автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Административно-государственное реформирование в странах Европейского союза

Полный текст автореферата диссертации по теме "Административно-государственное реформирование в странах Европейского союза"

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА

На правах рукописи

ДУБРОВИН ЮРИЙ ИННОКЕНТЬЕВИЧ

Административно-государственное реформирование в странах Европейского союза

Специальность 23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

003406728

Москва - 2009

003486728

Диссертация выполнена на кафедре политического анализа факультета государственного управления МГУ имени М В Ломоносова

Научный консультант доктор философских наук, профессор В. П. Пугачев

Официальные оппоненты доктор политических наук,

профессор И. А. Василенко

доктор политических наук.

профессор О. В. Гаман-Голутвина

доктор исторических наук, профессор К. С. Гаджиев

Ведущая организация Российский университет дружбы народов, кафедра сравнительной политологии

Защита состоится 22 декабря 2009 г в 16 ч 20 мин на заседании диссертационного совета Д 501 001 27 по политическим наукам при Московском государственном университете имени М В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, г Москва, Ломоносовский пр-т, д 27, корп 4, ауд А-619

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеки МГУ им М В Ломоносова (сектор «А», 8-й этаж, к 812) по адресу г Москва, Ломоносовский проспект, д 27

Автореферат разослан _

Ученый секретарь диссертацион доктор политических наук, прос}

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования В последние десятилетия многие страны Европейского союза встали на путь административно-государственных реформ, которые направлены на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени Россия и страны ЕС являются ближайшими соседями, имеющими общие основополагающие ценности и цели, поэтому для отечественных политиков и ученых особый интерес представляют исследования в сфере европейской политики и государственного управления

Сегодня Европейский союз в обновленном виде - с единой валютой, коллективными вооруженными силами, конституционным договором и в расширенном составе - имеет гораздо больше оснований претендовать на роль второго мирового лидера, чем 5-10 лет назад На Европейский союз приходится около 50 % российской внешней торговли, более 52 % прямых иностранных инвестиций в Россию идут из ЕС Именно поэтому будущее государств ЕС, новые тенденции в административно-государственном управлении европейских стран волнуют не только самих европейцев, но и российских политологов, которые с интересом следят за тем, как европейцы совершенствуют административно-государственный ландшафт своих государств

Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в европейских странах в 80-90-е годы XX века и продолжающееся сегодня, имеет как некоторые общие тенденции, так и определенные различия Глубокое осознание общего и особенного в процессах административно-государственных реформ в европейских странах весьма полезно для российских политологов, имеющих возможность сопоставлять европейский опыт с развитием российской административной реформы Это дает возможность учесть чужие ошибки и принять во внимание достижения других, чтобы избежать промахов при планировании дальнейших этапов реформ в собственной стране Нельзя не согласиться с известным европейским специалистом У Барчем несмотря на то, что сегодня перед европейскими странами и Россией стоят сходные требования в сфере управления, «в то же время необходимо учитывать, что ответы на вызовы времени не могут быть одинаковыми»1

Таким образом, исследование основных направлений административно-государственных реформ в странах ЕС представляется актуальной научной, политической и практической задачей для российской политологии Творческий процесс сравнительного анализа европейских и российских административно-государственных реформ позволяет

1 Барч У Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба 2007, № б С 171

развивать дальше теорию государственного управления и административного реформирования

В диссертации в качестве примера исследования выбраны высокоразвитые страны Европейского союза - Великобритания, Франция, Германия, а также Финляндия Эти страны выбраны неслучайно Наиболее развитые страны ЕС столкнулись с необходимостью обновления системы государственного администрирования раньше всех, и именно они во многом стали идейными носителями транснационального движения за административно-государственные реформы, отвечающего потребностям постиндустриального общества

Общими основаниями административных реформ в этих странах были кризис государства «всеобщего благосостояния» и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постиндустриальным ценностям в культуре и образе жизни

Эти страны интересны еще и тем, что многие аспекты концептуального и идеологического обоснования европейских реформ были разработаны именно в них Важно рассмотреть эти страны еще и потому, что они являются основными представителями разных групп государств, объединенных по устройству и способу функционирования государственного и публичного управления «англосаксонские» страны (Великобритания), «наполеоновские» страны (Франция), «германские» страны (Германия) и «северные» страны (Финляндия)2 Анализ европейских реформ позволит определить наиболее важные проблемы административно-государственного реформирования и возможные варианты их решения, что весьма актуально для современных реформаторов во всех странах мира, в том числе и в России Все это обусловило выбор темы настоящего исследования

Степень разработанности проблемы. Исследование административно-государственных реформ в европейских странах имеет солидную научную традицию Теоретико-методологические основы реформирования государственного управления были заложены в классических трудах М Вебера, Ф Герцберга, Д Макгрегора, А Файоля, М Фоллета и др Среди современных теоретико-методологических исследований государства и государственного управления нельзя обойти вниманием работы 3 Баумана3, У Бека4, Л Зидентопа5, М Манна6,

2 Государственное управление и политика / под ред Л В Сморгунова СПб, 2002 С 360

3 Бауман 3 Европейский путь к мировому порядку // Свободная Мысль - XXI Теоретический и политический журнал 2004, № 9

4 Бек У Трансформация политики и государства в эпоху глобализации // Свободная Мысль - XXI век Теоретический и политический журнал, 2004, № 7

5 Зидентоп Л Демократия в Европе М , 2001

6 Манн М Нации-государства в Европе и на других континентах разнообразие форм, развитие, неугасание // Нации и национализм / Андерсон Б , Бауэр О, Хрох М и др М , 2002

Г В Пушкаревой7, А И Соловьева8 К примеру, Ю Хабермас, размышляя о возможностях и границах развития национальных государств в Европе, опасается, что «сегодня глобализация тех же самых тенденций, которые некогда породили национальное государство, ставит его суверенитет под сомнение Разрозненные государства становятся все менее способными управлять национальными экономиками как собственными хозяйственными фондами»9

3 Бауман более оптимистично рассматривает процесс государственных преобразований в европейских государствах Он подчеркивает, что на фоне охваченной конфликтами планеты Европа выглядит благополучной лабораторией, где продолжают разрабатываться инструменты для совершенствования государственного управления10

Для теоретико-методологического осмысления взаимообусловленности институциональных и социокультурных факторов в процессе административно-государственных реформ важную роль играют классические труды П Бергера, Э Гидденса, Э Дюркгейма, Т Лукмана, У Мура, Т Парсонса, А Турена и др11 Исследованию механизмов политических изменений посвящены работы Г Алмонда, Р Арона, Р Даля, К Дойча, Д Истона, С Липсета, Т Скокпол, С Хантингтона и

др12

Целый ряд работ посвящен процессам развитая демократических институтов в ходе современных реформ в ведущих странах мира, среди которых следует отметить труды западных исследователей Р Инглехарта, Т Карла, Т Карозерса, X Линца, С Липсета, В Меркель, А Пшеворского,

7 Пушкарева Г В Политическое поведение теоретико-мето дол отчее кие проблемы политологического анализа М 2003, Политология М , 2005, Политический менеджмент M , 2002, и другие работы

8 Соловьев Л И Политическое сознание и политическая культура М, 1991, Культура власти современного российского общества М , 1992, Введение в политологию (в соавт с Пугачевым В П ) -М , 1998, Теория государственного управления (в соавт с Купряшиным Г Л ) М 1997, Политология Политическая теория Политические технологии М, 2005, Политические коммуникации М , 2004 Принятие государственных решений М , 2006 Государственный менеджмент (в соавт с Купряшиным Г Л ) М, 2004 Глобальное управление М, 2006 Политология Политическая теория Политические технологии М , 2000 и другие работы

9 Хабермас Ю Европейское национальное государство его достижения и пределы О прошлом и будущем суверенитета и гражданства // Нации и национализм / Андерсон Б Бауэр О, Хрох М и др М , 2002

10 Бауман 3 Европейский путь к мировому порядку // Свободная Мысть - XXI Теоретический и попитический журнал 2004, № 9 (1547)

11 Бергер П Социальное конструирование реальности Трактат по социологии знания М, 1995, Гидденс Э Устроение общества Очерк теории структурации М, 2005, Дюркгейм Э О разделении общественного труда М, 2002, MooreW Е Social Change N Y, Prentice-Hall, 1974, Парсонс T О структуре социального действия М , 2000, Турен А Возвращение человека действующего Очерк социологии М,1998

12 Алмонд Г Сравнительная политоюгия сегодня Мировой обзор М, 2002, Арон Р Демократия и тоталитаризм М 1993, ДальР Демократия и ее критики М , 2003, Deutsch К Social Mobilization and Political Development II American Political Science Review, 1961, vol 55 Истон Д Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли М, 1997 т 2, ЛипсетС М Сравнительный анализ социальных условий, необходимых для становления демократии // Международный журнал социальных наук, 1993, № 3, Скокпол Т Социальные революции в современном мире // Теория и практика демократии Избранные тексты М , 2006, Хантингтон С Политический порядок в меняющихся обществах М 2004

Д Растоу, С Хантингтона, Ф Шмиттера и др13, а также работы отечественных ученых П К Гончарова, А Н Медушевского, А Ю Мсльвиля и др 14 Помимо этого можно выделить исследования, связывающие процесс развития демократических институтов с приоритетным влиянием тех или иных структурных и процедурных факторов Т Байхельта, Л Даймонда, Т П Лебедевой, Ф В Рюба, X А Чейбуба, А Шедлера, Ф Шмиттера и др 15

Среди современных западных исследователей, изучающих конкретные административно-государственные преобразования в европейских странах, можно назвать У Барча, Дж Брауна, Т Гэблера, М Консайдана, Дж Льюиса, Д Осборна, М Спайса, С Селдема и др 16

п Инглхарт Р Постмодерн меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис, 1997 № 4, Карл T Л Демократизация концепты, постулаты, гипотезы Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций // Почис, 2004, № 4, Карозерс Т Ошибка теории «поэтапной демократизации» // Pro et Contra, 2007, № 1, Линц X «Государственность», национализм и демократизация // Полис, 1997, № 3, ЛипсетС М Коррупция, культура и рынки // Культура имеет значение каким образом ценности способствуют общественному прогрессу / под ред Л Харрисона, С Хантингтона М , 2002 Меркель В Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях II Полис, 2002, № 1-2 Пшеворский А Демократия и рынок Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке М , 1999, Растоу Д Переходы к демократии попытка динамической модели // Полис, 1996 № 5, Хантингтон С Третья волна Демократизация в конце XX века М , 2003

14

Гончаров П К Политический транзит от концепции модернизации к парадигме транзитологии // Вестник МГУ Сер 18 Социология и политология, 2006, № 2, Медушевский А Н Демократия и авторитаризм Российский конституционализм в сравнительной перспективе М 1998, Мельвиль А Ю Демократические транзиты теоретико-методологические и прикладные аспекты М, 1999 и Байхельт Т Демократия и консолидация в постсоциалистической Европе // Повороты истории Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей / ред -сост П Штынов Т 1 СПб Европ ун-т СПб , 2003, Даймонд Л Определение и развитие демократии // Теория и практика демократии Избранные тексты М Ладомир, 2006, Лебедева Т П Роль школы естественного права в формировании западной политико-правовой традиции // Полис, 1998, № 6, Религиозное измерение политической традиции Запад и Россия // Вестник Московского ун-та Серия 12 Политические науки, 2002, № 1, Либеральная демократия как ориентир и качественный критерий демократических транзитов // Полис, 2009, № 2 Рюб Ф В Три парадокса консолидации в новых демократиях Центральной и Восточной Европы // Повороты истории Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей / ред-сост П Штынов СПб Европ ун-т СПб, 2003 Т I , Чейбуб X А Правительства меньшинства ситуации взаимоблокирования и долговечность президентских демократий // Теория и практика демократии Избранные тексты M Ладомир, 2006, Шедлер А Что представляет собой демократическая консолидация7 URL http //old russ ru/pohtics/meta/20001003_schedler-pr html, Шмиттер Ф Нсокорпоративизм и консолидация неодемократии URL http //old polit ru/documents/113534 html

Барч У Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба, 2007, № 6, Considine М , Lewis J М Bureaucracy, Network, or Enterprise7 Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review, 2003, vol 63, num 2, Conant J K, Housel S MPA and CPM Programs Competitors or Complements in Public Service Management Education7 // Review of Public Personnel Administration, 1995 vol XV, num 4, Osborne D, Gaebler T Reinventing Government How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public sector N Y, 1992, SpiccrM Public Administration, the History of Ideas and the Reinventing Government Movement // Public Administration Review, 2003, vol 64, num 3, Kellough J E, Seldem S С The Reinvention of Public Personnel Administration An Analysis of the Diffusion of Personnel Management Reforms in the States // Public Administration Review, 2003, vol 63, num 2, Keast R, Mandell M P, Brown К, Woolcock G Network Structures Working Differently and Changung Expectations // Public Administration Review, 2003, vol 64, num 3, Kearney R С , Hays S W Reinventing Government, The New Public Management and Civil Service Systems in International Perspective The Danger of Throwing The Baby out with the Bathwater // Review of Public Personnel Administration, 1998, vol XVIII, num 4, Friedman С E Fair and Equitable Treatment A Progress Report on Minority Employment in the Federal Government // Review of Public Personnel Administration, 1997, vol XVIII num 4

Многие идеи современных административных реформ были заимствованы из бизнес-менеджмента и разработаны такими известными авторами как П Друкер, М Портер, Р Каплан, Б Мильнер, Д Нортон, М Хаммер и Д Чампи

Для понимания теоретико-методологических основ современных административных реформ важную роль играет работа Д Осборна и П Пластрика «Управление без бюрократов пять стратегий обновления государства»17, а также коллективный труд Б Альстрэнда, Дж Лэмпелаи и Г Мицберга «Школа стратегий»18 Вопросам методологии и стратегии административных реформ посвящен также труд экспертов Всемирного банка Н Мэннинга и Н Парисона «Реформа государственного управления международный опыт для России»19

Многие работы европейских исследователей посвящены проблемам формирования информационного государства в процессе современных административных реформ Это труды Г Банзе, Г Бехманна, А Грунвальда, М Кастельса, К Кенена, Н Керстинга, Л Хеннена и др20

Среди страноведческих работ, посвященных административно-государственным преобразованиям в отдельных странах ЕС, следует выделить исследования Дж Коупера, Э Леффлера, А Лоутона, Я Нуосиайнена, Э Роуза, С Тийхонена, К Холкери21, а также российских авторов Ю И Рубинского, А А Терентьева и др2

Необходимо отметить также труды российских авторов, посвященные исследованию эволюции европейских государств Ю А Борко, В Г Шемятенкова, Н П Шмелева23 Российские ученые в своих трудах по государственному управлению в той или иной степени обращаются к европейскому опыту государственного администрирования Здесь следует назвать работы Г В Атаманчука, И А Василенко,

17 Осборн Д , Пластрик П Управление без бюрократов пять стратегий обновления государства М 2001

18 Альстрэнд Б , Лэмпелаи Дж , Мицберг Г Школа стратегий СПб, 2001

19

Мэннинг Н , Парисон Н Реформа государственного управления международный опыт для России М , 2003

20 Бехманн Г Концепция информационного общества // Политическая наука, 2008, № 2, Грунвальд А , Банзе Г , Кенен К , Хеннен Л Сетевая общественность и цифровая демократия Тенденции политической коммуникации в Интернете // Политическая наука, 2008 № 2, Керстинг Н Электронное голосование и демократия в Европе // Политическая наука 2007, № 4, Кастельс М Коммуникация власть и контрвласть в сетевом обществе // Политическая наука, 2008, № 2

21 Коупер Дж Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии // Реформа государственного управления Международный опыт для России М , 2004, Леффлер Э Германия // Реформа государственного управления Международный опыт для России М 2004, Лоутон А , Роуз Э Организация и управление в государственных учреждениях Опыт Великобритании М, 1993, Нуосиайнен Я Система правления Финляндии Хельсинки, 2001, Тийхонен С Финляндия // Реформа государственного управления Международный опыт для России М , 2004, Холкери К Оценка реформ в сфере государственного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления 2005, № 3

22 Рубинский Ю И Николя Саркози прагматизм и преемственность // Россия в глобальной политике, 2007, № 4 Терентьев А А Гордон Браун моралист у власти // Россия в глобальной политике 2007, т 5, №4

21 Борко Ю А Что такое Европейский союз7 М , 2000, Шемятенков В Г Европейская интеграция М , 2003 // Европа вчера сегодня, завтра / отв ред Н П Шмелев М , 2002

В В Граждана, Д П Зеркина, В Г Игнатова, Е Литвинцевой, В В Лобанова, Г В Оболонского, А В Сурина, О Ф Шаброва24

Ряд российских исследователей рассматривают процесс современных административных реформ в ведущих странах мира и в России Среди них можно выделить работы А А Акульчева, А Г Барабашева, О В Гаман-Голутвиной, Т В Зайцевой, А А Иванова, Ю В Ирхина, В С Комаровского, Г Л Купряшина, А В Понеделкова, Л В Сморгунова, А И Соловьева, А М Старостина, А В Сурина25 и др Эти авторы рассмотрели основные этапы, цели и задачи административных реформ, попытались объяснить причины их трудностей и наметить пути их преодоления

24 Атаманчук Г В Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) М , 2000, Атаманчук Г В Сущность государственной службы история, теория, закон, практика М, 2008, Василенко И А Административно-государственное управление в странах Запада США, Великобритания, Франция, Германия М, 2001, Василенко И А Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира // Государственное и муниципальное управление М, 2007, Василенко И А Административные реформы во Франции // Проблемы теории и практики управления 2005, № 1, Василенко И А Реформы местного самоуправления в Германии // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 6, Василенко И А Административные реформы в Великобритании // Государственная служба, 2005, № 2, Граждан В В Теория управления М , 2004, Зеркин Д П, Игнатов В Г Основы теории государственного управления М, 2000, Литвинцева Е Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба, 2007, № 6, Лобанов В В Административные реформы вызов и решения // Проблемы теории и практики управления, 1998, № 1, Лобанов В В Реформирование государственного аппарата мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления, 1999, № 1, Лобанов В В Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // Проблем теории и практики управления, 2000, № 2, Оболонский А В Человек и государственное управление М, 1997, Оболонский А В Реформа государственной службы концепция и стратегия // ОНС, 1998, № 3, Шабров О Ф Политическое управление М , 1997

Акульчев А А Игнатов В Г , Понеделков А В , Старостин А М Эффективность государственной власти модели критерии, факторы // Вестник МГУ Сер 12 Политические науки 2004 №1, Барабашев А Г, Страуссман Дж Реформа государственной гражданской службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета Серия 21 Управление (государство и общество), 2005, № 3, Гаман-Голутвина О В Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления отечественный и зарубежный опыт // Полис, 2007, № 4 , Гаман-Голутвина О, Олейник А Административные реформы в контексте властных отношений М , 2007 Зайцева T В Реформа государственной службы России история попыток реформирования с 1992 по 2000 г M , 2003 Иванов А А Социальные механизмы формирования государственной службы // Государственная служба, 2004, № 4, Ирхин Ю В Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке традиции и новации М РОССПЭН, 2007 Ч 1, Комаровский В С Открытость власти как приоритет административной реформы // Государственная служба, 2004, № 5, Комаровский В С Административная реформа в Российской Федерации // Полис, 2005, № 4, Купряшин Г Л Концептуальные основания административных реформ // Вестник МГУ Сер 21 Управление (государство и общество), 2004, № 2, Сморгунов Л В Сравнительный анализ политико-административных реформ от нового государственного менеджмента к концепции «governance» Н Полис, 2003, № 4, Сморгунов Л В Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского ун-та Сер 12 Политические науки, 2000, № 1, Сморгунов Л В Административные реформы в западных странах // Государственная политика и управление Часть II Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / под ред Л В Сморгунова M, 2007, Соловьев А И Административная реформа как политический проект правящего режима // Вестник Московского ун-та Сер 21 Управление (государство и общество), 2004, № 4 Соловьев А И Технологии администрирования политические резонансы в системе власти современной России // Полис, 2004, № 6, Сурин А В Стратегии развития электронного правительства // Вестник Московского ун-та Сер 21 Управление (государство и общество), 2006, № 2

Среди диссертационных работ, посвященных проблематике административных реформ в странах Запада, следует назвать исследования А А Авчуховой, Ж В Грековой, С В Гордиенко26, в которых рассматриваются различные аспекты теории и практики административно-государственного реформирования (института президентства, государственной службы, института федерализма) в отдельных европейских странах, а также в США, в контексте российских реалий Однако комплексное сравнительное исследование опыта реформирования ведущих европейских государств в этих работах не предпринималось

Необходимо отметить также диссертационные исследования, посвященные административно-государственным реформам в России, Е В Бродовской, И Лю, В В Мазиашвили, Е А Яковлевой27 и др, в которых в общем плане затрагиваются проблемы использования зарубежного опыта реформирования в российских условиях

Проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на растущий интерес российских ученых к исследованию проблем административно-государственных реформ в разных странах мира, до сих пор в научной литературе нет специальных сравнительных исследований, посвященных комплексному изучению опыта административно-государственных реформ в ведущих странах ЕС Именно поэтому существует настоятельная потребность в подобном исследовании, которое необходимо для развития теории и совершенствования практики административно-государственного реформирования в современной России

Желание восполнить такого рода пробелы, в конечном счете, и обусловило объект, предмет, цель и задачи данной работы

Объектом исследования являются современные административно-государственные реформы в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии

Предметом исследования являются современные модели административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии, Финляндии в сопоставлении с российским опытом реформирования

Цель диссертационной работы состоит в выявлении важнейших общих направлений и особенностей административно-государственных

26 Авчухова А А Современный опыт и тенденции немецкого федерализма в условиях евроинтеграции дисс канд полит наук М , 2006, Гордиенко С В Институт президентства в России, США, Франции концептуальные основы и политико-административная практика дисс канд попит наук М 2004, Грекова Ж В Реформирование государственной службы как политико-административный процесс опыт Великобритании и США в контексте российских реалий дисс канд полит наук М , 2001

27 Бродовская Е В Трансформация политической системы современного российского общества институциональные и социокультурные составляющие дисс д-ра полит наук Тула, 2008, Лю И Современные административные реформы в России и Китае сравнительный анализ дисс канд полит наук М, 2007, Мазиашвили В В Реформирование административно-государственного управления России на рубеже ХХ-ХХ1 вв анализ основных тенденций дисс канд полит наук М , 2003, Яковлева Е А Электронное правительство теоретические модели и политическая стратегия российского государства дисс канд полит наук М , 2006

реформ в странах ЕС на примере Великобритании, Франции, Германии, Финляндии, а также в обосновании возможностей использования опыта этих реформ в современной России

Поставленная цель определила основные задачи работы

• выявить базисные теоретико-методологические подходы к административно-государственному реформированию в странах ЕС, а также общие принципы и направления такого реформирования,

• определить и раскрыть важнейшие общие предпосылки европейских административно-государственных реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах,

• разработать модель административно-государственных реформ в Великобритании, раскрыть ее специфику,

• выявить модель административно-государственных реформ в Германии, ее важнейшие особенности,

• представить административно-государственные реформы во Франции в виде модели, показать ее особенности и специфику,

• выявить особенности модели административно-государственных реформ в Финляндии, определить их специфику и рассмотреть важнейшие направления,

• осуществить сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, выявить их позитивные и негативные последствия, а также наиболее значимые проблемные зоны реформирования,

• обосновать возможности использования опыта европейских административно-государственных реформ в современной России

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1980 по 2009 г, поскольку именно в это время в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии осуществлялся новый курс в административно-государственном реформировании

Основная гипотеза исследования состоит в том, что современные тенденции административно-государственных реформ в странах Европейского союза определяются рядом универсальных факторов (глобализация, интеграционные процессы в Европе, информационная революция, новейшие достижения в сфере менеджмента и управленческих технологий), региональных факторов (общие традиции европейской управленческой культуры, приблизительно одинаковые социально-экономические и политические условия для наиболее развитых европейских стран) и действием специфических социокультурных факторов (традиции, обычаи, личностные качества реформаторов и др ), которые индивидуальны для каждой европейской страны, что планируется рассмотреть на примере Великобритании, Франции, Германии и Финляндии Автор полагает, что наиболее заинтересованными в европейских реформах выступают правящие политические и экономические элиты, поэтому во всех исследуемых странах реформы

проводятся «сверху» правительством, стремящимся укрепить систему государственного управления, вернуть доверие к государственным институтам со стороны населения

Автор прогнозирует, что в ходе реформ во всех исследуемых странах неизбежно будет происходить переоценка некоторых принципов и теоретических концептов, связанных с внедрением менеджеристских подходов в систему государственного управления Уже сегодня это проявляется в широких общественных дискуссиях, которые подталкивают к переходу от идей «нового государственного менеджмента» и «малозатратного государства» к более взвешенным подходам «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства»

Теоретико-методологическую основу исследования составляют научные положения отечественных и зарубежных ученых, заложивших основы развития теории демократии (Р Даль, А Лейпхарт, С Липсет, Дж Сартори, С Хантингтон, И Шумпетер и др), теории бюрократии (М Вебер, А Файоль и др), теории политических систем (Г Алмонд, К Дойч, Д Истон, Т Парсонс и др), теории политических изменений (Р Арон, Р Даль, С Липсет, С Хантингтон и др), теории институциональных изменений (А Круассан, В Меркель, Д Норт, А Рыбаков и др )

В основе методологии исследования лежит междисциплинарный подход, позволяющий объединить совокупность общенаучных и специальных политологических методов, среди которых системный анализ, неоинституциональный подход, конкретно-исторический метод, социокультурный метод, ситуационный и сравнительный анализ, социетально-деятелыюстный подход

Системный анализ позволил представить процесс административно-государственных реформ в виде системной целостности, с его помощью раскрыт коэволюционный характер взаимосвязи институциональных и социокультурных составляющих трансформации административно-государственных институтов в процессе реформ

Социокультурный метод дает возможность проследить культурные различия между странами, а неоинституциональный подход позволяет рассмотреть процесс реформ сквозь призму организации ведущих институтов власти С помощью неоинституционального подхода выявлена специфика функционирования различных институтов административно-государственной системы общества, проанализированы особенности институциональных усложнений и институциональных искажений в условиях трансформационного процесса На его основе рассмотрена взаимосвязь функционирования формальных и неформальных институтов, развития институциональной структуры и деятельности субъектов трансформационной активности

Применение социетально-деятельностного подхода продиктовано необходимостью учета инверсионной природы социально-политической динамики в процессе административных реформ, что важно для

определения специфики протекания трансформационных процессов, направленных как на воспроизводство, так и на изменение тех или иных административно-государственных структур

Использование конкретно-исторического подхода дало возможность рассмотреть административные реформы в контексте общеисторических и общеполитических процессов в ведущих странах ЕС, а ситуационный анализ позволил уделить должное внимание подробному рассмотрению наиболее важных проблем реформирования в разных странах современной Европы

Для более глубокого проникновения в сущность европейских реформационных процессов автор использует разработанную им модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов

Эмпирическую базу исследования составили документы, материалы и мониторинг административных реформ на официальных веб-

28 29 30

сайтах правительств Великобритании , Германии , Франции , Финляндии31 и Российской Федерации32 Большое значение имели социологические исследования, проведенные экспертами Всемирного банка по просьбе Правительства РФ в странах Европейского союза, России и других странах мира, опубликованные Н Мэннингом и Н Парисоном33, а также исследования других отечественных и зарубежных фондов34

Автор использовал публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, а также в электронных СМИ Среди периодических изданий особый интерес при изучении административных преобразований в отдельных странах Евросоюза представляют такие журналы, как «European Journal of Political Theory», «European Union Politics», «The Responsive Community», «Comparative Political Studies»35

Существенную эмпирическую информацию дали материалы международных, общероссийских и региональных конференций и круглых столов, методологических семинаров и дискуссий по проблемам административных реформ в разных странах мира

28 Веб-портал правительства Великобритании «Великобритания онлайн» URL www direct gov uk

29 Официальный сайт Федерального президента Германии URL www bundespraesidcnt de, порталы

Федерального правительства и органов власти земель Германии URL www bund de, http //www deutschland-onhne de/

w Официальный сайт Президента Франции URL www elysee fr, Официальный сайт межминистерского управления по государственной реформе Франции URL www innovations-services-pubhcs gouv fr 1 Официальный сайт правительства Финляндии URL http //www valtioneuvosto fi/etusivu/en jsp. Мониторинг оценки финских реформ URL www vm fi

12 Официальный портал административной реформы в Российской Федерации URL http //ar economy gov ги/

33 Мэннинг H , Парисон Н Реформа государственного управления международный опыт для Российской Федерации М 2003

4 URL http //www fom ru, http //www wciom ru и др

35 URL http //ept sagepub com/, http //eup sagepub com/, http //ann sagepub com/, http //cps sagepub com/

Положения, выносимые на защиту:

1 Традиции конституционной демократии, достаточно высокий уровень экономического развития, «веберовские» традиции «идеальной бюрократии», лежащие в основе административно-государственного управления в Европе, породили общий контекст административных реформ в ведущих странах ЕС Все это позволяет выделить некоторые важнейшие общие причины европейских реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах и сгруппировать их по блокам Первый блок составляют внутригосударственные причины политические, экономические, социальные, управленческие, информационно-коммуникационные и общенаучные Второй блок включает международные причины глобализация, информатизация, углубление и расширение интеграции в рамках Евросоюза

2 Общие методологические принципы основных административных реформ, направленных на укрепление государственного аппарата, определяются уровнем развития современного государственного управления в Европе и достижениями мировой политической мысли в сфере административно-государственного управления Именно поэтому в основе методологии основных европейских реформ лежит междисциплинарный подход, соединяющий несколько ведущих принципов отделение административной власти от политической и проведение административных реформ в функциональном, а не в политическом плане, сочетание системного, ситуационного и социокультурного подходов к реформированию, ориентация на информационную парадигму управления, принцип эволюционного развития, т е ориентация на последовательное, поэтапное реформирование, а не на «шоковую терапию»

3 Инновационные принципы и технологии передовых административных реформ постепенно эволюционировали от «нового государственного менеджмента» к модели «good governance» («хорошего управления») Технологии «good governance» предполагают переход от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на более полный учет политических и моральных аспектов администрирования, что требует использования концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа

4 В настоящее время можно говорить о формировании европейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, которая достаточно эклектична и включает несколько основных направлений информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент и концепция «хорошего управления» («good governance»), «активизирующее государство», децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм Однако данная

«рамочная модель» не претендует на полноту, поскольку европейский опыт реформирования базируется на установках на культурную гетерогенность и партикуляризм, что непосредственно отражается в моделях административного реформирования каждой отдельной европейской страны

5 Перспективы развития административно-государственных реформ в Европе связаны с воплощением концепции «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства» К основным характеристикам «хорошего управления» относятся участие граждан в управлении, верховенство закона, прозрачность системы управления, чувствительность к потребностям граждан, ориентация на согласие, справедливость, результативность и действенность, подотчетность общественности, стратегическое видение перспектив Концепция «активизирующего государства» означает, что между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность Причем государственные структуры инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли посредника, предоставляя в дальнейшем обществу действовать самостоятельно В целом такое государство только устанавливает рамки ответственности для всех его граждан и способствует развитию гражданской и деловой активности

6 Разработанная в диссертации авторская модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев позволяет системно представить наиболее существенные параметры реформирования, акцентировано обозначить как позитивные, так и негативные стороны реформ, выявить их специфику по таким параметрам, как приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов

7 Английская модель административных реформ является достаточно радикальной, что связано с высокой степенью свободы маневра в рамках английской системы государственного управления Здесь присутствует повышенная институциональная восприимчивость к реформам основных учреждений (правовые и исторические традиции) Реформаторы могли опереться на традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте Специфика современного английского опыта реформирования выразилась в том, что принципы нового государственного менеджмента вводились весьма энергичными темпами, динамика реформирования шла по нарастающей, что привело к ликвидации многих исторически сложившихся административных структур и в значительной степени подорвало исторические традиции С приходом к власти Г Брауна реформационная стратегия была во многом пересмотрена в духе консерватизма и традиционализма

8 Французская модель административных реформ является социализированной приоритетом здесь является не удешевление государственных услуг и повышение отдачи от деятельности

чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления, поскольку от реформ французы ожидают большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным Динамика французских реформ является весьма умеренной, с явным торможением в последние годы на фоне экономического кризиса В рамках французской административной реформы создается сервисная модель государственного управления, ориентированная на применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного управления в государственных структурах

9 Немецкая модель реформ может быть названа консервативной, она базируется на осознании самобытности национальной управленческой культуры, квалифицируемой как «культура государственности», в отличие от «культуры гражданского общества», характерной для Великобритании Германия стремится сохранить веберовские традиции рациональности управления как рациональности законов, планов и инструкций, но в то же время реформаторы постепенно вводят элементы новых управленческих концепций Динамика немецких реформ является подчеркнуто медленной В целом в процессе современных административно-государственных реформ Германия постепенно перешла от концепции «малозатратного государства» к идее «активизирующего государства», ориентированного на гражданина

10 Финская модель административных реформ является инверсионной, поскольку в процессе реформирования происходила радикальная корректировка реформационной стратегии Динамика финских реформ менялась на разных этапах - от достаточно радикальной к преимущественно консервативной Первоначально реформы шли энергичными темпами, внедряя принципы нового государственного менеджмента, ориентируясь на опыт Великобритании Вызванный реформой социальный кризис заставил правительство скорректировать стратегию реформ (ориентируясь на более успешный опыт Германии), сделав реформы более последовательными и постепенными Основной акцент был перенесен на структурные реформы министерств и ведомств, где постепенно, с помощью «пилотных» проектов, внедрялись принципы управления по результатам, повышения управленческой гибкости и внедрение концепции делегирования полномочий

11 Особенности административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии могут быть выявлены с помощью оценочной модели, базирующейся на следующих критериях приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны реформ, достижения реформаторов

12 Административно-государственные реформы в России являются не менее актуальной задачей, чем в развитых европейских странах При реализации административно-государственной реформы в нашей стране необходимо учитывать как отечественную социокультурную специфику

системы государственного управления, так и европейский (мировой) опыт в этой области Главная задача, стоящая сегодня перед Россией, состоит в проведении в жизнь основных административно-государственных реформ, направленных на укрепление основ государственной системы управления Элементы продвинутых реформ и инновационных технологий можно вводить постепенно в качестве «пилотных» проектов

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной политической науке проведен целостный концептуальный анализ европейского опыта административно-государственного реформирования, выявлены общие направления, особенности и проблемные зоны реформ и обоснована возможность использования опыта этих реформ в современной России Наиболее важные, преимущественно или целиком инновационные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем

1 Выявлены наиболее существенные причины европейских административно-государственных реформ как внутреннего характера (политические, экономические, социальные, общенаучные, управленческие), так и международного характера (европейская интеграция и глобальные преобразования)

2 Определена методология европейских реформ, в основе которой лежит междисциплинарный подход, соединяющий принципы системного, структурно-функционального, ситуационного, социокультурного, эволюционного и информационного и некоторых других подходов к реформированию

3 Выявлена общеевропейская «рамочная модель» административно-государственного реформирования, которая включает несколько основных направлений информатизацию и дебюрократизацию, «хорошее управление» («good governance»), «активизирующее государство», децентрализацию (деконцентрацию, аутсорсинг), приватизацию и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм

4 Разработана авторская модель анализа европейских административно-государственных реформ на основе пяти ведущих критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов

5 На основе авторской модели анализа европейских административно-государственных реформ разработаны модели административных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии - соответственно радикальная, социализированная, консервативная и инверсионная

6 В результате сравнительного анализа итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и

Финляндии выявлены общие тенденции и социокультурная специфика, основные проблемы и достижения реформаторов

7 Выделены и проанализированы основные проблемные зоны реформ, среди которых сложности с внедрением информационных технологий и рыночных принципов в систему государственного управления, некоторые просчеты в планировании реформ, недооценка конфликта интересов разных групп чиновников и др Показано, что рыночные методы имеют границы своего применения в государственных структурах

8 Обобщены результаты европейских реформ и показано, что нигде реформаторам не удалось полностью достичь запланированных целей Только по некоторым направлениям достигнуты позитивные показатели (сокращение и рационализация количества органов власти федерального уровня, уменьшение числа государственных служащих и др )

9 Обосновано особое влияние европейской интеграции на ход реформ, которое выражается в стремлении использовать понятая «универсальных служб» и служб «всеобщего экономического интереса», что в перспективе способно привести к значительно большей унификации административно-государственных реформ в странах ЕС

10 Определены основные уроки европейских реформ для России, главное значение которых состоит в том, что необходимо отказаться от стратегии слепого копирования западного опыта, особенно от практики англосаксонских государств Гораздо продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, сохраняя социокультурную специфику института гражданской службы

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена его теоретической и практически-политической актуальностью, а также высокой востребованностью аналитических выводов и практических рекомендаций диссертации для разработки и проведения российской административной реформы Основные положения и выводы работы вносят определенный вклад в изучение процесса административно-государственного реформирования в странах ЕС

Анализ и выявление важнейших направлений и особенностей современных европейских реформ (в частности, разработка общеевропейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, показ ее проблемных зон и определение возможностей их преодоления и др) имеет важное научное значение для обоснования возможности использования опыта европейских реформ в современной России

Материалы диссертации могут быть использованы в научной, педагогической и прикладной сферах деятельности В сфере науки их можно использовать при дальнейшем сравнительном изучении современных административных реформ в странах Европейского союза и в Российской Федерации, что будет способствовать избежанию ошибок при дальнейшем планировании административных реформ в нашей стране

Результаты исследования могут быть применены при проведении политологического анализа отечественных административно-государственных реформ, а также при выработке стратегии и тактики реформирования

В педагогической области результаты исследования можно использовать в институтах повышения квалификации государственных служащих при чтении курсов по государственному управлению и административным реформам

В сфере практической политики и государственного управления результаты исследования можно использовать для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию государственных структур в России, при проведении мониторинга административных реформ, разработке антикризисных мер в процессе подготовки реформ

Апробация результатов исследования. Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке диссертантом пяти научных монографий «Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского союза» (2008 г), «Модернизация национальных государственных систем в странах Европейского союза и проблемы обеспечения безопасности России» (1999 г), «Угроза расширения НАТО на восток и проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации» (1998 г), «Сотрудничество правоохранительных органов России и европейских государств в рамках Интерпола в борьбе с терроризмом» (1997 г), «Политические процессы в Европе и их влияние на обеспечение безопасности России» (1996г) Разработка темы исследования отражена во многочисленных статьях, опубликованных в отечественных научных журналах и сборниках

Основные идеи, выводы, положения были изложены в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конференциях в Москве, регионах России и за рубежом, таких как Всероссийская научная конференция «Политическая наука и политическое образование в России (к 20-летию преподавания современной политологии в системе университетского образования страны)» (Москва, 17-18 апреля 2009 г), Международный семинар ЮНЕСКО «Развитие демократии и защита прав человека в России и странах Евросоюза» (Франция, Париж, ЮНЕСКО, февраль 2009 г), Международная конференция «Расширение межтерриториального сотрудничества регионов Италии и России» (Италия, Милан, октябрь 2008 г), Международная конференция «Перспективы стратегического партнерства России и Европейского союза» (Италия, Парма, сентябрь 2007 г), Международный симпозиум «Влияние интеграции на развитие регионов стран Европейского союза» (Италия, Турин, сентябрь 2006 г), Международная конференция «Актуальные проблемы современного развития Европы» (Великобритания, Оксфорд, сентябрь 2005 г), Международная конференция «Государственные реформы в странах Евросоюза» (Италия, Милан, октябрь 2005 г),

Международная конференция «Административные реформы в Финляндии и России особенности и перспективы» (Финляндия, Куопио, октябрь 2003 г), Международный семинар «Евросоюз и Россия перспективы взаимодействия» (Новосибирск, январь 2009 г), Международная конференция «Государственные реформы в России и Бельгии особенности и перспективы (Новосибирск, ноябрь 2007 г)

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности диссертанта, включая политическое консультирование (эксперт Совета Европы), а также в преподавательской деятельности в Сибирском институте международных отношений и регионоведения (чтение курсов лекций «Региональные аспекты современных международных отношений», «Внешняя политика Российской Федерации в контексте нового миропорядка», «Европейский союз и Россия перспективы сотрудничества») Диссертант осуществляет научное руководство аспирантами и студентами Под руководством диссертанта были защищены четыре диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук по проблемам развития Европы

Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи диссертации, определяются ее методологическая база, научная новизна и практическая значимость результатов исследования

В первой главе «Основные теоретико-методологические подходы к админнстративно-государственному реформированию в странах ЕС» рассматриваются важнейшие предпосылки и ведущие методологические принципы европейских административно-государственных реформ, а также основные направления и перспективы административно-государственного реформирования

Автор обращает внимание на то, что в современной науке понятие «административно-государственная реформа» используется в двух смыслах - широком и узком В широком понимании - когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов, связанных со структурными преобразованиями государственного управления В узком смысле - когда речь идет о коренной перестройке работы государственной службы В диссертации административно-государственная реформа рассматривается в широком смысле как запланированный эволюционный процесс структурно-функциональных

изменений в работе административно-государственного аппарата, призванный усилить эффективность и повысить качество его работы

Особое внимание отводится исследованию предпосылок европейских реформ, поскольку их выявление позволяет более глубоко раскрыть смысл и основные тенденции административно-государственных преобразований Автор выделяет некоторые общие причины реформ, характерные для Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, сгруппировав их в крупные блоки первый блок - внутренние причины (внутригосударственные), второй блок - внешние причины (международные)

