автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Антикоррупционная политика в Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности

Полный текст автореферата диссертации по теме "Антикоррупционная политика в Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности"

□□3457523

На правах рукописи

ОРЛОВ Александр Рачикович

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Специальность - 23.00.02 Политические институты, этиополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (по политическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

1 г ДЕ!! 2008

Саратов - 2008

003457523

Работа выполнена в Саратовском государственном социально-экономическом университете

Научный руководитель

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор Николаев Александр Николаевич

доктор политических наук, профессор Чернышов Алексей Геннадиевич

кандидат политических наук, доцент Латков Андрей Владимирович

Ведущая организация - Российский государственный гуманитарный университет

Защита состоится 16 декабря 2008 г. в _ часов на заседании

диссертационного совета Д. 212.241.01 в Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу: 410003 г. Саратов, ул. Радищева, 89, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан " /7 " ноября 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Донин А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап политического развития России характеризуется неустойчивостью функционирования демократических институтов власти. Процесс принятия политических решений отягощен множественными конфликтами интересов знутри политической элиты и бюрократии, разрешение, которых зачастую имеет коррупционный характер. Как следствие снижается эффективность действий органов государственной власти разного уровня по решению важнейших социальных и экономических проблем жизни государства и общества. Все это вызывает необходимость перевода механизмов политической власти в режим «ручного управления», требующего привлечения в управленческий процесс больших ресурсов. Актуальность исследуемой проблемы обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности.

Специфика антикоррупционной деятельности состоит в том, что коррупция является не только криминальной проблемой, но и политической, экономической, социальной. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая 19 мая 2008 г. на совещании по проблемам противодействия коррупции отметил: «Очевидно, что коррупция - это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное - коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься» '. На современном этапе трансформации российского общества возможности для коррупционных действий не только не сокращаются, а зачастую расширяются. Их последствия становятся более опасными для социального развития. Политическая коррупция негативно влияет на положение страны в международном сообществе, препятствует привлечению иностранных и отечественных инвестиций в реальный сектор экономики, создает угрозу социальной и экономической безопасности.

Коррупция в России остается сегодня одним из главных препятствий для осуществления эффективного управления и ставит под угрозу политическую демократию, становление институтов гражданского общества, поскольку подрывает возможности государства для обеспечения роста благосостояния граждан. В условиях неразвитости институтов гражданского общества политические элиты в современной России могут превратиться в монопольные субъекты власти, от действий которых во многом зависят направление и темпы политического развития страны. Наблюдается возрастание роли в политических процессах административной бюрократии, часто ориентированной на извлечение статусной ренты.

Не менее актуальной представляется проблема оптимизации антикоррупционной деятельности на разных уровнях государственного управления.

1 См.: Официальный сайт Президента РФ. Режим доступа: Ьар.7/»1У«.кгет11п.т'(ех1'арреаг5/2008/05/200940.5Ьш1

Вопросы формирования и реализации антикоррупционной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне находятся лишь в начальной стадии решения. Показателем внимания к научно-теоретическому осмыслению проблем антикоррупционной политики в современной России может служить постоянно растущее число публикаций и научных мероприятий за последние несколько лет. В отношении действий по противодействию коррупции на наш взгляд наметился конструктивный диалог между институтами гражданского общества и представителями политической элиты. Такая общественно-политическая среда явно благоприятствует разработке антикоррупционной тематики. Вместе с тем, нельзя не заметить, что нередко представления властных и гражданских институтов о содержании антикоррупционной политики существенно различаются.

Таким образом, научная и практическая потребность во всестороннем изучении проблем противодействия коррупции в контексте обеспечения национальной безопасности объективно существует. Имеющейся опыт борьбы с коррупцией, как на федеральном, так и на региональном уровнях, позволяет выявить и оценить основные тенденции развития отечественной антикоррупционной политики.

Степень научной разработанности проблемы формирования и реализации антикоррупционной политики в контексте обеспечения национальной безопасности России оценивается неоднозначно. С одной стороны, в последние годы вышло значительное число публикаций, посвященных теме противодействия коррупции, большая часть которых раскрывает предмет исследования с криминологической или юридической точки зрения. С другой стороны, целый ряд важные аспектов данной проблемы остается незатронутым или мало исследованным. Ощущается недостаток политологических работ, посвященных антикоррупционной проблематике. Исключение, пожалуй, составляют публикации по вопросам политической коррупции.

Среди работ, затрагивающих проблемы диссертационного исследования можно выделить несколько групп. Во-первых, общетеоретические исследования, которые определили методологическую основу диссертации 2. Современные теории модернизации исходят из того, что эффективное противодействие коррупции является одним из главных показателей эластичности политической системы, способной своевременно противостоять деструктивным социальным явлениям, не подвергая необоснованным перегрузкам сферу национальной безопасности (В.Г. Федотова, Б.Г. Капустин, А. Мартынов,

2 ДРУРИ Г. Политические институты с точки зрения права / новые направления / Ин-т «Открытое общество»; Под ред. Гудина Р., Клингеманна Х.-Д., Науч.ред. рус. изд. Шестопал Е.Б.. - М., 1999; Зазнаев О.И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке / Проблемы политисеской науки. - Казань: 2005; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие Россия. - М., 2000; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -М.: Фонд экономической книги "Начала", 1997. Белов C.B. Коррупция в современной России: к методологии подхода // Борьба с коррупцией в России. Возможности и перспективы. - Нижний Новгород, 1999. Ключевская И.Н. Понятие антикоррупционной политики и методологические подходы к ее изучению // Российский криминологический взгляд. - 2007. - № 2. - С. 159-170. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике//Государство и право. - 200 [. 7.

А.Ю. Мельвиль)3. В настоящее время институциональный подход в политологии, переживает своеобразный ренессанс, начавшейся еще в середине 1980-х гг. Данное направление весьма активно развивается американской социологией в рамках теории организаций 4. Параллельно американскому направлению все большую известность приобретает новый французский инсти-туционализм (Л. Болтански, Л. Тевено)5, а также исторнко-ориентированный подход Д. Норта 6.

Ко второй группе принадлежат общетеоретические работы, посвященные проблемам противодействия коррупции. В эту группу включены политологические, социологические, философские и культурологические работы, рассматривающие проблемы противодействия коррупции с позиции различных социальных наук 1. Объединяющим все указанные работы, признаком является внимание к социально-значимым вопросам организации антикоррупционной деятельности в современных российских условиях.

Третья группа представлена обширным списком работ, рассматривающих антикоррупционную проблематику в контексте проблем политического развития. Часть публикаций, посвящена антикоррупционным аспектам становления политической демократии в России. Коррупция в сфере политики определяется как одна из масштабных опасностей демократического развития России (П.А. Кабанов, К.В. Киселев, К.Л. Майданик и др.)8. Особый ин-

3 См.: Федотова В.Г. Неклассические модернизации и альтернативы модернизационной теории // Вопросы философии, 2002, № 12; Капустин Б,Г. Конец «транзитологии»? О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия //Политические исследования, 2001,№ 4;Мартынов А. Постсоциалистическая трансформация: как оценить ее результаты // Общество и экономика, 2003, № 12; Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Политические исследования, 2004, № 2.

