, как проявлению массовой солидарности, местное самоуправление является, бесспорно, значимым само по себе.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывают эффективность системы местного самоуправления как одной из форм общественного управления, дополняющей государство при решении жизненно важных проблем локального уровня. Именно здесь аккумулируются почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла и электроэнергии в домах, общественного порядка па улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов своей жизни, здесь формируется основы понимания ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких.

Местное самоуправление, с одной стороны, ориентированное на удовлетворение индивидуальных потребностей каждого члена территориального сообщества, и с другой - заинтересованный в вовлечении всех в свою деятельность, гарантирует полноту свобод, соответствующих статусу

4 Местное самоуправление: проблемы методологии и оргашпамии. СПо. 1997. С. 95.

гражданина. Решение задач, отражающих оба направления, актуально для всех государств, по особенно для России. Децентрализация н разгосударствление, которые офажаюг суп, современных 01ечесгвеппых преобразовании, ссгест ценным образом включают в себя и рост самосознания, правовой и гражданской культуры индивидов, организации ими ассоциативных объединении, дополняющих государство и одновременно интегрирующих интересы люден.

Основное социальное назначение местного самоуправления заключается в том, что оно обеспечивает компромисс между народовластием, свойственным управлению через коммуны, и рациональностью, вытекающей из федерализма.

Экономическое значение местного самоуправления - в повышении эффективное!и управления при максимальном приближении уровня принятия решений к месту возникновения проблемы. Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как способ сокращения затрат на реализацию социальной политики, т.е. как систему, гарантирующую высокую эффективность расходов но социальной защите в силу сс адресной направленности.

Преимущества местного самоуправления - в том, что это система, основанная на более совершенном отборе руководителей, предполагающая замену чиновников па лиц, выбранных народом. При этом вырабатываются новые формы организации социального контроля, сопутствующие местному самоуправлению.

Особое внимание в диссертации уделяется вопросу о том, можно ли местное управление трактовать как не относящееся к государственному управлению, не включаемому в систему управления государством. Исходя из анализа специфики общественных форм управления и государственного управления, автор заключает, что местное самоуправление выступает как элемент системы управления государством.

Обобщая результаты исследования местного самоуправления как социального феномена, автор заключает, что оно - важнейший признак н условие вступления государства в стадию гражданского общества. Проанализировав определения, предложенные отечественными и зарубежными исследователями, можно сгруппировать их по методам изучения на юридические, экономические, политические и социологические, признав правомочность каждого. Учитывая специфику данного исследования, предложено определение, отражающее его как важную социологическую категорию: местное самоуправление можно охарактеризовать через отношения солидарности между государством и местными (территориальными) сообществами, а также внутри таковых по поводу реализации групповых интересов местных общностей через создание максимума возможностей для самореализации индивидов в виде деятельности во имя общественного благополучия.

По содержанию местное самоуправление можно, определить как процесс управления низовым территориальным сообществом жителей, основанный на принципах разумного сочетания представительных институтов и

институтов непосредственной демократии, на предоставлении всем субъектам территориального сообщества широких возможностей по заявлению, отстаиванию и реализации собственных интересов, на политико-правовой привязанности органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.

Но второй глине диссертации «Анализ процессов организации местного самоуправления в России» прослежен исторический путь и особенности становления местного самоуправления в России, в Российской Федерации и г. Санкт-Петербург е па современном этапе.

В первом параграфе исследуется история организации местного самоуправления в России. Оно формировалось уже в средние века и получило значительное развитие во второй половине 19 века. Во всс периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, се составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание региональных элит, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральном власти самоуправление было в значительной мерс компромиссом между верховной властью и территориями, входящими в состав единого государства. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции. Немаловажным обстоятельством являлось то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

В советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 года, были принцип демократического нейтрализма как основы организации и деятельности Советского государства, включение Советов в единую систему органов государственной власти, право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих, двойное подчинение (по. вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления. Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х годов в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР.

Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., а в России - Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от б июля 1991 г. Этапом в его развитии стали соответствующие Указы Президента Российской Федерации. Признавая местное

самоуправление, Российская Федерации одновременно его гарантирует путем закрепления его основ и Конституции и их конкретизации в специальном законодательстве - Федеральном Законе «Об общих принципах организации местной) самоуправления в Российской Федерации» о г 28 аш уста 1995 года.

По В1ором_11 ара графе раскрываю! ея основные принципы, ставшие особенностью российской муниципальной школы, и нашедшие свое преломление в становлении местного самоуправления па современном этапе. Система местного самоуправления стротеи на принципе многообразия форм организации местного самоуправления. При сохранении властных полномочий центра органам местного самоуправления передаются достаточно широкие права в социальной, экономической и хозяйственной сферах. При этом предусматривается четкое разграничение предметов ведения и ресурсов между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Со становлением местного самоуправления п России связаны надежды на строительство экономически сильного социального государства, для чего необходимо решить следующий ряд задач:

• определить самоуправляем!,1С территории, па основе принципов и критериев, соответствующих посфосишо демократического государств с социально-ориентированной рыночной экономики, а именно: самодостаточности, самообеспеченности и самофинансирования;

• установить обьем полномочий местных властей в каждом конкретном муниципальном образовании с учетом имеющихся возможностей и местных особенностей.