К первому блоку относятся следующие внутригосударственные причины политические, экономические, социальные, информационно-коммуникационные, управленческие и общенаучные Среди политических причин недовольство политических элит и граждан недостаточно эффективной работой государственного аппарата, социально-экономическими проблемами, возникшими в государственном секторе, а также стремление политической элиты вернуть доверие граждан к институтам государства путем некоторой демократизации системы административно-государственного управления К экономическим причинам относятся раздутые штаты, дефицит бюджета, неэффективность расходования средств и др Среди социальных причин выделяются недовольство граждан бюрократизмом и качеством предоставляемых публичных услуг К управленческим причинам относится отставание управленческих технологий государственного сектора от управления в бизнесе Среди информационно-коммуникационных причин стремление реформаторов использовать новые информационно-коммуникационные технологии для совершенствования работы государственного аппарата, чтобы сделать его более эффективным В ряду причин общенаучного характера развитие административной науки и проявление к ней все большего внимания практиков, включение потенциала науки в реформаторский процесс

Ко второму блоку причин, повлиявших на ход административно-государственных реформ в странах Евросоюза, относятся внешние (международные) причины, среди которых выделяются европейская интеграция и глобализация Интеграция имеет стимулирующее воздействие на проведение реформ во всех странах - членах ЕС Она проявляется в сельском хозяйстве, промышленности, сфере услуг и культуре всех стран ЕС, совместных усилиях по обновлению технологии производства, в развитии общей инфраструктуры, повышении качества менеджмента, в том числе и в государственных структурах Интеграция и глобализация стимулируют развитие европейских административно-государственных реформ в сторону формирования общего пространства свободы, безопасности и правопорядка в ЕС

Все выявленные причины в своем взаимодействии детерминируют важнейшие параметры и направления европейского реформирования, предопределяют его цели, назначение и содержание Помимо этого, приведенный выше перечень причин во многом объясняет, почему реформы в европейских странах проводились «сверху» правительством, стремящимся укрепить систему государственного управления с помощью новых научных методов административного реформирования, вернуть доверие к государственным институтам со стороны населения, недовольного бюрократизмом и косностью чиновников

Динамика европейских реформ предполагает два этапа реформирования - основные и передовые (продвинутые) реформы В диссертации показано, что основные реформы базируются на укреплении классических принципов бюрократии Автор обращает особое внимание на то, что методологические принципы стратегии основных административных реформ определяются, прежде всего, стремлением реформаторов комплексно использовать достижения современной теории административно-государственного управления соединить принципы системного, структурно-функционального, ситуационного,

социокультурного подходов, сделав акцент на информационной парадигме административно-государственного управления При этом принцип отделения административной власти от политической обусловил проведение административных реформ в функциональном, а не политическом плане, а принцип эволюционного развития предопределил ориентацию реформаторов на последовательное, поэтапное реформирование, а не на «шоковую терапию»

В диссертации подчеркивается, что более глубокие - продвинутые -реформы предполагают внедрение рыночных методов управления и принципов нового менеджеризма Первоначально определилось несколько основных направлений административных реформ в ведущих странах ЕС информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование

Общим инструментом реализации всех намеченных выше направлений реформ является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам Не все европейские страны имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее использовать Вместе с тем, существуют некоторые общие черты внедрения на практике обозначенных преобразований

Важной общей задачей в сфере повышения качества бюджетных услуг является задача активного сотрудничества государственных органов с населением Так, в Германии для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг предусматривается использование специальных постановлений,

защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей

Еще одной задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами Например, в Великобритании такая система носит название «стандартов работы с гражданами» Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением Во Франции в соответствии с Законом от 12 апреля 2000 г «О регулировании государственной службы» каждому государственному учреждению определены обязательства по отношению к гражданам

Автор обращает внимание на такое направление реформ европейских стран, как повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг Например, в целях повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг, государственные департаменты Великобритании ежегодно разрабатывают и представляют на официальных сайтах отчеты по индикаторам кодекса лучшей практики В Финляндии с этой целью осуществляется оценка результатов государственных программ реформирования В качестве критериев при этом выступают мнение населения о качестве общественных услуг, управляемость государственного сектора, эффективность деятельности государственного сектора, мотивация государственных служащих, качественная характеристика процесса осуществления реформ, значение целей программы и ее непротиворечивость36

Повышение качества бюджетных услуг в европейских странах определяется следующими составляющими оперативность, сроки удовлетворения требований предоставления услуги, доступность для всех групп населения, ясность и прозрачность процесса оказания услуги, обеспечение прав пользователей, персональный подход к клиентам, последовательность политики оказания услуги, возможность без ограничений получить доступ к необходимой достоверной информации, надежность (предсказуемость, уровень информированности об изменениях, обоснованность принимаемых решений), качество культуры обслуживания и общечеловеческая культура

В диссертации подчеркивается, что европейская «рамочная модель» реформирования нацелена на постепенное осуществление новой концепции административно-государственного управления,

ориентированной на качество обслуживания населения и информационные императивы Информационная парадигма административно-государственного управления привела к развитию новой важной тенденции в развитии государственного администрирования - отношению к информации как к стратегическому ресурсу Должное информационное обеспечение является необходимой базой принятия эффективных

16 Холкери К Оценка реформ в сфере государственного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 3 С 65-67

управленческих решений, что играет первостепенную роль во всех видах деятельности государственного аппарата

Овладение информационными технологиями и их последовательное применение являются ключом к модернизации государственного управления Эти технологии способствуют повышению качества государственных услуг, поскольку с их помощью возможны более быстрое и менее затратное предоставление этих услуг, большая близость к гражданину, большая прозрачность административных процедур и сокращение ведомственных путей движения информации Основная идея, программа и меры по применению информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении были приняты в странах ЕС в форме стратегии электронного правительства Эта стратегия предполагает предоставление в значительном объеме государственных услуг через Интернет, а в более отдаленной перспективе - разработку концепции электронного правительства, связывающего все органы власти в единую сеть и предоставляющего тем самым свои услуги на всех уровнях электронным путем

Однако, несмотря на определенные успехи в развитии электронного государства в ведущих странах Европы, проблема адекватного информационного обеспечения административно-государственного управления в полной мере не решена даже в наиболее передовых с точки зрения уровня экономического и информационного развития странах ЕС Опыт европейских административных реформ свидетельствует о том, что серьезные трудности возникают в самом начале внедрения информационных технологий, когда закономерно снижается уровень эффективности управления Существует проблема «сбоев» во время предоставления государственными службами ряда услуг В большинстве случаев это объясняется недостатком опыта у реформаторов и граждан, а также несовершенной технологической базой Социологические опросы выявили также, что у граждан существуют сомнения в отношении доступности новых технологий и качества электронного управления Все это, а также другие факты свидетельствуют о необходимости совершенствования концепции «электронного государства» и методов ее внедрения в государственные структуры

Автор обращает внимание на то, что в ходе реформ происходила переоценка некоторых принципов и теоретических концептов, связанных с внедрением менеджеристских подходов в систему государственного управления Это сопровождалось широкими общественными дискуссиями Хотя «новый менеджеризм» и способствовал повышению качества услуг, предоставляемых населению, «экономизация» административной деятельности встретила сопротивление со стороны тех, кто считал, что менеджмент в публичной и частной сферах не одинаков по своей сути Оппоненты реформ обоснованно критикуют теорию государственного менеджмента за узколиберальную направленность, отмечая, что сфера применимости этой теории ограничена Широкое влияние на европейскую

общественность оказывает «Блэксбургский манифест» (1984 г), в котором подчеркнута значимость для государственного управления публичной философии Этот манифест возвращает понятиям общего блага и общественного интереса их законное место среди демократических ценностей

Критики нового менеджеризма обоснованно отмечают, что в этой концепции сущностная близость государственного управления к политике не учитывается, она выносится за скобки как помеха и препятствующий фактор на пути реформирования Еще одним слабым звеном теории и практики менеджеризма является односторонняя, и даже гипертрофированная направленность модернизации системы государственно-административного управления на экономическую пользу

Автор обращает внимание на то, что более продуктивной методологической концепцией реформ стало использование понятия «хорошего управления» («good governance») К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся участие (все граждане обладают голосом в принятии решений), верховенство права (главенство закона, честность и беспристрастность правовых структур), прозрачность (открытость, гласность, свобода информации), чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан), ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться), справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние), результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан), подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности), стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления)37

В диссертации отмечается, что в целом современные административные реформы связываются с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования Дальнейшим развитием концепции «хорошего управления» стала концепция «активизирующего государства» Не случайно в 2000 г Федеральное правительство ФРГ приняло программу под названием «Современное государство - современное управление», в котором используется концепция «активизирующего государства», значительно отличающаяся от концепции «минимального государства», принятой прежним правительством

17 UNDP Good Governance and Sustainable Human Development Governance for Sustainable Human Development A UNDP Policy Document 2002 URL http //magnet undp org

Автор подчеркивает, что концепция «активизирующего государства» означает новое распределение задач и ответственности между государством и обществом Такое государство стремится предоставить обществу больше самостоятельности в решении проблем, его ведущий лозунг «То, что общество может сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно делать само»

Таким образом, в перспективе европейское государство будет сосредоточено на своих основных задачах, таких как оборона, внутренняя безопасность, полиция, судебная система и финансовое администрирование Государство станет инициировать процессы решения общественных проблем и выступать в роли посредника, а также определять сферу ответственности граждан в этих рамках Важнейшими функциями государства в процессе реформирования становятся инициирование, активизация и стимулирование гражданской активности

Автор приходит к выводу, что в настоящее время можно говорить о формировании европейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, которая достаточно эклектична и включает, помимо информатизации, дебюрократизации, нового менеджеризма, децентрализации, приватизации, сервисного администрирования, корпоративизма и неокорпоративизма, также новые концепты «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства» При этом в диссертации подчеркивается, что данная «рамочная модель» является во многом условной, поскольку европейский опыт реформирования формируется на базе признания культурной уникальности каждой отдельной европейской страны

Во второй главе «Особенности административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии» последовательно рассматриваются ведущие направления, специфические особенности, достижения и проблемы реформационных процессов в четырех перечисленных выше европейских странах

Автор обращает внимание на то, что Великобритания стала первой европейской страной, вставшей на путь «нового менеджеризма» в административно-государственном управлении В процессе реформ Великобритания смогла кардинально изменить основы функционирования своей административной системы и госслужбы, следуя новым принципам менеджеризма и концепции «администрации как службы сервиса» В диссертации рассматриваются два основных этапа британских реформ неоконсервативный и лейбористский, отмечаются основные достижения и проблемные зоны реформирования

Обосновывается вывод о том, что неоконсервативный этап реформ можно считать более последовательным и успешным, к его позитивным сторонам можно отнести внедрение результативной модели бюджетного планирования и управления государственными расходами и развитие конкурентной среды в государственном секторе экономики Однако до сих

пор реформы неоконсерваторов вызывают ожесточенные споры Одни считают знаменитое изречение М Тэтчер «Нет такого понятия как общество», - флагом свободного предпринимательства, спасшего Британию от кризиса, другие упрекают неоконсерваторов за создание общества, действующего под девизом «Обогащайся'», выгодного для меньшинства, а не для большинства38

Второй этап реформирования, проведенный лейбористами, был гораздо менее последовательным, с элементами явного радикализма Лейбористы были нацелены на радикальную демократизацию в государственном управлении, они ликвидировали многие исторически сложившиеся административные структуры Автор согласен с критиками этого этапа реформ, которые указывают на определенный подрыв лейбористами исторических традиций и разрыв социокультурной преемственности в процессе реформирования

Автором разработана английская модель административных реформ, отражающая основное содержание реформирования по его пяти основным параметрам - целям, темпам, уровню, проблемам и результатам Эта модель носит достаточно радикальный характер, что связано с высокой степенью свободы маневра в рамках английской системы государственного управления Специфика английского опыта реформирования выразилась в активной динамике темпы реформирования шли по нарастающей от неоконсервативных реформ кабинета М Тэтчер к радикальным трансформациям лейбористов под руководством Т Блэра Проблемные зоны английской модели реформирования связаны как с излишним радикализмом реформаторов, так и с ухудшением морального климата в среде госслужащих, проблемами и сбоями в сфере предоставления государственных услуг, ростом политизации на высоких уровнях управления, фрагментированностью системы управления К основным успехам реформаторы относят значительное сокращение числа госслужащих (на 40% с 1979 по 2000 г), небольшое сокращение государственных расходов (примерно на 3 %), некоторое повышение технической эффективности системы госуправления, усиление ориентации госуправления на потребности граждан С приходом к власти Г Брауна, реформационная стратегия во многом была пересмотрена в духе консерватизма и традиционализма

Несколько другим путем шли реформы во Франции, где в рамках административно-государственного реформирования приоритетом являлось не внедрение экономических методов, а усиление демократического характера государственного управления и организации государственной службы В диссертации показано, что в рамках французской административной реформы была создана сервисная модель государственного управления, ориентированная на применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного

18 Joner В М , Robins L Two Decades in British Politics Manchester, 1992 P 170-176

управления в государственных структурах Однако инструменты проведения реформ здесь остались, по сути, бюрократическими, нацеленными на создание новых комитетов, управлений и других структурных подразделений

В диссертации разработана французская модель административных реформ, которую автор назвал социализированной, поскольку от реформ французы ожидают большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным Динамика французских реформ является весьма умеренной, с явным торможением в последние годы на фоне экономического кризиса Проблемные зоны этой модели связаны с бюрократическими методами проведения реформ (создание новых ведомств, комиссий, управлений), фрагментацией системы государственного управления в результате политики деконцентрации, а также с частыми акциями протеста в связи с общим положением дел в экономике

Основные успехи французского реформирования связаны с децентрализацией и деконцентрацией полномочий центральных ведомств, делегированием части полномочий на местный уровень с целью приближения к гражданам Наблюдается также незначительное сокращение числа госслужащих (а на первом этапе реформ имело место увеличение их числа), повышение качества услуг, предоставляемых населению Однако половинчатость проводимых правительством реформ не устраивает многих французов, о чем свидетельствуют периодически вспыхивающие забастовки

В диссертации сделан особый акцент на исследовании немецкого опыта реформирования Автор подчеркивает, что важной особенностью административно-государственных реформ в Германии стало то, что они основаны на приоритетном внимании к самобытности национальной управленческой культуры, выраженном акценте на сохранении веберовских традиций управления, постепенном, обдуманном внедрении принципов приватизации и рыночных методов управления В этой стране управленческие акции рыночного характера затронули преимущественно уровень местного самоуправления, частично - земельный

В рамках первого этапа немецких реформ, ориентированных на «малозатратное государство», было проведено сокращение и упорядочивание числа федеральных властей, и внедрена концепция оплаты труда по результатам На втором этапе реформ, который начался с приходом к власти Г Шредера и продолжен сегодня правительством А Меркель, основной акцент сделан на то, чтобы максимально разгрузить правительство от текущей сервисной работы и «спустить» оказание государственных услуг на уровень, максимально приближенный к потребителю внедрить в госсекторе принцип конкуренции, вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения В настоящее время на смену концепции «малозатратного государства» в Германии приходит идея «активизирующего государства»

Немецкая модель реформ может быть названа консервативной, она базируется на осознании самобытности национальной управленческой культуры, квалифицируемой как «культура государственности», в отличие от «культуры гражданского общества», характерной для Великобритании Германия стремится сохранить классические традиции рационального управления, но в то же время реформаторы постепенно вводят элементы менеджериальных концепций Динамика немецких реформ является подчеркнуто медленной, причем в начале реформ это признавалось как недостаток, а в последние годы - как достоинство

Для немецкой модели характерно значительно меньшее количество проблемных зон, чем в других европейских странах они связаны в основном с некоторой усталостью от реформ на уровне местного управления, а также с тем, что федеральные власти отклонили предложения о реформировании системы оплаты труда госслужащих С точки зрения достижений немецкая модель является самой результативной отмечено сокращение числа госслужащих (примерно на 17 %), осуществлены значительные изменения на местном уровне и на уровне земель с целью приближения системы государственных услуг к гражданам, проведены децентрализация госуправления, перевод процесса принятия решений на низовые уровни, усилилась ориентация госуправления на потребности граждан, повысилась гибкость в сфере выполнения бюджета

Большой интерес представляют реформы в Финляндии, которая начала их по радикальной англосаксонской модели, но, потерпев неудачу, скорректировала свою стратегию, следуя более «мягкому» и сбалансированному континентальному курсу Правительство постаралось сделать реформы более последовательными и постепенными, основной акцент был перенесен с реформирования местного самоуправления на центральный уровень, где проходили структурные реформы министерств и ведомств, внедрялись принципы управления по результатам

В диссертации показано, что в Финляндии реформаторы сосредоточились на внедрении таких элементов нового государственного менеджмента, как делегирование ответственности за принятие решений на уровень непосредственных исполнителей, ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в общественные предприятия сферы услуг При этом качество работы государственных органов определяется тем, насколько довольны потребители услуг, т е сами граждане Именно это, по мнению автора, привело к некоторому росту эффективности финской системы государственного управления

В диссертации разработана финская модель административных реформ, которая названа инверсионной Ключевой характеристикой финских реформ является радикальная корректировка реформационной

стратегии Динамика финских реформ круто менялась на разных этапах -от радикальной к консервативной Проблемные зоны этой модели связаны с акциями протеста на первых этапах активного реформирования, незначительным прогрессом в сфере реформы госслужбы, ростом бюрократии в некоторых областях на местном уровне, малоэффективными изменениями на уровне центральных органов власти К успехам реформ относят серьезное сокращение государственных расходов, повышение открытости и прозрачности госуправления, сокращение числа госслужащих, содержащихся за счет аппарата центрального правительства, на 43 % В целом введение управления на основе результатов деятельности, повышение управленческой гибкости и внедрение концепции делегирования полномочий привели к существенному росту эффективности финской системы административно-государственного управления, которая сегодня признается одной из лучших в Европе

В третьей главе «Сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в странах ЕС и их значение для современной России» рассматриваются общие черты и особенности европейских административно-государственных реформ, а также исследуется значение уроков европейских реформ для современной России

Автор обращает внимание на то, что для выявления общего и особенного в процессах реформирования в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии необходим обоснованный выбор критериев сравнительного анализа, позволяющих более глубоко проникнуть в сущностные черты и проблемные зоны реформ Именно поэтому автором были выбраны следующие пять критериев цели и задачи административно-государственных реформ, уровень предстоящих административно-государственных преобразований, темпы

преобразований, проблемные зоны реформ, успешность и эффективность реформ

Сравнивая цели и задачи административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, было выявлено, что, наряду с универсальными тенденциями, обозначились и расхождения в приоритетах реформирования в отдельных странах Так, в большинстве стран, среди которых Германия, Финляндия, Франция, реформаторы выбрали путь основных реформ, укрепляя классические принципы бюрократии Напротив, Великобритания ориентировалась на продвинутые реформы, активно внедряя рыночные методы управления

В диссертации показано, что, помимо разницы в подходах к целям реформ, в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии по-разному определялся уровень предстоящих административно-государственных преобразований Великобритания и Франция делали акцент на первоочередном реформировании центрального уровня административно-государственного управления, Германия и Финляндия - на реформировании местного самоуправления

Сравнительный анализ показал, что темпы преобразований в каждой отдельной стране во многом зависели от уровня социально-экономического развития, общей политической ситуации, достигнутого элитой консенсуса по поводу направлений реформ, личной политической воли реформаторов Так, например, Великобритания сегодня дальше всех продвинулась по пути реформ в духе нового государственного менеджмента, ее относят к числу стран с высоким уровнем свободы маневра в процессе реформ В самом начале реформ быстрыми темпами и радикально проходила реформа местного самоуправления в Финляндии, но, столкнувшись с кризисными явлениями и социальным протестом граждан, реформаторы вынуждены были скорректировать свою стратегию и в дальнейшем двигались уже более медленными темпами

В целом достаточно спокойный и последовательный темп преобразований продемонстрировали Франция и Германия Эти страны относят к числу государств с низким уровнем свободы маневра в процессе реформ, что связано с их правовой жесткостью и большей политизацией государственной службы Помимо этого, следует отметить, что реформы во Франции сопровождались в последние годы акциями протеста как со стороны населения, так и со стороны чиновников, что также сдерживало темпы преобразований

В процессе сравнительного анализа реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии было выявлено, что нигде реформаторам не удалось избежать серьезных проблем, которые были связаны с необходимостью преодоления бюрократизма в среде чиновников, с недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров, а также с некоторыми просчетами самих реформаторов Например, при внедрении концепции управления по результатам в большинстве случаев было выявлено, что приоритеты в области результатов деятельности не всегда четко сформулированы, плановые показатели нередко определяются с точки зрения деятельности и мероприятий, а не результатов

Уроки европейских административных реформ свидетельствуют о том, что определенные трудности возникают также на начальном этапе внедрения информационных технологий в административные структуры, когда необходимо переучивание миллионных когорт служащих, а граждане еще не доверяют новым моделям электронного взаимодействия с государственными службами В диссертации обосновывается вывод о том, что проблемные зоны были особенно острыми в тех странах, которые слишком быстро шли по пути реформирования (Великобритания), что вело к недовольству в среде чиновников, обострению конфликта интересов разных социальных групп, а порой и к открытым забастовкам и акциям протеста (забастовки во Франции в ответ на реформы Н Саркози)