4 См.: Baker W.E. The Social Structure of a National Securities Market // American Journal of Sociology. Vol. 89. 1984. No. 4. P: 775-811; Biggart N. Charismatic Capitalism: Direct Selling Organizations in America. Chicago: Univ. of Chicago Press, 1998.; Fligstein N. The Transformation of Corporate Control. Cambridge: Harvard University Press, 1990; Powell W„ and DiMaggio P. (eds.). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991.

5 См.: Тевено Л. Множественность способов ко9рдинации: равновесие и рациональность в сложном мире // Вопросы экономики. 1997. Ks 10. С. 69-84; Тевено Л. Рациональность или социальные нормы: преодоленное противоречие? // Экономическая социология. Том 2. 2001. № I. С. 88-122 //www.ecsoc.msses.ru; Болтански Л., Тевено Л. Социология критической способности 11 Журнал социологии и социальной антропологии. Том 3, 2000. № 3. С. 66-83. •. ,

6 Порт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. — М., 1997.

7 Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности// Государство и право. — 2002. № 3; Актуальные проблемы антикоррупционной политики в Российской Федерации. - М., 2001. -Вып.1; Алехин А. Коррупция: мифы, реалность, прогнозы // Чистые руки. -2000. № 4.; Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен п пути ее преодоления. - М., 2002; Аринин А.Н. Инструменты противодействия коррупции. Доклад. Материалы "круглого стола", аналитического совета фонда "Единство во имя России" 3 марта 2005 года - М ., 2005; Волженкин Б. Коррупция как социальное явление // Чистые руки. 1999. № 1. С. 28-31; Дахин A.B. Коррупция: элементы социологической модели // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. - Нижний Новгород, 2001; Закс В.А. Социокультурные предпосылки коррупции/ В.А. Закс// Государство и право. - 2001. - № 4; Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России /У Организованная преступность и коррупция: результаты криминолого-соцнологических исследований. Вып. 2. Под ред. д.ю.н., проф. H.A. Лопашенко. -Саратов. Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2006. С.98-111; Jly-неев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. (Тезисы доклада) // Государство и право. - 2000. - N 4.

s Асанов Е.В. Коррупция как тормоз на пути развития российской демократии // Криминальная экономика и организованная преступность. Под ред. д.ю.н., проф. А.И. Долговой. - М., Российская криминологическая ассоциация, 2007; Бабурин С.Н., Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция - наиболее опасный вектор

терес вызывают работы, в которых проблема коррупции рассматривается как угроза национальной безопасности страны 9. В частности, большинство авторов придерживаются мнения, согласно которому обеспечение национальной безопасности напрямую связано с минимизацией низовой и верхушечной коррупции. Однако в отношении разных видов коррупции необходимо применять различные механизмы противодействия. Выдвигается идея диверсифицированной антикоррупционной политики (O.A. Борисов, В.В. Колесников, А.И. Гуров и др.). Проблемы противодействия политической коррупции в электоральных процессах поднимаются в публикациях И.А. Дамма, Л.Б. Ескиной, О.В. Зайцевой и др 10. Авторы этих работ отмечают, что коррупционные проявления в избирательном процессе снижают уровень легитимности власти, ставят под сомнение возможность развития без деформаций демократических политических практик. Значительное внимание в политологической литературе уделено вопросам повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в осуществлении антикоррупционной политики (Г.А. Сатаров, С. С. Сулакшин, Е.А. Панфилова и др.)11

Четвертую группу составляют работы А. Аникина, П.А. Кабанова, А.Г. Чернышова, O.JI. Шумаевой и др., освещающие состояние коррупции и ан-

деградации общества: Материалы к размышлению. М., 2004; Кабанов П.А. О мерах предупреждения политической коррупции в современной России П Следователь. - 2002. - №6.; Кабанов П. А. Основные политические факторы, детерминирующие политическую коррупцию в современном российском обществе// Следователь. - 2002. № 9.; Кисилев К.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования // Чиновникъ. - 2000. № 3 (9); Майданик К Л. Коррупция, криминализация, клептократия // Свободная мысль. -1997. - № 1.

' Борисов O.A., Колесников В.В. Феномен коррупции как угрозы национальной безопасности // Российский криминологический взгляд. - 2007. - № 2. - С. 149-159; Буланже М. Коррупция - дочь протекции II Служба кадров. - 1999. - N 10; Гуров А.И. Коррупция угрожает национальным интересам России // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. - М., 2002; Гуськов А.Я. Национальная безопасность и коррупция/ А.Я. Гуськов// Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. - М., 2001; Колесников В.В., Быков В.Н., Борисов O.A. Коррупция как угроза национальной безопасности: о специфике криминологического подхода // Криминологический журнал БГУЭП. - 2007. - № 3-4; Коррупция угрожает национальной безопасности страны// Российская юстиция. - 1999. 12; Куликов А. Коррупция как угроза национальной безопасности России // Обозреватель - Observer. 1999. № 4. С. 25-32.

10 Ароян Е.В., Кабанов П-А. Электоральная коррупция в провинциальном городе: (Опыт политико-криминологического исследования электорального поведения) // Следователь. - 2007. - № 4. - С. 46-50; Дамм И.А. Коррупция и ее формы в избирательном процессе // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток, 2005. С. 95-108; Ескина Л.Б. Избирательная система и коррупция // Следователь. 2008. № 1. С. 8-10; Задоя A.B. Отзыв выборных лиц как элемент механизма противодействия коррупции // Право и современность: проблемы и пути решения. Материалы конф. - Владивосток, ДВГУ, 2006. С. 372-380; Зайцева О.В. Грязные избирательные технологии и коррупция // Преступность н уголовное законодательство: реалии, тенденции, взаимовлияние. Сб. научн. трудов под ред. д.ю.н., проф. Н.А Лопашеико. Саратов. 2004. С. 16-23.

" Головко С.Н. Гражданский контроль как фактор предупреждения коррупционности власти // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. - Нижний Новгород, 2001; Мысловский Е. Власть коррумпированная - власть приватизированная // Российская Федерация сегодня. -2001. 1; Панфилова Е.А. Противодействие коррупции силами гражданского общества: миф или реальность? // Гражданское общество против коррупции. - СПб., 2002; Петченко В.А., Сатаров Г.А. Коррупция на выборах как биржа ресурсов // Следователь. 2008. № 1; Римский В.Л. Коррупция как системный фактор российских выборов // Следователь. 2008. № 1; Сатаров Г.А. Коррупция: понять -значит победить // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (18-20 апреля 2002 г.). Проблемы социальной и криминологической профилактики преступлений в современной России. - М., 2002; Сатаров Г.А. Россия и коррупция: кто кого? Неэффективность власти и экономики уже привела к формированию коррупционных сетей II Чистые руки. -2002. - № 5; Сатаров Г. Три мифа о коррупции // Российская Федерация сегодня. -2003. -№ 2; Сулакшин С., Ромашкин А. Лоббизм и коррупция: как их разделить? // Российская Федерация сегодня. - 2002. - N 18.

