автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в российской государственности

Полный текст автореферата диссертации по теме "Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в российской государственности"

На правах рукописи

ЛИТВИНОВА ЮЛИЯ ИГОРЕВНА

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ

ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

23.00,02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Иванов Владимир Дмитриевич;

доктор философских наук, профессор Коротец Игорь Дмитриевич

Ведущая организация: Кубанский государственный университет

Защита состоится 28 ноября 2006 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан 27 октября 2006 г. Ученый секретарь

диссертационного совета

Вакула И.М.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сложностью и многомерностью современного государственного строительства, конфликте генным характером данного процесса, возникшим вследствие значительных институциональных деформаций в сфере осуществления публичной власти. К наиболее серьезным из них относится коррупция, сущность и причины которой, а также технологии политико-правового противодействия этому опаснейшему явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне, причем сделать это в контексте выявления общих закономерностей трансформации элементов российской политической и правовой системы. В этом случае можно говорить о научной обоснованности национальной антикоррупционной политики.

Социальная опасность коррупции связана с возникновением латентных и нелегальных институтов и механизмов власти. Самыми опасными последствиями коррупции в органах государственного и муниципального управления является рост теневой экономики, создание условий для роста подпольного, криминального бизнеса, что в свою очередь приводит к возрастанию масштабов подкупа постсоветской бюрократии не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, коррупция выступает одной из основных форм «функциональных» или «профессиональных» видов преступного поведения государственных и муниципальных служащих.

Еще в 1990 году VIII Конгресс ООН в Гаване предписал разработать Кодекс должностных лиц. Было признано, что проблема коррупции носит всеобщий, всемирный характер, что она оказывает пагубное влияние на экономику, подрывает правительственные решения, наносит ущерб морали, расшатывает доверие граждан, институтов гражданского общества к правительству, разрушает принцип беспристрастного правосудия и т.д.

В научно-практическом плане исследование коррупции и антикоррупционного правового механизма, особенностей его институционализации связано с выявлением основных тенденций и вектора развития властных прак-

тик как в прошлом, так и на современном этапе, что представляет безусловный интерес и с позиции поиска такого состояния российской политической и правовой системы, при котором возможно преодоление отчуждения институтов публичной власти и гражданского общества, человека и государства.

Очевидно, что только в данной плоскости может идти поиск оптимальных проектов дальнейшего государственно-правового развития России, категориальных оснований постсоветского реформирования, а также юридических механизмов, реально обеспечивающих возможность влияния гражданского общества на функционирование государственного механизма в плане обеспечения режима законности в работе всех его элементов.

Степень научной разработанности проблемы» Проблемы, связанные с коррупцией в системе институтов публичной власти, начиная с 90-х гг. двадцатого века и по настоящее время все чаще и чаще становятся объектом пристального внимания многих отечественных и зарубежных правоведов, политологов, социологов, историков. Вообще, в последнее время тема коррупции стала одной из самых востребованных в разного рода публичных заявлениях общественных организаций, в работе «круглых столов», СМИ, различных политических дебатах, парламентских слушаниях и т.д. Особое внимание этой проблеме было уделено и во многих выступлениях Президента РФ.

В юридической и политической науках достаточно работ, в которых обсуждаются общетеоретические вопросы коррупции в современном обществе. Так, в плане разработки концептуально-категориальных оснований и методологии изучения коррупции и антикоррупционного механизма несомненный интерес вызывают труды таких современных исследователей, как: О.Н. Ведерникова, Е.Т. Гайдар, С.А. Денисов, О.С. Ильин, Д.К. Казымбето-ва, И.Н. Коновалов, В.В. Лунеев, C.B. Максимов, A.B. Малько, М.П. Петров, М.И. Пискотин, B.J1. Римский, Н.В. Сатаров, Г.А. Сатаров, В.Е. Чиркин, А.Ш, Юсуфов и др.

Среди зарубежных специалистов стоит также выделить авторов фундаментальных исследований в области осмысления политико-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной и муници-

пальной власти ряда стран мира. Это, прежде всего, Т.В. Бекен, С. Роуз-Аккерман, Б. Свенсон, А. ШаЙо, Д. Шэклтон, П. Шоню и др.

Значительно меньше исследованы институционально-правовой и практический аспекты постсоветской антикоррупционной политики, факторы, обусловливающие ее «процветание» и тормозящие борьбу с коррумпированными чиновниками в разных эшелонах власти, а также меры, необходимые для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Хотя здесь также можно выделить монографические работы и научные статьи СП. Глинской, Н.Р. Егоровой, Л.М. Колодкина, М.А. Краснова, A.B. Куракина, У.Т. Сайгитова., Э.В. Талапиной, В.Н. Южа-кова. Проблеме борьбы с коррупцией в системе правоохранительных органов и вооруженных силах России посвящали свои труды Ю.Г. Арзамасов, И.И. Басецкий, Я.М. Бельсон, И.М. Мацкевич, Л.В. Петелина, А.Д. Сафро-нов, В.Е. Эминов и др.

ПравокультурныЙ аспект темы диссертации развивают А.Н. Баранов, П.П. Баранов, А,М. Величко, А.Г. Дугин, А.И. Ковлер, A.A. Контарев, Л.А. Морозова, А.И. Овчинников, С.А. Панарин и др.

Таким образом, следует отметить относительную разработанность отдельных вопросов в рамках проблемы коррупции и антикоррупционной политики в постсоветской России. Тем не менее, в отечественной юридической литературе до сих пор отсутствуют исследования, имеющие комплексный, многоаспектный и системный характер, предлагающие концептуальное обоснование национального антикоррупционного проекта начала XXI в.

Объект диссертационного исследования — институциональные искажения в сфере публичной власти современной России.

Предметом исследования выступают становление и особенности трансформации институтов антикоррупционной политики в постсоветском правовом пространстве.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является институционально-правовой анализ российской антикоррупционной политики.

Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:

- типолемизировать имеющие место в зарубежной и отечественной литературе концептуальные подходы к коррупции как деструктивному явлению в системе институтов государственной и муниципальной власти;

- выделить и обосновать приоритеты и формы реализации российской антикоррупционной правовой политики в контексте первоочередных задач современного государственного строительства;

- провести правовой мониторинг институтов постсоветской антикоррупционной политики и выделить особенности их функционирования в постсоветской России;

- в плане создания и внедрения в российскую политико-правовую жизнь юридических технологий противодействия коррупции как опасному результату издержек современных институциональных реформ проанализировать законодательное обеспечение антикоррупционной политики на предмет разрешения юридических коллизий;

- обосновать необходимость проведения коррупциогенного мониторинга как обязательного этапа и условия разработки и принятия новых законодательных актов в современной России, предложить его базовые принципы и критерии;

- определить место и роль институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации основных направлений антикоррупционной политики.

Теоретико-методологическая основу исследования определили современные методы познания, включая как всеобщие и общенаучные (диалектический, системно-структурный, институционального измерения, структурно-функциональный, социологический и др.), так и специальные (сравнительно-правовой, историко-юридический, формально-юридический).