Опыт европейских реформ подтвердил, что рыночные принципы в системе государственного управления имеют границы своего применения Выход за их пределы чреват серьезными осложнениями Так, например,

вследствие процессов деконцентрации управления и внедрения этих принципов государственная служба стала более разобщенной

Сравнительный анализ также показал, что в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии реформы достигли лишь малой части тех целей, которые планировали их разработчики Точные данные о фактической эффективности реформ в большинстве случаев отсутствуют, поскольку правительства не спешат публиковать отчеты об эффективности реформ Известно, что во всех странах удалось добиться определенного сокращения и рационализации количества органов власти федерального уровня, а также уменьшить число государственных служащих Некоторым странам (Великобритания, Германия) удалось также добиться ежегодного снижения текущих расходов (примерно на 3 %), что, однако, оценивается экспертами как весьма незначительный успех на фоне огромных расходов на осуществление самих реформ

К позитивным результатам реформ относится внедрение концепции управления по результатам и оценки качества, что значительно повысило эффективность государственной службы и существенно укрепило ее подотчетность, однако одновременно вызвало «взрыв аудита» и, как следствие, удорожание госаппарата Достаточно позитивно оценивается создание в процессе реформ «электронного государства», что позволило сделать услуги более транспарентными и контролируемыми, но это имеет и ряд минусов в виде информационных рисков

Некоторые европейские эксперты склоняются к мнению о том, что государственное управление в реформируемых странах изменилось к лучшему - стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги - более качественными и разнообразными Однако скептики подчеркивают, что в реформах было больше формы, чем содержания, и потребители, т е население, в результате ничего не выиграли и даже в чем-то проиграли исчезла стабильность, утрачены традиции Сопоставление плюсов и минусов позволило автору сделать вывод о скромных успехах европейских реформаторов

Чтобы придать исследованию концептуальную завершенность, в диссертации рассматриваются основные уроки европейских реформ для современной России, при этом автор использует методологию сравнительного анализа по уже выделенным в начале главы пяти критериям Обосновывается вывод о том, что Россия принадлежит к странам с ограниченной свободой маневра реформ, поскольку доступные реформаторам рычаги воздействия на административно-государственную систему немногочисленны, не существует прочной взаимосвязи между карьерами высших чиновников и министров, институциональная восприимчивость ограничена, существует незначительное количество политически нейтральных постов высшего звена

Автор акцентирует внимание на существенных отличиях задач административной реформы в России от ее целей в развитых странах Европы если в Европе реформы нацелены на повышение качества работы

госаппарата с помощью новейших управленческих технологий, то в России они направлены, прежде всего, на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения традиционных государственных функций Социологические опросы «Левада-центра» свидетельствуют мнение о том, что административная реформа «по-настоящему в России еще и не проводилась», разделяют 49 % граждан и 46 % представителей элиты

Более низкий уровень социально-экономического развития современной России и ее неэффективная бюрократическая система обуславливают необходимость ориентации российских реформаторов, прежде всего, на основные реформы, укрепление классических принципов бюрократии, поскольку без прочного фундамента невозможно проводить прогрессивные преобразования Принципы нового государственного менеджмента на нынешнем этапе основных реформ в России можно использовать с большой осторожностью, преимущественно в виде пилотных проектов

В диссертации сравниваются уровни проведения административно-государственных преобразований в европейских странах и в России Обращается внимание на то, что административные реформы в России не имеют четкой концептуальной основы, преобразования проводятся одновременно на местном и федеральном уровнях Это можно было бы отнести к ошибкам российских реформаторов, учитывая опыт высокоразвитых государств Европы, которые не рисковали задействовать в реформировании сразу два уровня управления Но особенность российской ситуации состоит в том, что реформы проходят в условиях общего переструктурирования политической системы, поэтому другого пути попросту нет

Ограниченная свобода маневра российских реформаторов предполагает, что темпы реформ должны быть медленными, постепенными Сложности в осуществлении административной реформы неизбежны, учитывая огромные масштабы страны и состояние гражданской культуры чиновничества и остальных граждан Столь грандиозная реформа не может идти быстро и просто, поскольку речь идет об изменении всей системы административно-государственного управления, сегодня еще далеко не соответствующей требованиям рыночной экономики и социального правового государства

По мнению автора, для России главный урок европейских реформ состоит в том, что реформаторы многих стран (Германии, Франции, Финляндии) отказались от стратегии слепого копирования модели реформирования англосаксонского типа, ориентированной на быстрый темп продвинутых реформ Опыт большинства стран подтвердил, что гораздо продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, сохраняя социокультурную специфику института гражданской службы

Многие российские проблемы схожи с теми, которые были обнаружены в европейских странах, но стоят они более остро Речь идет о необходимости преодоления инерции и бюрократизма среди чиновников, о недостаточно высокой квалификации управленческих кадров, о проблемах при внедрении информационных технологий в административные структуры Особенно остро в России стоят проблемы борьбы с коррупцией и некомпетентностью управленческих кадров

В диссертации подчеркивается, что к настоящему времени в России накоплен определенный опыт реализации мероприятий административной реформы, но до успешного ее завершения пока далеко, а промежуточные результаты достаточно скромны Важным позитивным показателем является то, что реформа государственной службы движется сейчас в направлении обеспечения и укрепления дисциплины и порядка Однако успех возможен лишь при комплексном подходе к административному реформированию, разработке четкой стратегии и тактики реформирования, понятных не только руководству и чиновникам, но и гражданам

Исходя из европейского опыта, автор считает весьма важным предупредить отечественных реформаторов о том, что рыночные принципы в системе государственного управления имеют определенные рамки применения в результате интенсивного внедрения рыночных принципов менеджмента и деконцентрации управления государственная служба может стать более разобщенной и менее управляемой, что будет способствовать искажению ее общественного назначения, отдалению граждан от государственных институтов

Автор приходит к выводу о том, что проведение административной реформы в России является такой же актуальной задачей, как и во многих европейских странах Планируя и осуществляя административное реформирование в нашей стране, необходимо учитывать как отечественные традиции государственного управления, так и европейский опыт в этой области

В заключении диссертации формулируются основные выводы, намечаются перспективы дальнейших исследований данной проблематики

По теме диссертации опубликованы следующие работы: Монографии

1 Дубровин Ю И Современные реформы в странах Европейского союза Новосибирск СИМОиР, 2009 (13 п л)

2 Дубровин Ю И Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского союза М Социально-политическая мысль, 2008 (14 п л )

3 Дубровин Ю И Модернизация национальных государственных систем в странах Европейского союза и проблемы обеспечения безопасности России Новосибирск ИППКС ФСБ РФ, 1999 (15 п л)

4 Дубровин Ю И Угроза расширения НАТО на восток и проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации Новосибирск ИППКС ФСБ РФ, 1998 (12 п л )

5 Дубровин Ю И Сотрудничество правоохранительных органов России и европейских государств в рамках Интерпола в борьбе с терроризмом Новосибирск ИППКС ФСБ РФ, 1997 (13 п л )

6 Дубровин Ю И Политические процессы в Европе и их влияние на обеспечение безопасности России Новосибирск ИППКС ФСБ РФ, 1996 (7 п л)

Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК России

1 Дубровин Ю И Новые направления современных административных реформ в ведущих странах Европейского союза // Власть, 2009, № 1 (0,5 п л )

2 Дубровин Ю И Административные реформы лейбористов в Великобритании // Власть, 2009, № 3 (0,5 п л )

3 Дубровин Ю И Современный опыт французских административных реформ // Власть, 2009, № 5 (0,5 п л )

4 Дубровин Ю И Проблемы общности прав человека в теории международных отношений // Государственная служба, 2006, № 1 (0,5 п л)

5 Дубровин Ю И Права человека в ЕС детская беспризорность и безнадзорность и пути их ликвидации // Государственная служба, 2006, № 3 (0,5 п л )

6 Дубровин Ю И Основные методологические принципы административно-государственного реформирования в странах Европейского союза // Философия образования, 2009, № 7 (0,5 п л )

7 Дубровин Ю И Информационный подход в административно-государственных реформах в странах Европейского союза // Власть, 2009, № 9 (0,5 п л )

8 Дубровин Ю И Основные направления современных административно-государственных реформ в Германии // Философия образования, 2009, № 2 (0,5 п л )

9 Дубровин Ю И Основные методологические принципы административно-государственного реформирования в странах Европейского союза // Философия образования, 2009, № 4 (0,5 п л )

10 Дубровин Ю И Значение административно-государственных реформ в европейских странах для современной России // Государственная служба,2009,№4(0,5п л)

Статьи в иных научных изданиях

1 Дубровин Ю И Административно-государственные реформы Т Блэра и Г Брауна в Великобритании // 5СНОЬА-2008 М Социально-политическая мысль, 2008 (0,5 п л)

2 Дубровин Ю И Французские административно-государственные реформы от Ф Миттерана к Н Саркози // 8СНОЬА-2008 М Социально-политическая мысль, 2008 (0,5 п л)

3 Дубровин Ю И Основные направления административных реформ в Финляндии // ЕхрептепШш-2009 М Социально-политическая мысль, 2008 (0,6 п л )

4 Дубровин Ю И Общие черты и особенности административно-государственных реформ в странах ЕС // ЕхрепшепШт-2009 М Социально-политическая мысль, 2008 (0,6 п л)

5 Дубровин Ю И Административно-государственные реформы в странах Европы сравнительный анализ // Сибирский международный, 2008, № 9 (0,5 п л )

6 Дубровин Ю И Транснационализация административного реформирования в странах Евросоюза // Сибирский международный, 2008, № 9 (0,5 п л)

7 Дубровин Ю И Реформы государственного управления в Финляндии // Сибирский институт международных отношений и регионоведения Серия «Международные отношения» Новосибирск, 2008, № 3 (0,5 п л )

8 Дубровин Ю И Современные административные реформы в Великобритании // Сибирский институт международных отношений и регионоведения Серия «Международные отношения» Новосибирск, 2008, № 3 (0,5 п л)

9 Дубровин Ю И Государственно-административные реформы во Франции на современном этапе причины и особенности // Сибирский институт международных отношений и регионоведения Серия «Международные отношения» Новосибирск, 2009, № 4 (0,5 п л)

10 Дубровин Ю И Права и свободы человека в России и странах Европы проблемы обеспечения безопасности И Сибирский институт международных отношений и регионоведения Серия «Международные отношения» Новосибирск, 2006, № 1 (1 п л)

11 Дубровин Ю И Права человека и права граждан России и Бельгии сравнительный анализ // Актуальные проблемы защиты прав человека сборник материалов межрегионального симпозиума Новосибирск, 2004 (0,5 п л )

12 Дубровин Ю И Актуальные проблемы глобальной безопасности // Сибирский международный, 2003, № 6 (0,5 п л)

13 Дубровин Ю И Проблемы защиты прав человека в современной России и Великобритании сравнительный анализ // Сборник трудов

кафедры ЮНЕСКО прав человека и демократии при МГИМО (У) МИД России М , 2001 (0,5 п л )

14 Дубровин Ю И Государственные реформы в странах Евросоюза сравнительный анализ // Сборник трудов преподавателей и сотрудников ИППКС ФСБ РФ Новосибирск, 1998 (1 п л )

15 Дубровин Ю И Стратегии обновления государств Европы и возможность их применения в России // Сборник трудов преподавателей и сотрудников ИППКС ФСБ РФ Новосибирск, 1998 (1 п л)

Отпечатано в типографии Новосибирского государственного технического университета 630092, г Новосибирск, пр К Маркса,20, тел /факс (383) 346-08-57, г^шЩ^э ги формат 60 х 84/16, объем 2 25 п л , тираж 100 экз заказ № 178 подписано в печать 09 11 09г

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Дубровин, Юрий Иннокентьевич

Введение.

Глава 1. Основные теоретико-методологические подходы к административно - государственному реформированию в странах ЕС.

1.1 Важнейшие причины европейских административно-государственных реформ.

1.2 Ведущие методологические принципы административно-государственного реформирования.

1.3 Эволюция методологических принципов передовых реформ и формирование европейской рамочной модели административно-государственного реформирования.

Глава 2. Особенности административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.

2.1 Динамика современных административно-государственных реформ в Великобритании.

2.2 Французский опыт реформ.

2.3 Основные этапы и направления немецких реформ.

2.4 Специфика административно-государственных реформ в Финляндии.

Глава 3. Сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в странах ЕС и их значение для современной России.

3.1 Общие черты и особенности европейских административно-государственных реформ.

3.2 Уроки европейских реформ для современной России.

Введение диссертации2009 год, автореферат по политологии, Дубровин, Юрий Иннокентьевич

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия многие страны Европейского Союза встали на путь административно-государственных реформ, которые направлены на дальнейшее совершенствование государственного аппарата в соответствии с требованиями времени. Россия и страны ЕС являются ближайшими соседями, имеющими общие основополагающие ценности и цели, поэтому для отечественных политиков и ученых особый интерес представляют исследования в сфере европейской политики и государственного управления.

Сегодня Европейский Союз в обновленном виде — с единой валютой, коллективными вооруженными силами, конституционным договором и в расширенном составе - имеет гораздо больше оснований претендовать на роль второго мирового лидера, чем 5-10 лет назад. После расширений 2004 и 2007 годов, ЕС включает в себя 27 государств, объединяя почти всю Европу - от Атлантики до Содружества Независимых Государств. Большое значение имеет стратегическое партнерство между ЕС и Россией. Стороны объективно связаны друг с другом в области торговли, энергосбережения, транспорта, экологии. На Европейский Союз приходится около 50 % российской внешней торговли, более 52 % прямых иностранных инвестиций в Россию идут из ЕС.1 Именно поэтому будущее государств ЕС, новые тенденции в административно-государственном управлении европейских стран волнуют не только самих европейцев, но и российских политологов, которые с интересом следят за тем, как европейцы совершенствуют административно-государственный ландшафт своих государств.

Как отмечает известный французский1 аналитик Жак Делор, задача европейских государств при осуществлении реформ состоит не только в том, чтобы выровнять уровни развития стран и регионов, но и в том, чтобы

1 Борко Ю.А. Свет и тени европейской интеграции // Россия в глобальной политике, 2007 т. 5 JS'» 1 С

46. сохранить культурные различия европейских народов.2 Именно поэтому для исследования административно-государственных реформ в европейских странах так важно учитывать социокультурный контекст в преобразованиях, проходящих в европейских государствах.

Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в европейских странах в 80-90-е годы XX века и продолжающееся сегодня, имеет как некоторые общие тенденции, так и определенные различия. Глубокое осознание общего и особенного в процессах административно-государственных реформ в европейских странах весьма полезно для российских политологов, имеющих возможность сопоставлять европейский опыт с развитием российской административной реформы. Это даёт возможность учесть чужие ошибки и принять во внимание достижения других, чтобы избежать промахов при планировании дальнейших этапов реформ в собственной стране. Бережное отношение к социокультурным традициям, которое свойственно европейцам, заставляет задуматься над сохранением российских культурных традиций в сфере государственного администрирования. Нельзя не согласиться с известным европейским специалистом доктором У. Барчем: несмотря на то, что сегодня перед европейскими странами и Россией стоят сходные требования в сфере управления, «в то же время необходимо учитывать, что ответы на вызовы времени не могут быть одинаковыми».3

Таким образом, исследование основных направлений административно-государственных реформ в странах ЕС представляется актуальной научной, политической и практической задачей для* российской политологии. Творческий процесс сравнительного анализа европейских и российских

2 Делор Ж. Многие страны скатываются к национализму // Россия в глобальной политике, 2007. т. 5, № 1 С. 93-91.

3 Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба, 2007. №6. С. 171. административно-государственных реформ позволяет развивать дальше теорию государственного управления и административного реформирования.

В диссертации в качестве примера исследования выбраны высокоразвитые страны Европейского Союза - Великобритания, Франция, Германия, а также Финляндия. Данные страны выбраны неслучайно. Наиболее развитые страны ЕС столкнулись с необходимостью обновления системы государственного администрирования раньше всех, и именно они во многом стали идейными носителями транснационального движения за административно-государственные реформы, отвечающего потребностям постиндустриального общества.

Общими основаниями административных реформ в этих странах были: кризис государства «всеобщего благосостояния» и растущий объём публичного сектора; неустойчивость экономического и социального развития; интернационализация и глобализация процессов развития; рост информационных потоков и технологий; резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии; переход к постиндустриальным ценностям в культуре и образе жизни.

Эти страны интересны еще и тем, что многие аспекты концептуального и идеологического обоснования европейских реформ были разработаны именно в них. Важно рассмотреть эти страны ещё и потому, что1 они являются основными представителями разных групп государств, объединённых по устройству и способу функционирования государственного и публичного управления: «англосаксонские» страны (Великобритания); «наполеоновские» страны (Франция);* «германские» страны (Германия) и «северные» страны (Финляндия).4 Анализ европейских реформ позволит определить наиболее важные проблемы административно-государственного реформирования и возможные варианты их решений, что весьма актуально для современных

Государственное управление и политика / под. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2002. С. 360. реформаторов во всех странах мира, в том числе и в России. Все это обусловило выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование административно-государственных реформ в европейских странах имеет солидную научную традицию. Теоретико-методологические основы реформирования государственного управления были заложены в классических трудах М. Вебера, Ф. Герцберга, Д. Макгрегора, А. Файоля, М. Фоллета и других. Среди современных теоретико-методологических исследований государства и государственного управления нельзя обойти вниманием работы 3. Баумана5, У. Бека6, JL Зидентопа7, М. Манна8, Г.В. Пушкарёвой9, А.И. Соловьёва10, Ю. Хабермаса11. К примеру, Ю. Хабермас, размышляя о возможностях и границах развития национальных государств в Европе, опасается, что «сегодня глобализация тех же самых тенденций, которые некогда породили национальное государство, ставит его суверенитет под сомнение. Разрозненные

Бауман 3. Европейский путь к мировому порядку // Свободная Мысль - XXI. Теоретический и политический журнал, 2004, № 9.

6 Бек У. Трансформация политики и государства в эпоху глобализации // Свободная Мысль - XXI век. Теоретический и политический журнал, 2004, № 7.

7 Зидентоп Л. Демократия в Европе. - М., 2001.

8 Манн М. Нации-государства в Европе и на других континентах: разнообразие форм, развитие, неугасание // Нации и национализм / Андерсон Б., Бауэр О., Xpox М. и др. - М., 2002.

9 Пушкарева Г.В. Политическое поведение: теоретико-методологические проблемы политологического анализа- М., 2003; Политология. - М., 2005; Политический менеджмент. - М., 2002; Политический менеджмент в системе управленческих отношений современного общества // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление и общество, 2005, № 3.

10 Соловьев А.И. Политическое сознание и политическая культура. - М., 1991; Культура власти современного российского общества. - М., 1992; Введение в политологию (В соавторстве с Пугачевым В.П.). -М., 1998; Теория государственного управления (в соавторстве с Купряшиным Г.Л.). - М., 1997; Политология. Политическая теория. Политические технологии. - М., 2005; Политические коммуникации. - М., 2004; Принятие государственных решений. - М., 2006; Государственный менеджмент (в соавторстве с ГЛ. Купряшиным). - М., 2004; Глобальное управление. - М., 2006; Три облика государства - три стратегии гражданского общества // Полис, 1996, № 6; Особая тема в российском дискурсе: имидж государства // Власть, 1998, № 7; «Политическая власть» в обозрении российских ученых // Вестник МГУ, серия XII Политические исследования, 1998, № 4; Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность, 1995, № 4; Соловьев А.И., Решетов К.И. Политическая реклама в коммуникативной стратегии государства // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. - Полит. Науки. 1999, № 3; Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис, 1999. № 2; Политическая идеология: логика исторической эволюции // Полис, 2001, № 2; Политология: Политическая теория. Политические технологии. - М., 2000.

11 Хабермас 10. Политические работы. — М., 2005. государства становятся все менее способными управлять национальными экономиками как собственными хозяйственными фондами».12

3. Бауман более оптимистично рассматривает процесс государственных преобразований в европейских государствах. Он подчеркивает, что на фоне охваченной конфликтами планеты Европа выглядит благополучной лабораторией, где продолжают разрабатываться инструменты для совершенствования государственного управления.13

Для теоретико-методологического осмысления взаимообусловленности институциональных и социокультурных факторов в процессе административно-государственных реформ важную роль играют классические труды П. Бергера, Э. Гидденса, Э. Дюркгейма, Т. Лукмана, У. Мура, Т. Парсонса, А. Турена и др.14 Исследованию механизмов политических изменений посвящены работы Г. Алмонда, Р. Арона, Р. Даля, К. Дойча, Д. Истона, С. Липсета, Т. Скокпол, С. Хантингтона и другие.15

Целый ряд работ посвящен процессам развития демократических институтов в ходе современных реформ в ведущих странах мира, среди которых следует отметить труды западных исследователей: Р. Инглехарта, Т. Карла, Т. Карозерса, X. Линца, С. Липсета, В. Меркель, А. Пшеворского, Д. Растоу, С. Хантингтона, Ф. Шмиттера и др.,16 а также работы отечественных

Хабермас Ю. Европейское национальное государство: его достижения и пределы. О прошлом и будущем суверенитета и гражданства // Нации и национализм / Андерсон Б., Бауэр О., Xpox М. и др. - М., 2002.