тикоррупционной деятельности на региональном уровне ,2. Особое значение для достижения целей предпринятого исследования имеют работы, основное содержание которых раскрывает проблемы становления антикоррупционной политики в регионах Приволжского федерального округа.

В пятую группу входят работы юридического характера, привлечение которых позволяет глубже уяснить основные проблемы процесса формирования законодательной базы антикоррупционной политики в России на федеральном и региональном уровнях |3.

Шестую группу составляют авторефераты диссертационных исследований, ознакомление с которыми предоставляет возможность составить общее представление об актуальных тенденциях разработки антикоррупционной тематики в социальных науках 14. При этом необходимо отметить, что

11 Абсаламова Н.А. Взяточничество: уровень латентности и республике Дагестан // Следователь.

2004. 11; Аникин А. Меры по декриминализации региона - антикоррупционная составляющая // Законность. - 2007. - № 8; Безруков А.В. Федеративная реформа и борьба с коррупцией // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе. Ч. 2. Красноярск, 2004; Гачимзянов P.P., Кабанов П.А. Коррупционная преступность в Республике Татарстан на рубеже веков (криминологический анализ статистических показателей) // Следователь. 2004. -№ 10; Герасимов С. Об опыте работы органов власти Республики Татарстан по противодействию коррупции /./ Следователь. 2007. № 12; Кабанов П.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: региональная практика назначения, проведения и оформления // Следователь. - 2007. - № S; Кабанов П.А. Республиканский совет по реализации антикоррупционной политики как субъект противодействия коррупции в Республике Татарстан: правовое положение, структура и компетенция // Следователь. 2008. № 1: Мельников Ю.Б. Некоторые итоги противодействия коррупции в Приморском крае // Молодые юристы - науке и практике. Владивосток,'2005: Чернышов А.Г. Коррупция во власти и обществе как системное явление // Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. - М., 2007; Чернышов А.Г. Политические реформы в России: маневры между жесткой и гибкой парадигмами в сторону умной власти // Государственное и муниципальное управление. - Ростов на Дону, 2006; Чернышов А.Г. Имидж России - мозаика региональных брендов // Publicity. Имидж регионов. - 2006, № 1; Шумаева О.Л. Региональные возможности и проблемы противодействия коррупции (на примере Саратовской области и республики Башкортостан) // Преступность и уголовное законодательство: реалии, тенденции, взаимовлияние. Сб. научн. трудов под ред. д.ю.н., проф. Н.А Ло-пашенко. Саратов, 2004.

13 Александров С.Г. Развитие уголовного законодательства о коррупции // Российский следователь. - 2007. - № 20; Богуш Г.И. Конвенция ООН против коррупции 2003 г., общая характеристика и проблемы нмплементации // Организованная преступность и коррупция: результаты криминолого-социологических исследований. Вып. 2. Под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. - Саратов. Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности й коррупции: Сателлит, 2006; Богуга Г.И. Конвенция ООН против коррупции // Вестник МГУ. Сер 11. 2006. № 6; Гаухман Л.Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией/ Л.Д. Гаухман// Журнал Российского права. - 2000. - № 12; Илюхин В.И. Проблемы правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией // Безопасность. - 1998. - № 1-2; Камынин И. Антикоррупционное законодательство/ И. Камынин // Законность. - 2003. - № 6; Козлов А.В. Проблемные вопросы государственной политики противодействия коррупции (правовые аспекты) // Следователь. 2008. № 1; Малько А.В. Цели и наиболее эффективные юридические средства современной российской антикоррупционной политики // Правовая политика и правовая жизнь . 2004. -№ 4; Тимергалиева ОН. Антикоррупционное законодательство России // Право и политика, - 2000. - № 1.

14 Абдиев К.М. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств борьбы с нею: Автореф. дне... канд. юрид. наук/ К.М. Абдиев. - М., 1995; Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней. Дис...канд. юрид. наук/ Г.И. Богуш. — М:, 2004; Дамм И.А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие / Автореф. дисс. на соиск. ученой степ. канд. юрид наук. Красноярск. Гос. Ун-т. - Красноярск, 2006; Клюковская И.Н. Коррупция в России: понятие, состояние и проблемы противодействия: Автореф. дис... канд. юрид. наук/ И.Н. Клюковская. - Краснодар, 1999; Крем-ков В.В. Организационно-правовые механизмы преодоления коррупции в системе государственной службы. Дисс. канд. юрид. наук. М, 2001; Кузнецов А.П. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект). Дисс. канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Кузнецов И.Е. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование. Дисс. канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Мачаладае Л.З. Проблемы формирования антикоррупционной политики в современной России: Автореф. дис. полит, юрид. наук. М, 2007; Селихов Н.В. Коррупция в государственком механизме современной России: теоретические

большинство работ, посвященных теме противодействия коррупции, имеют юридическую направленность.

Таким образом, проблема формирования и реализации антикоррупционной политики в России уже стала предметом специального изучения в общественных науках. Появилось значительное число работ, раскрывающих сущность различных аспектов проблемы. Вместе с тем, анализ литературы обнаруживает недостаток исследований, в которых данная проблематика рассматривалась с позиций политической науки и в контексте обеспечения национальной безопасности. Исходя из этого, становится очевидным, что тема настоящего исследования не исчерпана и требует дальнейшей разработки.

Объектом диссертационного исследования является антикоррупционная политика, реализуемая на федеральном и региональном уровнях. В качестве предмета выступают основные тенденции и качественные характеристики формирования и реализации антикоррупционной политики как специфической стороны обеспечения национальной безопасности.

Целью настоящего диссертационного исследования является определение динамики и перспектив развития противодействия коррупции как политической функции российского государства, реализуемой во взаимодействии с институтами гражданского общества и необходимого условия эффективного обеспечения национальной безопасности. Достижение этой цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:

изучение общих теоретико-методологических подходов к рассмотрению проблемы противодействия коррупции;

определение границ политического контекста противодействия

коррупции;

выявление роли антикоррупционной Политики в обеспечении национальной безопасности;

уточнение институциональной структуры антикоррупционной политики н современной России;

определение интенсивности формирования антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях;

выявление проблем взаимодействия федеральных и региональных властей и гражданского общества в вопросах противодействия коррупции.

Источники. Решение поставленных проблем исследования потребовало привлечения различных видов источников. В первую очередь, это основополагающие документы в сфере обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции. К этой группе можно отнести Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

аспекты. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Екатерибург, 2001; Сыроватко В.В. Антикоррупционная политика государства и ее реализация в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М, 2007.