Большое значение при разработке темы имела идея развития институтов самобытной российской государственности в условиях современной глобализации.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых ак-

тах Российской Федерации, а также международных актах и законах зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к пониманию сущностных признаков, принципов, целей и приоритетов современной антикоррупционной политики с точки зрения единства ее институционально-правовых, политических, социально-экономических и духовно-нравственных характеристик и заключается в следующем:

- выявлены сущностные признаки коррупции и антикоррупционной политики на современном этапе развития российской государственности;

- определены основные институты антикоррупционной правовой политики, обозначены приоритеты и перспективы их трансформации, а также факторы и противоречия, обусловливающие низкую эффективность их действия в постсоветский период;

- выделены особенности российской антикоррупционной политики, типологизированы ее юридические модели и формы реализации в контексте первоочередных задач государственного и муниципального строительства, реформы основных институтов государственной службы;

- проанализированы основные противоречия, возникающие в процессе законодательного обеспечения формирующихся институтов антикоррупционного механизма, отмечены возможные варианты их преодоления;

- представлены базовые параметры первичной антикоррупционной экспертизы разрабатываемых и принимаемых в России законодательных актов, предложены коррективы институтов законотворческого процесса как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;

- в качестве важнейшего направления превентивной борьбы с коррупцией, значимого элемента механизма правовой институционализации антикоррупционной политики выделены институты гражданского общества в их взаимосвязи с органами государственной власти.

Основные положения* выносимые на защиту:

1. Институциональными искажениями, или деформациями, в системе публичной власти являются такие политико-правовые формы, которые не

соответствуют функциональной природе государственных и муниципальных институтов и оказывают деструктивное влияние на институциональную систему в целом. Одним их опаснейших для современного государственного строительства институциональным искажением является коррупция, представляющая собой злоупотребление властью чиновниками разного уровня для получения выгоды в личных целях. Именно коррупция является всеобъемлющим и глобальным институциональным искажением, существенно нарушающим принципы государственного управления, равенства и социальной справедливости, затрудняющим экономическое развитие и угрожающим стабильности демократических систем и моральным устоям сообщества.

2, Антикоррупционная правовая политика в качестве основных направлений включает в себя следующие формы реализации: правотворческую; правоприменительную; интерпретационную; доктринальную; право-обучающую, которые обусловливают институциональную структуру антикоррупционного механизма, а также основные способы его воздействия на систему властных отношений.

Среди отраслевых видов антикоррупционной правовой политики наиболее важной является конституционно-правовая, которая состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, связанных с принятием, совершенствованием и реализацией Конституции и конституционного законодательства, ориентирующая законодателя, правоприменителя, институты гражданского общества на создание антикоррупционных нормативно-правовых начал.

3. Институционализация современной российской антикоррупционной политики предполагает формирование контрольной ветви власти, равной по значимости и статусности законодательной, исполнительной и судебной, основными принципами и институтами которой являются независимость; принцип централизации управления, который рекомендуется применять в правоохранительных органах., осуществляющих борьбу с коррупцией, обеспечивая независимость контролеров от местных властей и руководителей различных ведомств; принципы деполитизации, гласности, коллегиальности; институт правовой ответственности и режим законности, множественность контрольных органов и институтов и др.

4. Правовой мониторинг коррупционных интересов в постсоветской России включает в себя несколько взаимосвязанных компонентов: а) институционально-правовой, касающийся законотворческого и правоприменительного обеспечения антикоррупционных действий органов государственной и муниципальной власти, а также различных структур гражданского общества (фондов, движений, партий, профсоюзов и др.); б) организационный, предполагающий функционирование антикоррупционных институтов (правоохранительных органов, советов, Общественной палаты и др.), а также взаимодействие с международными структурами; в) правокультурный, определяющий отношение населения столицы и регионов России, в том числе представителей власти, мелкого, среднего и крупного бизнеса, церкви и иных религиозных организаций к сформировавшемуся в стране за последние годы коррупционному механизму, основным направлениям и результатам национальной антикоррупционной правовой политики.

В контексте цели и задач правового мониторинга действия, определяемые как коррупция, должны быть классифицированы по ряду оснований: бюрократическая и политическая коррупция (коррупция чиновников и политического руководства), принудительная и согласованная коррупция, централизованная и децентрализованная. В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупции; коррупция на предприятиях.

5. Юридическая инсгитуционализация антикоррупционной политики в постсоветской России в значительной мере осложнена имеющими место коллизиями в текущем уголовном, административном и гражданском законодательстве, что во многом способствует формированию устойчивых антиправовых (теневых) способов разрешения конфликтов, возникающих между институтами гражданского общества и государства. Отсутствие ясной и научно обоснованной стратегии борьбы с коррупцией в общенациональном масштабе ведет к деформации антикоррупционного законодательства, которое не отличается устойчивостью и не формируется по «опережающе-охранительному» пути, когда создается система антикоррупционных институтов, препятствующих возникновению коррупционных интересов на государственном или муниципальном уровнях. Современная антикоррупционная

политика не учитывает особенностей института лоббирования, когда «теневые» структуры, не заинтересованные в своевременном принятии соответствующих законов, определенным образом влияют на депутатский корпус, обеспечивая тем самым пробуксовывание в законотворческой деятельности, непринятие многих имеющих позитивный характер для развития институтов российской антикоррупционной политики международных рекомендаций.

6. Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок, что требует признания обязательного анализа коррупциогенности законодательных актов, проводимого с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте принимаемого закона (федерального или субъекта РФ), необходимым этапом и условием современного законотворческого процесса.

7. Превентивные действия институтов гражданского общества в отношении возникших в постсоветской России коррупционных практик представляют собой многоуровневую систему: на первом уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступает гражданин как участник объективно складывающихся в процессе жизнедеятельности гражданского общества общественных отношений, носитель определенной правовой и политической культуры; на втором (корпоративном) уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступают общественные организации (партии, правозащитные движения и др.), обеспечивающие антикоррупционное противодействие со стороны институтов гражданского общества на профессиональной основе и систематически; третьим уровнем реализации превентивных антикоррупционных мер является Общественная палата как институт, обладающий функциями гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Сделанные в диссертации обобщения, выводы и рекомендации будут способствовать исследованию специфики институционали-зации антикоррупционной правовой политики в условиях неустойчивого развития постсоветской российской государственности. Результаты проделанной работы позволяют выделить своеобразные черты формирования и

развития основных институтов антикоррупционного механизма, определить вектор и особенности его эволюции в многовековой истории страны, кроме того, в эпоху современной глобализации.

Содержание диссертационного исследования и полученные в нем выводы найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву России, конституционному праву зарубежных стран, кроме того, различных спецкурсов для студентов и аспирантов, в научно-исследовательских работах при анализе актуальных проблем построения правового государства.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования многих его положений в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти (включая правоохранительные органы) и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации отражены в пяти публикациях автора, в том числе и в одной статье, опубликованной в журнале из Перечня ВАК Ми-нобрнауки России, обсуждались в докладах на международных, всероссийских и региональных конференциях.

Содержание диссертации апробировалось на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения и списка литературы, что обусловлено предметом исследования, поставленной целью, решаемыми задачами, а также авторской логикой изложения материала.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы и степень ее научной разработанности, рассматриваются проблемные аспекты обсуждаемого вопроса. Формулируются объект и предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуются теоретическая и научно-практическая значимость, формы апробации, отмечается научная новизна, а также положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Антикоррупционная правовая политика (теоретико-методологический анализ)», состоящей из трех параграфов, проводится исследование сущностных характеристик, особенностей и институциональных проявлений антикоррупционной правовой политики вообще и в условиях российской государственно-правовой действительности - в частности.

Первый параграф «Понятие антикоррупционной политики, ее сущностные признаки» посвящен выявлению и анализу основных признаков антикоррупционной правовой политики, сопоставлению ее институционально-правовых характеристик в России и за рубежом.

Диссертант отмечает, что в настоящее время в России отсутствует единое общепринятое понятие коррупции. В отечественной юридической науке отмечается многообразие подходов к его определению. Кроме того, происходит постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного политико-правового опыта, в рамках которого проявляется крайняя озабоченность распространением коррупции в мире.

Коррупция как политико-правовое и социальное явление представляет собой неформальное, отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею социальных благ и властных полномочий. Опасность коррупции состоит в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «коррозия» институтов публичной власти.