Федеральный закон, определяя вопросы местного значения, из которых вытекают собственные полномочия органов местного самоуправления, не регламентирует полномочия, соответствующие предметам ведения муниципальных образований. Серьезные разногласия вносит отраслевое законодательство, которое разрабатывается и принимается во многих случаях без учета основного законодательства по вопросам местного самоуправления. Для решения этой проблемы необходимо па федеральном уровне принять соотвсгсшующнс законы, разграничивающие компетенцию ортнов государственной власти и органов местного самоуправления по предметам ведения муниципальных образований; через разработку и процедуру прохождения законопроектов на уровне Федерального Собрания исключить принятие отраслевых законов без учета основополагающих законов по местному самоуправлению; обеспечить контроль за приведением законодательств субъектов РФ в соответствие федеральному законодательству; минимизировать сферу предметов совместного ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

Трактуя местное самоуправление как элемент управления государством, автор особое внимание уделяет характеристике выполняемых данными органами передаваемых им государственных полномочий. При этом реализация переданных полномочии подконтрольна государству и контроль осуществляется в порядке, определяемом федеральными законами и законами

субъектов федерации. По мнению диссертанта, законами может устанавливаться порядок передачи полномочий при условии заключения соответствующего административного договора (соглашения) с органами место:о самоуправления. Это позволило бы диверсифицировать исполнение государственных полномочии муниципальными образованиями с разным уровнем социально-экономического развития таким образом, чюбм более развитые муниципальные образования, обладающие соответствующими организационными возможностями, реалнзовывалп больший обьем государственных ПОЛНОМОЧИЙ.

Одной из важнейших проблем становления местного самоуправления является обеспечение его реальных финансово-экономических основ. По мнению диссертанта, исходя из четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, необходимо определить порядок, механизм передачи и перечень объектов государственной собственности, передаваемой в собственность муниципальных образований, установить необходимые минимальные государственные социальные стандарты, законодательно закрепить обязательные местные налоги, в том числе и знамшельную часть налогов, поступающих в бюджеты субъектов РФ, которые бы соответствовали исполняемым предметам ведения муниципальных образований н возлагали соответствующую огвстствснпосп. па органы самоуправления.

Законом Российской Федерации "Об общих принципах местного самоуправления в Российской федерации" не отрегулирован и вопрос контроля со стороны государства и населения за деятельностью органов местного самоуправления. Представляется целесообразным создание соответствующих контрольных (ревизионных) органов, формируемых из депутатов или представителей населения, проживающего на территории муниципальных образований, соответствующего контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны прокуратуры, финансовых органов Российской Федерации, проведение обязательных регулярных аудиторских проверок и нх обнародование через средства массовой информации муниципальных образований.

Местное самоуправление как институт народовластия получит мощную поддержку в том случае, если и само население сможет в полной мере осуществлять непосредственное управление делами муниципального образования. Необходимо в правовых актах Российской Федерации закрепить порядок осуществления инициатив населения, его организации в территориальное общественное самоуправление. Это будет способствовать и росту общественной активности граждан, их ответственности за дела своего тер- риториальното общества и, с другой стороны, контролю за деятельностью самих органов самоуправления, укреплению их авторитета и поддержки, противостоянию вмешательству в дела муниципального образования органов государственной власти. Для более эффективной деятельности системы местного самоуправления необходимо внести соответствующие изменения и в структуру представительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, предусмотрев и них представительство муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего региона.

В (реп,см параграфе рассмотрены проблемы становления и направления дальнейшего развития местного самоуправления на примере г. Санкт-Петербурга. Наряду с общими для всей Российской Федерации проблемами местного самоуправления, в Санкт-Петербурге имеется своя специфика п необходимость учета особенности как города федерального значения, мегаполиса, субъекта РФ.

13 диссертации анализируется процесс формирования муниципальных образований, органов местного самоуправления и их взаимодействия с органами государственном власти Санкт-Петербурга.

Город разделен па 82 внутригородских и 29 пригородных муниципальных образований. Разделение внутригородских районов на муниципальные округа нельзя признать завершенным. Вся инфраструктура, все системы жизнеобеспечения строились с расчетом на районное деление. Органы местного самоуправления оказались лишенными возможности эффективно влиять на ситуацию в собственном муниципальном округе. Кроме того, выбранная модель территориальной организации местного самоуправления пе воспринимается населением, что, в частности, подтверждается низкой активностью избирателей на прошедших муниципальных выборах. Таким образом, проблемы определения оптимальной территориальной структуры муниципальных образований, соответственно разграничения функций между органами государственной власти и местного самоуправления, передачи объектов собственности и определения системы финансовой обеспеченности муниципальных образовании остаются в числе главных, требуют разрешения на законодательном уровне.