Ко второй группе относятся правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы РФ», «О Федеральной службе безопасности», проекты федеральных законов «О противодействии коррупции», «Основы антикоррупционной политики», Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты.

Третью группу составляют статистические и справочные материалы, характеризующие уровень и масштабы коррупционной преступности в России, а также результаты политологических и социологических исследований Romir-monitcring, ВЦИОМ, ФОМ, Социологического центра 10. Левады, Фонда «Информатика для демократии», Transparence International и др. Одним из основных источников научной информации и сведений справочного характера являются ресурсы Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. Материалы, предоставляемые Центром позволяют привлечь в исследование новейшие данные, формируют представление о проблеме противодействия коррупции как сферы сопряжения юриспруденции, социологии и политической науки.

В четвертую группы включены средства Интернет, в первую очередь, официальные сайты федеральных органов государственной власти: Государственной Думы (www.duma.gov.ru), Совета Федерации (www.council.gov.ru), Администрации Президента РФ (www.kreralin.ru, www.president.kremlin.ru), Правительства РФ (www.government.gov.ru), Совета Безопасности РФ (http://wvvw.scrf.gov.ru) Министерства внутренних дел (www.mvd.ru), Федеральной службы безопасности (http://www.fsb.ru); органов государственной власти субъектов Приволжского федерального округа; информационных агентств и аналитических центров (vvww.vihori.ru, www.lppi.ru, www.levada.ru,www.polity.ru,www.fondedin.ru,www.itar-tass.com, www.rian.i-u).

Необходимо отметить, что существующая источниковая база во многом определяющая характер и границы исследования, имеет свои особенности. Информация, предоставляемая информационно-аналитическими и исследовательскими учреждениями, не всегда носит объективный и непредвзятый характер. Кроме того, различные группы источников предоставляют противоречивую информацию о предмете исследования, что требует от исследователя значительных временных затрат для сопоставления и анализа собранных данных.

Теоретико-методологическая основа диссертации.

Методологической основной диссертационного исследования стали теории модернизации и трансформации, являющиеся теоретическим фундаментом политических реформ антикоррупционной направленности. Современные теории системной трансформации формируют новый подход к проблеме происхождения источников политического развития современной России, позволяют отказаться от строгой детерминации и телеологичности процессов принятия политических решений.

В основу настоящего исследования методологически положен неоинституциональный подход, сущность которого заключается в признании за политическими институтами, определяющими стратегические направления политического развития, находящимися в системе тесных отношений взаимовлияния и взаимозависимости, системообразующих функций и фундаментального значения в политической жизни государства, возможности в значительной мере объективно отражать реальность практического функционирования политической системы 15. Совмещение старого институционализма и исторического неоинституционализма снимает формализм и описательность в анализе институтов антикоррупционной политики.

Привлечение в диссертационное исследование системного подхода позволило рассмотреть национальную безопасность как целостную, сложно организованную систему, в которую антикоррупционная политика логически вписывается в качестве одного из составных элементов ее структуры. Кроме того, системный метод оказался полезным при анализе понятийного аппарата, который используется при изучении феноменов коррупции и антикоррупционной политики.

Структурно-функциональный метод, сформулированный Т. Парсонсом, Р.К. Мертоном и М. Леви использовался при раскрытии внутреннего строения и задач антикоррупционной политики на разных уровнях власти, для раскрытия политических механизмов противодействия коррупции. Метод моделирования использовался при создании модели, характеризующей современное состояние координации антикоррупционной политики в России на федеральном и региональном уровнях.

Сравнительно-правовой метод применялся при анализе федеральных и региональных законодательных актов, что позволило при диахронном сравнении выявить основные тенденции развития правовых норм антикоррупционной политики в различных регионах Приволжского федерального округа.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии научных взглядов на антикоррупционную политику как одного из важных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Наиболее существенными являются следующие результаты, характеризующие научную новизну и личный вклад автора:

- систематизированы наиболее существенные типологические критерии коррупции на основе структурно-функционального и институционального анализа. Такая систематизация позволяет обосновать необходимость диверсифицированного подхода к организации антикоррупционной политики по отношению к отдельным видам коррупционной преступности с учетом региональных особенностей.

- уточнены границы политического контекста противодействия коррупции. К политической стороне антикоррупционной деятельности отнесена сфера, предполагающая взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества, основанное на демократических началах и транспарентности публичной политики. Смежньми сферами выступа-

" North D. Institutions/ZJournal of Economic Perspectives, v. 5, n. 1,1991.

ют законодательная, правоприменительная деятельность антикоррупционного характера, а также мониторинг их результатов.

- определены наиболее-существенные динамические и содержательные различия формирования и реализации антикоррупционной политики на двух уровнях: федеральном и региональном, включающем в себя проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления.

- выявлены основные проблемы координации антикоррупционной политики в России, которые разделены на два блока: горизонтальной и вертикальной координации. Именно с решением координационных проблем связаны основные факторы успешной реализации антикоррупционной политики в России.

Положении, выносимые па защиту:

- значительный масштаб коррупции в России, высокая степень укорененности коррупционного поведения граждан, рентоориентированного поведения элит и бюрократии создают угрозу национальной безопасности страны, поэтому противодействие коррупции требует принятия решений на уровне политической системы.

- формируемая на современном этапе антикоррупционная политика в Российской Федерации носит системный характер. Она предусматривает создание скоординированной системы федерального и регионального компонентов. Сама антикоррупционная политика рассматривается как структурный элемент обеспечения национальной безопасности страны.

- правовые и институциональные основы успешного противодействия' коррупции в России сформированы, однако слабость гражданских субъектов антикоррупционной деятельности выступает одним из главных факторов, ослабляющих эффективность антикоррупционной политики.

- опыт субъектов Приволжского федерального округа, которые первыми в России начали работу по формированию региональной антикоррупционной политики (стратегии), может быть использован в качестве модельной платформы в других частях страны. Выработка такой платформы может быть начата после принятия на федеральном уровне корпуса антикоррупционных законодательных актов, предусмотренных «Национальным планом противодействия коррупции».

- побочным эффектом усиления роли государственного управления явилось расширение коррупционных возможностей административной бюрократии, повышение трансакционных издержек в контактах властных органов и граждан. Поэтому, наряду с юридическими и репрессивными мерами антикоррупционной политики важнейшей задачей является активизация институтов публичной политики.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что достигнутые результаты могут служить определенным приращением теоретических знаний в изучении политических проблем противодействия коррупции. Работа сориентирована на решение не только научных, по и практических задач. Ее основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в целях повышения эффективности действий властных

структур против коррупции и минимизации ее социальных последствий. Освещенные в работы вопросы, позволяют в дальнейшем вести научные изыскания, направленные, в частности, на поиск более эффективных решений проблем координации разноуровневой антикоррупционной политики в контексте новых, формирующихся факторов социально-политического развития России.

