автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Закавказье в системе Российского правления (1864-1917 гг. )

Полный текст автореферата диссертации по теме "Закавказье в системе Российского правления (1864-1917 гг. )"

..А 0 5 9'0'

АКАЛЕЯ НАУК ГРУЗИНСКИЙ ССР ИНСТИТУТ ИСТОРИИ,АРХЕОЛОГИИ И ЭТНОГРАФИИ имени И.ДЕАВАХИШВШИ

На правах рукописи

ВАШЖВИЛИ Шалва Николаевич

УЖ (47. 92)

ЗАКАВКАЗЬЕ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВЛЕНИЯ (1864-1917 гг.)

Специатьность 07.00.02 - История СССР

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Тбилиси - 1990

Работа выполнена в Институте истории, археологии и этнографии им.И.А.Джавахишвили АН Грузинской ССР

Официальные оппоненты: - доктор исторических наук,

профессор И.И.УТУРШЕМИ

- доктор исторических наук, профессор В.А.ФЕДОРОВ

- доктор исторических наук, профессор О.К.ЖОРДАНКЯ

Ведущая организация - Тбилисский государственный университет им.И.Джавахишзили

Защита состоится " у "_\£±_1990 г. в " и« часов

на заседании специализированного совета Д.007.13.08 при Институте истории, археологии и этнографии им.И.А.Джавахишвили АН Гру зинокой ССР.

Адрес: 380009, г.Тбклиси, ул.Маликишвкли, 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института.

Автореферат разослан "//" 1/* 1990 г.

Ученый секретарь специализированного совета, л

доктор исторических наук - Ц.П.КАЛАНДАДЗЕ

Актуальность проблемы. В России позднего средневековья абсолютная монархия утрачивала свою прогрессивную роль. В XIX веке она уже изжила себя, стала реакционной силой, тормозящей общественное развитие. Самодержавие с его бюрократическим аппаратом защищало интересы господствующих классов Российской империи; основной функцией' самодержавия во внутренней политике являлось подавление социальной и национальной освободительной борьбы трудящихся. Однако борьба за свободу народа и выражалдей его интересы-революционно-демократической интеллигенции заставляла царское правительство идти на уступки: путем проведения реформ совершенствовать отжившую социально-политическую систему Российской империи.

В 1861-1904 годах были предприняты первые значительные шаги по пути преобразования феодально-абсолютистской монархии в монархию буржуазную. Несколько изменились характер политической системы, формы его функционирования. Однако буржуазная эволюция институтов управления и права более последовательно и быстро проводится в европейских губерниях России, тогда как юг империи и, в частности, Закавказье, вследствие проводимой царизмом колониальной политики, в этом отношении заметно отставали.

Хотя за 60-70 лет после присоединения к России Закавказье и сделалось фактически органической частью империи, но социально-экономический уклад и политическая надстройка этого края характеризовались целы?,! рядом особенностей. Монографическое изучение структуры л форм функционирования местных орга-ноз бюрократического аппарата царского правительства в данном крае имеет большую научную значимость, ибо без этого нельзя восстановить йодную реалистическою картину системы правления

Российской империи.

Историография проблемы» Формирование и эволюция системы самодержавно-бюрократического правления в Грузии и во всем Закавказье уже на рубеже Х1Х-ХХ вв. сделалась объектом изучения в официальной и буржуазной историографии. Были опубликованы работы Дубровина, Потто, Иваненко,* Дяаншиева, Эсадзе, Г.Ту-танишвили и других. Эти работы содержат большой фактический материал: в них указаны и некоторые недостатки, присущие кавказской администрации и суду царского самодержавия. Однако официальные историки объясняют эти недостатки в основном произволом чиновников, не видя, или стараясь скрыть, что истоки зла в самой социально-политической природе абсолютной монархии -самодержавии.

В отличие от Дубровина, Потто и Иваненко, которые в своих исследованиях ограничиваются первой половиной XIX века, С.Эса-дзе в своем двухтомном труде стремится отобразить почти вековую историю системы управления Закавказьем. В первой книге он доводит повествование добО-х годов XIX в., а во второй - освещает реформы 60-70-х годов и вскользь касается мероприятий, проведенных в 80-х годах. Во втором томе речь идет об интересующей нас эпохе.2 Среди буржуазных реформ С.Эсадзе выдвигает на первый план по своей значимости судебную реформу, которая создавала гласные, оперативные, беспристрастные и одинаково доступные каждому суд и правосудие. С.Эсадзе отмечает, что для

1. Дубровин Н.Ф. История войны и владычества русских на Кавказе, СПб, 1871-1888 гг.,т.1-У1; Потто В.А. Утверждение русского владычества на Кавказе, Тифлис,1904-1908 гг.,тт.1-1У; Иваненко В.Н. Гражданское управление Закавказьем, Тифлис, 1901.

2. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом, т.1, Т.П, Тифлис, 1907.

Закавказья не было разработано особое положение о судопроизводстве - край подчинялся действию общероссийского устава. Впрочем, этот автор умалчивает о существенных изменениях, которым подвергся единый устав при проведении его в Закавказье; ка упоминает он п о том, что в крае не действовал принцип выборности п несменяемости судей, отсутствовал институт присяжных заседателей. С.Эсадзе в основном правильно оценивает положение об административной реформе 1867 года, определяет сферу полномочий, предоставленных законом наглеетнику царя на Кавказе и Глазному управлению, но почти ничего не говорит о фактическом положении, формах и методах функционирования административных органов.

Много писал о деятельности полиции и суда, упущениях в рао

боте этих органов буржуазный либерал Г.Туманов(Туманишвили). В его труде работа этих учреждений оценена в аспекте лишь борьбы с социальным разбоем и грабежами. Он считал, что для службы в полиции нужны были не столько военная подготовка и опыт канцелярской работы, сколько знание нравов и обычаев коренного населения Закавказья. Поэтому, по мнению исследователя, целесообразно было принимать на службу в полицию местных жителей. Г.Туманишвяли призывал правительство оказывать больше доверия местному населению, принимать побольше кавказцев на работу в административно-полицейские и судебные органы, установить между судом и народом доверительную атмосферу, расширять контакты между ними, что во многом способствовало бы созданию в судах Закавказья института присяжных заседателей, который следо-

3. Туманов Г.М.-Разбой. Реформа суда на Кавказе, СПб, 1903.

вало комплектовать преимущественно из местной интеллигенции.

Реформистская деятельность Кавказской администрации царского правительства в общих чертах освещена в брошре Б.Еван-гулова.^ Здесь обращено внимание автора на низшие органы управления, рассмотрены некоторые проекты, разработанные с целью реорганизации участкового и сельского управления, но .так и не ставшие законом.

Критические статьи о реформах 60-х годов XIX в., деятельности кавказской администрации и суда, их недостатках, ошибках и злоупотреблениях помещали в журналах и газетах И.Чавчавадзе, А.Церетели, Н.Николадзе, Г.Церетели, С.Месхи, Н.ХЕзанашвили и другие грузинские общественные деятели. Оеи требовали обуздания бюрократии, преобразования судебных органов на демократических началах, введения института присяжных, судопроизводства на местных языках.

В 20-30-е годы советские историки излишне увлекаясь изучением социально-экономических явлений, очень мало внимания уделяли исследованию надстроечных категорий. Раньше всех советских историков избрал объектом исследования систему управления, созданную в Грузии царским правительством, Ш.Чхетия, работа которого вышла в свет в начале 40-х годов.° Автор вполне справедливо подразделяет процесс формирования российского правления в Грузии дореформенного периода на два этапа. Первый из них охватывал 1801-1840 года, а второй продолжался с 1841-го до 1864 года. Он считает, что в первый период существовали

4. Евангулов Б. Местная реформа на Кавказе, СПб, 1914

5. Чхетия Ш. Российская система правления в Грузии. 1801-1864 гг. Вестник Государственного музея Грузии, П,1941 ( на груз, яз.).

"военное положение ж военная диктатура". А во второй период сложилась система гражданского правления. В работе отведено довольно большое место характеристике проектов административных преобразований в Грузии и Закавказье в целом. Ш.Чхетия правильно оценивает административную реформу, проведенную по проекту Гана, отмечая, что созданная на основе Положения от 10 апреля 1840 г. форма управления основными районами Закавказья почти не отличалась от существовавшей в России политической системы. Она оказалась тяжким бременем и для российских губерний, но еще сильнее притесняла трудовое население окраин империи, вызывая большое недовольство. Всенародное возмущение вынудило Николая I незамедлительно внести коррективы в проведенную незадолго до того реформу. Однако Ш.Чхетия считает, что некоторый перелом в методах управления краем произошел в 50-х годах, после назначения наместником М.Воронцова. Исследование свидетельствует, что созданный М.Воронцовым административный аппарат действовал без изменений при Реаде и Муравьеве и что Барятинский на рубеже 50-60-х годов XIX в. начал новый тур административных преобразований.

Однако Ш.Чхетия признавал, что еще не завершил исследование характера и особенностей управления Грузией в первой половине XIX века. По его предложению Р.Ломинадзе разработал тему "Административное устройство Восточной Грузии в первой половине XIX в.". Р.Яомзнадзе ввел в научный оборот довольно большой объем нового материала и значительно расширил наши знания об административном устройстве и характере правления в Грузии

с

указанного периода.

6. Кандидатская 'диссертация РЛомгнадзе хранится в библиотеке Института ;:с~ор~п, археологии к этнографии Атг^да^дтв на^к

Грузинской ССР.

Анализу системы российского правления, насаждавшейся в Закавказье, отведено мало места в учебниках и учебных пособиях по истории Грузии. Более широко рассмотрены административные преобразования и буржуазные реформы в У томе "Очерков истории Грузии". Во второй его главе (автор И.Антелава) правильно объяснены характер административных реформ 1840 года, несущественные изменения, внесенные в судопроизводство. В УП главе (автор А.Бендианишвили) отражена история проведения реформы сельского общественного управления, городской и судебной реформ. Вскрыты подлинная сущность сельского "самоуправления", буржуазный характер городского положения 1870 года, классовая природа городского самоуправления. Четко определены функции распорядительных (дума) и исполнительных (правление) органов городского самоуправления, права и компетенции городского самоуправления в целом, сильно ограничиваемые административным вмешательством и контролем. Но несмотря на это, автор считает создание широкой сети городского самоуправления положительным явлением, поскольку оно в какой-то степени обуздывало произвол государственного бюрократического аппарата, создавало условия для деятельности прогрессивных общественных сил.

Пробел в изучении характера судебной реформы и функций

п

судебных органов восполнен ЗДвания. Его труд дает четкое представление о компетенциях созданного на окраинах Российской империи судебного устройства. Охарактеризованы мировые и окружные суды, судебная палата. Автор справедливо отмечает, что уставы 1864 года были, правда, составлены по пршщипам западноевропейского буржуазного судопроизводства, но в них со-

7. Судебная реформа в Грузии (60-80-е годы XIX века), 1979.

хранялись определенные черты сословности, особенно заметной в Закавказье: здесь администрация и суд не были разграничены, не вводился принцип выборности судей, не создавался институт присяжных заседателей. Объективно прогрессивные последствия присоединения Закавказья к России и характер управления краем показаны в работах Петрушевского, Смирнова, Фадеева, Туня-

Q

на, Киняпиной, Мильмана и других. Из названных авторов только Мильман касается исследуемого нами периода, но в основном освещает формы управления административными единицами, расположенными на территории Азербайджана.