Встроенпость местного самоуправления в целостную систему управления городом должна реалнзовываться через передачу органам местного самоуправления прав и ответственности в решении повседневных нужд населения и участия муниципальных образований на основе договоров, соглашений в реализации программ социально-экономического развития города и административных районов.

Существенно должна меняться и роль Администрации города, деятельность которой должна быть направлена па выработку стратегии развития города как единого центра, на создание благоприятных условий для деятельности всех хозяйствующих субъектов, привлечение инвестиций, обеспечение н поддержку приоритетных направлений социально-экономического развития. В диссертации разработан порядок и схема взаимодействия отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления.

Практика работы муниципалитетов первого созыва показала, что выборы депутатов по округам ослабляют последующую их связь с избирателями н ответственность конкретного депутата перед населением, его избравшим. Решение этом задачи возможно по нескольким направлениям: во-

первых, формирование партийных структур на местном уровне, выдвижение ими своих кандидатов на основе единых программ; во-вторых, более активная роль в выдвижении, поддержке кандидатов должна быть со стороны трудовых коллективов предприятии, организаций, находящихся па территории муниципального образования. Следовательно, на законодательном уровне необходима разработка таких нормат ивных правовых актов, которые бы создавали бы условия, возможность и заинтересованность партий, движений, общественных организаций и объединений, трудовых коллективов в формировании нрсдставшелыюн власти муниципальных образований и участ ия и ней их представителей.

Исключительно важное место в привлечении населения к управлению своими территориями принадлежит территориальному общественному самоуправлению. Особенно это представляется актуальным в муниципальных образованиях численностью несколько десятков тысяч человек, где в силу многочисленности населения и обширности территории затрудняется прямая и обратная связь между органами местной власти и населением.

Для развития территориального общественного самоуправления необходимо разработать механизм его реализации. Важным является также четкое определение порядка реализации законодательной инициативы населения в органах местного самоуправления, возможности ознакомления любого гражданина с решениями муниципальных сонетов и их должностных лиц, деятельностью конкретных депутатов, порядка отзыва депутата, не оправдавшею доверия избирателей.

Таким образом, необходим комплекс мер, позволяющих вовлечь население и гарантировать сто деятельность в различных формах общественного самоуправления, способствующих реализации личных и коллективных интересов, и предоставить ему на деле право участвовать в управлении муниципальным образованием не только через органы местного самоуправления, но н непосредственно.

В Заключении подведены общие итоги исследования, приведены практические рекомендации по трансформации государственного управления и местного самоуправления.

В приложения включены Программа государственной поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге, порядок и схема взаимодействия отраслевых и территориальных органов Администрации Санкт Петер-бурта с органами местного самоуправления, Положения о Совете по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге и районном координационном Совете административного района, некоторые характеристики муниципальных образований, источников доходов и расходов местных бюджетов, разработанные при участии автора.

Основные положении диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Управление производством в условиях многообразия форм собственно-

сти. //Тезисы Всесоюзной паучпо-прамнчсской конференции «Новые формы хозяйствования в условиях переходы к рыночным отношениям», Ленинград, 1991.-0,1 пл.: с. 427-428.

2. Управление экономикой области в условиях перехода к рыночным отношениям. //Научно-методическая конференция. «Технические университеты России: проблемы становления, функционирования и развития», СПб. ,1993.-0,1 пл.: с. 27-28.

3. Работа пабирастобороты. //КодсксЧнГо ,1998, №4-0,1 пл.: с.З.

4. Первые шаги - самые трудные. //Вестппк Администрации Санкт-Петербурга, 1998, № 3 - 0,2 пл.: с. 137-139.

5. Первые шаги местного самоуправления. //Утро Петербурга, 1998, №180,2 пл.: с.2.

6. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1998, № 5 -1,1 пл.: с.36-38, с.40-41, с. 49-62.

7. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1998, № 6- 1,3 пл.: с. 83-90, с.

8. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1998, № 7 - 1,1 пл.: с. 12-18, с.

115-127.

146-157.

Подписано в печать 16.11.00. Зак. 216ст. Тираж 100. Тип. БИТУ.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Иванов, Вячеслав Степанович

Введение

Глава 1. Теоретико-методологическое обоснование процесса трансформации государственного управления и местного самоуправления.

§ 1. Диалектика взаимодействия субъекта и объекта управления.

§2. Многообразие форм собственности как необходимое условие преобразования государственного управления и местного самоуправления.

§3. Местное самоуправление как форма управления гражданским обществом.

Глава 2. Анализ процессов организации местного самоуправления в России.

§ 1. Исторический опыт и традиции местного самоуправления в России.