13 Бауман 3. Европейский путь к мировому порядку // Свободная Мысль - XXI. Теоретический и политический журнал, 2004, № 9.

14 Бергер П. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. - М., 1995; Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. - М., 2005; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. - M., 2002; Moore, W.E. Social Change. N.Y., Prentice-Hall, 1974; Парсонс Т. О структуре социального действия — М,, 2000; Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. — М., 1998.

15 Апмонд Г. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. - М., 2002; Арон, Р. Демократия и тоталитаризм. - М., 1993; Даль Р. Демократия и ее критики. - M., 2003; Deutsch К. Social Mobilization and Political Development // American Political Science Review, 1961. - Vol. 55; Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. -M.: [Б.м.], 1997. Т. 2; Липсет С.М. Сравнительный анализ социальных условий, необходимых для становления демократии // Международный журнал социальных наук, 1993, № 3; Скокпол Т. Социальные революции в современном мире И Теория и практика демократии: Избранные тексты. - М., 2006; Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах — М., 2004.

16 Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис, 1997. № 4; Карл Т Л. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы. Размышления по поводу применимости

1"7 ученых: П.К. Гончарова, А.Н. Медушевского, А.Ю. Мельвиля и др. Помимо этого, можно выделить исследования, связывающие процесс развития демократических институтов с приоритетным влиянием тех или иных структурных и процедурных факторов: Т. Байхельта, JL Даймонда, Т.П. Лебедевой, Ф.В. Рюба, Х.А. Чейбуба, А. Шедлера, Ф. Шмиттера и др.18

Среди современных западных исследователей, изучающих конкретные административно-государственные преобразования в европейских странах, можно назвать У. Барча, Дж. Брауна, Т. Гэблера, М. Консайдана, Дж. Льюиса, Д. Осборна, М. Спайса, С. Селдема и др.19 Многие идеи современных транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций // Полис, 2004. № 4; Карозерс Т. Ошибка теории «поэтапной демократизации» // Pro et Contra, 2007, № 1; Линц X. «Государственность», национализм и демократизация // Полис, 1997, № 3; Липсет С.М. Коррупция, культура и рынки // Культура имеет значение: каким образом ценности способствуют общественному прогрессу / под ред. Л. Харрисона, С Хантингтона. - М., 2002; Меркель В. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Полис, 2002, № 1-2: Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. - М., 1999; Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис, 1996, № 5; Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. - М., 2003.

17

Гончаров П.К. Политический транзит: от концепции модернизации к парадигме транзитологии // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология, 2006, № 2; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1998; Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты- теоретико-методологические и прикладные аспекты. - М., 1999.

Байхельт Т. Демократия и консолидация в постсоциалистической Европе // Повороты истории. Постсоциалистическне трансформации глазами немецких исследователей / ред.-сост. П. Штынов. - Т. 1. — СПб.: Европ ун-т. - СПб., 2003; Даймонд Л. Определение и развитие демократии // Теория и практика демократии: Избранные тексты. - М.: Ладомир, 2006; Лебедева Т.П. Роль школы естественного права в формировании западной политико-правовой традиции // Полис, 1998, № 6; Религиозное измерение политической традиции: Запад и Россия // Вестник Моск. Университета. Серия 12. Политические науки. -2002. - № 1; Либеральная демократия как ориентир и качественный критерий демократических транзитов // Полис, 2009, № 2; Рюб Ф.В. Три парадокса консолидации в новых демократиях Центральной и Восточной Европы // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей / ред.-сост. П. Штынов. - СПб.: Европ. ун-т СПб., 2003, т. 1; Чейбуб Х.А. Правительства меньшинства, ситуации взаимоблокирования и долговечность президентских демократий // Теория и практика демократии: Избранные тексты. - М.: Ладомир, 2006; Шедлер А. Что представляет собой демократическая консолидация? [Электронный ресурс] / А. Шедлер. - Режим доступа: littp://old.russ.iu/politics/meta/20001003 schedler-pr.litml. -Загл. с экрана; Шмнттер Ф. Неокорпоративизм и консолидация неодемократии [Электронный ресурс] / Шмиттер Ф. Режим доступа: littp://old.polit.ru/documents/l 13534.html. - Загл. с экрана.

19 Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба, 2007, № 6; Considine М., Lewis J.M. Bureaucracy, Network, or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review, 2003, Vol. 63. Num. 2; Conant J.K, Housel S. MPA and CPM Programs. Competitors or Complements in Public Service Management Education? // Review of Public Personnel Administration, 1995, Vol. XV, Num. 4; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public sector. - N.Y., 1992; Spicer M. Public Administration, the History of Ideas, and the Reinventing Government Movement // Public Administration Review, 2003, Vol. 64, Num. 3; Kellough J.E., Seldem S.C. The Reinvention of Public Personnel Administration: An Analysis of the Diffusion of Personnel Management Reforms in the States // Public Administration Review, 2003, Vol. 63. Num. 2; Keast R., Mandell M.P., Brown K., Woolcock G. Network Structures: Working Differently and Changung Expectations // Public Administration Review, 2003, Vol. 64. Num. 3; Kearney R.C., Hays S.W. Reinventing Government, The New Public Management and Civil Service Systems in International Perspective. The Danger of Throwing The Baby out with the административных реформ были заимствованы из бизнес-менеджмента, и разработаны такими известными авторами, как П. Друкер, М. Портер, Р. Каплан, Б. Мильнер, Д. Нортон, М. Хаммер и Д. Чампи.

Для понимания теоретико-методологических основ современных административных реформ важную роль играет работа Д. Осборна и П. Пластрика «Управление без бюрократов: пять стратегий обновления

9 ft государства» , а также коллективный труд Б. Альстрэнда, Дж. Лэмпелаи и

21

Г. Мицберга «Школа стратегий». Вопросам методологии и стратегии административных реформ посвящен также труд экспертов Всемирного банка

Н. Мэннинга и Н. Парисона «Реформа государственного управления:

22 международный опыт для России».

Многие работы европейских исследователей посвящены проблемам формирования информационного государства в процессе современных административных реформ. Это труды Г. Банзе, Г. Бехманна, А. Грунвальда, М. Кастельса, К. Кенена, Н. Керстинга, JI. Хеннена и др.23

Среди страноведческих работ, посвященных административно-государственным преобразованиям в отдельных странах ЕС, следует выделить исследования Дж. Коупера, Э. Леффлера, А. Лоутона, Я. Нуосиайнена, Э. Роуза, С. Тийхонена, К. Холкери24, а также российских авторов Ю.И. Рубинского, А.А. Терентьева и других.25

Bathwater// Review of Public Personnel Administration, 1998, Vol. XVIII, Num. 4; Friedman C.E. Fair and Equitable Treatment. A Progress Report on Minority Employment in the Federal Government // Review of Public Personnel Administration, 1997. - Vol. XVIII. - Num. 4.

20 Осборн Д., Пластрнк П.Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. - М., 2001.

21 Альстрэнд Б., Лэмпелаи Дж., Мицберга Г. // Школа стратегий. - СПб., 2001.

22

Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для России. -М., 2003.

23 Бехманн Г. Концепция информационного общества // Политическая наука, 2008, № 2; Грунвальд А., Банзе Г., Кенен К., Хеннен Л. Сетевая общественность и цифровая демократия. Тенденции политической коммуникации в Интернете // Политическая наука, 2008, №> 2; Керстинг Н. Электронное голосование и демократия в Европе // Политическая наука, 2007. № 4; Кастельс M. Коммуникация, власть и контрвласть в сетевом обществе // Политическая наука. 2008. № 2.

24 Коупер Дж. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии // Реформа государственного управления. Международный опыт для России. - М., 2004; Леффлер Э. Германия // Реформа государственного управления. Международный опыт для России. - М., 2004; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. Опыт Великобритании. - М., 1993; Нуосиайнен Я. Система

Необходимо отметить также труды российских авторов, посвященные исследованию эволюции европейских государств: работы Ю.А. Борко,

26

В.Г. Шемятенкова, Н.П. Шмелёва. Российские ученые в своих трудах по государственному управлению в той или иной степени обращаются к европейскому опыту государственного администрирования. Здесь следует назвать работы Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, В.В. Граждана, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, Е. Литвинцевой, В.В. Лобанова, Г.В. Оболонского, А.В. Сурина, О.Ф. Шаброва.27

Ряд российских исследователей рассматривают процесс современных административных реформ в ведущих странах мира и в России. Среди них можно выделить работы А.А. Акульчева, А.Г. Барабашева, О.В. Гаман-Голутвиной, А.А. Иванова, В.Г. Игнатова, Ю.В. Ирхина, B.C. Комаровского, Г.Л. Купряшина, А.В. Понеделкова, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева, A.M. Старостина28 и др. Эти авторы рассмотрели основные этапы, цели и правления Финляндии. - Хельсинки, 2001; Тийхонен С. Финляндия // Реформа государственного управления. Международный опыт для России. - М., 2004; Холкери К. Оценка реформ в сфере государственного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 3.

Русинский Ю.И. Николя Саркози: прагматизм и преемственность // Россия в глобальной политике, 2007, № 4; Терентьев А.А. Гордон Браун: моралист у власти // Россия в глобальной политике. 2007. Т. 5, № 4.

26 Борко Ю.А. Что такое Европейский Союз? - М., 2000; Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. - М., 2003 // Европа: вчера, сегодня, завтра / отв. ред. Шмелёв Н.П. - М., 2002.

27 Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) - М., 2000; Атаманчук Г.В Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2008; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - M., 2001; Василенко И.А. Сравнительный анализ административных реформ в ведущих странах мира // Государственное и муниципальное управление. - М., 2007; Василенко И.А. Административные реформы во Франции // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 1; Василенко И.А. Реформы местного самоуправления в Германии // Проблемы теории и практики \правления, 2005, Xi! 6; Василенко И.А. Административные реформы в Великобритании // Государственная служба, 2005, Хч 2: Граждан В.В. Теория > правления. - М., 2004; Зеркнн Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления - М„ 2000; Литвшшева Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба. -2007. - № 6; Лобанов В.В. Административные реформы: вызов н решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. Л» 1: Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления, 1999, № 1; Лобанов В.В. Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // Проблем теории и практики управления, 2000, Лг2 2: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. - М. 1997; Оболонский А.В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия // ОНС, 1998, № 3: Шабров О.Ф. Политическое управление. —

М., 1997.

28

Акульчев А.А. Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вссгнмк МГУ, Сер. 12 // Политические науки, 2004, № 1; Барабашсв А.Г., Страуссмап Дж. Реформа государственной гражданской службы Российской Федерации в сравнительной перспективе// Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), 2005. Лг» 3; Гамап-Голутвнна О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис, 2007. Лг» 4.; Гаман-Голутвина О., Олейник А. Административные задачи административных реформ, попытались объяснить причины их трудностей и наметить пути их преодоления.

Среди диссертационных работ, посвященных проблематике административных реформ в странах Запада, следует назвать исследования А.А. Авчуховой, Ж.В. Грековой, С.В. Гордиенко29, в которых рассматриваются различные аспекты теории и практики административно-государственного реформирования (института президентства, государственной службы, института федерализма) в отдельных европейских странах, а также в США в контексте российских реалий. Однако комплексное сравнительное исследование опыта реформирования ведущих европейских государств в этих работах не предпринималось.

Необходимо отметить также диссертационные исследования, посвященные административно-государственным реформам в России, Е.В. Бродовской, И. Лю, В.В.Мазиашвили, Е.А. Яковлевой30 и др., в которых в реформы в контексте властных отношении. - М. 2007; Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. - М., 2003: Иванов А.А. Социальные механизмы формирования государственной службы // Государственная служба, 2004, Л1» 4; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. - М.: РОССПЭН, 2007. Ч. 1; Комаровскнй B.C. Открытости власти как приоритет административной реформы // Государственная служба. 2004, № 5; Комаровскнй B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Полис, 2005. № 4; Купряшнн Г.Л. Концептуальные основания административных реформ // Вестник- МГУ Сер. 21. Управление Государство и общество), 2004, № 2. Пушкарева Г.В. Конфликты ишересов в юсударсгвениой службе: политические основания и политические последствия // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. - М.: РОССПЭН. 2007. Ч. 1; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Сер. 12 // Политические науки, 2000, № I; Сморгунов JI.B. Административные реформы в западных странах // Государственная политика и управление. Часть II: уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / под ред. Сморгунова Л.В. - М., 2007; Соловьев А.И. Административная реформа как-политический проект правящего режима // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), 2004, № 4; Соловьев А.И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис, 2004. № 6; Сурнн А.В. Стратегии развития электронного правительства // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество), 2006, № 2

29 Авчухова А.А. Современный опыт и тенденции немецкого федерализма в условиях евроинтеграции: Днее.канд. полит, наук - М., 2006; Гордиенко C.Bl Институт президентства в России, США, Франции: концептуальные основы и политико-административная практика: Дисс.,. канд. полит, наук - М.1, 2004; Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: Дисс.канд. полит, наук - М., 2001.

30 Бродовская Е.В. Трансформация политической системы современного российского общества: институциональные и социокультурные составляющие: Дисс. доктор, полит, наук. - Тула, 2008; Лю И. Современные административные реформы в России и Китае: сравнительный анализ: Дисс. канд. полит, наук. - M., 2007; Мазиашвили В.В. Реформирование административно-государственного управления России на общем плане затрагиваются проблемы использования зарубежного опыта реформирования в российских условиях.

Проведенный анализ литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на растущий интерес российских ученых к исследованию проблем административно-государственных реформ в разных странах мира, до сих пор в научной литературе нет специальных сравнительных исследований, посвященных комплексному изучению опыта административно-государственных реформ в ведущих странах Европейского Союза. Именно поэтому существует настоятельная потребность в подобном исследовании, которое необходимо для развития теории и совершенствования практики административно-государственного реформирования в современной России.

Желание восполнить такого рода пробелы, в конечном счете, и обусловили объект, предмет, цель и задачи данной работы.

Объектом исследования являются современные административно-государственные реформы в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.

Предметом исследования являются наиболее значимые типичные черты административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии, Финляндии в сопоставлении с российским опытом реформирования.

Цель диссертационной работы состоит в выявлении важнейших общих направлений и особенностей административно-государственных реформ в странах ЕС на примере Великобритании, Франции, Германии, Финляндии, а также в обосновании возможностей использования опыта этих реформ в современной России,

Поставленная цель определила основные задачи работы: рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций: Дисс. канд. полит, наук. - M., 2003; Яковлева Е.Л. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Дисс. канд. полит, наук. - M., 2006.

1. Обосновать основные теоретико-методологические подходы к административно-государственному реформированию в странах ЕС и выявить общие принципы и направления такого реформирования.

2. Определить и раскрыть важнейшие общие предпосылки европейских административно-государственных реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах.

3. Разработать модель административно-государственных реформ в Великобритании, раскрыть её специфику.

4. Проанализировать модель административно-государственных реформ в Германии, выявить её важнейшие особенности.

5. Представить административно-государственные реформы во Франции в виде модели, показать её особенности и специфику.

6. Выявить особенности модели административно-государственных реформ в Финляндии, определить их специфику и рассмотреть важнейшие направления.

7. Осуществить сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии и выявить их позитивные и негативные последствия.

8. Обосновать возможности использования опыта европейских административно-государственных реформ в современной России.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1980-2009 гг., поскольку именно в это время в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии осуществлялся новый курс в административно-государственном реформировании.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что современные тенденции административно-государственных реформ в-странах Европейского Союза определяются рядом универсальных факторов (глобализация, интеграционные процессы в Европе, информационная революция, новейшие достижения в сфере менеджмента и управленческих технологий); региональных факторов (общие традиции европейской управленческой культуры, приблизительно одинаковые социально-экономические и политические условия для наиболее развитых европейских стран) и действием специфических социокультурных факторов (традиции, обычаи, личностные качества реформаторов и другое), которые индивидуальны для каждой европейской страны, что планируется рассмотреть на примере Великобритании, Франции, Германии и Финляндии. Автор полагает, что наиболее заинтересованными группами в европейских реформах выступают правящие политические и экономические элиты, поэтому во всех исследуемых странах реформы проводятся «сверху» правительством, стремящимся укрепить систему государственного управления, вернуть доверие к государственным институтам со стороны населения.

Автор прогнозирует, что в ходе реформ во всех исследуемых странах неизбежно происходила переоценка некоторых принципов и теоретических концептов, связанных с внедрением менеджеристских подходов в систему государственного управления. Уже сегодня это проявляется в широких общественных дискуссиях, которые подталкивают к переходу от идей «нового государственного менеджмента» и «малозатратного государства» к более взвешенным подходам «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства».

Для более глубокого проникновения в сущность европейских реформационных процессов автор предполагает использовать разработанную им модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования: приоритетные цели; уровень преобразований; темпы преобразований; проблемные зоны; достижения реформаторов. Автор предполагает, что английский, французский, немецкий и финский опыт реформ будет существенно отличаться по этим критериям, что позволит разработать индивидуальные модели реформационного процесса для Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.

В процессе исследования предполагается обратить особое внимание на проблемные зоны реформирования в выбранных странах, которые связаны со сложностью преодоления бюрократизма в среде чиновников, определенными просчетами в планировании реформ, а также с недоверием к реформам со стороны граждан, определенным скепсисом по отношению к информационным технологиям в системе государственного управления. По мнению автора, рыночные принципы на государственной службе имеют границы своего применения: в результате внедрения принципов нового государственного менеджмента система государственного управления способна утратить целостность, стать дезинтегрированной и фрагментированной, что способно усилить отчуждение граждан от государственных институтов.

Сравнительный анализ итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии на основе авторской модели анализа реформационных процессов по пяти обозначенным выше базовым критериям позволит более глубоко выявить как достижения, так и ошибки европейских реформаторов, что поможет политологам и политикам в других странах, в том числе и в России, справиться с аналогичными проблемами в процессе административно-государственных преобразований.

Эмпирическую базу исследования составили документы, материалы и мониторинг административных реформ на официальных веб-сайтах правительств Великобритании31, Германии32, Франции33, Финляндии34 и

31

Веб-портал правительства Великобритании - «Великобритания онлайн». - Режим доступа: http://www.direct.gov.uk.

32 Официальный сайт Федерального Президента Германии. - Режим доступа: http:/Avww.bundespraesident de: порталы федерального Правительства и органов власти земель Германии. -Режим доступа: http://www.bund.de: http://www.deutschland-online.de.

33 Официальный сайт Президента Франции. - Режим доступа: http://www.elvsee.fr: Официальный сайт межминистерского управления по государственной реформе Франции. - Режим доступа; http://www.innovations-services-publics.gouv.fr.

Официальный сайт правительства Финляндии. — Режим доступа. littp7Avww.valtioneuvosto.fi/etusivu/en.isp.: Мониторинг оценки финских реформ на веб-сайте: http://www.vm.fi.

Российской Федерации35. Важное значение имели социологические исследования, проведенные экспертами Всемирного банка по просьбе Правительства Российской Федерации в странах Европейского Союза, России и других странах мира, опубликованные Н. Мэннингом и Н. Парисоном,36 а также исследования других отечественных и зарубежных фондов.

Автор использовал публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, а также в электронных СМИ. Среди периодических изданий особый интерес при изучении административных преобразований в отдельных странах Евросоюза представляют такие журналы, как «European Journal of Political Theory», «European Union Politics», «The Responsive

3 8

Community», «Comparative Political Studies».

Существенную эмпирическую информацию дали материалы международных, общероссийских и региональных конференций и круглых столов, методологических семинаров и дискуссий по проблемам административных реформ в разных странах мира.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют научные положения отечественных и зарубежных ученых, заложивших основы развития теории демократии (Р. Даль, А. Лейпхарт, С. Липсет, Дж. Сартори, С. Хантингтон, Й. Шумпетер и другие); теории бюрократии (М. Вебер, А. Файоль и других); теории политических систем (Г. Алмонд, К. Дойч, Д. Истон, Т. Парсонс и других); теории политических изменений (Р. Арон, Р. Даль, С. Липсет, С. Хантингтон и другие); теории институциональных изменений (А. Круассан, В. Меркель, Д. Норт, А. Рыбаков и др.).

В основе методологии исследования лежит междисциплинарный подход, позволяющий объединить совокупность общенаучных и специальных

35

Официальный портал административной реформы в Российской Федерации. - Режим доступа: http://ar.economv.gov.ru.

36 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. - М., 2003.

37 См.: http:// www.fom.ru. http:// www.wciom ru и др.

38 http://ept.sagepub.com. http://eup.sagepub.com, http://arm.sagepub.com. http://cps.sagepub.com. политологических методов, среди которых системный анализ, неоинституциональный подход, конкретно-исторический метод, социокультурный метод, ситуационный и сравнительный анализ, социетально-деятельностный подход.