Таким образом, в разработке проблемы достигнуты немалые успехи, система управления Закавказьем до 60-х годов XIX в. изучена с достаточной полнотой. Также хорошо исследованы судебная и городская реформы. Однако 'в изучении событий последующего периода оставались большие пробелы.

Можно сказать, что административная реформа 60-х годов XIX в. и эволюция системы управления Закавказьем от буржуазных реформ до буржуазной революции 1917 года почти совсем не изучены. В опубликованных работах говорится только о том, что в 1882 году на Кавказе было упразднено наместничество и восста-

8. Петрушевский И.П. Система русского колониального управления в Азербайджане в первой половине XIX в. В кн.: Колониальная политика.российского царизма в Азербайджане в 30-60-х гг. XIX. в. ч„1, 1936; Сг&рнов H.A. Политика России на Кавказе ХЛ-ХН вв., М., 1958; Фадеев A.B. Россия и Кавказ в первой трети XIX в«,. HU, i960; Тунян В.17 Подготовка закавказской административно-судебной реформы 1940 г. и Восточная Армения. Вестник ЖУ, серия 8, 1931, ß 5; Мильман А.П. Политический строй Азербайджана в ПХ-начаяе XX века, Баку, 1966; Киляшгна HeCi Административная политика царизма на Кавказе ив Средней Азии з XIX веке. Вопросы псэория, Л"4, 1233.

новлен институт Главноуправляющего, а первая русская революция, получившая большой резонанс в Закавказье, добудила царское правительство восстановить в этой крае наместничество, придать административному аппарату большую гибкость и эффективность в борьбе против сил революции. Поэтому вполне справедливо отмечалось, что "отстает дело изучения политической надстройки, требуюг исследования этапы развития системы управления Грузией, эволюция кавказской администрации царского правительства за 117 лет. Следует восполнить существующий пробел в изу-

о

чении истории городского самоуправления".

Цель исследования - с возможно большей глубиной и полнотой изучить систему управления Грузией и в целом Закавказьем в пореформенный период, административные учреждения и связанные с ними судебные органы, проследить их эволюцию, изменения, происходившие в формах их функционирования, осветить классовую природу кавказской администрации российского царизма, отобразить отношение трудового народа и его идеологов к этому аппарату социально-политического угнетения, в общих чертах воссоздать картину той борьбы, которую вели передовые деятели Грузии и других народов Кавказа за реорганизацию управления на демократической основе.

Методологической основой исследования послужили труды К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, в которых сформулированы положения о роли и значении политической надстройки. В книге сравнительно широко использована ленинская критическая оценка системы правления и бюрократического аппарата царского прави-

9. "Мацнэ" (Вестник) АН Грузинской ССР, серия истории, археологии, этнографии и искусства, 1981, ¡Ь I, с.76

тельства. Мы пользовались также обобщающими работами наших русских коллег.1®

Научная новизна работн.Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором в основном путем критического анализа первоисточников -(нового материала, обнаруженного наш в архивных фондах Союза ССР и Грузии) впервые освещены эволюция системы управления Закавказским регионом Российской империи, изменения, происходившие в формах функционирования административного аппарата и отдельных его органов; детально отображена реформаторская деятельность правителей Закавказья, дана оценка проектов, созданных этими высокопоставленными чиновниками, вскрыты их положительные и отрицательные стороны. В диссертационной работе показаны также характер органов местного самоуправления (дворянская сословно-представи-тельная организация, городское самоуправление и др.), сложившихся в виде дополнения к кавказской администрации царского правительства, ограниченность их прав и компетенции, формы функционирования, борьба прогрессивной интеллигенции за усовершенствование органов самоуправления, которая до 1917 года не увенчалась успехом.

Практическое значение исследования заключается в том, что содержащийся в нем материал и сформулированные автором выводы представляют определенный вклад в научное изучение новой истории Грузии, а также могут быть использованы при подготовке текстов лекций и спецкурсов по истории Грузии, для пополнения

10. Ерошкин H.H. История государственных учреждений дореволюционной России, М., 1983; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в., М., 1970

экспонатов исторического музея.

Апробация работы. Основное содержание исследования отражено в монографии "Закавказье в системе российского правления" ("Сабчота Сакартвело", 1989 г., на грузинском языке). Диссертационная работа апробирована и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора исторических наук на объединенном заседании отделов Института истории, археологии и этнографии им.И.Дкавахишвили Академии наук Грузинской ССР.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав и основных выводов.

Бо введении идет речь о степени разработанности проблемы, оценены достоинства и недостатки трудов предшествующих авторов. Здесь же обоснована актуальность проблемы, определены цель исследования и задачи, требующие своего решения.

В первой главе - "Административная реформа бС-х годов ХП века и система управления Закавказьем в 1868-1882 годах" - говорится о подготовке и проведении реформы, дана оценка Положению 9 декабря 1867 года и деятельности созданных на его основе административных органов.

С начала XIX века Российская империя постепенно присоединяет к себе царства и княяества Грузии, территории Армении и Азербайджана. Грузинский народ, правда, не смирился с утратой независимости и национальной государственности, боролся против колониальной политики царизма, но здраво оценивал объективно положительные последствия присоединения к России: в Грузии прекратились внутрифеодальные распри и раздоры, нашествия поработителей с юга, народ получил возможность мирной жизни и труда, вступил на новый путь развития. Прогрессивные итоги присоединения еще сильнее почувствовали на себе азербайджанцы и армяне, которые с помощью русского оружия освободились от иранского владычества и добились сравнительно лучших условий для национального развития и консолидации сил.

После присоединения к России сложившаяся в Грузии и Закавказье в целом система управления прошла три периода преобразо-

вания и эволюции. Первый продолжался с 1801 до 1840 года, второй начался в 1841 году и закончился накануне буржуазных реформ. Завершение начавшегося в 1864 году третьего периода совпало с февральской революцией 1917 года - свержением самодержавия.

В 1801-1840 годах фактически существовали оккупационный режим и военное положение, хотя и некоторые институты гражданского правления в этот период возникли, но их роль была незначительна. В эти годы кавказская администрация царского правительства, считаясь по определенным соображениям с особенностями социально-экономической жизни, нравами и обычаями коренного населения края, несколько ограничивала действие российских законов, привлекала к административной деятельности и судопроизводству местный элемент (чиновников), во втором периоде военный режим сменился гражданским управлением, сложились относительно благоприятные условия для социально-политической унификации Закавказья с Россией.

Сформировавшееся в Закавказье правление на основании закона от 10 апреля 1840 года стало почти идентично системе, существовавшей в губерниях центральной России. Изгнание из административных учреждений чиновников кавказского происхождения, изъятие из сферы правосудия норм грузинского, армянского и азербайджанского права, засилие бюрократического формализма в деятельности администрации и суда вызывали сильное недовольство . народа, а кое-где привели и к восстаниям. Российский император, его высшие чиновники пришли к тому выводу, что нельзя одним махом превратить Закавказье в органичес1ую часть России, унифицировать формы правления по всей империи. Николай I решил преобразовать Кавказ в особую административную единицу и возложить управление ею на своего наместника.

В 1844 году Кавказу была предоставлена административная автономия. Наместники Воронцов (1844-1854 гг.), Муравьев (1855-1857 годы), Барятинский (1857-1862 гг.) не были подотчетны министерствам и подчинялись только императору. Но в силу того, что наглеетники и послушный им административный аппарат не считались с нравами, обыч§иши и традициями местного населения, не думали об улучшении положения народа и его национальном' достоинстве, положительное значение административной автономии Кавказа сводидосьчяа нет.

Грузил (Тифлисская и Кутаисская губернии), Азербайджан (Бакинская и Елизаветпольская губернии), Армении (Эриванская губерния)« административные единицы Северного Кавказа находились под высшим управлением наместника, который назначал губернаторов и уездных начальников. Однако, в практической деяте-. льности губернских и уездных правлений имели место многочисленные недостатки, коррупция и другие злоупотребления, из-за чего в 1861 году был поставлен вопрос о проведении частичной реформы. Барятинский создал "Временный отдел по делам гражданского устройства Закавказья", который довольно быстро составил проект нового положения о правлениях и штатах закавказских губерний, приложив к нему детальную объяснительную записку. Разработанные авторами предложения могли бы несколько улучшить положение дел. В положении более четко были определены вопросы, которыми, ведали губернские правленая, метода их рассмотрения и решения; был упрощен порядок делопроизводства, а функции между чиновниками распределялись более правильно» Губернатор* одобрили проект, потребовали немедленного его утверждения. Однако этот документ до высших властей так и нэ доезд.

В 1862 году наместником царя на Кавказе вместо Барятинского был назначен Михаил Николаевич Романов. Начальником Главного управления наместника стал барон Николаи. В марте 1864 г. последний представил записку "О необходимости немедленной, одновременной и общей реорганизации гражданских учреждений Закавказья". Автор отмечает, что в прошлом существовала необходимость внесения в систему правления отдельных коррективов, частичных преобразований. Однако следует признать, что подобные преобразования не исходили из интересов края, и системе правления было присуще больше недостатков, чем достоинств. Негативные последствия применения метода отдельных преобразований, по мнению барона Николаи, сказывались и в том, что он яе повышал авторитет закона и созданных на его основе учреждений в глазах местного населения. Отныне же необходимо было исправить недостатки путем общей перестройки управления, проведения всеобъемлющей реформы.**

Точка зрения и конкретное предложение Николаи были одобрены Михаилом Романовым. В марте того же 1864 года по приказу наместника образовали специальную комиссию, на которую были возложены выработка основ реорганизации гражданского управления Кавказом и составление соответствующего проекта. Комиссия после двух лет работ представила составленный ею законопроект через Кавказский Комитет императору. Проект высочайше был ут-верзден 9 декабря 1867 года и получил силу закона.

В соответствии с новым законоположением Закавказье подразделялось на пять губерний (Тифлисская, Кутаисская, Эриванская, Бакинская и Елизаветпольская). Губернии, в.свою очередь, дели-

II. ЦША ГССР, ф.219, оп.1, д.30, л.1-27.

лись на уезды. В системе правления наместника царя на Кавказе сформировались три инстанции: I) главное управление (с резиденцией в Тбилиси), 2) губернские правления, 3) уездные правления и подведомственные им органы (городские, сельские) местного самоуправления.

Согласно положению, верховным правителем Кавказа провозглашался наместник. Через него российский император осуществлял свою волю в гражданской, военной и пограничной сферах края. Наместник назначался императором и подчинялся только ему. Все правительственные учреждения и должностные лица в пределах Кавказа были подчинены наместнику, а возникавшие дела, требовавшие высочайшего утверждения, направлялись наместником в Петербург. Наместник назначал всех чиновников на Кавказе, вплоть до пятого класса, доводя об этом до сведения императора. Если он считал, что пребывание того или иного лица на Кавказе создавало угрозу общественному порядку, то имел право в административном порядке выслать его в другой край. Распоряжения и циркуляры министерств доставлялись не губернаторам, а наместнику. Учреждения Кавказа высылали министерствам только срочные сводки и сообщения, тогда как более важные документы отправлялись наместником.

По закону наместник управлял Кавказом с помощью Главного управления. В него входили Совет,департамент, управления, государственных имуществ и сельского хозяйства, учебная, почтовая, горная, медицинская и карантинно-таможенная части, особое управление земских сборов, комитет по крестьянским делам, дорожно-строительный и статистический комитеты, другие учреждения. Начальником Главного управления являлся помощник наместнл-

ка по всем сферам гражданского правления.