§2. Проблемы организации местного самоуправления в современных условиях.

§3. Проблемы развития местного самоуправления в Санкт- Петербурге.

Введение диссертации2000 год, автореферат по социологии, Иванов, Вячеслав Степанович

Актуальность, темы определяется политической и экономической реформами, необходимостью радикальной перестройки системы социального управления, способной в условиях многообразия форм собственности обеспечить расширенное воспроизводство и развитие производительных сил и производственных отношений. Сложность и противоречивость данного этапа состоит в том, что отказ от командно-административной системы управления требует осмысления того, что из плановой системы управления должно было бы остаться и требует воссоздания на качественно ином уровне, какие новые организационные структуры и механизмы управления должны быть задействованы в условиях, когда еще формируется полноценная инфраструктура рынка.

Одной из форм социального управления в современных условиях является государственное управление, которое обладает иерархической структурой. В этой структуре своеобразное место занимают регионы. Регион из объекта государственного управления превращается в его субъект, что требует научного определения параметров и функций регионального управления на основе приоритета развития его внутренних сил. Социально-экономические и политические отношения, формирующие регион как субъект управления, характеризуются многообразием форм собственности, созданием класса собственников, требующих гармонизации их интересов. Регион в отношениях с другими субъектами федерации все более выступает как самостоятельно хозяйствующий субъект, несущий всю полноту ответственности за эффективность своей социально-экономической деятельности. В этой связи весьма важно научное осмысление взаимоотношений субъекта и объекта управления, взаимозависимости и взаимообусловленности горизонтальных и вертикальных управленческих отношений, места и роли собственника и управляющего, представительной и исполнительной ветвей власти, чтобы на этой основе сделать правильные практические выводы об организационных структурах и механизмах управления регионом в новых социально-экономических и политических условиях.

Опыт деятельности таких субъектов федерации, как регион на основе принятой Конституции России, переноса в них центра тяжести решения задач социального и экономического развития в условиях неразработанности законодательства по вопросам взаимоотношений федерации и ее субъектов, организации местного самоуправления имеет важное практическое значение.

Уровень научной разработки темы характеризуется большим количеством работ по вопросам регионального управления. Значительный вклад в решение этой проблемы внесли отечественные ученые - Аганбегян А.Г., Аитов H.A., Алымов А.Н., Белоусов P.A., Битунов В.В., Ельмеев В.Я., Емельянов A.C., Зенченко Н.С., Ильин А.Н., Когут А.Е., Межевич М.Н., Некрасов H.H., Павленко В.Ф., Павлов Ю.М., Рященко Б.Р., Сигов И.И., Хорев Б.С., Шилин И.Г., Шниппер Р.Н. и др. В их трудах рассмотрены основополагающие проблемы управления территориями, но в целом основной акцент делается на экономических аспектах трансформации государственного управления и местного самоуправления. Тем не менее актуальной остается разработка вопросов социальной обусловленности, социального содержания и социальных результатов государственного управления и местного самоуправления в их взаимосвязи и взаимодействии. А это - предметное поле социологии управления, которое остается малоизученным.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа научной социологической, управленческой литературы и обобщения имеющегося практического опыта раскрыть направления и выявить проблемы трансформации системы государственного управления и местного самоуправления и обосновать направления их эффективного разрешения.

Достижение поставленной цели в диссертации требует решения следующих задач:

• обобщить имеющиеся научные подходы, раскрывающие взаимоотношения субъекта и объекта управления в условиях многообразия форм собственности;

• раскрыть влияние многообразия форм собственности на преобразования - государственного управления и местного самоуправления;

• раскрыть феномен местного управления и охарактеризовать его как форму гражданского общества;

• проанализировать исторический опыт и вскрыть традиции местного самоуправления в России;

• выявить тенденции и проблемы организации местного самоуправления в современных условиях;

• раскрыть проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Объектом исследования является регион как объект и субъект управления.

Предметом исследования выступает комплекс взаимосвязей, взаимодействий и взаимоотношений между государством, региональными органами управления и органами местного самоуправления в ходе социально-экономического функционирования и развития территориальной общности.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы классиков социологии, труды современных российских и зарубежных ученых ,посвященные управлению социально-экономическими процессами, базирующиеся на диалектико- материалистическом подходе к анализу управления как социального феномена. Автор опирался на научные положения, общие принципы организации государственного управления и местного самоуправления, закрепленные Конституцией Российской Федерации, решениями Президента и Правительства РФ, законодательными органами власти, в федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации". В своем исследовании автор использовал документы органов исполнительной власти, опирался на анализ деятельности муниципальных органов управления г. Санкт-Петербурга. В качестве основных методов в диссертационном исследовании использовались диалектический метод, метод системного анализа, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод исторического анализа. Автор также использовал материалы прикладных социологических исследований имеющих отношение к теме.