Возможно использование выводов данной работы организациями и экспертами, занимающимися проблемами формирования и реализации антикоррупционной политики, а также органами исполнительной власти в качестве аналитического материала. Результаты настоящего исследования применимы при изучении тем «Политические отношения и процессы», «Политическая культура» в курсе политологии, в преподавании курса «Государственная политика и управление», а также спецкурсов для студентов, обучающихся по специальности «Политология».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в выступлениях, докладах и публикациях соискателя: на вузовской конференции СГСЭУ по итогам научно-исследовательской работы за 2007 г., а также на международной научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008 г.). По теме диссертации опубликовано 5 научных статей общим объемом 2,4 печатных листа.

Диссертация в целом обсуждена и рекомендована к защите на кафедре философии и политологии Саратовского государственного социально-экономического университета.

Структура диссертационной работы подчинена проблемно-логическому принципу. Исследование состоит из введения, двух глав, разбит тых на параграфы, заключения, списка использованной литературы и источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы диссертации, проводится анализ ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методология исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе - "Антикоррупционная политика как сфера национальной безопасности: теоретико-методологические подходы" раскрываются общие теоретико-методологические проблемы изучения антикоррупционной деятельности, определяется неразрывная связь антикоррупционной политики с конкретными политико-правовыми условиями обеспечения национальной безопасности.

В первом параграфе главы - "Научно-теоретические подходы к исследованию коррупции и антикоррупционной политики" определяется совокупность современных фундаментальных подходов изучения коррупци-

онных отношений, а также исследуется вопрос о методологическом выборе при анализе антикоррупционной политики.

В современной научной литературе выделяются несколько подходов, изучающих коррупцию и антикоррупционную деятельность. Однако по существу их можно свести к трем крупным направлениям: структурно-функциональному, институциональному и экономическому. Для всех перечисленных направлений характерна однозначно негативная оценка роли коррупции в социальных отношениях. В самом обгдем виде коррупция трактуется как «злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях» 16. Данное определение было предложено профессором В.В. Лунеевым и принято научным сообществом не только в криминологии, но и специалистами друшх отраслей знаний (философами, социологами, политологами, юристами, экономистами и др.). Перечисленные направления признают коррупцию в качестве проблемы национальной безопасности. Несмотря на методические различия в изучении коррупционной преступности, понятие национальной безопасности определяется большинством ученых весьма близко к тому определению, которое зафиксировано в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации»: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации» п. Исходя из этого, коррупционная преступность является прямым покушением на основы конституционного строя Российской Федерации, подрывает суверенитет государства.

В рамках структурно-функционального направления коррупция характеризуется как одно из основных и необходимых структурных элементов другого негативного и более опасного криминального явления - организованной преступности. Коррупция как форма организованной преступности предполагает наличие устойчивой структуры отношений, в которые вступают две стороны, каждая из которых извлекает выгоду, при этом нарушаются права третьих лиц, ставится под угрозу безопасность государства. Одна из сторон коррупционной деятельности обладает определенным статусом и распоряжается не принадлежащими ей ресурсами. Вторая сторона с помощью коррупции добивается реализации своих интересов, получая контроль над необходимыми ресурсами. С функциональной точки зрения коррупция представляет собой криминальный обмен ресурсами. Такой подход позволил разработать обширную типологию коррупции по нескольким критериям. В зависимости от основных функций, реализуемых государственными и муниципальными органами, в которых коррупция проявляется, выделяют: коррупцию в исполнительных органах власти (административную коррупцию); коррупцию в законодательных органах государственной власти (парламентскую коррупцию); коррупцию в судебных органах (судейскую коррупцию). По составу участников коррупционных отношений различают: внутригосударст-

16 Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая// Государство и право. 1996, № 8. - С. 81.

17 Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Российская газета, № 247, 26.12.1997.

венную коррупцию, транснациональную коррупцию (коррупцию с участием иностранных лиц); международную коррупцию (коррупция с участием субъектов международных отношений).

Наряду со структурно-функциональным подходом в изучении коррупции и противодействия ей широко используется институциональный подход. Институционализм вырос на базе признания и своеобразного истолкования того факта, что существующие в каждом обществе социальные общности следует воспринимать учреждениями интегративными, т. е. обеспечивающими сплочение в нацию-государство. Начиная с классических работ Э.Дюркгейма и М.Вебера, в политологии и социологии, в противовес государственно-правовому или административно-юридическому пониманию политических институтов, наметился социологический подход к институтам, который вывел проблему соотношения содержания и формы в политических отношениях на новый теоретический уровень. Основоположник теории институционализма М.Ориу институтом называл идею дела или предприятия, осуществляемую правовыми средствами. Старый институционализм (В.Вильсон, Дж.Брюс, Т.Коул, Г.Картер, К.Фридрих и др.) просуществовал в политической науке до начала 1950-х годов. В начале 1980-х гг. формируется новый институционализм как реакция на «бихевиористскую революцию». Неоинституционализм сочетает в себе прежний институционализм с теориями развития, вновь придавая первостепенное значение политической системе.

Трактовка института как нормы сегодня доминирует в политологической литературе. Классическим стало определение Д. Норта: институты - это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Более узким является юридическое понимание института как формализации очевидного и длительного характера явления, уже признанного в социальном плане. С точки зрения теории рационального выбора, институты

- продукт деятельности индивидов. Э. Остром определяет институты как регуляторы человеческих действий в ситуациях, структурированных правилами, нормами и совместно разделяемыми стратегиями.

С институциональной точки зрения коррупция выступает самостоятельным и распространенным в большинстве государств мира видом преступности, является формой девиантного поведения должностных лиц. Институт кормления, начало которого относят к самым ранним периодам русской государственности, и связанные с ним мздоимство, лихоимство, посулы и прочее

- «следы» всего этого прослеживаются в психологии и населения и элиты. Подход к проблеме коррупции как определенной нелегальной, но легитимированной норме позволяет выявить спецификацию ее проявлений в различных сферах. В этой связи различают бытовую, деловую, корпоративную, административную, политическую коррупцию, «захват государства», «захват бизнеса», «захват номенклатуры». Кроме того, институциональный подход позволяет выявить глубину нормативной ускоренности коррупции. Выделяют «светлую коррупцию», при которой с формально-юридической стороны коррупционное действие зафиксировать сложно, поскольку оно не

сопряжено с нарушением служебных обязанностей и часто проявляется в виде взятки-благодарности; «серую коррупцию», то есть коррупционное поведение должностных лиц, сопряженное с совершением правонарушений по службе; «черную коррупцию», отличительным признаком которой является наличие состава уголовного преступления. В зависимости от того, какой вид коррупции оказывается ожидаемым и приемлемым для граждан, можно говорить о степени поражения общества коррупцией.