Наряду с вышеупомянутыми законоположениями были утверждены правила назначения чиновников в административных учреждениях Кавказа, определены штаты и должностные оклады чиновников. Решено было выплачивать чиновникам Главного управления наместника жалованье в размере 375 тысяч рублей в год, губернских управлений - 183 тысячи, а уездных правлений - 347 тысяч. Больших расходов требовали также суд и полиция. Царское правительство, разумеется, не жалело средств на государственный аппарат - это орудие классового господства. Высокие оклады имела бюрократия, которая формировалась в Российской империи преимущественно из дворян и обладала многими привилегиями.

10 февраля 1868 г. вступила в силу инструкция наместника о внутреннем устройстве губернских и уездных правлений и организации полиции. В губернском правлении образовались два отдела: I) распорядительный и 2) строительный и медицинский. Определенные изменения претерпели и уездные правления. В Закавказье уездные начальники выполняли те же функции, что и в центральной России. Но в силу того, что в Закавказье земство не было введено , на местных уездных начальников возлагались и функции земского делопроизводства.

Барон Николаи считал, что административно-судебная реформа на Кавказе должна была проводиться в том же виде, что и в центральных, губерниях России. По его мнению, создание однородных учреждений являлось предпосылкой слияния края с Россией. Однако этот замысел не удалось последовательно осуществить и довести до конца. Реформаторы выяуздены были считаться с особенностями края, принципом административной автономии и предос-

тавить центральному управлению Кавказом большую самостоятельность, а в соответствии с этим внести определенные изменения в формы функционирования губернских и уездных правлений.

Параллельно' с административной реформой проводилась и реформа суда. Были упразднены прежние губернские и уездные суды, уголовная и гражданская палаты, Тифлисский коммерческий суд, а накопившиеся в них дела распределены между новыми судебными органами. Как заявлял Николаи,,в результате реформы суд отделялся от админисграции, формировался как самостоятельный орган. Однако в данном случае высокопоставленный сановник изменяет истине: анализ положений административно-судебной реформы и других документов приводит к тому заключению, что в Закавказье сформировались судебные органы разной инстанции, подчиненные Главному управлению и губернаторам. Из-за того, что в Закавказье не вводилась выборность судей и не создавался институт присяжных заседателей, высшим чиновникам в этом крае легче было вмешиваться в сферу судопроизводства.

Проведенные на Кавказе административная и судебная реформы не затронули горные районы края. Там в сущности неизменными оставались правила т.н. военно-народного управления, успешно применявшиеся Барятинским в Дагестане и Чечено-Ингушетии. Михаил Романов распространил этот порядок на Западный Кавказ, подчинив ему же территорию упраздненного в 1864 году Абхазского княжества и Закатальский округ. Немного позже на эти административные единицы было распространено положение о новой судебной реформе, но оставались и прежние, действовавшие на основе старинных обычаев, устные народные суды, в которых разбирались маловажные гражданские дела.

Закон oi 9 декабря 1867 года, в который были внесены небольшие коррективы в 1875 году, действовал до 1882 года.

Реформированный в 1867 году административный аппарат Кавказа проявлял особую заботу об увеличении доходов казны. Если в 1863 году сумма всех налогов в Закавказье, доход бюджета составлял 3,1 млн.рублей, то в 1870 году он достиг 6,8 млн.руб-.лей, за 7 лег возрос более чем вдвое. В 1881 году доходы За— кавказья составили 8,8'млн., а расходы - 8,7 млн.рублей. Главными статьями дохода были прямые (2,3 млн.рублей) и косвенные (5,1 млн.рублей) налоги. Основой расходной части бюджета являлись средства на содержание административного аппарата и судебных учреждений. Закавказье вносило в государственный бюджет 6,9 млн.рублей, которые расходовались почти полностью через разные министерства опять-таки в Закавказье.

Анализ бюджета доходов и расходов в Закавказье свидетельствует о том, что царское правительство особенно .щедро финансировало административно-полицейские и судебные учреждения, защищавшие интересы господствующих классов метрополии и на местах. На развитие экономики, народное образование и улучшение медицинского обслуживания населения затрачивались незначительные средства, да и те направлялись в основном на нужды высших слоев общества.

Во второй главе диссертационной работы - "Изменения в системе управления Грузией и Закавказьем в I88I-I904 гг." изучены и оценены те предложения и проекты, которые ставили целью внесение коррективов в управление краем, прослежена эволюция системы управления в названный период.

После убийства Алексаздра П народовольцами в Российской

империи активизировались консервативные силы, усилилась реакция. Были урезаны не только куцые права и сфера компетенции общественного самоуправления - несколько уже стала и сфера полномочий губернской администрации, был установлен более строгий контроль за ее работой со стороны высших и центральных органов.

Соответствующим изменениям подверглась Система управления окраинами империи в целом и, в,частности, Закавказьем. 22 ноября 1881 г. был обнародован указ.Александра Ш, в силу которого край лишался административного самоуправления, упразднялся институт наместника. Кавказскую администрацию царского правительства отныне возглавлял Главноуправляющий, по своим правам и полномочиям намного уступавший наместнику. Б высочайшем указе недвусмысленно указывалось, что Главноуправляющий Кавказом в своей деятельности должен руководствоваться теми ке масштабами полномочий, какими пользовались генерал-губернаторы некоторых центральных губерний России.

Согласно постановлению Комитета министров от 29 января 1882 года в Тбилиси была образована специальная комиссия под председательством Старосельского. Назначенному из центра Главноуправляющему Кавказом Дондукову-Корсакову было поручено упростить систему управления краем и сократить расходы, вносить в спускаемые свыше приказы и директивы только такие изменения и дополнения, которых требовали особенности края и интересы рационального правления.

Границы полномочий Главноуправляющего Закавказьем определялись б центре. На заседаниях комиссии разгорелась полешка по поводу должности помощника Главноуправляющего. Сенатор Бэр

и генерал Фадеев заявили, что особенности Кавказа нуждались в ином методе управления, постоянном единстве и простоте высших органов власти края. Поскольку-де Главноуправляющий является и главнокомандующим Кавказским корпусом и часто занят военными делами, ему непременно требуется помощник по гражданской части. Комиссия долго обсуждала также вопросы о чиновниках по особым поручениям, размерах жалованья чиновникам разных классов и должностей, правах и обязанностях начальника канцелярии Главноуправляющего, необходимости комиссий по крестьянским и земским делам. Она довольно быстро завершила работу и 15 октября 1882 года представила в Государственный Совет проект управления Кавказом и штатное расписание.

Однако работой комиссии сам Главноуправляющий Дондуков-Корсаков остался недоволен. Проект управления Кавказом подверг критике и Николаи. Последний в своей докладной записке отмечал, что слиянию Кавказа с Россией должно предшествовать объединение самого этого края. Надо было нивелировать племенные различия, добиться единообразия, ибо воздействовать на одно целое легче, чем на расчлененные элементы. Именно поэтому и была в свое время провозглашена административная автономия Кавказа. Институт наместничества, по мнению Николаи, не только принес пользу Кавказу, но и способствовал сближению этого края с Россией. Административная обособленность не развивала, а ослабляла самобытность края, и если Тифлисская, Кутаисская и Бакинская губернии не уподобились, допустим, Калужской, Воронежской или Рязанской губерниям, то в этом повинна была отюедь не административная автономия. Причина коренится в природе местных национальностей, их многовековой истории, стереть

воспоминания о которой - процесс очень трудный и длительный.

Словом, Николаи был горячим приверженцем института наместничества и административной автономии Кавказа, считая упрочение этой формы правления условием слияния края с Россией; но он, конечно, не мог выступить против повеления императора. Он лишь стремился большую часть прав и компетенции наместника сохранить за Главноуправляющим, не перенося на Кавказ без изменений форму и содержание правления российских генерал-губернаторов.

Николаи напоминал верховному правительству, что во времена наместничества Кавказ и особенно Закавказье по существу вышли из ведения центральных государственных учреждений. Край пользовался особыми правами в законодательной, административной и финансовой сферах. Эту особенность он утратил после 22 ноября 1881 года, поскольку с этого времени законодательные вопросы, касавшиеся Кавказа, в общем порядке вносились в Государственный Совет. Главноуправляющий, правда, имел право решать, касаются ли те или иные общероссийские законы Закавказья, но этого было недостаточно. Полезно было бы, по мнению Николаи, предоставить Главноуправляющему также право законодательной инициативы по вопросам местного значения.

В административно-распорядительной сфере у наместника были права министра, а учреждениям Кавказа прямые связи с министерствами поддерживать запрещалось. Приказы и предписания они получали от наместника..После упразднения должности наместника местные сановники уже не были зависимы от Главноуправляющего, - губернаторы, например, подчинялись министерству внутренних дел. Николаи осуждал этот новый порядок, обосновывая конкрет-

ними фактами, что интересы царского правительства требовали создания в Закавказье сильной власти. Он считал необходимым подчинить Главному управлению все губернские и областные административно-полицейские учреждения. Без этого, полагал он, выделение губерний и их прямое подчинение центральным органам само по себе будет способствовать образованию малых автономий, что явится шагом назад на пути объединения Кавказа и слияния его с Россией.

Мы не располагаем прямыми данными, но сопоставление документов свидетельствует о том, что докладную записку барона Николаи широко использовал в своей переписке с министерствами сам Главноуправляющий Дондуков-Корсаков. Анализ разных законоположений показывает, что центр пошел на определенные уступки, наделив Закавказье более широкими правами и компетенцией.

Реорганизация управления Кавказом производилась в два этапа. Первое положение было принято в 1883 году, а второй, более полный закон император утвердил 29 января 1885 года и в 1886 г. он вошел в Свод законов Российской империи. По положению 1885 года центральное управление Кавказом составляли: I) Главноуправляющий гражданской частью Кавказа; 2) Совет Главноуправляющего; 3) Управления отдельными частями различных ведомств. Административными учреждениями на местах являлись: а) губернс ие и областные; б) уездные и окружные; в) городские и сельские. Формально действовали отдельно судебные учреждения.

Главноуправляющий гражданской частью Кавказа назначался императором. В сфере внутреннего управления-краем характер деятельности Главного управления, а также его взаимодействия с

центральны!,га органами России определялись общеимперскими правилами. Если в приказах и постановлениях общегосударственного масштаба, принимаемых Правительствующим сенатом, не отмечалось, что они распространялись и на Кавказ, Главноуправляющий решал, проводить ли их в крае, и направлял соответствующее обоснование Совету Министров. Копии общюь распоряжений получал и Главноуправляющий Кавказом. Если тот по каким-либо причинам считал невозможным проведение и исполнение этих распоряжений на Кавказе, он доводил об этом до сведения вышестоящей инстанции и временно приостанавливал проведение данного распоряжения. Если же центр не одобрял такое решение, Главноуправляющий должен был снять свое вето.

Все существовавшие на Кавказе учреждения, все чиновники действовали под руководством и контролем Главноуправлявдего. Он имел право лично или через своих чиновников проверять все учреждения, доводя до сведения центра о выявленных фактах злоупотреблений и нарушений закона. Главноуправляющий мог на пятилетний срок выслать с Кавказа в отдаленные губернии России лиц, обвиняемых в противоправительственных выступлениях.

В законе большое место отведено определению прав и компетенций Совета Главноуправлявдего. В этом Совете, действовавшем под председательством помощника Главноуправляющего и укомплектованном высшими сановниками, рассматривались: вопрос о неполноте и неясности действувдих законов, выявленных в процессе управления; предложения'по разработке и изданию для Кавказа новых законов; предложения о нераспространении на Кавказ того или иного закона; проекты инструкций, составленных .от имени Главноуправляющего, о работе местных учреждений; а также все

другие вопросы, передаваемые Главноуправляющим на рассмотрение Совета,

Во всех пяти губерниях Закавказья на местную администрацию помимо обязанностей, определенных общугосударстЕенными законами, дополнительно возлагались управление казенными имуще-ствами, продовольственное дело, руководство земской и дорожной частями. В губерниях были созданы присутствия по крестьянским и по городским делам, действовавшие под председательством губернаторов.