Научные результаты, полученные автором в процессе исследования и которые можно оценить как обладающие элементами научной новизны, состоят в следующем:

1. Уточнено на основе анализа диалектической связи между субъектом и объектом управления содержание управленческих отношений, базирующихся не только на вертикальных, но и на горизонтальных связях и их взаимодействии; это позволило охарактеризовать трансформацию системы государственного управления и место в этой системе местного самоуправления, выявить, что сокращение звеньев в управленческой иерархии сопровождается усложнением горизонтальных связей.

2. Раскрыты методологические принципы и пути перестройки управления регионом, вытекающие из коренных преобразований производственных отношений, выявлена необходимость сосредоточения усилий органов исполнительной власти региона на таких функциях, как определение целей и приоритетных направлений развития региона, координация деятельности хозяйствующих субъектов, создание необходимых условий в виде развитой инфраструктуры рынка, принятие необходимых «правил игры»- законодательства региона, а также контроля со стороны государства за деятельностью органов власти и управления.

3. Уточнена природа местного самоуправления на основе анализа различных подходов к определению местного самоуправления, дается его социологическая трактовка как формы гражданского общества и элемента системы управления государством.

4. Обоснована необходимость определения территориальных основ местного самоуправления на принципах самодостаточности, самообеспеченности и самофинансирования муниципальных образований.

5. Доказана необходимость обеспечения встроенности всех органов государственной власти и муниципального управления в систему управления государством как единого целого, представительства местного самоуправления в системе органов государственной власти для участия в государственном управлении и представления интересов жителей муниципальных образований.

6. Разработана схема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

7. Обосновано, что организация системы государственного и муниципального управления, государственной защиты и поддержки местного самоуправления должна стать одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные рекомендации могут быть внедрены в практику регионального управления и местного самоуправления. Более того, некоторые конкретные рекомендации и предложения частично уже реализованы в работе Администрации Санкт-Петербурга и местных органов власти. Основные положения диссертационного исследования могут использоваться в курсах "Управление социально-экономическими процессами", "Государственное и муниципальное управление", "Научные основы социального управления и планирования", а также в преподавании соответствующих спецкурсов и семинаров.

Апробация работы. Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации автора докладывались им на научных конференциях, на заседаниях кафедры социального управления и планирования факультета социологии СПбГУ. Результаты исследований докладывались на городской конференции "Проблемы организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (1996), на Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и местное самоуправление: технологии социально-экономического роста" (1998). Основные положения диссертации нашли отражение в 8 опубликованных статьях.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Трансформация системы государственного управления и местного самоуправления в новых социально-экономических и политических условиях России"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование показало, что в новых социально-политических и экономических условиях государству и обществу предстоит решить множество сложных задач. Среди них - формирование новой концепции и создание эффективной системы государственного управления и местного самоуправления. Многоукладность экономики на основе равноправия и развития всех форм собственности, формирование гражданского общества и правового государства требуют научного осмысления и адекватного отражения в структурах органов власти и управления. Анализ взаимодействия субъекта и объекта управления показывает, что построение новой системы управленческих отношений в обществе должно происходить не путем отрицания предшествующей практики, а на основе четкого определения целей развития государства и направлений их достижения, применения полного набора форм и методов теории и практики управления. Государственное управление, представляющее систему взаимообусловленных и взаимозависимых вертикальных и Горизонтальных связей между субъектом и объектом управления должно в полной мере отражать процессы, протекающие в объекте управления, цели и задачи, стоящие перед ними. На современном этапе интенсификации рыночных отношений весьма важным является анализ горизонтальных отношений субъект-субъекта и объект-объекта. В условиях отказа от командно-административных методов руководства эти отношения приобретают самое актуальное звучание. В зависимости от их законодательного, информационного, организационного наполнения зависит и эффективность деятельности всех субъектов. С одной стороны, должна быть полная защита и гарантированность субъекта или объекта управления от вмешательства извне, с другой и создана система, позволяющая субъектам и объектам управления полнокровно взаимодействовать между собой на основе законов, норм, правил.

Такая диалектика управленческих отношений требует в условиях экономической и политической реформ учета всех взаимосвязей и позволяет исходя из их взаимозависимости и взаимообусловленности охарактеризовать трансформацию системы государственного управления, выявить, что сокращение звеньев в управленческой иерархии сопровождается усложнением горизонтальных связей. Эффективность управления определяется правильно поставленными целями, выбором наиболее оптимальных путей их достижения, планомерной организацией и координацией работы, постоянным анализом складывающейся ситуации, контролем за исполнением принятых решений и своевременной их корректировкой.

Особую значимость в социальном и управленческом плане представляет организация контроля со стороны государства и населения за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых решений, деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц.