Системный анализ позволил представить процесс административно-государственных реформ в виде системной целостности, с его помощью раскрыт коэволюционный характер взаимосвязи институциональных и социокультурных составляющих трансформации административно-государственных институтов в процессе реформ.

Социокультурный метод дал возможность проследить культурные различия между странами, а неоинституциональный подход позволил рассмотреть процесс реформ сквозь призму организации ведущих институтов власти. В рамках неоинституционального подхода удалось также выявить специфику функционирования различных институтов административно-государственной системы общества, проанализировать особенности институциональных усложнений и институциональных искажений в условиях трансформационного процесса. На его основе рассмотрена взаимосвязь функционирования формальных и неформальных институтов, развития институциональной структуры и деятельности субъектов трансформационной активности.

Применение социетально-деятельностного подхода было* продиктовано необходимостью учета инверсионной природы социально-политической динамики в процессе административных реформ, что важно для определения специфики протекания трансформационных процессов, направленных как на воспроизводство, так и на изменение тех или иных административно-государственных структур.

Использование конкретно-исторического подхода дало возможность рассмотреть административные реформы в контексте общеисторических и общеполитических процессов в ведущих странах ЕС, а ситуационный анализ позволил уделить достаточное внимание подробному рассмотрению наиболее важных проблем реформирования в разных странах современной Европы.

Положения, выносимые на защиту:

1. Традиции конституционной демократии, достаточно высокий уровень экономического развития, «веберовские» традиции «идеальной бюрократии», лежащие в основе административно-государственного управления в Европе, породили общий контекст административных реформ в ведущих странах ЕС. Все это позволяет выделить некоторые важнейшие общие причины европейских реформ, повлиявшие на особенности процесса реформирования в этих странах и сгруппировать их по блокам: первый блок — внутригосударственные причины: политические, экономические, социальные, управленческие, информационно-коммуникационные и общенаучные (недовольство политических элит недостаточно эффективной работой государственного аппарата, финансовыми и экономическими проблемами в государственном секторе; недовольство граждан работой правительства, бюрократизмом и качеством предоставляемых публичных услуг; развитие научно-технического прогресса и стремление внедрить инновационные технологии в практику; проблема отставания управленческих технологий государственного сектора от управления в бизнесе и др.). Второй блок: международные причины: глобализация, информатизация, углубление и расширение интеграции в рамках Евросоюза.

2. Общие методологические принципы основных административных реформ, направленных на укрепление государственного аппарата, определяются уровнем развития современного государственного управления в Европе и достижениями мировой политической мысли в сфере административно-государственного управления. Именно поэтому в основе методологии основных европейских реформ лежит междисциплинарный подход, соединяющий несколько ведущих принципов:

• отделение административной власти от политической и проведение административных реформ в функциональном, а не в политическом плане;

• использование системного, ситуационного и социокультурного подходов к реформированию;

• ориентация на информационную парадигму управления;

• принцип эволюционного развития, то есть ориентация на последовательное, поэтапное реформирование, а не на «шоковую терапию».

3. Инновационные принципы и технологии передовых административных реформ постепенно эволюционировали от «нового государственного менеджмента» к модели «good governance» («хорошего управления»). Технологии «good governance» предполагают переход от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на более полный учет политических и моральных аспектов администрирования, что предполагает использование концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа.

4. В настоящее время можно говорить о формировании европейской «рамочной модели» административно-государственного реформирования, которая достаточно эклектична и включает несколько основных направлений: информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент и концепция «хорошего управления» («good governance»), «активизирующее государство»; децентрализация, (деконцентрация, аутсорсинг); приватизация и введение экономических элементов регулирования- управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм. Однако данная, «рамочная модель» не претендует на полноту, поскольку европейский опыт реформирования предполагает важность установок на культурную гетерогенность и партикуляризм, что наиболее полно отражает модель административного реформирования каждой отдельной европейской страны.

5. Перспективы развития административно-государственных реформ в Европе связаны с воплощением концепции «хорошего управления» («good governance») и «активизирующего государства». К основным характеристикам «хорошего управления» относятся: участие граждан в управлении; верховенство закона; прозрачность системы управления; чувствительность к потребностям граждан; ориентация на согласие; справедливость; результативность и действенность; подотчетность общественности; стратегическое видение перспектив. Концепция «активизирующего государства» означает, что между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Причем государственные структуры инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли посредника, предоставляя в дальнейшем обществу действовать самостоятельно. В целом такое государство только устанавливает рамки ответственности для всех его граждан и способствует развитию гражданской и деловой активности.

6. Разработанная в диссертации авторская модель анализа административно-государственных реформ на основе пяти базовых критериев позволяет системно представить наиболее существенные параметры реформирования, акцентированно обозначить как позитивные, так и негативные стороны реформ: приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов.

7. Английская модель административных реформ является достаточно радикальной, что связано с высокой степенью свободы маневра в рамках английской системы государственного управления. Здесь присутствует определенная- институциональная восприимчивость к реформам "основных учреждений (правовые и исторические традиции). Реформаторы могли опереться на такие рычаги, как традиции сильного единого административного ведомства и однопартийного большинства в парламенте. Специфика современного английского опыта реформирования выразилась в том, что принципы нового государственного менеджмента вводились весьма энергичными темпами, динамика реформирования шла по нарастающей от неоконсервативных реформ кабинета министров под руководством М. Тэтчер к радикальным трансформациям лейбористского правительства под руководством Т. Блэра. Это привело к ликвидации многих исторически сложившихся административных структур, что в значительной степени подорвало исторические традиции и социокультурную преемственность административных институтов страны, вызвав критику оппозиции. С приходом к власти правительства Г. Брауна реформационная стратегия была во многом пересмотрена в духе консерватизма и традиционализма.

8. Французская модель административных реформ является социализированной: приоритетом здесь является не удешевление государственных услуг и повышение отдачи от деятельности чиновничества, а усиление демократического характера государственного управления, поскольку от реформ французы ожидают большей социальной справедливости и равенства граждан перед государством, утверждения общественного интереса над частным. Динамика французских реформ является весьма умеренной, с явным торможением в последние годы на фоне экономического кризиса. В рамках французской административной реформы создается сервисная модель государственного управления, ориентированная на применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного управления в государственных структурах. Однако половинчатость проводимых правительством реформ и декларативность многих лозунгов не устраивают многих французов, о чем свидетельствуют периодически вспыхивающие забастовки.

9. Немецкая, модель реформ может быть названа консервативной, она базируется на осознании самобытности национальной* управленческой культуры, квалифицируемой как «культура государственности», в отличие от «культуры гражданского общества», характерной для Великобритании.

Германия стремится сохранить веберовские традиции рациональности управления как рациональности законов, планов и инструкций, но в то же время реформаторы постепенно вводят элементы новых управленческих концепций. Динамика немецких реформ является подчеркнуто медленной, причем в начале реформ это признавалось как недостаток, а в последние годы -как достоинство. В целом в процессе современных административно-государственных реформ Германия постепенно перешла от концепции «малозатратного государства» к идее «активизирующего государства», направленного на гражданина.

10. Финская модель административных реформ является инверсионной, поскольку в процессе реформирования происходила радикальная корректировка реформационной стратегии. Динамика финских реформ менялась на разных этапах — от достаточно радикальной к преимущественно консервативной. Первоначально реформы шли энергичными темпами, внедряя принципы нового государственного менеджмента, ориентируясь на опыт Великобритании. Реформы сопровождались резким сокращением государственных дотаций, что спровоцировало социальный кризис. Это заставило правительство скорректировать стратегию реформ (ориентируясь на более успешный опыт Германии), сделав реформы более последовательными и постепенными. Основной акцент был перенесен на структурные реформы министерств и ведомств, где постепенно, с помощью «пилотных» проектов, внедрялись принципы управления по результатам. В целом введение управления на основе результатов деятельности, повышение управленческой гибкости и внедрение концепции делегирования полномочий привели к существенному росту эффективности финской системы административно-государственного управления, которая сегодня1 признается одной из лучших в Европе.

11. Особенности административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии могут быть выявлены с помощью оценочной модели, базирующейся на следующих критериях:

• приоритетные цели: большинство стран пошло по пути основных реформ, базирующихся на укреплении классических принципов бюрократии. Только Великобритания ориентировалась на продвинутые реформы, предполагающие активное внедрение рыночных методов и принципов нового менеджмента;

• уровень преобразований: одни страны делали акцент на первоочередном реформировании центрального (федерального) уровня административно-государственного управления, другие - на реформировании местного самоуправления;

• темпы преобразований', большинство стран проводило реформы медленными темпами, поскольку имел место низкий уровень свободы маневра. Только Великобритания, обладающая высоким уровнем свободы маневра в процессе реформ, демонстрировала высокие темпы преобразований;

• проблемные зоны реформ: в основном связаны с необходимостью преодоления инерции и бюрократизма в среде чиновников; недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров; некоторыми просчетами реформаторов (слишком быстрые темпы реформ на определенных этапах, конфликт интересов разных групп чиновников и другие); сложностью внедрения информационных технологий в административные структуры, когда закономерно снижается уровень управления;

• достиэюения реформаторов: успехи реформаторов во всех странах оцениваются как весьма скромные. В большинстве- стран отмечено незначительное сокращение и рационализация органов власти федерального уровня; некоторое уменьшение числа государственных служащих; небольшое ежегодное снижение текущих расходов (примерно на 3 %). В некоторых сферах отмечено повышение эффективности работы государственного аппарата благодаря внедрению концепции управления по результатам и оценки качества.

12. Административно-государственные реформы в России являются не менее актуальной задачей, чем в развитых европейских странах. При реализации административно-государственной реформы в нашей стране необходимо учитывать как отечественную социокультурную специфику системы государственного управления, так и европейский (мировой) опыт в этой области. Перед Россией сегодня стоит задача проведения в жизнь основных административно-государственных реформ, направленных на укрепление основ государственной системы управления, а элементы инновационных технологий можно вводить постепенно, лишь в качестве «пилотных» проектов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной политической науке проведен целостный концептуальный анализ европейского опыта административно-государственного реформирования, выявлены общие направления, особенности и проблемные зоны реформ и обоснована возможность использования опыта этих реформ в современной России. Наиболее важные, преимущественно или целиком инновационные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Выявлены наиболее существенные причины европейских административно-государственных реформ как внутреннего характера (политические, экономические, социальные, общенаучные, управленческие), так и международного характера (европейская интеграция и глобальные преобразования).

2. Определена методология европейских реформ, в основе которой лежит междисциплинарный подход, соединяющий принципы системного, структурно-функционального, ситуационного, социокультурного, эволюционного и информационного и некоторых других подходов к реформированию.

3. Выявлена общеевропейская «рамочная модель» административно-государственного реформирования, которая включает несколько основных направлений: информатизацию и дебюрократизацию, «хорошее управление» («good governance»), «активизирующее государство»; децентрализацию (деконцентрацию, аутсорсинг); приватизацию и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

4. Разработана авторская модель анализа европейских административно-государственных реформ на основе пяти ведущих критериев, отражающих наиболее существенные параметры реформирования: приоритетные цели, уровень преобразований, темпы преобразований, проблемные зоны, достижения реформаторов.

5. На основе авторской модели анализа европейских административно-государственных реформ разработаны модели административных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии: радикальная, социализированная, консервативная и инверсионная.

6. В результате сравнительного анализа итогов административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии выявлены общие тенденции и социокультурная специфика, основные проблемы и достижения реформаторов.

7. Обозначены основные проблемные зоны реформ, среди которых: сложности с внедрением информационных технологий и рыночных принципов в систему государственного управления; некоторые просчеты в планировании реформ; недооценка конфликта интересов разных групп чиновников и другие. Показано, что рыночные методы имеют границы своего применения в государственных структурах.

8. Обобщены результаты европейских реформ и показано, что нигде реформаторам не удалось полностью достичь запланированных целей. Только по некоторым направлениям достигнуты позитивные показатели (сокращение и рационализация количества органов власти федерального уровня, уменьшение числа государственных служащих и другие).

9. Обосновано особое влияние европейской интеграции на ход реформ, которое выражается в стремлении использовать понятия «универсальных служб» и служб «всеобщего экономического интереса», что в перспективе способно привести к значительно большей унификации административно-государственных реформ в странах ЕС.

10. Определены основные уроки европейских реформ для России, главное значение которых состоит в том, что необходимо отказаться от стратегии слепого копирования западного опыта, особенно от практики англосаксонских государств. Гораздо продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, сохраняя социокультурную специфику института гражданской службы.

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена его теоретической и практически-политической актуальностью и особой востребованностью в условиях разработки и проведения российской административной реформы. Основные положения и выводы работы вносят определенный вклад в изучение процесса административно-государственного реформирования в странах ЕС. В них обобщены важнейшие направления и особенности современных европейских реформ: в частности, выявлена общеевропейская «рамочная модель» административно-государственного реформирования, показаны ее проблемные зоны и указаны возможности их преодоления, что имеет важное научное значение для обоснования возможности использования опыта европейских реформ в современной России.

Материалы диссертации могут быть использованы в научной, педагогической и прикладной сферах деятельности. В сфере науки их можно использовать при дальнейшем сравнительном изучении современных административных реформ в странах Европейского Союза и в Российской Федерации, что будет способствовать недопущению ошибок при дальнейшем планировании административных реформ в России. Результаты исследования могут быть применены при проведении политологического анализа отечественных административно-государственных реформ, а также при выработке стратегии и тактики реформирования.

В педагогической области результаты исследования можно использовать в вузах и на курсах повышения квалификации государственных служащих при чтении курсов по государственному управлению и административным реформам.

В сфере практической политики и государственного управления результаты исследования можно использовать для обоснования конкретных рекомендаций по реформированию государственных структур в России, при проведении мониторинга административных реформ, разработке антикризисных мер в процессе подготовки реформ.

Апробация результатов исследования. Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке диссертантом шести научных монографий: «Современные реформы в странах Европейского Союза» (2009 г.), «Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского Союза» (2008 г.); «Модернизация национальных государственных систем в странах Европейского Союза и проблемы обеспечения безопасности России» (1999 г.); «Угроза расширения НАТО на Восток и проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации» (1998 г.); «Сотрудничество правоохранительных органов России и европейских государств в рамках Интерпола в борьбе с терроризмом» (1997 г.); «Политические процессы в Европе и их влияние на обеспечение безопасности России» (1996 г.). Разработка темы исследования отражена во многочисленных статьях, опубликованных в отечественных научных журналах и сборниках.

Основные идеи, выводы, положения были рассмотрены в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конференциях в Москве, регионах России и за рубежом, таких как: Всероссийская научная конференция «Политическая наука и политическое образование в России (к 20-летию преподавания современной политологии в системе университетского образования страны)» (Москва, 17-18 апреля 2009 г.); Международный семинар ЮНЕСКО «Развитие демократии и защита прав человека в России и странах Евросоюза» (Франция, Париж, ЮНЕСКО, февраль 2009 г.); Международная конференция «Расширение межтерриториального сотрудничества регионов Италии и России» (Италия, Милан, октябрь 2008 г.); Международная конференция «Перспективы стратегического партнёрства России и Европейского Союза» (Италия, Парма, сентябрь 2007 г.); Международный симпозиум «Влияние интеграции на развитие регионов стран Европейского Союза» (Италия, Турин, сентябрь 2006 г.); Международная конференция «Актуальные проблемы современного развития Европы» (Великобритания, Оксфорд, сентябрь 2005 г.); Международная конференция «Государственные реформы в странах Евросоюза» (Италия, Милан, октябрь 2005 г.); Международная конференция «Административные реформы в Финляндии и России: особенности и перспективы» (Финляндия, Куопио, октябрь 2003 г.); Международный семинар «Евросоюз и Россия: перспективы взаимодействия» (Новосибирск, январь 2009 г.); Международная конференция «Государственные реформы в России и Бельгии: особенности и перспективы (Новосибирск, ноябрь 2007 г.).

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности диссертанта, включая политическое консультирование (эксперт Совета Европы), а также в преподавательской деятельности в Сибирском институте международных отношений и регионоведения (читает курсы лекций «Региональные аспекты современных международных отношений»; «Внешняя политика Российской Федерации в контексте нового миропорядка»; «Европейский Союз и Россия: перспективы сотрудничества»). Диссертант осуществляет научное руководство аспирантами и студентами. Под руководством диссертанта были защищены четыре диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук по проблемам развития Европы.

Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Административно-государственное реформирование в странах Европейского союза"

Основные выводы третьей главы

1. Сравнивая цели и задачи европейских административно-государственных реформ, необходимо отметить, что наряду с некоторыми общими тенденциями, были и расхождения в выборе приоритетных целей. Одни страны (Германия, Финляндия, Франция) пошли по пути основных реформ, которые базируются на укреплении классических принципов бюрократии, при этом внедрение передовых методов осуществлялось здесь в качестве «пилотных», экспериментальных, но не основных. Напротив, Великобритания ориентировалась с самого начала на продвинутые реформы, которые предполагают внедрение рыночных методов управления, принципов нового менеджмента, децентрализации и неокорпоративизма.

2. Уровень предстоящих административно-государственных преобразований также определялся европейскими реформаторами по-разному: Великобритания и Франция делали акцент на первоочередном реформировании центрального (федерального) уровня административно-государственного управления, Германия и Финляндия - на реформировании местного самоуправления.

3. Темпы преобразований в каждой стране во многом зависели от уровня социально-экономического развития, общей политической ситуации, достигнутого элитой консенсуса по поводу направлений реформ, политической воли реформаторов. В Великобритании последовательно проводились реформы в духе нового государственного менеджмента. Страна относится к числу государств с высоким уровнем свободы маневра в процессе реформ, что связано со значительной степенью административной централизации, спецификой англосаксонской культуры управления, которая весьма восприимчива к реформациям, наличием политического нейтралитета и постоянства в среде высших государственных чиновников, которые не препятствовали преобразованиям.

4. В самом начале реформ быстрыми темпами и радикально было реформировано местное самоуправление в Финляндии, но, столкнувшись с кризисными явлениями и социальным протестом граждан, реформаторы вынуждены были скорректировать свою стратегию. Впоследствии финские реформы двигались уже более медленными темпами.

5. Достаточно спокойный и последовательный темп преобразований продемонстрировали также Франция и Германия. Эти страны относят к числу государств с низким уровнем свободы маневра в процессе реформ, что связано с их правовой жесткостью и политизацией государственной службы. Помимо этого, следует отметить, что реформы во Франции сопровождались в последние годы акциями протеста как со стороны населения, так и со стороны чиновников, что также сдерживало темпы преобразований.

6. Во всех странах во время административно-государственных реформ не удалось избежать серьезных проблем, которые были связаны с необходимостью преодоления инертности и бюрократизма в среде чиновников, недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров, осуществлявших преобразования, а также с просчетами самих; реформаторов. Например, при внедрении концепции управления-: по результатам в большинстве случаев было выявлено, что приоритеты в области результатов деятельности и критерии; эффективности; не всегда можно четко сформулировать и оценить. Определенные трудностшвозникают также-в.начале внедрения информационных технологий в административные структуры, когда у граждан возникают сомнения в отношении доступности новых технологий, качества электронного управления.

7. Помимо этого, опыт европейских реформ подтвердил, что принципы «нового менеджеризма» в системе государственного управления имеют границы своего применения: вследствие децентрализации и деконцентрации государственная служба в значительной степени утратила целостность, стала дезагрегированной и фрагментаризованной, что привело к отдалению граждан от государственных структур. Проблемные зоны были особенно острыми в тех странах, которые слишком быстро шли по пути реформирования (Великобритания, Финляндия в начале реформ), что вело к недовольству в среде чиновников, а порой и к открытым забастовкам и акциям протеста.

8. Во всех рассматриваемых странах реформы в полной мере не достигли тех целей, которые были запланированы. Удалось добиться определенного сокращения и рационализации количества органов власти федерального уровня, а также уменьшить число государственных служащих. Некоторым странам (Великобритания, Германия) удалось также добиться незначительного ежегодного снижения текущих расходов (примерно на 3 %). К позитивным сторонам реформ относится внедрение концепции управления по результатам и оценки качества, что значительно повысило эффективность и существенно укрепило подотчетность государственной службы, однако одновременно вызвало «взрыв аудита» и, как следствие, удорожание госаппарата. Достаточно позитивно оценивается создание «электронного государства» в процессе реформ, что позволило сделать услуги более транспарентными и контролируемыми, но имеет и ряд минусов в виде информационных рисков.

9. В' целом мнения о результатах реформ достаточно противоречивы: одни утверждают, что государственное управление в реформируемых странах изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги — более качественными и разнообразными; скептики подчеркивают, что в реформах было больше формы, чем содержания, и потребители — население страны — в результате ничего не выиграли, и даже в чем-то проиграли: исчезла стабильность, утрачены традиции. Следовательно, успехи реформаторов пока достаточно скромные.