Диссертант, исследуя совокупность различных интерпретаций коррупции, считает, что наиболее адекватным российским условиям является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормальное, норма-

тивное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и государства в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. Первопричиной же возникновения и роста коррупции является глубинная эгоистическая мотивация поведения государственных и муниципальных чиновников, их стремление к наживе путем использования властных полномочий и служебного положения. Существуют также и производные причины: социально-политические (структурный кризис общества и государства; слабость государства); экономические (бесконтрольное перераспределение материальных средств; ошибки в проведении экономических реформ); нормативно-правовые (коррупциогенность законодательства), нравственно-психологические (изменение системы социальных ценностей и морали; падение общего культурного уровня масс) и другие.

Поэтому становится все более ясным тот факт, что эпизодическими и отдельными мерами, разного рода «кампаниями» нельзя эффективно противодействовать коррупции, являющейся сложной, комплексной социально-правовой проблемой, требующей к себе и соответствующего отношения, т.е. комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, обоснованная и систематическая антикоррупционная политика» субъектом которой должны стать не только государство, но и институты гражданского общества.

В постсоветской России понимание коррупции в качестве результата и отражения серьезных институциональных проблем дает возможность выявления ряда существенных для формирования основных ориентиров антикоррупционной правовой политики моментов: а) негативные экономические последствия коррупции в стране можно разделить на две категории; во-первых, это прямые потери от коррупции, например, такие как потери бюджета при его формировании и исполнении, а во-вторых, совокупность косвенных потерь от коррупции, которые проистекают из-за того, что последняя снижает эффективность экономики в целом, искажаются механизмы и институты рыночной конкуренции, падают инвестиции. В отличие от прямых потерь, косвенные потери оценить гораздо сложнее, соответственно и подбор необхо-

димых для их предотвращения правовых и политических средств будет трудным и затяжным; б) по сравнению с западными странами, в России чрезвычайно распространена «низовая коррупция», или «бытовая коррупция», когда граждане сталкиваются с теми или иными видами коррупции при решении обычных проблем (общение с милицией, ГАИ, поступление в некоторые ВУЗы, призыв в армию и т.д.); в) для России типичен не «захват государственной власти» со стороны представителей крупного бизнеса (что можно наблюдать в странах Запада), а совершенно обратное - чиновники разных уровней стремятся установить коррупционный контроль над бизнесом, что во многом связано с недостаточным уровнем правовой защищенности института частной собственности; г) современная российская модернизация идет по довольно примитивной модели механического переноса западных политико-правовых и социально-экономических институтов, их трансплантации.

Цель антикоррупционной правовой политики, по мнению диссертанта, заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за утверждение режима законности и правопорядка в государстве, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас используются в интересах отдельных чиновников, представителей организованной преступности, теневых структур. С мерами и средствами антикоррупционной политики, направленными на обеспечение провозглашенных целей и задач, связаны различные ее виды: конституционная, уголовная, административная и др.

Во втором параграфе «Правовые принципы и приоритеты антикоррупционной политики государства: институциональное оформление» определяются основополагающие начала и важнейшие направления развития антикоррупционного механизма в постсоветской России.

Диссертант подчеркивает, что важнейшим источником коррупции в любой стране вообще и в России в частности является бюрократия. Поэтому необходимо формирование системы действенных политико-правовых институтов, способных повлиять на бюрократизацию государственных и муниципальных структур. Именно эти институты и должны стать основой современной отечественной антикоррупционной политики.

Российская бюрократия во многом сама, своей собственной деятельностью, постоянно порождает коррупцию, уже ставшую системной проблемой государственного управления, ибо сложившаяся практика препятствует решению стратегически важных государственных проблем, не обеспечивая ни разработку более или менее реальных программ их решений, ни реализацию уже принятых решений с помощью единообразных правовых норм для всех граждан или для всех субъектов экономической деятельности. В такой ситуации становится практически невозможным нормативное государственное управление, а соответственно, и установление режима законности в сфере властных отношений и институтов.

В этом плане важнейшая задача современной антикоррупционной политики - это разрушение коррупционных связей между высшими и низшими эшелонами государственной (или даже шире - публичной, включающей и муниципальные институты) власти.

Реформаторы в разных странах нередко в рамках антикоррупционной политики предлагали внедрить институт ротации чиновников, чтобы те не успевали установить друг с другом тесных доверительных отношений, необходимых для снижения риска бьпгь уличенными во взяточничестве. Однако, по мнению диссертанта, ротация рядовых чиновников может быть нежелательной, если при этом прочие виды стимулов оказываются неэффективными, а коррумпированные начальники получают слишком большую власть. Если же коррупция уже поразила все ведомство снизу доверху, начальники могут использовать свою власть для увольнения чиновников в качестве наказания за их честность.

Кроме этого, в постсоветской России добавилась традиционная для страны неотделенность власти от собственности, типичная не только для советской системы, но уходящая далеко в глубь веков (еще в допетровский, «великокняжеский», период). В период же российских реформ 90-х гг. XX в. бюрократия по сравнению с советским периодом лишь формально изменила способ распоряжения собственностью: из государственного сектора был выделен институт частной собственности, но распоряжаться ею можно было только под контролем бюрократии.

Диссертант представляет аргументированную позицию в отношении того, что в этих условиях необходимо учесть мировую практику развития системы контроля за государственным аппаратом, связанную с выделением четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - контрольной власти (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями), что позволит осуществлять контроль от имени народа за всеми органами и должностными лицами государственного аппарата, вплоть до самых высших. Если прокуратура в России создавалась как «око государево», то контрольная власть должна формироваться как «око» народа.

Целостная же система контроля за государственным аппаратом, по мнению диссертанта, должна включать в себя: 1) контроль, осуществляемый органами, составляющими независимую контрольную ветвь власти; 2) независимый (внешний) контроль общественных организаций и граждан; 3) взаимоконтроль ветвей власти (судебный контроль, контроль законодательной власти за исполнительной); 4) самоконтроль, осуществляемый внутри ветвей власти: а) вневедомственный контроль специализированных органов внутри сложного механизма исполнительной власти; б) внутриведомственный контроль (руководителя за подчиненными или посредством создания первым специальных контрольных подразделений); в) документирование и отчеты о своей деятельности каждого работника государственного аппарата; 5) контроль со стороны международных организаций.

В третьем параграфе «Особенности российской антикоррупционной правовой политики, ее правовой мониторинг» диссертант анализирует особенности современной антикоррупционной политики в России в рамках ее правового мониторинга.

Диссертант подчеркивает, что совершенствование антикоррупционного законодательства и осуществление на этой основе эффективной правоприменительной деятельности возможно лишь при условии осознания тех социальных и политико-правовых механизмов, которые обусловливают коррупцию. Вечность коррупции, ее наличие в любом обществе и при любой социально-экономической формации свидетельствуют о ее функциональности, то есть о том, что она удовлетворяет определенные требования общественной системы.

Нельзя забывать и о том, что коррупция как серьезнейшее институциональное искажение в системе публичной власти обусловлена и тем, что одни лишь формальные, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и негосударственными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы государственного управления и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция.

Поэтому снизить уровень и масштабы коррупции в любой стране и тем более в условиях неустойчивого политико-правового развития, свойственного переходной государственности, невозможно в рамках одной кампании и за короткий промежуток времени. Более того, как показывает опыт законотворческой работы, российское общество (вопреки всем декларациям) еще пока не может эффективно противостоять коррупции.

Так, непозволительно долго блокировались по сути уже готовые законы: «О борьбе с коррупцией», «Основы антикоррупционной политики Российской Федерации», «Об административном судопроизводстве», «Об административных процедурах» и др. Однако недостаточность нормативной базы, на которую ссылаются правоохранительные органы, представляет собой лишь часть проблемы и является скорее следствием неэффективного предупреждения и пресечения коррупции в постсоветской России, чем причиной.