Контроль необходим в качестве неотъемлемой функции государственного управления, формы развития его демократизма; обратной связи, посредством которой достигается своевременная и достоверная информация о фактическом исполнении управленческих решений; эффективного способа воздействия на контролируемые объекты с целью оптимизации их деятельности, укрепления государственной дисциплины и законности; фактора воспитания должностных лиц, формирования и утверждения в их сознании чувства ответственности за выполнение возложенных функций. Необходимо создание централизованной государственной контрольной службы в Российской Федерации, обладающей необходимыми полномочиями, имеющей вертикальную подчиненность.

Появление многочисленного класса собственников требует с одной стороны представления их интересов в деятельности партий, власти и управления и с другой стороны должно существенно изменять роль и структуру органов власти и управления.

Органы власти в большей степени должна сосредоточить усилия на разработке правил ведения хозяйствования, определении основополагающих целей развития территории, создании благоприятных условий для инвестирования и развития приоритетных направлений, формировании полнокровной инфраструктуры рынка, современному информационному и кадровому обеспечению системы управления. Производственно-экономическая функция управления должна регулироваться в деятельности хозяйствующих субъектов.

Новый механизм управления характеризуется тенденций к децентрализации власти. Ее отличительными признаками являются выделение субъектов Российской Федерации в политически значимую единицу государственного устройства, превращение из объекта в субъект управления и формирование местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия, относительно самостоятельной, обособленной социальной системы, включающей в себя формы непосредственного управления населением соответствующей территорией.

Главная проблема при децентрализации власти заключается в том, чтобы установить надлежащий баланс в объеме полномочий, их финансово-экономическом обеспечении и ответственности между центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, адекватными реально существующим социально-экономическим условиям страны.

Органы государственной власти должны сосредоточить усилия на решении общенациональных и региональных задач, обеспечении равных прав и возможностей граждан Российской Федерации, вне зависимости от места его проживания, а органы местного самоуправления - на создании условий по удовлетворению повседневных потребностей населения, проживающего на данной локальной территории.

Важным представляется общая встроенность всех органов государственной власти и местного самоуправления в систему управления государством как единого целого.

Это требует и представления интересов населения, органов местного самоуправления в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а субъектов Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации.

В дальнейшем научном осмыслении нуждается концепция взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей государственной власти, их формировании, полномочий и ответственности, минимизации и разрешении возникающих между ними конфликтов.

К компетенции представительного органа власти, относится разработка правил «игры» - принятие региональных законов и нормативных актов, участие в разработке и утверждении перспективных программ развития региона, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, участие в разработке федеральных законов.

К компетенции администрации (правительства) должна относиться область хозяйственно-экономического характера.

Неизбежность конфликтов между ветвями власти объективно неизбежна, поэтому необходимо предпринимать усилия:

• по минимизации числа конфликтов и уменьшению их остроты;

• создания механизмов разрешения конфликтов.

Это должно быть отражено в таких основополагающих документах, как Устав региона, где наряду с определением компетенции представительной и исполнительной властей должны определяться и действия в случае их разногласий.

Как показывает практика взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей государственной власти регионов, эффективно действует в случае конфликтных ситуаций институт согласительных комиссий, которые, в конечном итоге, приводили к сближению позиций сторон. Целесообразно с этой целью и в регионах создавать конституционные, уставные суды.

Построение гражданского общества невозможно без вовлечения и участия наиболее активной и сознательной части населения страны в управлении делами общества.

Для государства Российской Федерации, представляющего многонациональное общество, местное самоуправление представляет собой форму укрепления российской государственности и единства, играет роль «одной из наиболее надежных гарантий» и «цементирующего раствора» государственной целостности .

Учитывая специфику данного исследования предложено определение, отражающее его как важную социологическую категорию: местное самоуправление можно охарактеризовать через отношения солидарности между государством и местными (территориальными) сообществами, а также внутри таковых по поводу реализации групповых интересов местных общностей через создание максимума возможностей для самореализации индивидов в виде деятельности во имя общественного благополучия.

По содержанию местное самоуправление можно определить как процесс управления низовым территориальным сообществом жителей, основанный на принципах разумного сочетания представительных институтов и институтов непосредственной демократии, на предоставлении всем субъектам территориального сообщества широких возможностей по заявлению, отстаиванию и реализации собственных интересов, на политико-правовой привязанности органов местного самоуправления к коренным запросам жителей.

Со становлением местного самоуправления в России связаны надежды на строительство экономически сильного социального государства, для чего необходимо решить следующий ряд задач:

• определить самоуправляемые территории, на основе принципов и критериев, соответствующих построению демократического государства с социально-ориентированной рыночной экономики;

• определить объем полномочий местных властей в каждом конкретном муниципальном образовании с учетом имеющихся возможностей и местных особенностей;

• исходя из четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления необходимо определить порядок, механизм передачи и перечень объектов государственной собственности, передаваемой в собственность муниципальных образований;

• установить необходимые минимальные государственные социальные стандарты;

• законодательно закрепить обязательные местные налоги, в том числе и значительную часть налогов, поступающих в бюджеты субъектов РФ, которые бы соответствовали исполняемым предметам ведения муниципальных образований и возлагали соответствующую ответственность на органы самоуправления.