Руководство уездной администрацией и полицией возлагалось на уездных начальников, такие ае функции выполняли и окружные начальники. Эти чиновники были наделены всеми правами, которыми в центральной России пользовались уездные исправники и уездные полицейские управления. В компетенцию этих органов Закавказья дополнительно входили ведение земских дел и контроль сельского самоуправления.

В системе правления царской России после реформ 60-х годов определенное место занимало сельское общественное управление, которое по характеру своей деятельности стояло ближе всего к народу.

Высшим распорядительным органом сельского общественного управления был провозглашен сельский сход. Он избирал должностных лиц, поручал приведение в исполнение своих распоряжений и постановлений сельскому старосте, его заместителю (нацвали), сборщику налогов. Однако выбранные крестьянами должностные лица по существу выполняли не волю крестьянства, а действовали по указке местной правительственной администрации (уездных начальников). Сельские старосты оглашали в селах правительст-

веяные распоряжения, задерживали бродяг и дезертиров, доносили уездной полиции на лиц, покинувших сельское общество без разрешения, сообщали властям о фактах нарушения общественного порядка, а в случае необходимости вызывали отряды полиции для пресечения правонарушений и ареста преступников.

И.Чавчавадзе и другие прогрессивные деятели усматривали главный недостаток законодательства в том, что власть сельского общественного управления распространялась только на крестьян, возлагала обязанности непосредственно на этот класс производителей и налогоплательщиков, защищала же интересы высших слоев населения. Условием хотя бы частичного устранения этого существенного недостатка Н.Николадзе считал создание единого для всех сословий сельского общественного управления, которое бы поровну распределяло и права, и обязанности между разными социальными слоями наоеления. Впоследствии справедливость этою предложения была признана самой кавказской администрацией, но в структуре и формах функционирования сельского управления существенных перемен не произошло.

В 1896 году вместо Довдукова-Корсакова Главноуправлявдим Кавказа и командующим Кавказским корпусом был назначен генерал Голицын. Он с самого же начала поставил целью увеличение штатов и прибавку жалованья работникам Главного управления, обосновывав это тем, что количество дел, яосгупавщих в канцелярию и Совет Главного управления, возрос в 2-3 раза. Усложнение деятельности Главноуправляющего, его Совета и канцелярии объяснялось тем, что еще в I8S7 году Главноуправляющее была возвращена часть полномочий бывшего наместника. А высочайшим приказом 1897-1838 годов права и компетенции Главноуправлявдего в

самой сложной своей части были приравнены к полномочиям наместника.

По мнению Голицына, в 1867-1885 годах центральное управление Кавказом (Главное управление, его Совет, канцелярия) претерпели большие изменения, почти не коснувшиеся губернского правления. Поэтому в 1898 году Голицын поставил вопрос о реорганизации губернского правления и подчиненных ему инстанций. Была образована специальная комиссия, представившая 27 сентября 1899 г. Главноуправляющему обстоятельную объяснительную записку, к которой прилагался проект положения.

Законопроект оставлял без изменений деление Закавказья па пять губерний, но по-новому определял структуру и функции губернских учреждений. Правительственные учреждения в Закавказье должны были формироваться на основе общероссийского закона, но взаимоотношения губернских учреждений с Главноуправляющим определялись особыми: правилами. В компетенцию губернского правления должны были входить все деда, которые возлагались на эту инстанцию общеимперским законом, а в дополнение к этому управление казенным имуществом, благоустройство дорог, упорядочение земских обязательств, контроль за сельским и городским управлениями, руководство управлением по делам воинской повинности, перепись и регистрация населения и пр.

Управление губернией составляли: губернатор, губернское правление, канцелярия губернатора и другие учреждения. Губернатор обладал здесь высшей властью. Но авторы законопроекта, учреждая губернское правление (как коллегиальный орган), ставили целью некоторое ограничение единоличной власти губернатора, улучшение делопроизводства, ослабление недовольства населения.

В проекте положения большое место занимало определение прав и компетенции следующих за губернским правлением инстанций - уездных и участковых органов. Особая роль была возложена на уездное собрание. Ему поручалось: рассматривать предложения участковых начальников, разбирать жалобы на их решения административного характера, на приговоры, вынесенные сельскими и участковыми судами.

Вообще проект Положения 1899 года вносил ощутимые изменения в губернское управление, но еще больше в управление уездами. Существенным образом расширялись права и компетенции участкового начальника. Если силой закона 1888 года уезды в Закавказье были разделены на 125 участков, то законопроект 1899 года предусматривал создание 190 участков. Целями образования широкой сети мелких административных единиц участков, и передачи в руки участковых начальников административно-судебных функций объяснялись приближением управленческого аппарата к населению, интересами более оперативного решения административных и судебных дел. Законопроект 1899 года новсил существенные коррективы также и в сельское управление Грузии и Закавказья.

Хотя на сельского старосту были возложены и полицейские обязанности, но поскольку сельской полиции не существовало, эти функции он не выполнял, ибо неспособен был обеспечивать охрану общественного порядка. Делу вредило и го, что за сельским обществом стояли высшие слои населения - дворяне, беки, приезжие купцы и ремесленники, которые не платили сельские подати, но пользовались общественными учреждениями, созданными на средства крестьян, а для защиты своих интересов использовали сельского старосту и сельский суд. Не подчиняясь правилам общест-

венного порядка, беки, например, укрывали подозрительных лиц, а иногда даже разбойников. Все вышеотмеченное, по мнению авторов законопроекта, требовало подчинения лиц привилегированного сословия сельскому самоуправлению, создания общих для всех сословий органов управления.

Современники писали о законопроекте 1899 года, что он предусматривал в лишенном земства Закавказье формирование власти, наделенной широкими земскими функциями, создание в пределах уезда института участкового начальника, заменявшего участкового пристава и мирового судью, сосредоточивая в своих руках функции обоих. По мнению одной части местных деятелей, реорганизация на такой основе правления, близкого к народу, имела для Кавказа особое значение, однако этот проект не был утверзден верховной властью. Так же неосуществленными остались законопроекты, разработанные комиссиями под председательством генералов Фрезе и Трофимова, предусматривавшие реорганизацию уездной полиции и восстановление с новым содержанием института полицейского пристава, создание в уездах коллегиального органа - уездного собрания, учреждение, специальной должности управляющего для надзора за сельским населением, который выполнял бы в этом крае функции т.н. земского начальника.

В третьей главе диссертационной работы - "Восстановление административной автономии Кавказа. Мероприятия, осуществленные наместником с целью реорганизации управления краем (19051917 гг.)" - показаны перемены, происшедшие в системе управления Закавказьем под влиянием первой революции, дана оценка законодательной работы правящей верхушки.•

Первая реводюцая в России, ставившая главной целью свер-

хеше абсолютной монархии и установление демократической республики, серьезно расшатала устои самодержавной системц правления, поставила на повестку для.проблему реорганизации административного устройства в Закавказье.

26 февраля 1905 года был обнародован приказ Николая П о восстановлении на Кавказе должноми наместника и в соответствии с этим о внесении соответствующих изменений в систему управления краем. "Всемилостивейший император" соизволил восста-носить административную автономию Кавказа. Официальные круги, пытаясь выдать приказ от 26 февраля за факт предоставления льгот и уступок населению Кавказа, думали тем самым несколько ослабить накал антимонархических настроений и революционного движения. Но основная цель была, конечно, иная: власти рассчитывали, что наделенный широкими полномочиями наместник и его чиновники более ревностно будуг выполнять задания центра, оперативнее решать сложные проблемы, возникшие в эту бурную эпоху, энергичнее подавлять революционные массы и левые партии, наводить "общественный порядок".

Высочайшим приказом от 3 мая 1905 г. И.Воронцову-Дашкову, назначенному наместником царя на Кавказе, было предоставлено право - приостанавливать распространение на Кавказ решений и распоряжений министерств. Воронцов-Дашков мог в управляемом им крае осуществлять любые меры, диктуемые конкретной ситуацией, шел-право самостоятельно подбирать почти всех чиновников, предусмотренных штатным' расписанием управления Кавказом. Словом, было установлено, что наместник непосредственно подчинен только императору, он мог в обход министерств возбуждать перед . высшим правительством разного рода ходатайства,- а приказы и рас-

поряжения министерств выполнялись в крае только с согласия наместника.

Однако определенные законом 1876 года нормы взаимоотношений наместника с царским правительством в начале XX века оказались недостаточными, возникла необходимость в выработке нового законоположения. С этой целью И.Воронцов-Дашков образовал специальную комиссию под председательством тайного советника И.В.Мицкевича.

25 октября 1905 г. Мицкевич представил обстоятельный доклад наместнику, в котором была сформулирована точка зрения председателя комиссии о характере законодательной работы, формах функционирования административных учреждения на Кавказе.

. По его заявлению, в законопроекте об управлении Кавказом следовало определить права и компетенцию наместника, а также характер административных органов Кавказа.

Первое не составляло большой трудности. Однако нельзя было то же самое сказать о втором. В слонившихся за последнее время и изменившихся условиях административной деятельности необходимо было пересмотреть целый ряд законов, предоставить наместнику больше власти в сфере удовлетворения хозяйственных потребностей населения. В качестве примера Мицкевич приводил выделение государственным крестьянам дополнительных земельных наделов, ускорение операций по их выкупу, землеустройство хиза-нов (крестьян-переселенцев) и другие вопросы, рассмотрение которых на основе существовавших законов, по его мнению, сильно затянуло бы дело, нанесло бы большой ущерб существенной части населения. Именно здесь надо было, по мнению Мицкевича, расширить права и компетенцию наместника.

При Главном управлении исполнительным органом являлись две канцелярии. Одна действовала в сфере общегражданского,а вторая - военно-народного управления. Комиссии предстояло разобраться, нужно ли оставить в силе такое раздвоение и не лучше ли слить воедино две эти канцелярии. В связи с этим ставился вопрос о ликвидации военно-народцрго управления и создании во всем крае единого типового гражданского управления.

Воронцов-Дашков, по-видимому, одобрил позицию Мицкевича, основное направление работы комиссии. Общие положения были конкретизированы и сформулированы по пунктам. Комиссия Мицкевича составила законопроект об управлении Кавказом и представила его н&'лестнику, который передал его на рассмотрение и оценку Совету. В Совете наместника по отдельным статьям законопроекта разгорелась горячая полешка, обсуждение продолжалось больше года, и после внесения соответствующих поправок и дополнений этот документ был возвращен И.Воронцову-Дашкову.

. Согласно этому законопроекту, центральное правление Кавказа составляли: I) наместник и его заместитель, 2) Совет наместника, 3) канцелярия наместника, 4) управления различных ведомств. Местную администрацию создавали губернские и областные, уездные и окружные, городские и сельские учреждения, а также судебные органы разных инстанций.

По законопроекту наместник наделенный в силу своей должности широкими правами, входил в состав Государственного Совета и Совета Министров. Назначенный' императором наместник в своих действиях подчинялся непосредственно высшей власти. Он либо сам решал дела, либо направлял их в правительство для рассмотрения и утверждения. Все распоряжения министров высылались

не губернаторам, а наместнику, в обход и без санции которого не мог быть приведен в исполнение ни один приказ или распоряжение министров. Разработанные наместником'предложения и проекты, требовавшие рассмотрения и утверждения в законодательном порядке, предварительно направлялись в Государственный Совет. Законопроекты, касавшиеся Кавказа, наместник мог внести и непосредственно в Государственную думу.