Экономический подход трактует коррупцию как один из относительно самостоятельных видов экономической преступности. Соответственно антикоррупционная политика должна быть направлена на подрыв экономической базы коррупции. Профессор В.В. Колесников, на основе анализа имеющихся опубликованных отечественных и зарубежных исследований по проблеме существования экономической преступности и выработке мер противодействия этому явлению пришел к выводу о том, что «коррупция есть не просто высшая, но и законченная форма проявления экономической преступности». В отечественной юриспруденции ряд исследователей выделяет самостоятельный вид - экономическую коррупцию, под которой понимается, в широком смысле: подкуп и продажность должностных лиц, служащих коммерческих и иных организаций, уполномоченных выполнять функции государства, принимать решения в сфере финансовой или хозяйственной деятельности предприятия, учреждения или организации. Особенно широко такой вид коррупции получил распространение в сфере приватизации и управления государственной (муниципальной) собственностью.

Таким образом, интенсивное освоение проблематики противодействия коррупции, рассматриваемого под самыми разными углами зрения, приводит к мысли о необходимости найти такое сочетание теоретических подходов, которые могут обеспечить наиболее адекватное понимание формирующейся антикоррупционной политики в контексте обеспечения национальной безопасности России.

Во втором параграфе главы - "Противодействие коррупции как политическая задача" основное внимание уделено политическим средствам организации антикоррупционной политики.

Противодействие коррупции является одной из важнейших задач не только всей системы правоохранительных органов, но и политических институтов власти, гражданского общества. По мнению автора, антикоррупционная политика представляет собой деятельность органов государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества, направленную на снижение уровня всех видов коррупции посредством устранения ее социально-экономических, политических и культурно-этических предпосылок. Одном из главных и сложных направлений ее реализации является противодействие коррупции в политико-управленческой среде. Под политической коррупцией в отечественной политологической литературе18 понима-

18 См.; Асанов Е.В. Коррупция как тормоз на пути развития российской демократии // Криминальная экономика и организованная преступность /' Под ред. д.ю.н., проф. А.И. Долговой. - М., 2007; Кабанов П. А. Основные политические факторы, детерминирующие политическую коррупцию в современном рос-

ется использование должностным лицом, общественным или политическим деятелем прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; подкуп представителей политических элит разного уровня (как правило, государственных деятелей) в политических целях. При этом политическую коррупцию следует отличать от бюрократической, характеризующейся отсутствием политических мотивов коррупционных действий. Она адресована бюрократии - управленческой группе, не имеющей возможности принимать самостоятельные (без участия представителей элиты) политические решения. Большинство исследователей справедливо полагают, что в основе политической и бюрократической коррупции лежит рентоориентированное поведение представителей политического класса и бюрократии, т.е. деятельность, направленная либо на использование своего монопольно-властного положения, либо на получение доступа к ресурсам государства, в отличие от стремления в рыночной экономике к извлечению прибыли в процессе конкуренции. Такое поведение наиболее ярко проявляется в ситуации конфликта интересов. В самом общем смысле, конфликт интересов трактуется как нарушение принципал-агентских отношений, когда происходит столкновение и подмена общественных интересов в угоду частным, групповым или корпоративным. Существенным фактором, обуславливающим нынешнее состояние антикоррупционной деятельности в политической сфере, является слабость институтов гражданского общества, и, в первую очередь, политических партий как связующего звена в отношениях государства и общества.

Политическая и бюрократическая коррупция в России в качестве политической проблемы важны не столько как количественная характеристика, сколько как качественная особенность российской системы управления - неспособность решить конфликт интересов в пользу общества. Речь не идет о коррупции как отдельных, пусть и частых проявлениях взяточничества или превышения должностных полномочий (низовая коррупция), а о складывании такого механизма или режима управления, в котором коррупционные отношения занимают место ведущей формы обеспечения управленческих взаимодействий, причем как внутренних (между уровнями власти), так и внешних (государство-бизнес, государство-гражданское общество). Выделяются две стратегии сращивания бизнеса и власти: рыночная и инвестиционная. Первая состоит в систематическом и устойчивом приобретении бизнесом услуг власти, оказываемых в теневом режиме (коррупция). Вторая предполагает, что бизнес покупает не услуги чиновника или законодателя, а место во власти, ставя на него своего человека. Это подразумевает и систему мер, гарантирующих управляемость «выдвиженца», тоже «теневых». Теневая экономика и теневая политика - не автономные, а взаимообусловленные явления, две части единого процесса построения властной иерархии.

Итак, рассмотрение проблемы противодействия коррупции в современной России в широком политическом контексте предоставляет возможность определить базовые политические критерии и конкретные элементы

сийском обществе // Следователь. - 2002, № 9; Кулаков А.Ф. Детерминации политической коррупции // Реагирование на преступность,- концепции, закон, практика. - М„ 2002.

антикоррупционной политики. Укорененное рентоориентированное поведение части российских политиков и бюрократов, особенно на региональном уровне, порождает множественные конфликты интересов. При этом, несмотря на значительные нормативно-правовые антикоррупционные ограничения в стране сохраняется угроза формирования «кланового государства», характеризующегося пересечением низовой и верхушечной коррупции.

Третий параграф "Институциональные основы антикоррупционной политики" раскрывает нормативно-организационную сторону противодействия коррупции в Российской Федерации. В целях повышения эффективности антикоррупционной деятельности в политической сфере жизни современного российского общества меры по противодействию коррупции должны осуществляться на основе общепринятых принципов правового государства: законности, социальной справедливости, комплексности, системности, приоритете и уважении прав и свобод человека, своевременности, достаточности, индивидуализации и дифференциации мер воздействия.

Субъектами воздействия на коррупционную преступность выступает международные организации, совокупность национальных органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, представителей общественных организаций и граждан, целенаправленно осуществляющих на различных уровнях и в различных масштабах руководство, планирование мероприятий по противодействию коррупции, управление этими мероприятиями или их непосредственную реализацию. Для различных субъектов антикоррупционной деятельности задачи противодействия коррупции могут быть основными и вспомогательными, что является основанием для их деления на специализированные (Совет Безопасности, ФСБ, МВД, Прокуратура, Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и др.) и неспециализированные (Федеральное собрание, ЦИК, Счетная палата, Контрольное управление Администрации Президента РФ и др.), а также гражданские (Общественная палата РФ, политические партии, общественные организации и проч.)'. Особое место в системе специализированных органов по противодействию коррупции занимает Федеральная служба безопасности (ФСБ), одной из основных задач которой, как государственного правоохранительного органа, является борьба с коррупцией во всех видах и уголовно наказуемых формах и сферах ее проявления. Среди неспециализированных субъектов антикоррупционной деятельности важная роль принадлежит крупным международным учреждениям, в первую очередь Организации Объединенных Наций и Совету Европы. Принимаемые этим структурами документы во многом определяют стандарты формирования национальных1 политик по борьбе с коррупцией. Эффективное противодействие коррупционной преступностью в современных условиях возможно только при сотрудничестве органов государственной власти и институтов гражданского общества. Гражданские инициативы и общественные организации в России, по меньшей мере, способны выполнять не только мониторинговые, но и иные, в том числе, контрольные функции, имеют возможность участвовать в формировании антикоррупционной политики.