Местное самоуправление как институт народовластия получит мощную поддержку в том случае, если и само население сможет в полной мере осуществлять непосредственное управление делами муниципального образования. Кроме открытости, гласности и законодательно закрепленной подконтрольности органов местного самоуправления перед населением, необходимо в правовых актах Российской Федерации закрепить порядок осуществления инициатив населения, его организации в территориальное общественное самоуправление через создание уличных, домовых комитетов, других общественных формирований граждан. Для более эффективной деятельности системы местного самоуправления необходимо внести соответствующие изменения и в структуру представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, предусмотрев в них представительство муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего региона.

Отсутствие устойчивых демократических традиций в российском обществе, в значительной степени предопределяет непоследовательность действий органов власти в переустройстве общественной жизни, решении проблем страны без опоры на законы, нормы, мнение населения. Процесс становления институтов местного самоуправления пока осуществляется сверху и шансы его реализации будут невелики, пока его необходимость и нужность не будет восприняты самим населением, пока не будет осознано, что местное самоуправление - необходимый элемент гражданского общества, механизм реализации населением гражданских прав и свобод, решения наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения важнейших потребностей.

Таким образом, перед органами государственной власти стоит важнейшая пропагандистская, воспитательная, организационная задача вовлечения самого широкого слоя населения через местное самоуправление в управление обществом. Реализация такой политики на государственном уровне является еще необходимой и потому, что,, как показывает исследование истории местного самоуправления в России и сегодняшней практики его становления, этот процесс всякий раз сворачивался из-за склонности верховной власти к централизации, тенденций к региональному «огосударствлению» местного самоуправления, его ослаблению как института власти.

Организация и становление государственного управления и местного самоуправления на современном этапе порождает ряд проблем, требующих их научного осмысления и выработке решений задачи целенаправленного, планомерного построения демократического государства с социально-ориентированной экономикой, развитым гражданским обществом и адекватно соответствующей им системы эффективного управления.

Научная разработка данной проблематики является необходимым условием повышения результативности и гарантией стабильности социального и экономического развития государства , должна стать одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации.

Список научной литературыИванов, Вячеслав Степанович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Аганбегян А.Г. Радикальная реформа хозяйственного управления/ Учебное пособие для руководящих кадров. М., Экономика. 1987.

2. Алексеев В.Г. Централизованное управление экономикой в условиях новых форм хозяйствования. М.,Система,1991.

3. Ансоф И. Стратегическое управление /Пер. с англ. М., Экономика, 1989.

4. Афанасьев В. Н. Диалектика собственности: логика экономической реформы. Л., Изд-во ЛГУ, 1991.

5. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1968 .

6. Белоцерковский Б.В. Самоуправление — будущее человечества или новая утопия? М., Интер-Весо, 1992.

7. Берр X., Маркворт Б.Э., Исупова С. Муниципальная экономика. Администрация, благожелательная к предприятиям. М.,1997.

8. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русского и иностранного земского общественного управления, СПб., 1869,т. 1.

9. Ю.Васьков С.Т. Территориальное управление в новых хозяйственных условиях. М., Экономика, 1990.

10. П.Воронин А.Г., Ламин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. АНХ, Москва, Издательство "Дело", 1998.

11. Герчикова И.Н. Менеджмент. М., 1995.

12. Глущенко В. Политико-экономическое обсуждение преобразования соб-ственности.//Российский экономический журнал, 1992,№3.

13. Горбунов А.П. Основы социального менеджмента / под ред. д.э.н., проф. Б.Я.Гершковича. Пятигорск, 1999.

14. Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству. М. Международные отношения, 1991.

15. Градовский А.Д. История местного управления, (докт.дисс), 1868.

16. Градовский А.Д. Органы местного управления. СПб., 1871.

17. Градовский А.Д. Система местного управления Западной Европы и в России. СПб., 1870.

18. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. М., Изд-во БЕК,1995.

19. Грунт Э.А. Идеология и практика американского комммунитаризма / автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук, М.,1992.

20. Демин А. Собственность и власть.// Вестник ЛГУ, 1989,№3.

21. Долгов В.Г. Управление научно-техническим прогрессом: потребитель-ско-стоимостные основы. Д., ЛГУ, 1988.

22. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15.10.1985 г.

23. Емельянов О. К социальному портрету отечественного предпринимателя //Российский эконом, журнал ,1992, №8.

24. Земский вестник. 5 съезд Российского Земского движения 15 декабря 1998г., М.,1999.26.3иммель Г. Групповые объединения. М., 1955.

25. Иванов В.Н. Трудовой коллектив- первичная ячейка социалистического самоуправления. Мысль, 1987.

26. Иванов B.C., Ковальская М.Ю., Либеров В.А., Семенченко А.Н., Шевцов П.И. Вопросы местного самоуправления. Спб., Кодекс- info, 1998,№5.