Третья глава законопроекта посвящалась Совету наместника. В примечании авторы пишут, что при Главном управлении Кавказа с 1838 года существует совещательный орган, действовал он и во времена наместничества. Основным его недостатком было то, что в Совет не входили представители общественности, которые были лучше знакомы с краем, социально-экономическими и бытовыми особенностями народа. А заседавшие в Совете сановники проявляли пассивность, в силу чего это совещательное учреждение не могло похвалиться активной и плодотворной деятельностью. Поэтому авторы законопроекта считали целесообразным приглашать в Совет представителей дворянской сословной организации, городских и сельских самоуправлений. Их избрание по законопроекту должно было происходить в соответствии с правилами выборов депутатов в государственную думу. Участие представителей населения особенно необходимо было при рассмотрении тех вопросов, которые требовали знания местных условий: при участии представителей общественности надлежало разбирать не только вопросы налогообложения, но и законодательные

Таким образом, на данном законопроекте сказалось влияние революции. Авторы находили нужным за счет центральых органов расширить права и полномочия краевых органов.И, что самое глав-

ное, требовали допустить в совещательный орган, созданный при Кавказской административной автономии - Совет наместника, -выборных представителей местного населения.

Еители Грузии и всего Закавказья, выраяащие их интересы партии и организации, естественно, с большим интересом наблюдали и критически оценивали законодательную работу, производимую по реорганизации управления краем, с определенном надеждой ожидали реформирования Совета наместника, требовали узаконить активное участие в его работе представителей общественности. Возлагали надежды также на реформу губернского и уездного правления, работа по проведению которой началась еще в конце XIX в., но в канун первой революции еще не была закончена.

Вопрос о реорганизации местного управления и политики снова стал в повестку дня в 1906 году. Инициатором этого явился заместитель наместника по полицейской части генерал Ширинкин. Напуганный революцией, он в своей записке упоминал манифест от 17 октября 1905 года, который, по его заявлению, дал стране и народу "политическую свободу". В процессе осуществления манифеста общественная жизнь и государственная деятельность приняли иные, дотоде неизвестные формы. Полиция, по мнению Ширкн-кина, должна уметь разобраться в общественных явлениях, А это смогут полицейские чиновники лишь в том случае, если получат юридическую подготовку, расширят свои познания в области политических и социальных наук. Ширинкин отмечал также, что от полицейских чиновников на Кавказе, который отличается разноплеменным составом населения и многонациональноегыо культурного развития, требуется знание истории и битовых особенностей края. Генерал, как видно, отдавая дань времени, ставил вопрос о пе-

рестройке полиции в духе новой ситуации, но доклад в этой части носил слишком общий характер, явно уступая его теоретическому аспекту. Практически же Ширинкин лишь выдвигал вопрос о прибавке жалованья полицейским чиновникам.

Проблема более широко была поставлена самим наместником. В 1907 году в своей "верноподданейшей записке" на имя императора Воронцов-Дашков развивал свои мысли "О реорганизации местного правления на Кавказе". Правитель края считал большим недостатком то, что еще не во всех районах Кавказа действовала однородная система правления. В Тифлисской, Кутаисской, Эривал-ской, Бакинской, Елизаветпольской и Причерноморской губерниях существовало гражданское правление, тогда как в Дагестанской, Карсской и Батумской областях, а также в Сухумском и Закаталь-ском округах все еще оставалось в силе т.н. военно-народное правление, которое изжило себя и уже не отвечало ни интересам государства, ни народа. Наместник ходатайствовал перед императором о распространении на территорию Кавказа, где действовало военное правление, системы гражданского правления, формировании подобных существовавшим- Си реорганизованным) в России губернских и уездныь учреждений. Наместник требовал также, чтобы общероссийская административная реформа затронула и остальные губернии Закавказья, где действовавшее гражданское правление отличалось от российского только лишь недостаточной полнотой власти губернских учреждений.

Наместник считал необходимым преобразование суда и правосудия в духе требований нового времени. По его мнению, обяеа-тедьно надо было освободить суд от давления со стороны администрации. И ныне, когда согласно приказу императора от 12 декаб-

ря 1904 г. в судоустройстве России последовательно проводился принцип размежевания административной и судебной власти, провозглашенный еще Александром П, нет оснований отказывать в этом Закавказью.

В проекте, составленном министерством юстиции з период первой революции, судом самой низшей инстанции был объявлен мировой суд (сельские суды упразднялись). По мнению Воронцова-Дашкова, то же следовало сделать и в Закавказье. Наместник считал целесообразным несколько расширить компетенцию мировых судов, ввести в них присяжных заседателей от населения.

В своей "верноподданяейшей записке" И.Воронцов-Дашков ставил также вопрос о реорганизации сельского управления, поскольку в Закавказье выборные чиновники сельского управления стали орудием в руках полиции. Они не считались с населением, использовали служебное положение в корыстных целях. Ввиду того, что возбуждаемые жалобы на злоупотребления оставались нерассмотренными, недовольство крестьян росло, и среди них распространялись социал-демократические идеи. По мнению царского правительства, сельское управление следовало преобразовать на началах подлинного самоуправления.

В высших органах государственного управления России замысел И.Воронцова-Дашкова, основная направленность его реформистской деятельности в общем вызвали одобрение, но были сделаны и замечания, от наместника потребовали разработать и представить детальный законопроект. 30 марта 1908 г. по приказу намес- ' тника была образована новая комиссия во главе с членом Совета наместника Осецким. Зто было в то время, когда пламя революции уже было поганено, п реакция торжествовала победу. Кавказская

админисграция не спешила с существенной перестройкой системы управления. Программу работы комиссии Осецкий урезал до минимума. Она разработалЬ только вопрос о прибавке жалованья чиновникам административно-полицейского аппарата Закавказья и представила соответствующие предложения.

Далее в диссертации детально охарактеризован законопроект "О главных основах местной реформы на Кавказе", разработанный в 1912 году. Он, правда, предусматривал определенные изменения в центральном управлении Закавказья, губернском, уездно-участ-ковом и сельском управлении, но не вносил существенных поправок в систему правления, которое оставалось монополией местной бюрократии. Местному выборному элементу отводилась весьма незначительная сфера деятельности. Проект как будто создавал приближенную к населению систему оперативно действовавших участковых управлений, но и здесь ведущее место, командные высоты отводились бюрократии. Под опеку участкового начальника попадали органы сельского общественного управления и выборного суда.

Этот проект был передан-в Совет наместника в январе 1913

г. После рассмотрения и утверждения в нем он был переслан в высшие органы государственного управления России. Однако с его утверждением не торопились ни Государственная дума, ни Государственный Совет, ни сам император. Законопроект так и не стал законом. В местном (губернском, уездном, участковом, сельском) управлении Закавказья, в формах функционирования его органов не произошло почти никаких изменений. А когда началась первая мировая война, реформистская деятельность вообще прервалась.

Царское правительство и Кавказская администрация, считая

первоочередно! задачей сохранение существовавшего общественно-политического строя и "общественного порядка" и усиливая с этой цель® полицию, создали особую полицейскую часть при наместнике. Наместник добился такае, что после первой революции, в годы реакции выросло жалованье почти всех чиновников административного аппарата.

На содержание учреждений и чиновников центрального управления Кавказом ежегодно расходовалось 474 тысячи рублей. В несколько раз больше были затраты на губернские и уеэдные учре-здеяия. Все содержание управленческого аппарата в Закавказье обходилось более чем в 3 млн.рублей, что составляло три четверти бюджета края. В то время, как среднегодовой доход крестьянина не превышал 200-300 рублей, а рабочего - 180 рублей, мелкие чиновники со средним образованием ^не говоря уже о чиновниках высших классов/ получали в год 1500-2000 рублей. Бюрократия составляла отдельную, привилегированную прослойку, занимая' свое место в структуре господствующих классов.

Осталась без изменении традиция двойного подчинения целого ряда учреждений Кавказа. Подведомственными министерству внутренних дел, но подотчетными наместнику учреждениями считались Тифлисский ^КавказскийJ комитет по печаги, управление по медицинским и ветеринарным дедам, почтово-телегра^шш округ. Министерству финансов были подчинены управление -акцизных сборов, таможня, карантинные и другие учреждения. Имели свои учреждения на Кавказе министерство дорог, министерство императорского двора и уделов.

Традиционно действовали губернаторы; в осуществлении правительственных предначертаний игл оказывали помощь коллегиаль-

ные органы, в которые входили вице-губернатор, старший советник, советник, губернский врач, ветеринар, инженер, архитектор, производитель работ к др. По-прежнему работали губернские присутствия по городским и по сельским делам.

В нескольких административных учреждениях Кавказа вплоть до революции продолжала действовать система военно-народного правления. Батумской, Карсской и Дагестанской областями правили военные губернаторы. Областную полицию возглавлял полицмейстер, офицеры управляли также Сухумским и Закатальским округами.

До конца оставалось деление губерний на уезды. Уездному начальнику были подчинены помощник, секретарь, делопроизводитель, переводчик. Уезды подразделялись на полицейские участки, возглавляемые приставами. Почти не изменялись структура и формы функционирования сельского общественного управления.

В четвертой главе исследования - "Органы местного самоуправления" - рассмотрено функционирование сословно-представите-льной корпорации грузинского дворянства, воссоздана история формирования и деятельности Городского самоуправления, освещен характер общественного движения за введение земства.

Известно, что в 1785 году Екатерина П специальной грамотой даровала русскому дворянству право местного корпоративного самоуправления. В 1803 году аналогичное самоуправление получило и дворянство Восточной Грузии, а в 1852 году - Западной Грузии. Азербайджанские беки и армянские агалары таким правом не пользовались."

По уставу грузинское дворянство избирало губернских и уездных предводителей. Дворянство имело право через предводителя

и депутатов подавать прошения и жалобы в Сенат, возбуждать ходатайство даже перед императором, иными средствами отстаивать свои сословные интересы. Предводителям вменялось в обязанность следить за поведением дворян, пресекать возникавшие между ними споры, рассматривать документы, подтверждавшие обоснованность претензии на дворянство, а в случае ее неоспоримости - ходатайствовать об утверждении того или иного лица в этом привилегированном звании.

В первый период действия сословной корпорации грузинского дворянства (1803-1840 гг.) одной из главных ее функций было избрание советников экспедиций "Верховного правительства Грузии" и членов полицейских управлений, а также довольно высоко оплачиваемых членов судов из Грузин. Реформа 1840 года вытеснила из системы российского правления грузинский элемент, что вызвало большое неедовольство местного дворянства. Оно обратилось с жалобой к самому императору, потребовало восстановления в правах, которые утратило. Переписка инстанций по данному вопросу затянулась надолго,

В 1848 году наместник М.Воронцов составил новое положение, определявшее права и компетенцию сословной корпорации грузинского дворянства. Оно давало право высшему сословию избирать из своего круга должностных лиц: для внутреннего управления сословием - губернских и уездных предводителей, а также депутатов дворянского собрания, а для направления в судебные органы - двоих советников Тифлисской губернской палаты и по одному советнику уездных судов. Это была небольшая уступка, и она отнюдь не означала восстановления грузинского дворянства в прежних правах - компетенция сословной корпорации была значительно урезана.

Сословная организация грузинского дворянства принимала активное участие в подготовке крестьянской реформы, сумела постоять за интересы помещиков в ущерб крестьянству, в чем ей оказала большую помадь кавказская администрация царского правительства.