10. Глубокое осознание общего и особенного в процессах административно-государственных реформ в ведущих европейских странах весьма важно для российских политологов, которые сопоставляют европейский опыт с развитием российской административной реформы. Однако при этом важно отказаться от механического копирования западного опыта. Учитывая, что уровень социально-экономического развития России пока значительно ниже, чем в развитых странах ЕС, существуют серьезные отличия задач административной реформы в России от европейских стран: если Европа борется с бюрократизацией, пытается добиться оптимального соотношения цены и качества государственных услуг, то у нас не хватает порядка и рациональности, необходимо обеспечить удовлетворительное выполнение государственных функций, прозрачность, гибкость и подотчетность гражданам системы государственного управления.

11. Главный урок европейских реформ для России состоит в том, что реформаторы многих стран (Германии, Франции, Финляндии) отказались от стратегии слепого копирования технологий реформирования англосаксонского типа, возможность переноса которых и на российскую почву вызывает сомнения. Реформы в большинстве стран подтвердили, что гораздо продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, не стремиться к высоким темпам приватизации, постепенно и под контролем вводить рыночные элементы в государственном управлении. В этом плане изучение передового опыта европейских реформ административно-государственного управления весьма полезно для российских политологов и политиков.

Заключение

Уроки европейских административно-государственных реформ сегодня изучают во многих странах мира и, конечно, в России. Именно ведущие страны ЕС стали «пионерами» современных административно-государственных реформ, поэтому их достижения и ошибки на новом пути представляют для всех несомненный интерес.

Рассматривая реформационный процесс на примере Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, необходимо подчеркнуть, что во всех этих странах идеи и принципы конституционной демократии, достаточно высокий уровень экономического развития, общие «веберовские» традиции бюрократии, лежащие в основе европейской модели административно-государственного управления, породили общий контекст административных реформ.

В процессе исследования удалось выявить некоторые общие причины реформ, характерные для европейских государств: недовольство политических элит финансовыми проблемами в госсекторе, стремление сократить расходы на госаппарат; недовольство граждан работой правительства, бюрократизмом и качеством предоставляемых публичных услуг; недовольство отставанием управленческих технологий госсектора от управления в бизнесе; стремление оптимизировать управленческие структуры с помощью информационных технологий; стремление к демократизации сферы государственного управления через большую информационную открытость государственных структур.

Необходимо подчеркнуть, что основными методологическими принципами стратегии европейских административно-государственных реформ являются: принцип отделения административной власти от политической и проведения административных реформ в функциональном,^ не политическом плане; использование системного и ситуационного- подходов к реформированию государственного управления; акцент на информационной парадигме административно-государственного управления; принцип эволюционного развития (ориентация на последовательное, поэтапное реформирование).

Сравнивая административно-государственные реформы в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии, следует отметить, что динамика реформ предполагает два этапа реформирования - основные и передовые реформы. При этом основные реформы базируются на укреплении классических принципов бюрократии; напротив, продвинутые реформы предполагают внедрение рыночных методов управления и принципов нового менеджеризма. В рамках административно-государственных реформ в европейских странах ведущими направлениями стали информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм, децентрализация, приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

Следует особо подчеркнуть, что помимо этих универсальных принципов реформирования, в отдельных странах ЕС процессы административно-государственных реформ имели свою социокультурную специфику. Так, Великобритания стала первой европейской страной, вставшей на путь «нового государственного менеджмента» в административно-государственном управлении. Реформаторам удалось кардинально изменить основы функционирования своей административной системы и государственной службы в соответствии с принципами менеджеризма и концепцией «администрации как службы сервиса». Однако следующий этап реформирования, проведенный лейбористами, отличался явным радикализмом, что зачастую подрывало исторические традиции и социокультурную преемственность административных институтов страны.

Несколько по-другому шли реформы во • Франции, где в рамках административно-государственного реформирования приоритетом являлось не внедрение рыночных методов, а усиление демократического характера государственного управления и организации государственной службы. Французская административная реформа была нацелена на создание сервисной модели государственного управления, подразумевающей применение принципов электронного государства и внедрение методов корпоративного управления в государственных структурах. Однако инструменты проведения реформ здесь также остаются по сути бюрократическими (создание комитетов, управлений и пр.). Прокатившиеся по стране забастовки, которые явились ответом на экономический кризис и непопулярные реформы Н. Саркози, свидетельствуют о половинчатости и противоречиях французских реформ.

Важной особенностью административно-государственных реформ в Германии стало то, что они основаны на признании самобытности национальной управленческой культуры, выраженном акценте на сохранении «веберовских» традиций управления, постепенном, обдуманном внедрении принципов приватизации и рыночных методов управления. В этой стране управленческие акции рыночного характера затронули преимущественно уровень местного самоуправления, частично - земельный.

Большой интерес представляют реформы в Финляндии, которая начала их по радикальной англосаксонской модели, но, потерпев неудачу, скорректировала свою стратегию, следуя более «мягкому» и сбалансированному континентальному курсу, подобно Германии. Правительство в дальнейшем придерживалось курса на последовательное постепенное реформирование, основной акцент был перенесен на центральный уровень, где проходили структурные реформы министерств и ведомств, внедрялись принципы управления по результатам, проводилась оптимизация численности госслужащих. Данные меры лежали в русле концепции «нового менеджеризма», но в Финляндии они применялись с большой долей осторожности, с акцентом на применение «пилотных» проектов.

Исследование реформационного процесса на примере Великобритании, Франции,. Германии и Финляндии позволяет сделать вывод, что перспективы развития административных реформ в Европе связаны с воплощением концепции «активизирующего государства», которая предполагает, что государственные структуры инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли посредника, устанавливая рамки ответственности и способствуя развитию гражданской активности.

В рамках реформ в исследуемых странах применялись также и принципы «нового государственного менеджмента»: делегирование ответственности за принятие решений на уровень непосредственных исполнителей; ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения; развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в общественные предприятия сферы услуг. При этом качество работы государственных органов определялось тем, насколько довольны потребители услуг, то есть сами граждане.

В рамках исследования была разработана модель анализа процесса реформирования, базирующаяся на пяти критериях: цели и задачи реформ; уровень предстоящих административно-государственных преобразований; темпы преобразований; проблемные зоны реформ; успешность и эффективность реформ. Эта модель была использована для осуществления сравнительного анализа административно-государственных реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.

Сравнив цели и задачи административно-государственных реформ в европейских странах, можно сделать вывод, что вместе с универсальными тенденциями были и расхождения в приоритетах. Так, в большинстве стран, среди которых Германия, Финляндия, Франция, реформаторы выбрали путь основных реформ, укрепляя классические принципы бюрократии. Напротив, Великобритания выбрала продвинутые' реформы, активно внедряя1, рыночные методы управления.

Помимо разницы в подходах к целям реформ, в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии по-разному определялся уровень предстоящих административно-государственных преобразований.

Великобритания и Франция делали акцент на первоочередном реформировании центрального уровня административно-государственного управления, Германия и Финляндия - на реформировании местного самоуправления.

Сравнительный анализ показал также, что темпы преобразований в каждой отдельной стране во многом зависели от уровня социально-экономического развития, общей политической ситуации, достигнутого элитой консенсуса по поводу направлений реформ, личной политической воли реформаторов. Так, например, Великобритания сегодня дальше всех продвинулась по пути реформ в духе нового государственного менеджмента, ее относят к числу стран с высоким уровнем свободы маневра в процессе реформ. В самом начале реформ быстрыми темпами и радикально проходила реформа местного самоуправления в Финляндии, но, столкнувшись с кризисными явлениями и социальным протестом граждан, реформаторы вынуждены были скорректировать свою стратегию и в дальнейшем двигались уже более медленными темпами.

Достаточно спокойный и последовательный темп преобразований продемонстрировали Франция и Германия. Эти страны относятся к числу государств с низким уровнем свободы маневра в процессе реформ, что связано с их правовой жесткостью и политизацией государственной службы. Кроме того, реформы во Франции сопровождались в последние годы акциями протеста, как со стороны населения, так и со стороны чиновников, что также сдерживало темпы преобразований.

В рамках сравнительного анализа реформ в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии следует подчеркнуть, что нигде реформаторам не удалось избежать серьезных проблем, которые были связаны с необходимостью преодоления бюрократизма в среде чиновников, недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров, а также с некоторыми просчетами самих реформаторов. Например, при внедрении концепции управления по результатам в большинстве случаев было выявлено, что приоритеты в области результатов деятельности не всегда четко сформулированы, плановые показатели нередко определяются с точки зрения деятельности и мероприятий, а не результатов.

Уроки европейских административных реформ свидетельствуют о том, что серьезные трудности возникают также в начале внедрения информационных технологий в административные структуры. Большинство граждан сомневаются в отношении доступности новых технологий, качества электронного управления (необходимо переучивание служащих), выбора наилучших моделей электронного взаимодействия с органами власти.

Проблемные зоны были особенно острыми в странах, которые слишком быстро шли по пути реформирования (Великобритания), что вело к недовольству в среде чиновников, а порой и к открытым забастовкам и акциям протеста (забастовки во Франции в период реформ Н. Саркози).

Сравнительный анализ показал также, что в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии реформы достигли лишь малой части тех целей, которые планировали их разработчики. Точные данные о фактической эффективности преобразований в большинстве случаев отсутствуют, поскольку правительства не спешат публиковать отчеты об эффективности реформ. Известно, что во всех странах удалось добиться определенного сокращения и рационализации количества органов власти федерального уровня, уменьшить число государственных служащих. В Великобритании и Германии произошло также незначительное снижение текущих расходов на содержание государственного аппарата.

Необходимо отметить, что к позитивным сторонам реформ относится внедрение концепции управления по результатам и оценки качества, что существенно повысило эффективность государственной службы, однако одновременно вызвало «взрыв аудита» и, как следствие, удорожание госаппарата. В целом довольно позитивно оценивается создание «электронного государства» в процессе реформ, что позволяет сделать услуги более транспарентными и контролируемыми, но сопряжено, тем не менее, с рядом информационных рисков.

Административные реформы в европейских странах нельзя оценить однозначно. С одной стороны, государственное управление в реформируемых странах изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более эффективным, а оказываемые им услуги — более качественными. С другой стороны, нельзя не отметить, что в реформах было больше формы, чем содержания, и граждане в результате очень мало выиграли и даже в чем-то проиграли: в некоторых странах исчезла стабильность, утрачены традиции. Таким образом, успехи реформаторов пока достаточно скромные.

Следует еще раз подчеркнуть, что глубокое осознание достижений и ошибок административно-государственных реформ в ведущих европейских странах весьма важно для российских политологов, которые разрабатывают стратегию аналогичных реформ в собственной стране, пытаясь избегать чужих промахов. Внимательное отношение к сбережению социокультурных традиций, свойственное европейским реформаторам, заставляет обратить особое внимание на сохранение российских культурных традиций в сфере государственного администрирования.

Необходимо отметить также существенные отличия целей реформирования в России и развитых странах: в России очень часто не хватает порядка и рациональности, на Западе, наоборот, подчас все слишком «забюрокрачено». Именно поэтому перед Россией сегодня стоит задача проведения в жизнь основных административных реформ, направленных на укрепление основ государственной системы управления, а элементы нового государственного менеджмента можно вводить постепенно, вначале лишь в качестве «пилотных» проектов. Следует иметь в виду, что Россия относится к числу стран с ограниченной свободой маневра в- процессе реформ, что предполагает постепенность и последовательность реформационных изменений.

Сравнительное исследование проблемных зон российских и европейских реформ позволяет сделать вывод, что многие проблемы являются общими, но в России они стоят более остро. Особенно это касается борьбы с коррупцией, бюрократизмом и некомпетентностью чиновников. Однако есть и серьезные отличия: в отличие от Европы, многие российские проблемы проистекают от того, что идеология и конкретные мероприятия российской административной реформы недостаточно согласованы с политической стратегией российской власти. Это касается, например, задачи децентрализации управления, которая противоречит идее выстраивания и укрепления «вертикали власти».

Исходя из европейского опыта, мы считаем весьма важным предупредить отечественных реформаторов о том, что рыночные принципы в системе государственного управления имеют определенные рамки применения: в результате интенсивного внедрения рыночных принципов менеджмента государственная служба под воздействием процессов деконцентрации управления может стать более разобщенной, что будет способствовать отдалению граждан от государственных институтов.

В целом же административно-государственные реформы в России являются не менее актуальной задачей, чем в развитых европейских странах. При их реализации необходимо учитывать как отечественную социокультурную специфику системы государственного управления, так и европейский и мировой в целом опыт в этой области, чтобы, по возможности, избегать чужих ошибок и находить наиболее адекватные для нашего государства пути и методы реформирования.

Список научной литературыДубровин, Юрий Иннокентьевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. — Киев, 1996.

2. Адамецки К. О науке организации. (Избранные произведения) / Перевод с польского. — М., 1992.

3. Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М., 2002.

4. Альстрэнд Б., Лэмпел Дж., Мицберг Г. Школа стратегий. — СПб.,2001.

5. Андерсон Б., Бауэр О., Хрох М. Нации и Национализм. М., 2002.

6. Алфёрова Е.В. Информация в государственном управлении: научно-аналитический обзор. — М., 2000.

7. Акофф Р. Стратегическое управление. М., 1989.

8. Анисимов Е.В. Шведская модель с русской особенностью // Реформы и власть. СПб., 1995.

9. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

10. Атаев А.А. Управленческая деятельность. -М., 1990. П.Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы). — М., 2000.

11. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008.

12. Байхельт Т. Демократия и консолидация в постсоциалистической Европе // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей / ред.-сост. П. Штынов. СПб.: Европ. ун-т СПб., 2003.-Т. 1.

13. Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004.

14. Багриновский К.А., Рубцов В.А. Модели и методы прогнозирования и долгосрочного планирования. -М., 2002.

15. Бард А., Зодерквист Я. Нетократия. М., 2004.

16. Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. — М., 2002.

17. Бек У. Общество риска на пути к «другому модерну». М., 2001.

18. Бергер П. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. — М., 1995.

19. Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. Создание реально выполнимых планов и политики, которая ведёт к переменам. М., 2004.

20. Борко Ю.А. Что такое Европейский Союз?. М., 2000.

21. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.

22. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.,2007.

23. Введение в государственное управление. // В 3-х книгах. Книга 1. Право, государство и политика. — М., 1998.

24. Вебер М. Избранные произведения. -М.,1990.

25. Вернебург Р. Рационализация и техника работы аппарата управления // Перевод с немецкого / под общей редакцией и с предисловием Г.Э. Слезингера. М., 1999.

26. Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.

27. Виханский О. Стратегическое управление. М., 1995.

28. Высший административный персонал на пути к общеевропейскому дому: Стратегия, организация, методы обучения и развития. 12-й международный конгресс. М., 1993.

29. Гаман-Голутвина О., Олейник А. Административные реформы в контексте властных отношений. — М., 2007.

30. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994.

31. Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. М.,2005.

32. Глазунова Н.И. Система государственного управления. -М., 2002.

33. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. — М., 1993.

34. Государственная служба. Сборник нормативных документов. М.,2001.

35. Государственная служба Германии. 12-й Международный конгресс. -М., 1993.

36. Государственное и муниципальное управление / под ред. А.Я Понамарева. СПб., 1997.

37. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Курс лекций / под общей редакцией В.В. Чубинского. СПб., 1998.

38. Государство и управление в США / Л.И. Евенко, В.Е. Хруцкий, В.П. Аверчев. М., 1990.

39. Граждан В.В. Теория управления М., 2004.

40. Грейсон Дж. (мл.), О'Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI века / Перевод с английского языка. М. 1991.

41. Гурней В. Введение в науку управления / Перевод с французского. М.,1989.

42. Даймонд JI. Определение и развитие демократии // Теория и практика демократии: Избранные тексты. М., 2006.

43. Даль Р. Демократия и ее критики. М., 2003.

44. Демишаль А. Институты и власть во Франции. М., 1987.

45. Дизель П., Мак-Кинли Р.У. Поведение человека в организации. М.,1993.

46. Добролюбова Е., Мэннинг Н., Парисон Н., Широкова Ю., Эванс Г. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. -М., 2005.

47. Драго Р. Административная наука. М., 1982.

48. Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. — М., 2004.

49. Друкер П. Эффективное управление. М., 1998.

50. Дубровин Ю.И. Современные административно-государственные реформы в ведущих странах Европейского Союза. — М.: Социально-политическая мысль, 2008.

51. Дубровин Ю.И. Современные реформы в странах Европейского Союза. Новосибирск: СИМОиР, 2009.

52. Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте. Уроки основоположников менеджмента и управленческой практики. -М., 1996.

53. Европа: вчера, сегодня, завтра. — М., 2002.

54. Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг. М., 2003.

55. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. — Ростов н/Д, 2000.

56. Зидентоп JI. Демократия в Европе. М., 2001.

57. Иванцевич Дж. М. (США), Лобанов А.А. (Россия). Человеческие ресурсы управления. М., 1993.

58. Институт повышения квалификации руководящих кадров государственной администрации Польской Народной Республики. Методические материалы. Варшава, 1997.

59. Исаенко А. Новое в теории и практике управления персоналом. М.,1993.

60. Кавран Д. Государственное управление и государственная политика. Методическое пособие. / перевод с английского. — Бишкек, Кыргызстан, 1997. — Т. 1.

61. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. -М., 1999 г.

62. Коупер Дж. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии // Реформа государственного управления. Международный опыт для России. М., 2004.

63. Киллен К. Вопросы управления. М., 1981.

64. Клепцов М. Я Информационные системы органов государственного управления. М., 1996.

65. Клепцов М. Я Принципы построения и реализации мобильной информационной системы для руководящих органов государственной власти. -М., 1996.

66. Ковалевски С. Научные основы административного управления. М.,1999.6В. Кокорев В. Маркетинг; организация управления. — Барнаул, 1995.

67. Кочеврин Ю. Б. Эволюция менеджеризма: опыт политико-экономического анализа. М., 1995.

68. Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ. -М., 1982.

69. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.,1987.

70. Кхол Й. Эффективность управленческих решений. / Перевод с чешского под общей редакцией и с послесловием Б.В. Губина и А.Г. Певзнера. -М., 1995.

71. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1992.

72. Лазарев Б.П. Перестройка государственного управления: организационно-правовые вопросы. -М., 1997.

73. Леффлер Э. Германия // Реформа государственного управления. Международный опыт для России. М., 2004.

74. Лебедев В. А. Психология и управление. М., 1990.

75. Лексин В., Лексин И., Чучелина Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. — М., 2006.

76. Лукьяненко А. Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. -М., 1997.

77. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. М., 2003.

78. Манохин В.М. Государственная служба. М., 1996.

79. Мартин Д.В. Классическая теория управления и концепции производительности в государственном секторе. Эффективность государственного управления. — М., 1998.

80. Мильнер Б.З. Теория организаций: курс лекций. -М., 1999.

81. Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления. — М., 1983.

82. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999.

83. Нечипоренко B.C. Государственное управление как основная функция государственной службы. Ростов н/Д, 1995.

84. Нуосиайнен Я. Система правления Финляндии. Хельсинки, 2001.

85. Нуреев P.M. Теория общественного выбора. М., 2005.

86. Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М., 1997.

87. Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. — М., 1998.

88. Общая теория управления. М., 1994.

89. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. — М., 2001.

90. Осипов В.И. Власть проблемы государственного управления. — Саратов, 1997.

91. Охотский Е.В., Смольняков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М.,1996.

92. Паркинсон С., Рустоимджи М. Искусство управления. СПб., 1992.

93. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 2001.

94. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Перевод с английского. -М., 1996.

95. Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. -М., 1994.

96. Политическая система Великобритании / под ред. В.В. Песчанского. — М., 1994.

97. Поппер К. Открытое общество и его враги. — М., 1992. Т. 2.

98. Попов А.И. Административная реформа государственной системы управления в современной России. — М., 2000.

99. Пригожин А.И. Современная социология организаций. — М., 1995.

100. Принятие управленческих решений / Сборник научных трудов. -Киев, 1981.

101. Проблемы формирования управленческих кадров: (по материалам развитых стран) / Реферативный сборник АН СССР ИНИОН. Ответственный редактор и составитель сборника И.Г. Минервин. — М., 1998.

102. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

103. Райт Г. Государственное управление. / Перевод с английского языка. Бишкек, 1997.

104. Реформа государственного аппарата. Зарубежный опыт. М., 1992.

105. Ромашев Р. А. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). — Красноярск, 1997.

106. Рябов С.В. Реформы государственного аппарата. М., 1992.

107. Селищев А.С., Селищев Н.А., Сергиенко JI.A. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1994.

108. Скидмор М. Дж., Трапп М.К. Американская система государственного управления. М., 1993.

109. США: современные методы управления / Авторский коллектив под руководством и общей редакцией Б.З. Мильнера. М., 1990.

110. Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента. М., 1991.

111. Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы / под редакцией Бессонова Б.Н. М., 1997.

112. Теория управления: терминология / ответственный редактор Б.Г. Волик.-М., 1998.

113. Тихонов Р., Пищулин Н., Ковалевский В. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики. — М., 1993'.

114. Токтыбеков А.А Теоретические основы механизма государственного управления. М., 1996.