Во второй главе - "Формирование и реализация федеральной и региональной антикоррупционной политики" рассмотрены проблемы и перспективы формирования и реализации антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях, а также вопросы координации разноуровневой политики по противодействию коррупции.

Первый параграф главы - "Организация федеральной антикоррупционной политики" посвящен оценке состояния антикоррупционной политики на федеральном уровне. Автор пытается уяснить причины и механизмы политико-правовых процессов, которые разворачиваются в сфере противодействия коррупции. Анализ деятельности высших институтов власти по противодействию коррупции показал, что новый этап формирования антикоррупционной политики начался в 2003 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина. Отличительной чертой данного этапа является то, что противодействие коррупции не только осознано как политическая задача и одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности, ей также придан системный характер. В предшествующее время, в период кардинальных социально-политических изменений антикоррупционнные меры, несмотря на свою масштабность, оказались малоэффективными.

В 1992 г. был принят Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», который содержал ряд серьезных мер: служащим государственного аппарата запрещалось заниматься предпринимательской деятельностью лично или через посредников; оказывать, используя свое служебное положение, любое, не предусмотренное законом, содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги, льготы и проч. В 1993 г. был разработан федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который трижды принимался высшим законодательным органом (в 1993, 1995 и 1997 гг.) И трижды Президент РФ накладывал на него вето. В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который содержал ряд антикоррупционных мер, в том числе, обязывал государственных служащих ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Однако и этот закон не выполнялся. Уже в начале нового века стало ясно, что применение репрессивных санкций или исключительно юридических средств не может привести к перелому ситуации. Как представляется, одной из главных причин такого положения дел были не только слабость правоприменительной и судебной практик, но и отстранение от формирования антикоррупционной политики институтов гражданского общества.

В ноябре 2003 г. Указом Президента был образован Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. Глава государства определил отправные позиции, от которых необходимо отталкиваться при выработке антикоррупционной политики в стране: определение понятия и характеристик коррупции, ее общественной опасности и распространенности в различных слоях общества; установление основных факторов, детерминирующих коррупцию;

разработка мер предупреждения коррупции. В ходе административной реформы в 2003-2004 гг. были приняты важнейшие федеральные законы - «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В июле 2006 г. Президентом был подписан Федеральный закон «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», ставший важнейшим решением по имплементации норм международного права в российское антикоррупционное законодательство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в мае 2006 г. сформулирована целостная программа действий по ключевым проблемам развития страны на современном этапе, прежде всего - борьбе с коррупцией. К процессу формирования федеральной антикоррупционной политики подключилась Общественная палата РФ, направившая в начале 2007 г. в органы государственной власти доклад «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты», в котором содержатся основные предложения гражданских организаций. Во многом эти инициативы нашли отражение в «Национальном плане противодействия коррупции», который был утвержден в 2008 г. Президентом РФ Д.А. Медведевым.

Основными направлениями антикоррупционной политики на федеральном уровне в настоящий момент выступают: коррекция действующего законодательства; формирование более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; упорядочение системы, структуры и функций федеральных органов власти; изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; укрепление судебной ветви власти; совершенствование правоохранительной системы; межотраслевая координация антикоррупционной деятельности. Перечисленные направления являются системообразующими, т.е. лежат в основе формирующейся антикоррупционной политики в России.

Имеющаяся правовая и институциональная структура противодействия коррупции выглядят вполне сформированными, однако нельзя утверждать, что существуют гарантии эффективной реализации антикоррупционных мероприятий. Острой остается проблема исполнительской дисциплины, межотраслевой и межведомственной координации, не решены отдельные вопросы в сфере нормотворчества. Вместе с тем, темпы разработки и масштабы антикоррупционных мероприятий на федеральном уровне дают основание полагать, что их реализация может привести к существенному снижению уровня коррупции, а как следствие - к усилению национальной безопасности России.

Во втором параграфе главы - "Региональная антикоррупционная политика (на примере Приволжского федерального округа)" рассматриваются проблемы формирования и реализации региональной антикоррупционной политики. В ряде субъектов РФ, входящих в состав Приволжского федерального округа (ПФО), в последние годы была предпринята относительно

успешная попытка проектирования деятельности по противодействию коррупции на региональном уровне. В Республике Башкортостан с 1994 г. действует закон о борьбе с коррупцией, работает Контрольно-счетная палата. Совместно с Европейской комиссией разработана программа «Совершенствование организационного и информационного обеспечения борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан», в рамках которой предполагается разработать и реализовать пакет законов, направленных на дальнейшее развитие антикоррупционной деятельности в республике. В Самарской области уже несколько лет достаточно активно работает Координационный совет «Партнерство в борьбе с коррупцией». Это постоянно действующий консультативно-совещательный и координирующий орган. В его состав входят представители законодательной и исполнительной власти,, силовых структур, общественных организаций и СМИ. В Нижнем Новгороде создана Комиссия по борьбе с коррупцией при администрации Губернатора области, активно работает «Фонд поддержки антикоррупционных инициатив», реализующий совместно с экспертами по борьбе с коррупцией из США, Великобритании, Германии ряд инициатив. Однако антикоррупционные проекты конца XX в. не носили системного характера, часто принимали формы скоротечных пиар-кампаний.

Ситуация начала меняться относительно недавно, когда стали формироваться первые нормативно-институциональные комплексы, являющиеся базой региональной антикоррупционной политики. Проект закона «О противодействии коррупции в Саратовской области» был внесен в Саратовскую областную Думу в июле 2006 года. К тому моменту собственные антикоррупционные законодательства уже были приняты в Волгоградской области, Башкирии и Татарстане. Однако волгоградское законодательство было отменено судом, действие башкирского - приостановлено прокуратурой, и лишь татарстанское (принятое в мае 2006 г.) продолжало действовать.

Таким образом, существующая антикоррупционная политика в Республике Татарстан и Саратовской области явилась результатом стремительного и последовательного развития антикоррупционного законодательства, инициированного исключительно властными структурами. Несколько иначе формировалась антикоррупционная политика в Самарской области. Здесь акцент был перенесен на тесное взаимодействие органов власти, представителей бизнеса и общества. Причем многие инициативы исходят не от властных органов. В ряде регионов Федерального округа начался процесс институцио-нализации антикоррупционной политики. В частности в Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Пензенской, Саратовской, Самарской и Ульяновской областях уже образованы и начали работать специализированные органы, осуществляющие мониторинговые и аудиторские функции в рамках региональных программ (стратегий) противодействия коррупции. Важной качественной характеристикой является динамика институционализации, а также верифици-руемость результатов реализации антикоррупционной политики. Кроме того, важным показателем является степень вовлечения гражданских инициатив в сфере противодействия коррупции. Автор полагает, что опыт регионов ПФО

может случить модельной платформой для организации антикоррупционной деятельности в других субъектах Российской Федерации.