Согласно местнда положениям об аграрной реформе в Грузии, были созданы Тифлисское и Кутаисское Губернские присутствия по крестьянским делам, в которые вошли правительственные чиновники и компетентные в аграрных вопросах дворяне. Избрание этого собрания стало новой функцией сословной организации. В условиях обострившейся аграрной борьбы предоставление дворянству права выборов своих представителей в названные органы являлось бесспорно важной привилегией. Следует также отметить, что мировыми посредниками назначались в основном дворяне - правительство дало возможность высшему сословию самому защищать свои классовые интересы, так или иначе преодолевать трудности переходной эпохи.

В 70-х годах XIX в. грузинское дворянство воспользовалось -частью средств, выделенных правительством на освобождение крестьян, на основание Тифлисского и Кутаисского земельных банков. Эти банки приняли общественный характер. Их прибыль не выплачивалась основателям в качестве дивидентов, а использовалась для удовлетворения общих нужд сословия и содержания национальных учреждений. В 1900 году■в Уставе Тифлисского земельного банка была добавлена одна статья, согласно которой права' расходования капитала, образовавшегося на основе банковской прибыли и предназначенного для удовлетворения общественных потребностей, а также сельскохозяйственного и экстраординарного капиталов ли-

шалось правление банка, - право это передавалось собранию предводителей дворянства и депутатов. Иными словами, 50 процентами банковской прибыли завладела дворянская сословная организация, что позволило ей заметно расширить свою хозяйственную и культурно-просветительную деятельность.

К 1908 году в распоряжении дворянской сословной организации Тифлисской'губернии находилось несколько фондов капитала разного назначения в размере I млн.рублей. Ее собственность составляли также теплоэлектростанция, караван-сарай ^(Дом торговли), строения, земельные участки и другое имущество, общая стоимость которого превышала 600 тыс.рублей.

В 1907 году дворянская сословная организация Тифлисской губернии образовала аграрную комиссию, на которую возложила роль арбитра в обострившихся аграрных отношениях между помещиками и крестьянами. До 1912 года при посредничестве аграрной комиссии было оформлено 188 актов купли и продали земли. 10730 крестьянских дымов, участников этих актов, приобрели в собственность 46 тыс.десятин земли.

В 1910 году было создано "Грузинское сельскохозяйственное общество", руководимое и финансируемое дворянской сословной организацией. Общество оказывало содействие населению в овладении сельскохозяйственными знаниями, изыскании оборотных средств и формировании кооперативных товариществ. В I9I3-I9I5 годах общество израсходовало на улучшение сельского хозяйстза 40 тыс.рублей.

В 1908 году Тифлисская губернская сословная корпорация дворянства возбудила ходатайство перед правительством о передаче ей концессии на строительство Кахетинской железной дороги.

Эта просьба была удовлетворена. В 1910 г. высочайше был утвержден устав Общества Кахетинской железной дороги. Вскоре Общество заключило договор с Российско-Азиатским банком, который скупил акции на сумцу 1.7 млн.рублей. Были выпущены и облигации, гарантированные правительством. На сооружение железнодорожной линии Тбидиси-Телави (170 км) было мобилизовано 14 млн.рублей. Работы шли довольно быстро, и движение по железной дороге открылось в январе 1915 г.

Таким образом, в Грузии, лишенной земского самоуправления, с ос ловно-предс тазит е льная организация дворян Тифлисской губернии по существу выполняла функции земства. Дворянская же организация Кутаисской губернии из-за отсутствия денежных средств не смогла подняться до такого уровня.

Известно, что 4 января 1864 г. Александр П утвердил положение о губернских и уездных земских учреждениях, на основе кот о

¡toporo в России сформировались органы земского самоуправления. Общественность Грузии и Закавказья в целом была убеждена

в том, что царское правительство после проведения в этом крае крестьянской и судебной реформ осуществит и земскую реформу. Однако надежды'оказались тщетными. Местная общественность вскоре поняла, что российское самодержавие не собиралось проводить земскую реформу на окранинах империи.

Прогрессивная интеллигенция искала пути приложения своих сил, самодеятельности,, средства оказания помощи народу, и поэтому действовала активно, считая одной из главных целей обрете-

12. Степняк-Кравчинский С .'Л. Россия под властью царей. Тб., 1983, с.298-316 (на груз.яз.).

ние земского самоуправления. В диссертационной работе изучены статьи и письма, касающиеся вопроса введения земства, даны оценки почти всех прошений и ходатайств о предоставлении земского самоуправления крав.

В 1885 году закавказская администрация признала, что ввиду своих обширных прямых обязанностей, она не могла взять на себя ведение земского хозяйства; Канцелярией Главного управления была составлена записка об основании губернского земского распорядительного комитета. Свою точку зрения по этому же вопросу высказало и министерство финансов, признав целесообразным привлечь к работе распорядительных комитетов представителей местных землевладельцев, однако верховное правительство не санкционировало это предложение. Царь и его сановники, сожалея о том, предоставили земство европейским губерниям России,в 1890 г. провели коятрреформу, сильно ограничивавшую права и компетенцию земского самоуправления и обеспечивавшую помещикам безраздельное господство в земских органах.

Но несмотря на это земские учреждения, действовавшие в Европейской России, по-прежнеи^у сохраняли свою притягательность. Деятели Грузии и всего Закавказья продолжали борьбу за завоевание даже этого ограниченного самоуправления. В борьбу включилось и дворянство. 12 ноября 1897 года предводитель дворянства Кутаисской губернии С.Церетели ходатайствовал перед императором об основании земских учреждений в Западной Грузии. С аналогичным прошением 31 декабря 1899 г. обратилось к императору дворянство Тифлисской губернии. Эти ходатайства долгое время странствовали по разным правительственным инстанциям, но рассматривать их, а тем более удовлетворять, некто не собд-

рался. Однако общественность Грузии не теряла надежды и продолжала борьбу за земство. В 1901 г. ходатайство о введении 1

земства возбудили перед властями съезды виноделов, земледельцев, кустарных промышленников Закавказья. Немного позже потребовали учреждения земства съезд хлопководов, медицинское общество, Сухумское сельскохозяйственное общество. Однако все это оставалось пока "гласом вопиющего в пустыне".

Лишь после того, как вместо мирных обращений революционных масо, царское правительство услыхало их воинственные крики, наместник царя на Кавказе Воронцов-Дашков сам выступил инициатором введения земства. Он разослал специальные циркуляры губернаторам и уездным начальникам, поручив им созвать представителей от разных слоев населения, чтобы провести земские совещания.

На такие ^совещания в Тбилиси и Кутаиси было приглашено 252 представителя от помещиков, 46 - от горожан и 241 - от сельских обществ. Совещание в Батуми потребовало основать в Закавказье трехступенчатые (участковые, уездные, губернские) земские учреждения. Авторы проекта выступали за максимальное расширение прав и компетенций земства, провозглашение всех земель ' собственностью земства; в функции зества предполагалось передать продовольственное дело, здравоохранение, руководство школами, юридическую помощь, организацию мелкого кредита, управление местными дорогами, землеустройство крестьян, содействие торговле и промышленности, обеспечение общественной безопасности и др.

Как мы видим, областное совещание в Батуми вышло далеко за пределы заданной правительством рабочей программы. Проект

батумцев упразднял избирательный ценз, предусматривал демократизацию, расширял права и сферу кометенции земства вплоть до почти полной передачи местного управления в его руки. Авторы проекта по существу требовали передачи местного управления только что созданному земству, а стало быть, ликвидации административного аппарата царского правительства на местах.

Наместник в период реврлюционного подъема ответи на радикальный проект батумского совещания молчаливым протестом, а после победы реакции - отправил его в архив. Такая*же участь постигла и более умеренный проект кутаисцев- он также не был рассмотрен в правительственных органах.

В годы реакции в земском движении участвовала только либеральная интеллигенция. Впрочем, она уже отказалась от многих требований, ограничиваясь рамками положения 1890 года, введением в соответствии с ним земских учреждений. Этим духом были проникнуты проведенные в 1909 году земские совещания. На основании их материалов предстояло составить законопроект о создании земских учреждений в Закавказье. Однако наместник Воронцов-Дашков не спешил.

Стремясь создать иллюзию того, что он прислушивается к общественному мнению, наместник распорядился привлечь к составлению бюджета земского хозяйства представителей населения - налогоплательщиков. В 1911 году были созданы уездные и губернские собрания (представительство чиновников и налогоплательщиков), которым до введения земства поручались составление и исполнение бюджета земского хозяйства. Это был первый робкий шаг к земской реформе, а не введение земского самоуправления. Законом от 31 июля 1912 года в земском бюджете Закавказья сократи-

лось число т.н. обязательных статей расхода (предусматривавших расходование средств на правительственную администрацию и полицию) и возросли средства, предусмотренные на удовлетворение местных нужд. Они были выделены на финансирование народного образования, медицинского обслуживания и агрономической помощи.

К 1915 году земский бюджет Закавказья в расходной части был утвержден в размере 6,7 млн.рублей. Отсюда на строительство и ремонт дорог предстояло затратить 1,8 млн.рублей, здравоохранение - I млн.рублей, народное образование - 1,7 млн.рублей, агрономические мероприятия - 782 тыс.рублей, ветеринарную часть - 259 тыс.руб., на нужды правительственных учреждений - 161 тыс.рублей. Бюджет земского хозяйства был создан, но самих земских учреждений не существовало. Либеральная интеллигенция уже без обиняков заявляла, что введение земства в Закавказье тормозится теми чиновниками администрации, которые якобы бесконтрольно растрачивали земские средства.

На фронтах первой мировой войны рядом с русскими сражались кавказцы. Выражалась надежда, что патриотизм малых наций окажет благотворное влияние на правительство, повысит доверие центра к периферии, послужит толчком к проведению земской реформы в Закавказье. Однако надежды общественности и на сей раз не оправдались. Поглощенное военными делами правительство "не нашло времени" для реформистской деятельности. Поэтому либеральные круги Грузии и Закавказья взяли ее в свои руки, и под руководством Г.Туманишвили был составлен "Проект распространения положения о земских учреждениях на Закавказский край", но он оказался неприемлемым для властей.

Направле ный незадолго до того на Кавказ наместником Николай Николаевич Романов в 1916 году составил совершенно новый проект. Он повышал избирательный имущественный ценз, ограничивал компетенцию будущего 'земства, устанавливал над нкгл административный контроль. Этот проект, вызвавший критику не только со стороны либералов, но и консерваторов, в начале 1917 года был переслан в Совет министров. Но вскоре после этого бур;.ту-азно-демократическая революция свергла царское правительство. Был поставлен вопрос о реорганизации земского самоуправления на демократической основе и о незамедлительном формировании земских учреждений на окраинах империи.

Таким образом, царское самодержавие не удостоило сельское население Закавказья земского самоуправления, не дало ему возможности для самодеятельности и проявления инициативы. Иначе отнеслось оно к городам и горожапам. 3 Закавказье во всей полноте было проведено Городовое Положение 1870 года, по которому часть губернских и уездных городов получила самоуправление,

В 1874-1876 годах и позднее городская реформа была проведена в Тбилиси, Баку, Ереване, Клпзаветполе, Кутаиси, Батуми, Поти, Гори, Ахалцихе, Алексавдрополе, Сухуми и других городах. Повсюду сформировывались распорядительные (дума) л исполнительные (правление) органы самоуправления. В компетенцию душ входили: подбор должностных лиц, утверждение доходов и расходов городского бюджета, получение займа от имени города, обсуждение городских дел, обращение с ходатайством перед правительством по различным вопросам и др. Постановления думы приводила в исполнение городская управа, под председательством городского гсловы. Главной функцией городского самоуправления

являлось руководство коммунальным хозяйством, оно должно было содействовать также развитию торговли и промышленности, открывать и финансировать' школы, библиотеки-читальни, больницы, благотворительные учреждения.