115. Ту Ю. Современная теория управления. / под редакцией В.В. Солодовникова. -М., 1991.

116. Уваров В.Н. Государственная служба. Алматы, Казахстанский государственный юридический институт, 1996.

117. Усманов Б.Ф. Стиль управления: методологические и социологические аспекты. -М., 1993.

118. Управление это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. - М., 1992.

119. Управленческие процедуры. / под редакцией Лазарева Б.Н. — М.,1992.

120. Фалмер Р. М. Энциклопедия современного управления. В 5-ти томах.-М., 1992.

121. Файоль А. Общее и промышленное управление. — М., 1923.

122. Франция: государственная служба и государственные служащие. МИД Франции. 1996.

123. Франция. Государственная служба на пороге XX века: Новые перспективы. 12-й международный конгресс. — М., 1993.

124. Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. -М., 2003.

125. Центральный аппарат государственного управления в капиталистических странах. М., 1994.

126. Чиканова Л.А Государственные служащие. — М., 1998.

127. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.

128. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.,1997.

129. Шамхалов Ф.И. Американский менеджмент: теория и практика. -М., 1993.

130. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. — М., 2002.

131. Эмерсон Г. 12 принципов производительности. М., 1991.

132. Эффективность государственного управления. / под ред. С.А Батчикова и С.Ю. Глазьева. — М., 1998.

133. Янг С. Системное управление организацией. М., 1992.228 Статьи

134. Албегова И.А. Организация управления по центрам ответственности // Бюллетень Владикавказского института управления. — 2002. № 2.

135. Абалкин Л.И. Выбор стратегии // Проблемы теории и практики управления. 2003. - № 5

136. Асмолов К. А. Административная культура // Проблемы теории и практики управления. — 2003, № 6.

137. Акульчев А.А., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник МГУ, -Сер. 12. Политические науки, —№ 1., 2004.

138. Алёхин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник Московского университета». Сер. II. Право. -1991.-№2.

139. Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба, 2007. - № 6.

140. Бауман 3. Европейский путь к мировому порядку // Свободная Мысль XXI. Теоретический и политический журнал. — 2004. -№ 5.

141. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти. // Государство и право, 1992, - № 3.

142. Блэр Т. Борьба за глобальные ценности // Россия в глобальной политике, 2007, том 5, -№ 1.

143. Борко Ю.А. Свет и тени европейской интеграции // Россия в глобальной политике, 2007, том 5, - № 1.

144. Бехманн Г. Концепция информационного общества // Политическая наука,-2008.-№2.

145. Беннет Р. Пути децентрализации государственного управления// Проблемы теории и практики управления. -1992. -№ 4.

146. Бергман В. Право и система государственной службы в Германии// Проблемы теории и практики управления. -1993. -№ 3.

147. Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социс, -1997, —№ 6.

148. Буганов В.И., Медушевский А.Н. Административные реформы в России и проблемы их изучения в современной западной историографии // Отечественная история. 1992. - № 3.

149. Вайблер Ю. Модернизация госуправления ориентация на клиентов // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17.-М., 1997

150. Василенко И.А. Административно-государственное управление как наука // Социс, -1993, № 4.

151. Василенко И.А. Принятие решения в государственном управлении //Власть.-1994.-№ 10

152. Василенко И.А. Система государственной службы в США: Современное состояние // Вестник государственной службы. 1994. - № 4

153. Василенко И.А. Институт государственной службы в Великобритании // Вестник государственной службы. -1994, -№ 9.

154. Василенко И.А. ФРГ: Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. -1996, -№ 1.

155. Василенко И.А. Система государственного управления во Франции // Проблемы теории и практики управления. — 1997, № 1.

156. Василенко И.А. Административные реформы во Франции // Проблемы теории и практики управления, -2004, —№ 6.

157. Василенко И.А. Реформы местного самоуправления в Германии // Проблемы теории и практики управления, 2003, - № 6.

158. Василенко И.А. Административные реформы в Великобритании// Государственная служба, —2005, —№ 2.

159. Вольман X. Организация государства во Франции и Германии: между территориальностью и функциональностью // Вопросы государственного и муниципального управления. — М.: Изд-во ГУ ВШЭ, —2007. т.2, -№ 2-3.

160. Гаман-Голутвина О.В. Этика государственной службы и реформы // Полис. -2000. —№ 6.

161. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт. http://www.wpec.ru/text/200704241811 .htm

162. Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. М.: РАГС, -1995.

163. Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. М.: РАГС, -1997.

164. Громыко А.А. "Тони Блэр Лимитед"// Россия в глобальной политике, -2007, -№ 2.

165. Грунвальд А., Банзе Г., Кенен К., Хеннен Л. Сетевая общественность и цифровая демократия. Тенденции политической коммуникации в Интернете // Политическая наука, 2008. —№ 2;

166. Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления? // Проблемы теории и практики управления. -1996. -№ 1

167. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право, -№ 1,-2004.

168. Данилов А. Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Проблемы теории и практики управления, — 1997. —№ 4

169. Делор Ж. Многие страны скатываются к национализму// Россия-в глобальной политике, -2007, том 5, -№ 1.

170. Дворжак В. Конференция «Форум 2000: мосты через глобальные пропасти» // Проблемы теории и практики управления. 2003, —№ 2.

171. Делягин М. Государственное управление: проблемы и перспективы // Проблемы теории и практики управления. -1999, -№ 6.

172. Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: Роль рынков и контрактов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Вып. 17. -М., —1997.

173. До дин Е.В. Административная деликтология в системе юридической науки //Государство и право. -1991. —№ 1.

174. Дубровин Ю.И. Новые направления современных административных реформ в ведущих странах Европейского Союза // Власть. -2009. -№ 1.

175. Дубровин Ю.И. Административные реформы лейбористов в Великобритании // Власть. 2009. - № 3.

176. Дубровин Ю.И. Современный опыт французских административных реформ // Власть. 2009. - № 5.

177. Дубровин Ю.И. Информационный подход в административно-государственных реформах в странах Европейского Союза // Власть, 2009, -№9.

178. Дубровин Ю.И. Основные направления современных административно-государственных реформ в Германии // Философия образования, Новосибирск, -2009, -№ 5.

179. Дубровин Ю.И. Основные методологические принципы административно-государственного реформирования в странах Европейского Союза // Философия образования, Новосибирск, -2009, -№7.

180. Дубровин Ю.И. Административно-государственные реформы Т.Блэра и Г.Брауна в Великобритании // SCHOLA-2008. М.: Социально-политическая мысль, -2008.

181. Дубровин Ю.И. Общие черты и особенности административно-государственных реформ в странах ЕС // Experimentum-2009. М.: Социально-политическая мысль, -2008.

182. Дубровин Ю.И. Дубровин Ю.И. Современные реформы в странах Европейского Союза и их значение для России // Государственная служба, -2009, -№4

183. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. -1996. —№ 1.

184. Ирхин Ю. «Электронное правительство»: теория и практика // Государственная служба, -2008, —№ 4.

185. Керстинг Н. Электронное голосование и демократия в Европе // Политическая наука, 2007. - № 4.

186. Казанцев Н. Социальное государство: власть и управление // Проблемы теории и практики управления. 1992, - № 5.

187. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих зарубежный опыт для России // МэиМО, —№ 2, -1992.

188. Карпичев В. С. Государственная служба как институт реализации функций государства // «Власть и управление» Выпуск 1, Ростов-на-Дону, — 1997.

189. Качественные аспекты «информации в органах государственного управления // Проблемы теории и практики управления. -1999. -№ 1.

190. Клаус Э. Персонал управления для 2000 года // Проблемы теории и практики управления. -1993. № 2.

191. Козбаненко В. Формы и методы государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 2000, - № 2

192. Койчев Н. Государственное управление при переходе от планового хозяйства к рыночному // Проблемы теории и практики управления. -1998, -№ 1

193. Комаровскнй B.C., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в -свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. — 1997. № 4.

194. Короп Е. Отложенная революция // Известия, № 80 (26397) от 08 мая 2003 г.

195. Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть. -1997. -№ 5.

196. Кочетков А., Ширзадов Э. О президентской программе подготовке управленческих кадров // Проблемы теории и практики управления. —2000. — №4

197. Куда движется управленческая мысль (обзор материалов конференции «Развитие концепций управления: вчера, сегодня, завтра») // Проблемы теории и практики управления. -1997. — № 1.

198. Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и -Купряшин Г.Л. Концептуальные основания административных реформ //Вестник МГУ Сер. 21. Управление (государство и общество). -2004, — № 2.

199. Купряшин Г.Л. Трудный путь административной реформы: оценки сделанного и намеченного // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). -2006. —№ 4.

200. Кэттл Д.Ф. Реорганизация государственного управления. Анализ деятельности федерального правительства // Классики теории государственного управления: американская школа. Под ред. Д. Шафритца, А. Хайда. -М., 2003.

201. Лазарев A.M. Технологии административного реформирования: зарубежная практика // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник научных статей М.: Изд-во РАГС, - 2008.

202. Лазарев A.M. Британский политический опыт реформирования государственного аппарата // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник научных статей М.: Изд-во РАГС, -2006.

203. Литвинцева Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба, -2007. -№ 6.

204. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения- // Проблемы теории и практики управления. -1998. № 1.

205. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы, теории и практики управления. 1999.-№ 1.

206. Лобанов В. США: Модели компетентности руководителей государственных учреждений // Проблемы теории и практики управления» — 1996.-№ 1.

207. Лобанов В. США: административная этика и государственная служба // Проблемы теории и практики управления. -1996, —№ 4.

208. Лобанов В. Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // Проблемы теории и практики управления. —2000. -№2

209. Лобанов В.В. Концепция качества в государственном управлении// Вестник государственной службы. -1994, № 4

210. Матненко А.С. Общетеоретические аспекты административно-правового исследования проблем управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации// Вестник Омского университета, 1999, -выпуск № 3.

211. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС, -1997, № 5

212. Оболонский А.В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, № 3, -1998.

213. Оболонский А. В. Анализ моделей реформ государственной службы в странах Европейского Союза // Вопросы государственного и муниципального управления. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, -2007. - № 2.

214. Организация управления и требования к гражданской службе США // Вестник государственной службы. -1992. Авг.

215. Павлов И. Германский федерализм: опыт реформирования // МЭиМО, -№ 10.2007

216. Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности. // Отечественные записки. № 2, — 2004.

217. Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999

218. Плахотнюк В.Г. Сущность и проблемы осуществления в государственном управлении процедур децентрализации, деконцентрации и делегирования полномочий // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). № 1, — 2007.

219. Погорелко М. Законы об административных процедурах в странах Восточной Европы и СНГ // Власть, -2007. № 12.

220. Рац М. Административная реформа. // Независимая газета, № 9, —1998.

221. Райков А. Устойчивость государственного управления и открытость информационной сферы // Открытые системы, -№ 6, 1996.

222. Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства// Реформы государственного управления. М., -1999. -№ 6.

223. Рубинский Ю.И. Николя Саркози: прагматизм и преемственность// Россия в глобальной политике, -2007, — № 4.

224. Сабин Э.С. Коллективные переговоры и государственная политика занятости во Франции // Проблемы теории и практики управления. -1992. № 6

225. Садлер Д. Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления, —2000. — № 3

226. Скрипник К., Кутасова Т. Навыки руководителя: результаты анализа управленческой структуры. // Проблемы теории и практики управления. 1997. — № 3.

227. Силин А. Кадровые службы и методы оценки работников (Зарубежный опыт) // Человек и труд. -1992. -№ 2.

228. Скоробогацкий В.В. Реформы государственного управления: политический аспект // ЧиновникЪ. —2005. № 3 (37).

229. Скоробогацкий В.В. Реформы государственного управления в свете становления гражданского общества // ЧиновникЪ . -2007. — № 3 (49).

230. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2000, -№ 1.

231. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. -2003, № 4

232. Сморгунов JI.B. Административные реформы в западных странах //Государственная политика и управление. Часть II: уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. Под ред. Сморгунова Л.В., М., -2007

233. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001, -№ 3

234. Соловьев А.И. Конфликты в государственно административной сфере // Проблемы теории и практики управления, - 1997. - № 6

235. Соловьев А.И. Административная реформа как политический проект правящего режима // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2004. - № 4

236. Солодов В.В. E-government и борьба с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). — 2006,-№ 1.

237. Сурин А.В. Стратегии развития электронного правительства // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2006, - № 2.

238. Стратегическая эффективность управленческих решений // Проблемы теории и практики управления. 1996. - № 5

239. Страуссмен Д. Стратегический государственный менеджмент // Проблемы теории и практики управления. —1996. № 1

240. Терентьев А.А. Гордон Браун: моралист у власти // Россия в глобальной политике, -2007, том 5, —№ 4.

241. Токарев В. Гипотеза о новой парадигме управления // Проблемы теории и практики управления. № 3, - 2001

242. Толочек В. А. Управленческая триада: психологическая совместимость руководителя и подчиненного // Социс, — 1993. — № 5.

243. Тимакова Н. Административная реформа. // КоммерсантЪ-daily, 26.02.1998.

244. Управление в XX веке: итоги и перспективы // По материалам конференции «Управление в XX веке: итоги и перспективы», Проблемы теории и практики управления. -1999, № 1

245. Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте // Проблемы теории и практики управления. 1992. - № 3

246. Холкери К. Оценка реформ в сфере государственного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления. 2005, -№ 3.

247. Шмелев Н. Экономика здравого смысла // Бизнес-журнал, -2008. № 6 от 21 марта.

248. Шоша М. Система территориального управления Франции после принятия законов о децентрализации // Вестник государственной службы. -1993.-№5.

249. Шпотов Б. Корпоративное управление в XX веке: история и перспективы // Проблемы теории и практики управления. № 1, - 2000

250. Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ // Административная реформа в России. Под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я. М., -2006.

251. Штатина М.А. Опыт проведения административных реформ в зарубежных странах // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. Труды Института государства и права РАН. —№ 2, 2006.

252. Официальный портал административной реформы в Российской Федерации: http://ar.economy.gov.ru/

253. Веб-портал министерства юстиции Финляндии www.om.fi

254. Веб-портал правительства Великобритании — http://www.direct.gov.uk/

255. Веб-порталы федерального правительства и органов власти земель Германии www.bund.de;http://www.deutschland-online.de/

256. Официальный сайт президента Финляндии http ://www. presidentti. fi/еп/

257. Официальный сайт парламента Финляндии http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/index.htx?lng=en

258. Официальный сайт правительства Финляндии http://www.valtioneuvosto.fi/etusivu/en.jsp

259. Официальный сайт Президента Франции — www.elysee.fr

260. Официальный сайт межминистерского управления по государственной реформе Франции www.innovations-services-publics.gouv.fr.

261. Официальный сайт Федерального президента Германии www. bundespraesident. de

262. Книги и статьи на иностранных языках

263. Aberbach J.D. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration // International Review of Administrative Science. 1991. № 3

264. Administration as Service. The Public as Client. Organization for Economic and Cooperation and Development. P., 1997

265. American Public Administration: Past, Present, Future / Ed. F.C.Mosher. The University of Alabama Press, 1995

266. An Outline of American Government / Ed. N.Click. USIA, 1990

267. Barzelay M. Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. Berkeley, 1992

268. Blau P.M. Bureaucracy in Modern Society. N.Y. Random House, 1996

269. Blau P.M. The Dynamics of Bureaucracy. Chicago and London: the University of Chicago Press, 1993

270. Considine M., Lewis J.M. Bureaucracy, Network, or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands, and New Zealand // Public Administration Review. 2003, Vol. 63, Num. 2

271. Curristine T. Public Sector Modernisation: Governing for Performance // OECD Observer. October 2004. www.oecd.org/publications/Polbrief

272. Conant J.K, Housel S. MPA and CPM Programs. Competitors or Complements in Public Service Management Education? // Review of Public Personnel Administration. 1995, Volume xv, number 4

273. Denhardt R.B., Denhardt J.V. The New Public Service: Serving Rather than Steering // Public Administration Review. November/ December, 2000, Vol.60, Num. 6.

274. Dibben P., Wood G., Roper I. Contesting Public Sector Reforms: Critical Perspectives, International Debates. Basingstoke. 2004

275. Diedil P.M., Runyan W.N. Human Behaviour in the Organization. N.Y.,1991

276. Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and Democracy. A political dilemma. London, Boston, Melbourne and Henley: Roytledge & Kegan Paul. 1993

277. Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administration. N.Y., 1991

278. Farnham D. New public managers in Europe: public servants in transition. Basingstoke Macmillian Business. 1996

279. Friedman C.E. Fair and Equitable Treatment. A Progress Report on Minority Employment in the Federal Government // Review of Public Personnel Administration. 1997, Volume xviii, number 4

280. Fredrickson H.G. Toward a New Public Administration. Chandler Publishing Company, 1991

281. Garrett J., Sheldon R. Administrative reform: the next step. London, Fabian Society. 1973

282. Gore A. Common Sense Government: Works Better and Costs Less. Washington, 1995.

283. Groot T. Budding T. New Public Management Current Issues and Future Prospects // Financial Accountability & Management, 24(1), February 2008.

284. Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester,1991.

285. Gunnel J. Philosophy and Political Theory. N.Y., 1997.

286. Kellough J.E., Seldem S.C. The Reinvention of Public Personnel Administration: An Analysis of the Diffusion of Personnel Management Reforms in the States // Public Administration Review. 2003, Vol. 63, Num.2.

287. Keast R., Mandell M.P, Brown K., Woolcock G. Network Structures: Working Differently and Changing Expectations. Public Administration Review. 2003, Vol. 64, Num. 3

288. Konig K., Beck J. Modernisierung von Stadt und Verwaltung: Zum Neuen Offentlichen Management. 1 Auflage. Baden-Baden, 1997

289. Marahall Dimock. Philosophy of Administration. N.Y., 1998

290. McLaughlin K., Osborne S. and Ferlie E. New Public Management: Current trends and future prospects. London: Routledge, 2002

291. Meehan E. The Theory and Method of Political Analysis. N.Y., 1991

292. Merton R.K. Social Theory and Social Structure. The Free Press. N.Y.,1997

293. Nigro F.A., Nigro L.G. The Mew Public Personnel Administration. Itasca, Illinois. F.E. Peacock Publishers Inc. 1981

294. O'Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications // The Australlian Jornal of Public Administration, 2007, vol.66 no.3.

295. Ocampo R.B. Models of Public Administration Reform "New Public Management (NPM)» http ://unpan 1 un. org/intrado c/group s/public/documents/eropa/ unpan001431.pd

296. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public sector. N.Y., 1992.

297. Spicer M.Public Administration, the History of Ideas, and the Reinventing Government Movement // Public Administration Review. 2003, Vol. 64, Num. 3.

298. Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 2.

299. Parsons T. Essays in Sociological Theory. N.Y.; L., 1995

300. Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform: a comparative analysis. Oxford UP, 2004.

301. Putiffners J.M., Presthos R. Public Administration. 5 th ed. N.Y.: Ronald Press Co, 1997

302. Reinermann H., Ridley F.F., Thoenig J-C. Neues Politik-und Verwaltungsmanagement in der kommunalen Praxis ein internationaler Vergleich. Sankt Augustin, 1998.

303. Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of Prismamatic Society, Boston: Houston Mifflin, 1994

304. Thomson J.R. The Federal Civil Service: The Demise of an Institution// Public Administration Review. July/August, 2006.

305. Tompson W. From "Clientelism» to a "Client-centred Orientation»? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // Economics Department Working Papers No.536; www.oecd.org/eco/workingpapers

306. UN Global E-government Readiness Report 2005. http://www.unpan.org/egovernment5 .asp

307. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. (A.M. Henderson and T. Parsons, and trans.) New York: Free Press, 1997.

308. Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France // Local Government Studies, Vol.30, No.4, Winter 2004.

309. Zimmermann K. F. (Hrsg.). Deutschland was nun? Reformen fixer Wirtschaft und Gesellschaft - Deutscher Taschenbuch. Verlag GmbH & Co., 2006.1. Диссертации

310. Авчухова А.А. Современный опыт и тенденции немецкого федерализма в условиях евроинтеграции: Дисс.канд. полит, наук. М., 2006.

311. Бродовская Е.В. Трансформация политической системы современного российского общества: институциональные и социокультурные составляющие: Дисс. доктор, полит, наук. Тула, 2008.

312. Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: Дисс. канд. полит, наук. — М., 2001.

313. Гордиенко С.В. Институт президентства в России, США, Франции: концептуальные основы и политико-административная практика: Дисс. канд. полит, наук. М., 2004.

314. Лю И. Современные административные реформы в России и Китае: сравнительный анализ: Дисс. канд. полит, наук. — М., 2007.

315. Мазиашвили В.В. Реформирование административно-государственного управления России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций: Дисс. канд. полит, наук. — М., 2003.

316. Моисеев А.В. Институт государственной службы в условиях трансформации в современной России: Автореферат дисс. . канд. полит, наук. М., 2007.

317. Солодов В.В. Электронное правительство как инструмент трансформации государственного управления: Автореферат дисс. . канд. полит, наук. М., 2007

318. Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Дисс. канд. полит, наук. — М., 2006.