Кроме этого, в плане развития нормативной базы постсоветской антикоррупционной политики важно учесть, что хотя взяточничество в системе государственной и муниципальной службы - это основной вид коррупции в России, он далеко не единственный. Отечественные специалисты отмечают, что в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии коррупция не сводится к взяточничеству и злоупотреблениям служебным положением, широко практикуются такие действия, как коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм'. Законодатель

1 Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Тезисы доклада // Государство и право. 2000. № 4. С. 99-107.

также должен различать коррупционные преступления в публичном секторе и коррупцию в частном секторе.

В завершение параграфа диссертант отмечает, что правовой мониторинг показывает, что коррупция в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. фактически расширилась и стала все более опасной в плане сохранения режима законности и поддержания правового порядка на постсоветском пространстве. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа коррупционных преступлений в период 1998-2005 гг.

Кроме этого, диссертант акцентирует внимание на том, что в ходе разноплановых исследований, при детальном рассмотрении институциональной структуры российской коррупции необходимо признать, что важнейшим фактором и особенностью формирования и развития российской коррупции является фактор клиентилизма.

Вторая глава «Политико-правовые технологии противодействия коррупции публичной власти в современной России» посвящена анализу отечественного антикоррупционного механизма, определяющего основные способы борьбы с коррупционными практиками и интересами.

В первом параграфе «Законодательное обеспечение антикоррупционной политики: разрешение правовых коллизий» анализируется состояние современной законодательной базы антикоррупционной правовой политики.

Диссертант отмечает, что практика государственного строительства показывает разрушающее действие коррупции в отношении всей системы государственного управления. Именно коррупция порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, способствует падению авторитета государственной власти, препятствует поступательному развитию рыночной экономики и способствует разрастанию организованной преступности в сфере экономических отношений. По оценкам МВД России, организованные преступные группы контролируют 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 85 % банков. Практически ни один сектор экономики не защищен от ее воздействия.

По мнению диссертанта, Указ Президента России «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г, во многом ока-

зался фиктивным, поскольку в стране отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, и не был детально проработан механизм исполнения и контроля за исполнением положений данного указа.

В частности, совершенно не исполнялось требование декларирования доходов, имущества и обязательств финансового характера. Данное обстоятельство обусловлено тем, что эти отношения были урегулированы детально лишь в 1997 г. Указом Президента России от 15 мая «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».

Принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. характеризует один из самых крупных этапов развития отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны,

В статье 11 данного нормативного правового акта закреплены ограничения, связанные с государственной службой, большинство которых носит антикоррупционный характер, и в этой части отечественное законодательство соответствует международным стандартам.

Однако в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям, и соответственно, замещающие их лица не являются государственными служащими и, следовательно, на них не распространяются антикоррупционные ограничения, предусмотренные для лиц, замещающих государственные должности государственной службы, что, конечно же, может способствовать их коррупционной деятельности.

Диссертант обращает внимание еще на одну институционально-правовую коллизию, имеющую место в Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ». Так, в п. 8 ст. П данного Закона закрепле-

но, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию.

Данное ограничение, установленное для государственных служащих, как, впрочем, и ряд других, в интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации не стало столь уж неожиданной новеллой для отечественного законодательства. Еще в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 184S г. закреплялось аналогичное ограничение для государственных служащих, и такое деяние называлось мздоимством.

Однако ст. 575 ГК РФ разрешила государственным служащим и служащим муниципальных образований принятие обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, в связи с чем возникает коллизия между положениями Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» (п. 8 ст. 11), ГК РФ (ст. 575) и УК РФ, поскольку в последнем не оговорен минимальный размер взятки (ст. 290 УК РФ).

Анализ многих институтов законодательства и специальной литературы показывает, что некоторые авторы, ссылаясь на статью 575 ГК РФ, утверждают, что пять минимальных размеров оплаты труда - это именно та граница, которая отделяет подарок от взятки.

Диссертант считает, что следует признать недостатком действующего законодательства то обстоятельство, что ст. 575 ГК РФ не оговаривает каких-либо условий правомерности подобных действий, кроме размера суммы подарка. В связи с чем в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» необходимо оговорить ряд обстоятельств, касающихся возможности получения подарков. Так, вручение должно происходить открыто и официально, подарок надлежащим образом объяснен и обоснован и вышестоящее руководство поставлено в известность о факте вручения подарка.

Закрепление данных положений способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы России.

Помимо вышеизложенного, ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» необходимо дополнить рядом ограничений, а именно: ввести ограничение на прием на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур в органы исполнительной власти, которым подконтрольны соответствующие коммерческие предприятия. Кроме этого, следует установить в законодательстве о государственной службе трехгодичное ограничение для перехода на работу государственных служащих после их увольнения с государственной службы в коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были связаны с ними в соответствии с их компетенцией. Аналогичные ограничения было бы вполне оправдано распространить и на близких родственников, круг которых определяется федеральным законом, соответствующего должностного лица.

Обосновывая свою позицию, диссертант ссылается на опыт ряда зарубежных государств, в частности, США, как вполне удачный вариант внедрения антикоррупционной составляющей в правовые институты, регулирующие государственную службу,

В завершение параграфа констатируется, что модернизация отечественной государственности идет в период глобализации, проникающей во все сферы (от семейно-бытовой до политико-правовой) жизни общества, поэтому борьба с таким многоплановым явлением, как коррупция в различных эшелонах публичной власти, невозможна в условиях национальной изоляции, без разумного учета мировых тенденций и, прежде всего, международных актов, имеющих антикоррупционную направленность. В работе анализируется международно-правовой аспект институционализации антикоррупционной политики, а также выделяются основные тенденции развития отечественного антикоррупционного законодательства.

Во втором параграфе «Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в антикоррупционном ихчерении» исследуется вопрос об антикоррупционной экспертизе как обязательном этапе и необходимом ус-

ловии разработки и принятия законодательных актов на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

Одним из важнейших направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание федерального и регионального законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. Имеются в виду не только нормы-запреты государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий государственных служащих, которые не оставляют места для их произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов.

По мнению диссертанта, необходимость создания эффективных методик анализа коррупциогенности современного российского законодательства очевидна. Экспертиза законопроекта должна обнаруживать наиболее типичные коррупциогенные следствия в тексте закона, что позволит максимально учесть возможность формирования коррупционных практик в рамках реализации данного нормативно-правового акта. Таким образом, главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта состоит в устранении из нормативного текста положений, создающих правовые (а точнее - антиправовые) предпосылки, а иногда и сознательно закладываемые законодателем (например, в результате лоббирования со стороны «заинтересованных» лиц и организаций) основы для «легитимного» получения незаконных выгод. Более того, в диссертации показано, что важность систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана и международным сообществом.

Опыт проведения первичного анализа коррупциогенности законодательного акта в ряде зарубежных стран (США, Франции, Канаде и др.) может быть использован российскими разработчиками законодательных актов и экспертами, что, несомненно, послужит основой создания предметно ориентированных методик анализа коррупциогенности законодательных актов, расширения практики их применения, позволит признать анализ на коррупциогенность и соответствующую коррекцию правовых норм обязательным этапом и условием разработки и принятия новых законодательных актов.

Диссертант считает, что наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов федеральной и региональной государственной власти во взаимоотношениях их с гражданами и негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.