Предоставленное городам самоуправление было, правда, неполным, а его права и компетенция - ограниченными, но в условиях царского режима создание широкой сети местного самоуправления имело положительное значение. Царское правительство возложило и на городское самоуправление, как и на земство, функцию пятого колеса в колеснице государственного бюрократического аппарата, однако эти органы, основанные на принципе выборности, резко противопоставили себя государственному бюрократическому аппарату абсолютной монархии. Произвол чиновников администрации в городах удалось несколько обуздать, появилось поле деятельности дйя общественных сил.

Следует также отметить, что право на самоуправление было дано не всему городскому населению, а лишь его высшей прослойке. В первый год проведения городской реформы в списки избирателей от 100-тысячного населения Тбилиси было внесено лишь 4494 человека. По имущественному цензу в список избирателей первого разряда попали 45, второго - 221, третьего - 4228 человек. Согласно городскому положению каждый разряд избирал 24 гласных. Соответственно граждане, имевшие ценз первого разряда, провели в городскую думу одного гласного на каждый двух избирателей, граждане второго разряда - одного на каждых 9 избирателей, а третьего разряда - одного гласного на каждые 176 избирателей. Таким образом, в Тифлисской городской думе и вообще в городских самоуправлениях хозяйничала крупная и сред-

няя буржуазия. Мелкобуржуазный элемент оказался в меньшеястве, представители же пролетариата в самоуправление вообще не вошли.

Городское самоуправление играло постепенно вое большую роль в социально-экономической и культурной жизни. Параллельно с этим•наблвдалось обострение противоречий медду разными слоями населения, что во всей полноте проявлялось в ходе выборов в городскую думу и правление. Высшим слоям населения оказывали покровительство и закон, и администрация царского правительства. Тот же самый закон и избирательная система составляли значительную часть низших слоев горожан и интеллигенции вне самоуправления. Поэтому в демократической прессе часто высказывалось недовольство высоким избирательным цензом. Редакция "Нового обозрения", например, предлагала считать условием пассивного избирательного права не имущественный, а образовательный ценз, тогда как Н.Николадзе выдвинул требование национально-пропорционального представительства в городской думе. Некоторые публицисты открыто ставили также вопрос о снижении избирательного ценза или о его полной отмене.

Однако царское правительство и господствующие классы не собирались идти на уступки. Более того, в результате проведения городской контрреформы 1892 года избирательный имущественный ценз еще более повысился, что вытеснило из городского самоуправления довольно многочисленный мелкобуржуазный слой - Положение 1892 года ставило все "самоуправляющиеся" города империи под жесткий контроль администрации. А к тому в 1899 году в городах Закавказья было введено чрезвычайное положение. Главноуправляющему краем предоставили право по собственному усмотрению вывести из душ неблагонадежного гласного, а в слу-

чае необходимости - отменить выборность городского головы и

самому назначить на эту должность политически благонадежного »

человека. Конкретный материал свидетельствует о том, что этим правом Главноуправляющий Голицын пользовался довольно часто.

Эффективность политической деятельности городского самоуправления в области коммунального хозяйства, образования, культуры, медицинского обслуживания в основном зависела от размера тлеющихся в его распоряжении денежных средств, а положение 1870 и 1892 годов сильно урезали бюджетно-финансовые права городского самоуправления. Сравнительно небольшая часть нало-г гов, поступивших от населения города, пополняла кассу самоуправления, большая же часть шла в государственный бюджет. Положение осложнялось еще и тем, что администрация грубо вмешивалась в составление расходной части бюджета самоуправления. Она считала средства, направляемые на нужды армии и полиции, ею же и определяемые, обязательными статьями расходов бюджета. С точки зрения той же администрации, выделение средств на городское благоустройство вовсе не являлось необходимым, и все, что с этой целью выделялась самоуправлением, заносили в статьи необязательных расходов. По данным статистики, в 80-90-е года XIX в. 40-50$, а кое-где и 60-70$ городских бюджетов затрачивалось на содержание армии и полиции. Руководство городских самоуправлений было вынуждено покрывать растущий дейициг бюджета долгосрочными займами. Самоуправление Тбилиси, например, трижды выпускало облигации и сумело мобилизовать крупные средства на улучшение коммунального хозяйства. Самоуправление Па-тара Поти путем выпуска займов получило 5,4 млн.рублей. Городские самоуправления применяли два метода управления коммуналь-

яш хозяйством, строительства городских предприятий и учреждений. Одни отдавали предпочтение выдаче подрядов и концессий, а другие действовали хозяйственно-муниципальным методом. Тифлисское самоуправление, к примеру, выдало концессию на оборудование конки, а позднее - трамвая и фуникулера городскими средствами, под руководством его же инженерно-технического персонала был проложен Авчальский водопровод, построены бойня, теплоэлектростанция и другие сооружения. Тифлисское самоуправление постепенно отказывалось от подрядов и концессий, муниципализируя предприятия и учреждения общественного характера, находившиеся в руках капиталистов, что в условиях капитализма было явлением положительным. Б проведении политики муниципализации больших успехов достигло Потийское самоуправление: ему удалось построить порт на уровне мировых стандартов того времени, заметно улучшить состояние коммунального хозяйства. Больших или меньших успехов в данном направлении добились также Батумский, Бакинский, Эриванский и другие городские муниципалитеты.

После проведения городской реформы в значительной мере на органы самоуправления были возложены соблюдение санитарии и гигиены, медицинское обслуживание. Однако долгое время работа в этой сфере носила эпизодический характер. В 2С-х годах XIX в. в некоторых городах были созданы санатарно-врачебные Советы, выросли их штаты. К 1901 году в штате Тифлисской са-нитарно-врачебной части числилось 130 работников (16 врачей, 6 фармацевтов, 29 фельдшеров и др.). В последующее десятилетие число сотрудников увеличилось на 50$. Если в 1895 году на здравоохранение было израсходовано 103 тыс.рубле2,то в 1909

году эти расходы превысили 240 тыс.рублей. В Тбилиси,-Кутаиси, Батуми и других городах росло количество больниц, поликлиник и других медицинских учреждений, но их услугами пользовались преимущественно высшие слои общества.

Городские самоуправления стремились внести свой вклад в развитие народного просвещения и культуры. На первых порах они' ограничивались открытием и финансированием начальных школ. Позднее стали выделять субсидии на содержание :гимназии и реальных училищ. В ведении Тифлисского самоуправления, например, в 1881 году находилось 7 начальных школ, а в 1913 году - 25 начальных учебных заведений, в которых насчитывалось 5000 детей. В начале XX в. Тифлисское самоуправление ежегодно направляло на просвещение 450 тыс.рублей. Помимо начальных школ оно финансировало ремесленное училище, женскую профессиональную школу, из года в год 'выплачивало казенным шкодам субсидии в размере 50 тыс.рублей, а в виде стипендий - 5 тыс.рублей в год. В диссертации приводится материал о работе, проделанной Потийс-кпм, Батумским, Кутаисским и другими городскими самоуправлениями в области народного образования.

Несение начальных, элементарных знаний в массы трудящихся отвечало также интересам властей, страны, городских самоуправлений и буржуазии, поскольку в условиях технического прогресса невежественному рабочее на производстве не место. Однако никто не заботился о том, чтобы дать трудовому люду среднее, а тем более высшее образование. В городских гимназиях учились в основном дети из высших слоев населения.

Муниципальные деятели России'и окраин империи хорошо видели, что зажатое в узкие рамки реакционного•законодательства,

обладающее ограниченными правами городское самоуправление переживало кризис. Без изменения закона, выработки нового положения невозможно было реорганизовать городское самоуправление, вывести его из кризисного состояния. Наряду с земской оппозицией постепенно множила ряды своих сторонников и муниципальная оппозиция.

Б период первой революции в России муниципальная оппозиция еще более активизировалась. Тифлисская городская дума выделила специальную комиссию, проект разработанного ею нового городского положения предусматривал введение всеобщего избирательного права, расширение компетенции городского самоуправления, усиление исполнительной власти самоуправления путем перехода в его ведение городской полиции.

Царское правительство не одобряло законодательную инициативу отдельных городских самоуправлений. Николай П поручил составление проекта городской реформы Столыпину. Разработанный в Министерстве внутренних дел "Проект реорганизации органов земского и городского самоуправления" предусматривал некоторое усиление общественного представительства в местном управлении путем снижения ценза, освобождение городов от расходов по обеспечению войск гарнизона постоем. Ввиду того, что проект предусматривал установление жесткого контроля правительственной администрации над городским самоуправлением, муниципальные деятеля подвергли его критике, потребовав доработки проекта в Государственно:! думе. Однако обсуждение вопроса затянулось па несколько лет. Проведение новой городской реформы по неясна;.-: причинам било отложено. Причину этого пуишлпальпые деятели Закавказья усматривали в политике государственной бюрократической

машины, которая неоднократно сокрушала мечты и надежды населения, душила пытливыЛ дух российской кизни. "Нас страшит шсль о том, что повлечет за собой отсрочка правительством неотложного дела, - она загонит местные самоуправления в безвы-

Т<3

ХОДН1Ш тупик".

Усложнение городского хозяйства выявило необходимость координации работы самоуправлений. Именно это и обусловило созыв совещания в Одессе в 1910 году. Совещание разработало проект положения о периодическом созыве съездов представителей городов России. Первый такой съезд открылся в Киеве 10 сентября 1913 г. В докладе представителя Тифлисского городского самоуправления проводилась та мысль, что финансово-бюджетные права городов кралне ограничены, и источники их доходов иссякли. Поэтому муниципалитеты требовали от государства помощи.'В адрес правительства Он заявлял: "Дайте нам хорошие финансы, и мы выработаем хорошую муниципальную политику". Другой тбилисский представитель М.Джабар считал залогом существенного улучшения финансового положения городских самоуправлений расширение их бюджетных прав и реорганизацию самоуправлений на демократических основах. Исходя из тезисов М.Джабара, в принятом съездом постановлении записано: необходимым условием успешного выполнения городскими самоуправлениями своих обязанностей они признали передачу в их распоряжение реальных налогов. Вместе с тем, целесообразно учредить финансирование предприятий и учреждений, обслуживающих местные потребности, средствами местного самоуправления, а общегосударственные нужды финансировать средствами государственного бюджета. Проведенный в ноябре того же 1913 года съезд представителей городов «Кавказа постано-

13. Известия Тифлисской городской душ, 1911, И 5-6, отд.П, с.53-55.

вил: залогом благоустройства городов является проведение реформы, расширение бюджетно-финансовых прав сшлоу правде Если нельзя разграничить государственные а городские доходы, правительство должно перейти на систему дотации, как это принято в Западной Европе.

Муниципальные съезды фактически ничего не изменили. Бее их постановления оставались на бумаге, а тем временем началась первая мировая война. 8-9 августа 1914 г. состоялся Всероссийский Съезд городских голов, который принял решение о создании союза городов. К концу 1915 года в этом союзе состояли 464 города. В том же году был основан союз земств, который вскоре присоединился к союзу городов.

Царское правительство встретило с недоверием создание союза земств и городов, расширение их прав и компетенции. Но ввиду того, что союз оказывал большую помощь армия, царь смирился с его существованием. Сразу же после начала военных действий на русско-турецком фронте союз городов был создан и в Закавказье.