27. Иванов B.C., Либеров В.А., Семенченко А.Н., Шевцов П.И. Вопросы местного самоуправления. Спб., Кодекс- info, 1998,№6.

28. Иванов B.C., Либеров В.А., Семенченко А.Н., Шевцов П.И. Вопросы местного самоуправления. Спб., Кодекс- info, 1998, №7,

29. Г.Иванов Н.П. Теория управления при переходе к рынку //ПОЛИС ,1992, №1,2.

30. Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., Изд-во СПб. университета, 1994.

31. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г.• //Российская газета , 1993, 25 декабря (№ 197).

32. Карнеги Д. Как перестать беспокоиться и начать жить. М.,1990.

33. Кичкин Б. Разграничение компетенции органов местного самоуправления // Проблемы теории и практики управления, 2000,N4.

34. Ковалевский М.М. Происхождение семьи, рода, племени, собственности, государства, религии. СПб., 1914.

35. Когут А.Е. Основы местного самоуправления в городах России. СПб.: ИСЭП РАН, 1995.

36. Когут А.Е. Система местного самоуправления в городах России. СПб.: ИСЭП РАН, 1995.

37. Когут А.Е., Литовка О.П., Рохчин В.Е., Румянцев А.А. Экономика крупного города: проблемы структурной перестройки. СПб.: ИСЭП РАН, 1994.

38. Конгер Дэн X. Интервью // Ленинградская Правда, 1992, 3 июня.

39. Кузнецов Ю.В. Проблемы теории и практики менеджмента. СПб. ГУ, 1994.

40. Кузнецов Ю.В., Подлесных Ю. В. Основы менеджмента / Учебное пособие, Олбис,1997.

41. Куренной A.M. Производственная демократия и трудовое право. М., 1989.

42. Лазарев В.Н. Введение в социологию местного самоуправления. М., 1998.

43. Маркс К., Энгельс Ф. Капитал. Соч., т.23.

44. Менделеев Д.И. К познанию России. СПб., собр.соч., т.ХХШ, 1897.

45. Местное самоуправление: проблемы методологии и организации / Под ред. В.Я. Ельмеева, В.Н. Ивановой , СПб., 1997.

46. Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М.,1998.

47. Мондена Я., Сибакавы Р., Такаянаги С., Наго Т. Как работают японские предприятия. М., Экономика, 1989.

48. Мэтьюз Д. Политика местной общины. М.,1973.

49. Неретина Е.А. Управление социальными процессами. Саранск, 1999.

50. Новгородцев П. Об общественном начале. М.,1917.

51. О коллективных договорах и соглашениях. Закон РФ //Российская газета, 1992,2 апреля.бО.Омаров A.M. Предприимчивость руководителя. М.,1990

52. Павленко В.Ф. Планирование территориального развития. М.,Экономика, 1984.

53. Пакулов П.О. новом типе мышления хозяйственного руководителя //Российский экономический журнал, 1992,№4.

54. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.,1913.

55. Положение о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербург. Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 2253 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, М., 1993.

56. Программа углубления экономических реформ Правительства Российской Федерации //Вопросы экономики, 1992,№8.

57. Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. СПб., РАН ИСЭП, 1996.

58. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.,1913.

59. Селезнев Г.Н., В.А.Гневко. Закон, власть, политика. Государственный и муниципальный уровни. СПб.,1998.

60. Сорокин П. Проблемы социального развития. М., 1927.

61. Сорокин П. Человек, цивилизация, общество, М.,1992.

62. Страуссмен Д. Стратегический государственный менеджмент //Проблемы теории и практики управления, 1996, № 1.

63. Сухарев А.И. Основы регионологии. Саранск,1996.

64. Таркановский Е. Собственность и самоуправление трудового коллектива //Вопросы экономики, 1990, №,8.

65. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1945.

66. Френкель С.Э. Волостное самоуправление. М.,1999.

67. Хасбулатов Р.И. У1 съезд народных депутатов России- размышления спустя месяц. М., 1992.

68. Хорев Б.С. Региональная политика в СССР.М.,Мысль,1989.

69. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997.

70. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995.

71. Юркова С. Сменяемость и приемственность при формировании органов местного самоуправления // Городское управление, 1997, № 2.

72. Якобсон П.М.,Психологические проблемы мотивации поведения человека. М.,1969 .

73. Twelvetrees A. Community Associations and centers, 1976

74. Vanier Gean. Communty and Growth, 1979.ирилиженик 1.

75. Структура муниципальных образований Санкт-Петербурга

76. По административно территориальномуделению

77. Адмиралтейский 6 Василеостровский - 5 Выборгский - 8 Калининский - 7 Кировский - 7 Красногвардейский - 5 Красносельский -б Московский -5 Невский - 9 Петроградский - б Приморский - 8 Фрунзенский - 6 Центральный - 620 МО47 МО44 МО