Далее диссертант подробно рассматривает типичные коррупциогенные факторы, возникновение которых связано со спецификой современного российского законодательства. Так, он обращает внимание, что в плане антикоррупционного измерения законодательства важно отметить, что многие законодательные акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может», причем это относится к любым видам полномочий — регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным («может контролировать», «может привлечь к ответственности», «может выдать лицензию» и т.д.) и даже нормотворческим, В работе отмечается опасность отсутствия специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности.

Следует обратить внимание и на то, что в законодательных актах, как правило, отсутствует институт правовой ответственности государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулой типа «несет ответственность в установленном законом порядке». Часто различаются ответственность должностного лица и ответственность государственного служащего государственного органа.

В завершение параграфа диссертант приходит к выводу, что при проведении антикоррупционного мониторинга региональных нормативно-правовых актов необходимо учитывать следующие особенности: а) качество региональных законов с точки зрения их содержания и юридической техники в значительной мере уступает федеральным актам; б) региональный законодатель в большей мере подвержен влиянию различных лоббистских групп, поэтому антикоррупционная экспертиза и ее результаты могут оказаться бесперспективными и не вызвать необходимой коррекции правовых институтов; в) действенность антикоррупционной экспертизы и целесообразность

ее проведения связаны с формированием политико-правового механизма ответственности законодателя за результаты своей деятельности.

В третьем параграфе «Институты гражданского общества как превентивный элемент современного антикоррупционного механизма» определяются место и роль институтов современного гражданского общества в превентивной борьбе с коррупцией.

Диссертант подробно останавливается на анализе функциональных возможностей гражданского общества западного типа и в этом контексте делает выводы о специфике институционализации гражданского общества в постсоветской России.

Гражданское общество базируется на самодеятельности индивида, его способности нести позитивную и негативную ответственность и существует только в рамках правового государства, будучи в то же время отдельным, отличным от него. Поэтому любые деформации институтов правового государства вступают в непреодолимое противоречие.с институциональной средой гражданского общества.

Учитывая системообразующие факторы и результаты, определившие институциональный профиль российской коррупции, а также способность гражданского общества к саморегуляции, социальной самоорганизации, утверждение в пространстве современной России специфической системы ценностных ориентиров, позволяющих гражданам и организациям использовать свои права, диссертант обосновывает многоуровневую систему антикоррупционных действий различных институтов гражданского общества, включенных в общий антикоррупционный механизм:

1. На первом уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступает конкретный гражданин. К основным юридическим и политическим средствам борьбы с коррупцией здесь следует отнести обращение в правоохранительные и, прежде всего, в судебные органы и прокуратуру, жалобы в вышестоящие инстанции, привлечение депутатов местных, региональных представительных органов и депутатов Государственной думы и др. В плане же общей превенции большую роль должны играть такие антикоррупционные формы, как обращение в разного рода правозащитные организации (некоммерческие, негосударственные институты), которые способны

оказать помощь в «столкновении» представителей разных социальных и профессиональных групп (мигрантов, ветеранов, инвалидов, студентов и др.) с чиновничьим произволом (например, вымогательством за принятие вполне законных решений в интересах гражданина и др.), а также в независимые СМИ, способные придать гласности выявленные случаи коррупции в государственных и муниципальных структурах, назвать имена конкретных лиц и т.д. В институционально-нормативном плане такие действия гражданина имеют соответствующее конституционно-правовое обеспечение: ч. I. ст. 32, ст. 33 Конституции РФ.

2. На втором (корпоративном) уровне элементом антикоррупционной правовой политики выступают общественные организации, среди которых необходимо в первую очередь выделить политические партии (в том числе и их региональные отделения), профсоюзы, правозащитные движения и фонды, а также коммерческие, предпринимательские структуры. Это наиболее действенный уровень антикоррупционного противодействия гражданского общества, т.к. именно здесь оно может осуществляться на профессиональной основе и систематически, тем более, что у многих организаций антикоррупционные практики в том или ином виде предусмотрены их уставами. Бесспорно и то, что политическим и неполитическим структурам значительно легче взаимодействовать с правоохранительными органами, институтами исполнительной и законодательной власти, СМИ, чем отдельному гражданину. К основным политико-правовым институциональным формам корпоративного уровня следует отнести участие их представителей в работе местных (городских, сельских) дум, собраний и т.д., защита прав человека в судебных органах, участие в различных ток-шоу, «круглых столах», конференциях и т.д. Формы и методы зашиты от чиновничьего произвола могут и должны быть разнообразными (ч. 2. ст. 45 Конституции РФ), главное здесь то, что активная позиция политических и экономических институтов гражданского общества постепенно формирует систему контроля за деятельностью властных структур на местном, региональном и федеральном уровнях, нетерпимое отношение к нарушению прав человека и гражданина, целых групп населения, что, вне всяких сомнений, будет серьезным препятствием деятельности коррупционеров. Нормативно-правовая основа этого уровня

представляет собой (кроме уже отмеченных выше статей Конституции РФ) ст, 30 Конституции РФ и текущие законы, устанавливающие порядок деятельности разных общественных организаций.

3. Третьим уровнем реализации превентивных антикоррупционных мер институтами гражданского общества в современных условиях является Общественная палата как институт, обладающий функциями гражданского контроля над деятельностью органов государственной власти, а также создаваемые (по образцу федеральной) общественные палаты в субъектах Федерации. Именно функционирование Общественной палаты (палат) способно оказать реальное воздействие не только на правоприменителя, но и на законодателя, повлиять на содержание издаваемых нормативно-правовых актов, кроме всего прочего, и в плане их антикоррупционной направленности.

В заключении автором подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения по оптимизации процесса правовой институционализацин российской антикоррупционной политики, а также определены перспективы дальнейшего изучения заявленной в работе темы.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Литвинова Ю.И. К вопросу о необходимости использования международного правового опыта в антикоррупционной политике России // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-н/Д, 2005. Ч. 1. — 0,4 пл.

2. Литвинова Ю.И. Коррупция как пол итико-правовой феномен в историческом наследии России // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-н/Д, 2005. Ч, 11.-0,4 п.л.

3. Литвинова Ю.И. Коррупция в контексте институциональных деформаций государственной власти // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Таганрог: Изд-во Таганрог, гос. пед. ин-та, 2006, Ч. II. - 0,3 п.л.

4. Литвинова Ю.И. Антикоррупционная правовая политика в современной России: ориентиры и стратегии // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Таганрог: Иад-во Таганрог, гос. пед. ин-та, 2006. Ч. И. - 0,4 п.л.

5. Литвинова Ю.И. Антикоррупционная политика как предмет правового исследования // Философия права. 2006. № 3. - 0,3 п.л.

Формат 60x84/16. Объем 1.0 п.л. Набор компьютерный. Гарнит>ра Тайме New Roman. Печать рнзография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ № 195

Отпечатано в отделении оперативной полиграфия ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата юридических наук Литвинова, Юлия Игоревна

Введение.

Глава 1. Антикоррупционная правовая политика (теоретико-методологический анализ).

§ 1. Понятие антикоррупционной политики, ее сущностные признаки.

§ 2. Правовые принципы и приоритеты антикоррупционной политики государства: институциональное оформление.

§ 3. Особенности российской антикоррупционной правовой политики, ее правовой мониторинг.

Глава 2. Политико-правовые технологии противодействия коррупции публичной власти в современной России.

§ 1. Законодательное обеспечение антикоррупционной политики: разрешение правовых коллизий.

§ 2. Федеральные и региональные нормативно-правовые акты в антикоррупционном измерении.

§ 3. Институты гражданского общества как превентивный элемент современного антикоррупционного механизма.