Вообще слабая буржуазная оппозиция в года во."ны несколько активизировалась. Она вербовала своих сторонников преимущественно в союзе земств и городов. Проведенный 12-14 сентября 1916 года объединенный съезд представителей земств и городов поставил вопрос о создании ответственного перед Государственной щшой правительства. По-видпмоцу, муниципальные деятели связы-зали с формированием такого правительства расширение прав и {омпетепщш местного самоуправления. Несколько месяцев прошло з довольно напряженном диалоге мс.тду царским правительством и О'р:/.уазной оппозицией. Однако до ¿свральской революции в .лхзня

муниципалитетов никаких изменений не наблюдалось.

В пятой главе диссертационной работы - "Экономическая и социальная политика' кавказской администрации царского правительства" - рассматриваются основные направления колониальной политике российского самодержавия, те мероприятия, которые осуществлялись высшими властями через кавказскую администрацию по освоению здешних природных ресурсов и превращению края в органическую часть России.

Первоочередной задачей кавказской администрации царского правительства явилось создание и расширение государственного земельного фонда в этом регионе. Собственностью российской казны были объявлены владения грузинских царей, большая часть земель дворян, ханов, беков и агаларов, наказанных за участие в антиправительственных восстаниях. Проживавшие на этих территориях непосредственные производители провозглашались государственными крестьянами и подвергались налогообложению. Позднее, в 60-7С-е годы XIX в. государственной собственностью были объявлены также земли грузинской церкви.

К 80-м годам XIX в. российская государственная казна владела в Грузии" с правом собственности половиной всего земельного фонда, в экономической зависимости от нее находилось 70 тысяч крестьянских дворов. Эде большие земельные владения принадлежали государственной казне России в Азербайджане и Армении. Государственные крестьяне Грузии за пользование землями ежегодно платили казне 881 тысячу рублей.

В 1868 году в Кавказском наместничестве было создано управление государственных имуществ, на агентов которых была возложена функция управления государственными имениями и кресть-

янством. В 1883 году казенные земли Закавказья перешли в ведение министерства земледелия и государственных имуществ. В крае был назначен уполномоченный министра, а в отдельных губерниях - созданы управления казенных имуществ.

Конфликт между местной администрацией царского правительства и большей частью грузинского дворянства, продолжавшийся с большей или меньшей интенсивностью в течение 3-4 десятилетий, в 40-50-х годах ХК в. завершился компромиссом. Пойдя на некоторые уступки, М.Воронцов превратил высшее сословие Грузии в социальную опору царизма. Многие грузинские дворяне (офицеры и генералы) доблестно сражались против Ирана и Турции, внося свой вклад в победу русского оружия. Некоторые князья служили царскому правительству и на внутреннем фронте, помогая кавказской администрации в подавлении крестьянских волнений.

Когда назрел кризис феодализма и стала неизбежной отмена крепостного права, кавказская администрация сделала все для того, чтобы не ущемить интересы грузинского дворянства. В масштабах всей империи только грузинские помещики получили компенсацию за личное освобождение крепостных в размере 25-50 рублей за каждого крестьянина мужского пола. Власти урезали площади наделов освобожденных крестьян, а земельный фонд дворянства -увеличили. Крестьянство несло тяжелые повинности в пользу помещиков. Кавказская администрация в интересах помещиков направляла развитие отношений временно" обязанности и операция по вы- . купу крестьянами земельных наделов, искусственно продлевая существование пережитков крепостничества.

Царское правительство и его кавказская администрация использовали в качестве источника увеличения доходов казны ае

только землю и налогообложение непосредственных производите/

лей. Большие выгоды сулили внедрение и развитие возделывания технических культур; расширение торговли и промышленности, проведение сообразно с этим таможенно-тарифной политики. В 7С-х годах XIX в. по существу запретительные пошлины были установлены на импорт табака, немного позже - на хлопок, что способствовало быстрому развитию табаководства и хлопководства.

С целью защиты виноградарства от вредителей и дальнейшего подъема этой отрасли был образован филлоксерный комитет. Расширению шелководства содействовала станция шелководства, а в развитии сельского хозяйства в целом положительную роль выполнило Кавказское сельскохозяйственное общество, созданное по инициативе М.Воронцова в 50-х годах XIX в. и действовавшее до 1917 года..

Иде в 1858 году наместник Барятинский ходатайствовал перед императором о строительстве в Закавказье железнодорожной магистрали. С этой просьбой в 1864 г. повторно обратился к правительству М.Романов и получил утвердительный ответ. На подготовительных работах широко -использовался почти даровой труд солдат и крестьян, однако казна все-таки израсходовала 2 млн, рублей. Наместник дополнительно затребовал 3 млн.рублей. У высшей власти закралось сомнение в созидательной способности кавказской администрации, и концессия на сооружение железнодорожной линии Поти-Тбилиси, а позднее - Тбилиси-Баку была передана английским предпринимателям. Строительство железной дороги Батуми-Баку завершилось в 1883 году.

Расчеты инициаторов строительства Закавказской железной дороги полностью оправдались. Грузооборот магистрали и, стало

быть, доходы английских концессионеров, а позднее - государственной казны России (железную дорогу правительство страны выкупило в 1886 году), быстро возрастал. В 1899 году валовый доход Закавказской железной дороги составил 21 млн.рублей, а чистая прибыль - 10 млн.рублей. К 1913 г. первый достигал 35 млн.рублей, а вторая - 21 млн.рублей.

Приводимый в диссертационной работе материал свидетельствует о том, что экономическая политика царского правительства и его кавказской администрации способствовала развитию торговли и капиталистического земледелия, а также некоторых отраслей промышленности. Плода этого развития пожинали правительственная казна, буржуазия метрополии и верхушка местного населения. Однако тяжелое положение занятых в этих отраслях масс, непосредственных производителей оставалось почти неизменным.

На рубеже Х1Х-ХХ вв. буржуазные отношения в сельском хозяйстве и промышленности Закавказья, правда, получили большее иди меньшее развитие, но пока преобладающими били масштабы мелких товарных хозяйств. Грузия и Закавказье в целом были еще более крестьянскими, чем Россия (В.И.Ленин).

В Закавказье сохранялось больше пережитков крепостничества, значительная часть крестьянства обрабатывала чужую землю и платила земельную ренту. Отношения временной обязанности и кабельной аренды убивали в крестьянстве стимул расширения и развития хозяйства. Пережитки крепостничества являлись причиной усиления классового антагонизма и обострения классовой борьбы. Аграрное движение крестьян в начале IX в. переросло в революцию. Закавказье стало одним из глашшх очагов первой рево-ЛГС7ГИИ в России.

Юрское правительство, его бюрократический аппарат боролись против революционных масс в основном силой оружия, но на-

I

ряду с репрессиями прибегали и к демагогии, создавая иллюзию реформистской деятельности. Столыпинская аграрная реформа была проведена таким образом, что от нее пострадали бедняки и середняки, тогда как кулацкая верхушка, превратившаяся в опорную силу царизма, осталась в выигрыше.

В период реакции еще более активизировалась колониальная политика царизма. Целью запрограммированной реакционерами миграции было очищенпе российской деревни от революционных элементов, переселение их на окраины. Переселенческий фонд', - писал в этот период В.И.Денин, - создается путем возмутительного нарушения прав местных жителей.*4 Кавказская администрация царского правительства прекрасно знала, что население этого края страдало от малоземелья. Местный т.н. "фонд свободных земель", если таковой вообще существовал, следовало распределить между малоземельными грузинскими, армянскими и азербайджанскими крестьянами. Однако бюрократия выделяла земельные участки колони-г стам, желая тем самым'искусственно обострить отношения между русскими крестьянами-переселенцами и коренными жителями, применяя политику "разделяй и властвуй", укрепить пошатнувшиеся позиции социально-политического режима.

■ Пытаясь приостановить революцию, усмирить крестьян Закавказья, Воронцов-Дашков составил законопроект о ликвидации отношений временной обязанности и зависимости. По мнению наместника, институт-временной обязанности следовало отменить бёз обязательной выплаты выкупа крестьянством. Это было продиктовано не необходимостью пойти на уступки революционным партиям,

14.Ленин В.И. т.18, с.101. На груз.яз;

а создавшимся критическим положением. Однако верховная власть не поддержала эту радикальную меру, запроектированную кавказской администрацией. После усиления реакции от радикального законопроекта отказался и сам наместник. В 1908 году он представал императору существенно отличное от прежнего предложение. Законопроект о ликвидации отношений зависимости долго "путешествовал" из Государственной душ в Государственный Совет, из инстанции в инстанцию и 20 декабря 1912 г. был утвержден. Закон-гла-сил, что государственная казна, выдавая ссуду, открывая кредит, должна помочь крестьянину в выкупе земельного надела. Выкуп стал обязательным, и процесс ускорился - крестьяне, правда освобождались от ренты, выплачиваемой помещикам, и юридически лровоглаша-лись собственниками земли, но становились должниками государственной казны. Для покрытия ссуды и процентов освобожденные крестьяне ежегодно должны были вносить в казну определенную часть выкупных платежей, которые ложились на семейный -бюджет не менее тяжким бременем, чем прежняя поземельная подать. Таким образом, завершение крестьянской реформы было также невыгодно массе непосредственных производителей, как и ее начало. Царское правительство и помещики вновь погрели руки за счет крестьянства. Такой вариант решения аграрного вопроса, естественно, не мог удоатетво-рять крестьянство, которое и в дальнейшем продолжало борьбу за землю и свободу.

Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах автора:

Монография:

I. Закавказье в системе Российского правления.Тбилиси. 1389, 15.58 п.л.

Статьи:*

1. Борьба грузинской общественности за земское самоуправление. Курн."Цискари", В 12, 1973. I п.л. (на груз.яз.).

2. Крах земской политики меньшевистского правительства. Моамбе (Вестник) Академии наук Грузинской ССР, т.74, Ii 3, 1974 0,3 п.л. (на груз.яз.).

3. Русская пресса XIX века о земской реформе. Моамбе (Вестник) Академии наук Грузинской ССР, т.73, ß 2, 1974, 0,5 п.л. (на груз.я.)•

4. Газета "Иверия" и судебная реформа в Грузии. Вопросы теории и истории журналистики, изд-во Тбилисского гос.университета, 1979, I п.л. (на груз.яз.).

5. Русские газеты "Молва" и "Голос" о проведении судебной реформы на Кавказе. Моамбе (Вестник) Академии наук Грузинской ССР, т.6, К' 14, 1977 , 0,3 п.л. (на груз.яз.).

6. Администратйвная реформа 60-х годов XIX века и система управления Грузией в I868-I88I годах. Мацнэ (Глашатай) Академии наук Грузинской ССР, серия истории, археологии и истории искусства, JS I, I п.л. ( на,груз-.яз.).

7. Вопрос о реорганизйции суда низшей инстанции в Грузии на рубеже XIX-XX вв. Курн. "Сабчота самартали" (Советское право' И 6, 1987, I п.л. (на груз.яз.).

QàGnSgOjjo Œàçgo Go^í^tjnísoll dg

tígbjjoiob 33áráo)gQ¡;máoli bol^cSo (186Л-1917 ÇÇ.)

ПЕЧ. Л. 4.0

ЗАКАЗ №66. ТИРАЖ 100 БЕСПЛАТНО

УОП ГРУЗГДРОМЕТА, ТБИЛИСИ, пр. ДАВИДА АГМА11ШНЕБНЛИ, 150.