Третий параграф главы - "Проблемы координации антикоррупционной политики" посвящен актуальным проблемам, связанным с функциональностью политики по противодействию коррупции. Проблема координации антикоррупционной политики автор рассматривает в двух измерениях: вертикальном - между институтами антикоррупционной деятельности разных уровней (федерального и регионального) и горизонтальном - между субъектами одного уровня, но представляющими разные категории (специализированные и неспециализированные органы, гражданские организации).

Проблемы вертикальной координации, в большей мере, чем горизонтальной, обусловлены различиями в подходах к организации и реализации антикоррупционной деятельности. Если правила субординации и соподчи-ненности в специализированных субъектах обеспечивают относительную эффективную координацию, то взаимодействие иных субъектов строится на другах принципах, в первую очередь, дополнительности. Автор не считает жесткую иерархичность силовых структур универсальным правилом координации антикоррупционной деятельности. Известно, что для сокрытия фактов коррупции в органах внутренних дел, например, часто используется именно иерархи чное построение службы. Выведение антикоррупционных подразделений за пределы служебной соподчиненности и возложение на органы прокуратуры координирующей роли способно снизить уровень коррупции внутри правоохранительных органов. Сходные проблемы обнаруживаются в сфере гражданской государственной службы, что вызывает необходимость модернизации системы государственного управления. В меньшей степени проблемы вертикальной координации характерны для гражданских субъектов антикоррупционной деятельности. Еще одной стороной проблемы являются различия антикоррупционного законодательства (стратегий) на федеральном и региональном уровнях. В дальнейшем, вероятно, развернется процесс их рамочной унификации, однако сегодня региональные различия выходят за пределы социально-экономических или социо-культурных особенностей субъектов РФ.

Горизонтальная координация антикоррупционной деятельности различных субъектов заключается в необходимости комплексного использования научных, организационных, воспитательных, культурно-просветительских, экономических и правовых меры.: Причем правовые меры служат условием и залогом успешной долговременной и четкой реализации всех других мер. Объединение усилий всех субъектов антикоррупционной деятельности, особенно на региональном уровне, способно создать ситуацию общественной нетерпимости к коррупции. Пример отдельных регионов Приволжского федерального округа (Татарстан, Самарская область) демонстрирует довольно эффективное решение проблем горизонтальной коррупции.

Таким образом, можно выделить несколько направлений работы по улучшению координации на федеральном и региональном уровнях: принятие

федеральной концепции антикоррупционной политики; разработка и принятие федерального закона «О противодействии коррупции»; выработка модельного регионального пакета антикоррупционных актов; модернизация системы государственной службы; принятие среднесрочных программ противодействия коррупции, основанных на федеральной и региональных стратегиях.

Четвертый параграф "Перспективы развития антикоррупционной политики в РФ" посвящен выяснению потенциала формируемой в настоящее время в России антикоррупционной политики с точки зрения обеспечения национальной безопасности России.

Уровень коррупции в целом, равно как и отдельных ее видов, в Российской Федерации является высоким, создает угрозу национальной безопасности. Коррупция деформирует облик государства, делегитимирует политическую власть. Государственный аппарат начинает функционировать не для общего блага, а в интересах узкой группы лиц, извлекающих частную пользу. В таких условиях ставятся под угрозу фундаментальные институты демократии: права человека, свободные выборы, свобода экономической деятельности и др. Укрепление государственной власти помогло отодвинуть опасность очевидных угроз целостному существованию России, ее политической и экономической стабильности. Вместе с тем, процесс усиления роли государства привел к расширению коррупционного пространства. Сложилась ситуация при которой эффективная борьба с коррупцией возможна, если антикоррупционная политика станет функцией государства, непосредственно связанной с вопросами национальной безопасности. Важнейшим фактором успеха в противодействии коррупции является взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества и бизнесом; причем на равноправных началах. Такой статус партнерства в России пока является редким, но имеющейся региональный опыт (Татарстан, Самарская область и др.) свидетельствует о перспективности данного подхода. Ситуация несколько осложняется взаимным недоверием органов государственной власти и гражданских организаций. Преодолеть недоверие возможно через механизм диалога и сотрудничества в сферах антикоррупционной экспертизы и модернизации государственной службы. Именно эти сферы являются наиболее подготовленными и открытыми для организации совместной работы. Особая роль в антикоррупционной деятельности принадлежит средствам массовой информации, одним из направлений деятельности которых является вскрытие как отдельных коррупционных фактов, так и коррупциогенных факторов в социально-экономической и политической жизни общества. В связи с этим необходимо усилить правовые и политические гарантии антикорруционной деятельности СМИ. Само расширение поля публичной политики сокращает коррупционные возможности. Антикоррупционнные задачи обеспечения национальной безопасности требуют осуществления такого политического подхода.

Безусловно, другие направления противодействия коррупции: усиление репрессий в отношении низовой коррупции, повышение правовой и полити-

ческой ответственности за верхушечную коррупцию, совершенствование антикоррупционного законодательства и проч. должны быть неотъемлемой частью государственной политики по противодействию коррупции. Все же, автор считает укрепление демократических начал антикоррупционной политики в России ее центральным элементом.

В- заключении представлены итоги диссертационного исследования, формулируются обобщения, намечаются перспективы дальнейшей научной разработки проблемы.

Основные выводы и положения диссертационного исследования были отражены в следующих публикациях:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

Орлов А.Р. Основные направления противодействия политической коррупции в России // Власть. - 2008, № 10. - 0,5 п.л.

Статьи в научных сборниках

Орлов А.Р. Противодействие коррупции как политическая задача // Человек и власть в современной России: Межвуз. науч. сб. - Саратов: СГСЭУ, 2008. Вып. 10. - 0,5 п.л.

Орлов А.Р. Проблема клиентелизма в структуре антикоррупционной политики России // Проблемы гуманитарных наук. История и современность. Вып. 6. Саратов, 2008. - 0,4 п.л.

Орлов А.Р. Развитие региональной антикоррупционной политики: основные проблемы и задачи // Социально-экономическое развитие России: Проблемы, поиски, решения: Сборник научных трудов по итогам научно-исследовательской работы Саратовского государственного социально-экономического университета в 2007 г. Ч. 1 / СГСЭУ. - Саратов, 2008 - 0,5 п.л.

Орлов А.Р., Потапова И.Ю. Лоббизм как способ взаимодействия власти и бизнеса в Саратовской области // Человек и власть в современной России: Межвуз. науч. сб. - Саратов: СГСЭУ, 2007. Вып. 9. - 0,5 п.л. (без разделения авторского вклада).

ОРЛОВ АЛЕКСАНДР РАЧИКОВИЧ

Антикоррупционная политика в Российской Федерации в контексте обеспечения национальной безопасности

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (по политическим наукам)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Подписано в печать 31.10.2008 Формат 60x1/16

Бумага типогр. № 1 Гарнитура «Times»

Печать офсетная Уч.-изд. л. 1,5

Заказ № Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного Социально-экономического университета 410003, г. Саратов, ул. Радищева, 89