Введение диссертации2006 год, автореферат по политологии, Литвинова, Юлия Игоревна

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сложностью и многомерностью современного государственного строительства, конфликтогенным характером данного процесса, возникшим вследствие значительных институциональных деформаций в сфере осуществления публичной власти. К наиболее серьезным из них относится коррупция, сущность и причины которой, а также технологии политико-правового противодействия этому опаснейшему явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне, причем сделать это в контексте выявления общих закономерностей трансформации элементов российской политической и правовой системы. В этом случае можно говорить о научной обоснованности национальной антикоррупционной политики.

Социальная опасность коррупции связана с возникновением латентных и нелегальных институтов и механизмов власти. Самыми опасными последствиями коррупции в органах государственного и муниципального управления является рост теневой экономики, создание условий для роста подпольного, криминального бизнеса, что в свою очередь приводит к возрастанию масштабов подкупа постсоветской бюрократии не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, коррупция выступает одной из основных форм «функциональных» или «профессиональных» видов преступного поведения государственных и муниципальных служащих.

Еще в 1990 году VIII Конгресс ООН в Гаване предписал разработать Кодекс должностных лиц. Было признано, что проблема коррупции носит всеобщий, всемирный характер, что она оказывает пагубное влияние на экономику, подрывает правительственные решения, наносит ущерб морали, расшатывает доверие граждан, институтов гражданского общества к правительству, разрушает принцип беспристрастного правосудия и т.д.

В научно-практическом плане исследование коррупции и антикоррупционного правового механизма, особенностей его институционализации связано с выявлением основных тенденций и вектора развития властных практик как в прошлом, так и на современном этапе, что представляет безусловный интерес и с позиции поиска такого состояния российской политической и правовой системы, при котором возможно преодоление отчуждения институтов публичной власти и гражданского общества, человека и государства.

Очевидно, что только в данной плоскости может идти поиск оптимальных проектов дальнейшего государственно-правового развития России, категориальных оснований постсоветского реформирования, а также юридических механизмов, реально обеспечивающих возможность влияния гражданского общества на функционирование государственного механизма в плане обеспечения режима законности в работе всех его элементов.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы, связанные с коррупцией в системе институтов публичной власти, начиная с 90-х гг. двадцатого века и по настоящее время, все чаще и чаще становятся объектом пристального внимания многих отечественных и зарубежных правоведов, политологов, социологов, историков. Вообще, в последнее время тема коррупции стала одной из самых востребованных в разного рода публичных заявлениях общественных организаций, в работе «круглых столов», СМИ, различных политических дебатах, парламентских слушаниях и т.д. Особое внимание этой проблеме было уделено и во многих выступлениях Президента РФ.

В юридической и политической науках достаточно работ, в которых обсуждаются общетеоретические вопросы коррупции в современном обществе. Так, в плане разработки концептуально-категориальных оснований и методологии изучения коррупции и антикоррупционного механизма несомненный интерес вызывают труды таких современных исследователей, как: О.Н. Ведерникова, Е.Т. Гайдар, С.А. Денисов, О.С. Ильин, Д.К. Казымбетова, И.Н. Коновалов, В.В. Лунеев, С.В. Максимов, А.В. Малько, М.П. Петров,

М.И. Пискотин, B.JI. Римский, Н.В. Сатаров, Г.А. Сатаров, В.Е. Чиркин, А.Ш. Юсуфов и др.

Среди зарубежных специалистов стоит также выделить авторов фундаментальных исследований в области осмысления политико-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной власти ряда стран мира. Это, прежде всего, Т.В. Бекен, С. Роуз-Аккерман, Б. Свенсон, А. Шайо, Д. Шэклтон, П. Шоню и др.

Значительно меньше исследованы институционально-правовой и практический аспекты постсоветской антикоррупционной политики, факторы, обусловливающие ее «процветание» и тормозящие борьбу с коррумпированными чиновниками в разных эшелонах власти, а также меры, необходимые для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Хотя здесь также можно выделить монографические работы и научные статьи С.П. Глинской, Н.Р. Егоровой, Л.М. Колодкина, М.А. Краснова, А.В. Куракина, У.Т. Сайгитова., Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова. Проблеме борьбы с коррупцией в системе правоохранительных органов и вооруженных силах России посвящали свои труды Ю.Г. Арзамасов, И.И. Басецкий, Я.М. Бельсон, И.М. Мацкевич, JT.B. Петелина, А.Д. Сафронов, В.Е. Эминов и др.

Правокультурный аспект темы диссертации развивают А.Н. Баранов, П.П. Баранов, A.M. Величко, А.Г. Дугин, А.И. Ковлер, А.А. Контарев, J1.A. Морозова, А.И. Овчинников, С.А. Панарин и др.

Таким образом, следует отметить относительную разработанность отдельных вопросов в рамках проблемы коррупции и антикоррупционной политики в постсоветской России. Тем не менее, в отечественной юридической литературе до сих пор отсутствуют исследования, имеющие комплексный, многоаспектный и системный характер, предлагающие концептуальное обоснование национального антикоррупционного проекта начала XXI в.

Объект диссертационного исследования - институциональные искажения в сфере публичной власти современной России.

Предметом исследования выступают становление и особенности трансформации институтов антикоррупционной политики в постсоветском правовом пространстве.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является институционально-правовой анализ российской антикоррупционной политики.

Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:

- типологизировать имеющие место в зарубежной и отечественной г литературе концептуальные подходы к коррупции как деструктивному явлению в системе институтов государственной и муниципальной власти;

- выделить и обосновать приоритеты и формы реализации российской антикоррупционной правовой политики в контексте первоочередных задач современного государственного строительства;

- провести правовой мониторинг институтов постсоветской антикоррупционной политики и выделить особенности их функционирования в постсоветской России;

- в плане создания и внедрения в российскую политико-правовую жизнь юридических технологий противодействия коррупции как опасному результату издержек современных институциональных реформ проанализировать законодательное обеспечение антикоррупционной политики на предмет разрешения юридических коллизий;

- обосновать необходимость проведения коррупциогенного мониторинга как обязательного этапа и условия разработки и принятия новых законодательных актов в современной России, предложить его базовые принципы и критерии;

- определить место и роль институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации основных направлений антикоррупционной политики.

Теоретико-методологическую основу исследования определили современные методы познания, включая как всеобщие и общенаучные (диалектический, системно-структурный, институционального измерения, структурно-функциональный, социологический и др.), так и специальные (сравнительно-правовой, историко-юридический, формально-юридический).

Большое значение при разработке темы имела идея развития институтов самобытной российской государственности в условиях современной глобализации.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно: Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации, а также международных актах и законах зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к пониманию сущностных признаков, принципов, целей и приоритетов современной антикоррупционной политики с точки зрения единства ее институционально-правовых, политических, социально-экономических и духовно-нравственных характеристик и заключается в следующем:

- выявлены сущностные признаки коррупции и антикоррупционной политики на современном этапе развития российской государственности;

- определены основные институты антикоррупционной правовой политики, обозначены приоритеты и перспективы их трансформации, а также факторы и противоречия, обусловливающие низкую эффективность их действия в постсоветский период;

- выделены особенности российской антикоррупционной политики, типологизированы ее юридические модели и формы реализации в контексте первоочередных задач государственного и муниципального строительства, реформы основных институтов государственной службы;

- проанализированы основные противоречия, возникающие в процессе законодательного обеспечения формирующихся институтов антикоррупционного механизма, отмечены возможные варианты их преодоления;

- представлены базовые параметры первичной антикоррупционной экспертизы разрабатываемых и принимаемых в России законодательных актов, предложены коррективы институтов законотворческого процесса как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ;

- в качестве важнейшего направления превентивной борьбы с коррупцией, значимого элемента механизма правовой институционализации антикоррупционной политики выделены институты гражданского общества в их взаимосвязи с органами государственной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Институциональными искажениями, или деформациями, в системе публичной власти являются такие политико-правовые формы, которые не соответствуют функциональной природе государственных и муниципальных институтов и оказывают деструктивное влияние на институциональную систему в целом. Одним их опаснейших для современного государственного строительства институциональным искажением является коррупция, представляющая собой злоупотребление властью чиновниками разного уровня для получения выгоды в личных целях. Именно коррупция является всеобъемлющим и глобальным институциональным искажением, существенно нарушающим принципы государственного управления, равенства и социальной справедливости, затрудняющим экономическое развитие и угрожающим стабильности демократических систем и моральным устоям сообщества.

2. Антикоррупционная правовая политика в качестве основных направлений включает в себя следующие формы реализации: правотворческую; правоприменительную; интерпретационную; доктринальную; правообучаю-щую, которые обусловливают институциональную структуру антикоррупционного механизма, а также основные способы его воздействия на систему властных отношений.

Среди отраслевых видов антикоррупционной правовой политики наиболее важной является конституционно-правовая, которая состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, связанных с принятием, совершенствованием и реализацией Конституции и конституционного законодательства, ориентирующая законодателя, правоприменителя, институты гражданского общества на создание антикоррупционных нормативно-правовых начал.

3. Институционализация современной российской антикоррупционной политики предполагает формирование контрольной ветви власти, равной по значимости и статусности законодательной, исполнительной и судебной, основными принципами и институтами которой являются независимость; принцип централизации управления, который рекомендуется применять в правоохранительных органах, осуществляющих борьбу с коррупцией, обеспечивая независимость контролеров от местных властей и руководителей различных ведомств; принципы деполитизации, гласности, коллегиальности; институт правовой ответственности и режим законности, множественность контрольных органов и институтов и др.

4. Правовой мониторинг коррупционных интересов в постсоветской России включает в себя несколько взаимосвязанных компонентов: а) институционально-правовой, касающийся законотворческого и правоприменительного обеспечения антикоррупционных действий органов государственной и муниципальной власти, а также различных структур гражданского общества (фондов, движений, партий, профсоюзов и др.); б) организационный, предполагающий функционирование антикоррупционных институтов (правоохранительных органов, советов, Общественной палаты и др.), а также взаимодействие с международными структурами; в) правокультурный, определяющий отношение населения столицы и регионов России, в том числе представителей власти, мелкого, среднего и крупного бизнеса, церкви и иных религиозных организаций к сформировавшемуся в стране за последние годы коррупционному механизму, основным направлениям и результатам национальной антикоррупционной правовой политики.

В контексте целей и задач правового мониторинга действия, определяемые как коррупция, должны быть классифицированы по ряду оснований: бюрократическая и политическая коррупция (коррупция чиновников и политического руководства), принудительная и согласованная коррупция, централизованная и децентрализованная. В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупции; коррупция на предприятиях.

5. Юридическая институционализация антикоррупционной политики в постсоветской России в значительной мере осложнена имеющими место коллизиями в текущем уголовном, административном и гражданском законодательстве, что во многом способствует формированию устойчивых антиправовых (теневых) способов разрешения конфликтов, возникающих между институтами гражданского общества и государства. Отсутствие ясной и научно обоснованной стратегии борьбы с коррупцией в общенациональном масштабе ведет к деформации антикоррупционного законодательства, которое не отличается устойчивостью и не формируется по «опережающе-охранительному» пути, когда создается система антикоррупционных институтов, препятствующих возникновению коррупционных интересов на государственном или муниципальном уровнях. Современная антикоррупционная политика не учитывает особенностей института лоббирования, когда «теневые» структуры, не заинтересованные в своевременном принятии соответствующих законов, определенным образом влияют на депутатский корпус, обеспечивая тем самым пробуксовывание в законотворческой деятельности, непринятие многих имеющих позитивный характер для развития институтов российской антикоррупционной политики международных рекомендаций.

6. Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок, что требует признания обязательного анализа коррупциогенности законодательных актов, проводимого с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте принимаемого закона (федерального или субъекта РФ), необходимым этапом и условием современного законотворческого процесса.

7. Превентивные действия институтов гражданского общества в отношении возникших в постсоветской России коррупционных практик представляют собой многоуровневую систему: на первом уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступает гражданин как участник объективно складывающихся в процессе жизнедеятельности гражданского общества общественных отношений, носитель определенной правовой и политической культуры; на втором (корпоративном) уровне субъектом антикоррупционной правовой политики выступают общественные организации (партии, правозащитные движения и др.), обеспечивающие антикоррупционное противодействие со стороны институтов гражданского общества на профессиональной основе и систематически; третьим уровнем реализации превентивных антикоррупционных мер является Общественная палата как институт, обладающий функциями гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Сделанные в диссертации обобщения, выводы и рекомендации будут способствовать исследованию специфики институционали-зации антикоррупционной правовой политики в условиях неустойчивого развития постсоветской российской государственности. Результаты проделанной работы позволяют выделить своеобразные черты формирования и развития основных институтов антикоррупционного механизма, определить вектор и особенности его эволюции в многовековой истории страны, кроме того, в эпоху современной глобализации.

Содержание диссертационного исследования и полученные в нем выводы найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву России, конституционному праву зарубежных стран, а также различных спецкурсов для студентов и аспирантов, в научно-исследовательских работах при анализе актуальных проблем построения правового государства.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования многих его положений в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти (включая правоохранительные органы) и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации отражены в пяти публикациях автора, в том числе и в одной статье, опубликованной в журнале из Перечня ВАК Ми-нобрнауки России, обсуждались в докладах на международных, всероссийских и региональных конференциях.

Содержание диссертации апробировалось на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России,

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения и списка литературы, что обусловлено предметом исследования, поставленной целью, решаемыми задачами, а также авторской логикой изложения материала.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в российской государственности"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ fc В результате исследования различных аспектов правовой институционализации антикоррупционной политики в постсоветской России мы пришли к следующим выводам относительно основных параметров и противоречий этого процесса.

Главный вред коррупции заключается в том, что она «разъедает» государственную власть, делает ее слабой, немощной, фиктивной. Основной ресурс власти - доверие к ней со стороны населения, а соответственно, и ее легитимность падает. Без этого власть не может проводить какую-либо полноценную политику, какие-либо реформы. Таким образом, подрывая доверие к власти и ее авторитет, коррупция в конечном счете препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб сотрудничеству с другими государствами, социальной и инвестиционной политике и т.д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие общества.

Первопричиной возникновения и роста коррупции является глубинная эгоистическая мотивация поведения государственных и муниципальных чиновников, их стремление к наживе путем использования властных полномочий и служебного положения. Существуют также производные причины: социально-политические (структурный кризис общества и государства; слабость государства); экономические (бесконтрольное перераспределение материальных средств; ошибки в проведении экономических реформ); нравственно-психологические (изменение системы социальных ценностей и морали; падение общего культурного уровня масс) и другие.

В целом, к коррупции следует относить любые действия, способствующие разложению институтов государственной власти и системы государственного управления, разрушению механизмов, обеспечивающих функционирование властных институтов в публичных интересах при формировании и укреплении механизмов их функционирования исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных ц: групп и т.п.

Такое понимание способствует выявлению признаков системности в обществе и государстве, о чем свидетельствуют, например, следующие широко распространенные явления:

- государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;

- теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;

- нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во I всех сферах деятельности;

- исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.

Поэтому и антикоррупционная политика России должна быть многоплановой и иметь полисистемный характер, т.к. само явление коррупции не имеет одного проявления и измерения, а всегда поражает основные сферы общественной жизнедеятельности.

Например, экономические причины коррупции как вида корыстной преступности коренятся в фундаментальных социально-экономических проблемах жизни общества, оказавшегося неспособным сочетать экономический прогресс и частную собственность с социальной защищенностью людей.

Председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин в интервью газете «Известия» 29 октября 2004 г. выразил озабоченность коррумпированностью судебной системы страны, что, несомненно, должно стать важнейшим направлением антикоррупционной политики страны. Ссылаясь на социологические опросы и результаты специальных исследований, В. Зорькин утверждал, в частности, что «суды весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса», «мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России», «судебная система встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса».

В таких условиях ясно, что вопрос может быть решен не отдельными «всплесками» борьбы российских правоохранительных органов с коррупционерами, не через серию громких скандалов-разоблачений «оборотней» всех мастей, а только путем проведения системных мероприятий юридического, политического, экономического и нравственного характера, включенных в общую научно и практически обоснованную стратегию национальной антикоррупционной политики. I

Цель антикоррупционной правовой политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за утверждение режима законности и правопорядка в государстве, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используют в своих интересах отдельные чиновники, представители организованной преступности, те или иные теневые структуры.

Следует отметить, что среди правовых мер особое место занимают меры правотворческие. В этой сфере нужна активная и осознанная деятельность не только институтов государства, но и гражданского общества. Для того, чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров, необходимо чаще проводить референдумы и всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов.

С мерами и средствами антикоррупционной политики, направленными на обеспечение провозглашенных целей и задач, связаны различные ее виды: конституционная, уголовная, административная и др., что вполне объясняется многообразием коррупционных правонарушений, которые носят не только уголовно-правовой, но и административный, гражданско-правовой и дисциплинарный характер81.

I» Важнейшим элементом антикоррупционной правовой политики в современной России является контрольная власть (наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями), для формирования институтов которой имеются объективные причины:

1. Реальный суверенитет народа предполагает, что народ через своих представителей не только создает законы, организует их исполнение, разрешает споры, но и осуществляет контроль за данными процессами. Делегирование полномочий без возможности осуществления контроля за их реализацией приводит к потере обществом власти над своими представителями, и в частности, к политической коррупции в представительных органах, продажности исполнительной и судебной властей. Для того, чтобы оценивать эффективность принимаемых законов, качество их исполнения, народу нужна достоверная и полная информация о работе всех звеньев государственного механизма. Суверенитет народа (ст. 3 Конституции РФ), демократический характер государства (ст. 1 Конституции РФ), право на участие в управлении государственными делами (ст. 32 Конституции РФ), принцип гласности при отсутствии реального общественного контроля превращаются в декларации.

2. Внешний ко всем ветвям государственной власти, независимый от них контроль дает надежды предоставления обществу объективной информации о работе государственного механизма на основе глубокого и всестороннего изучения его деятельности. Известно, что самоконтроль и внутриведомственный контроль не обеспечивают такой объективности. Субъект, как правило, преувеличивает свои заслуги, закрывает глаза на недостатки. Отчеты о своей деятельности руководители разных структур нередко превращают в саморекламу. Общая теория контроля говорит о том, что наблюдатель дол

81 Подробнее об этом см.: Преступность и реформы в России. М., 1998. С. 246-253. жен быть не внутри, а над системой. Общеизвестно, что отношения в государственных органах очень часто строятся на основе круговой поруки. Под* чиненные проявляют личную преданность руководителям, а последние обеспечивают им неприкосновенность. Руководитель может отдавать незаконные или неэффективные указания и, естественно, ориентировать зависимые от него контрольные органы на то, чтобы они не обращали на это внимания. Если проверяемые по указке руководителя нарушают законы, то контролеры по указке того же руководителя будут бездействовать. Внутриведомственный контроль ориентирован на подчинение служащих начальнику, а не законам. Руководителю ведомства во многих случаях невыгодно выявлять истинные масштабы нарушения законов в подчиненных ему подразделениях. Стремление показать успехи в своей деятельности подталкивает к сокрытию недостатков.

3. В России создается некоторая видимость самостоятельности органов прокуратуры. Но порядок назначения на должность прокуроров и фактическая зависимость их от президентских структур, а также от региональных элит делают эти органы пассивными, если речь заходит о коррупции в высших эшелонах власти. Так, руководство Счетной палаты РФ отмечает, что прокуратура не принимает должных мер по выявленным фактам нарушения закона в Правительстве РФ. Контрольные органы, подчиненные какой-то ветви власти, не могут осуществлять свои функции в отношении тех, кому подчинены.

4. В материалах многих международных конференций содержатся рекомендации централизовать органы, осуществляющие борьбу с коррупцией. Но эта мера обеспечивает независимость контрольных органов только от низовых звеньев государственного аппарата. Подчинение в России всех правоохранительных органов в сфере исполнительной власти Президенту и Правительству ставит само Правительство, Президент и его структуры вне контроля со стороны общества. Положение становится особенно опасным, если парламентское большинство является сторонником Президента. Коррупция в высшем эшелоне власти способствует процветанию коррупции в среднем и нижнем звеньях государственного механизма. Зависимость органов, рассле-Щ дующих факты коррупции, от различных властных структур часто создает непреодолимое препятствие для изобличения правонарушителей. Контрольные органы, входящие в эту или иную ветвь власти, могут быть использованы руководящим звеном этой властной структуры в личных и групповых интересах: для сбора компрометирующих материалов на политических противников, их шантажа, для избирательного привлечения к ответственности. Контролеры в таких случаях могут использоваться как орудия репрессий, подавления, запугивания, возмездия. На эту опасность обращается внимание в документах, анализирующих итоги борьбы с коррупцией в различных странах.

5. Выделение особой контрольной ветви власти является естественным шагом в процессе типичного для нашего времени возрастания разделения труда между органами государства, каждый из которых реализует свою относительно узкую функцию. Единственной и основной задачей органов контроля является выяснение реального состояния дел в государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация каким-либо политическим силам или нет. Контроль, осуществляемый не наряду с какой-то иной деятельностью (законодательной, исполнительной или судебной), а как единственная функция органа власти, имеет больше шансов.

6. В демократических странах значительную долю работы по осуществлению контроля за государственным аппаратом берет на себя гражданское общество с его институтами, включая средства массовой информации. Поэтому потребность в выделении самостоятельной государственной контрольной власти там не столь остра. В России с ее низким уровнем жизни населения и занятостью большинством людей непосредственно производительным трудом активность и организованность гражданского общества традиционно невелики. Всякие общественные организации могут существовать только при материальной поддержке государства или крупного капитала и потому не обладают самостоятельностью. Затрудненность непосредственно общественного контроля в России связана с пространственной отдаленностью pelt шающих столичных инстанций от большинства граждан огромной страны. Кроме того, члены общественных организаций, как правило, не обладают достаточными правовыми и политическими знаниями и навыками для того, чтобы досконально разобраться в сложных процессах управления общественными делами и дать им объективную оценку, выявить преступления и провести расследование. Тем более, что часть деятельности государственного аппарата засекречена (например, заключение договоров о поставках вооружения за границу, при которых представителей государства часто подозревают во взяточничестве). Контрольные функции в таких случаях могут Р осуществлять только специализированные государственные органы, которым посредством реализации принципа разделения властей будут обеспечены гарантии независимости от иных государственных органов.

7. Самостоятельность контрольной ветви власти, ее равноправие с иными ветвями власти позволяют осуществлять контроль от имени народа за всеми органами и должностными лицами государственного аппарата, вплоть до самых высших. Если прокуратура в России создавалась как «око государево», то контрольная власть должна формироваться как «око» народа за нанятыми им для осуществления управления общественными делами должностными лицами: Президентом, членами Правительства, депутатами парламента, судьями. Опыт Италии, большого числа стран Азии, Африки и Латинской Америки показывает, что в коррупции могут быть замешаны главы государств, руководители правительства. В печати отмечается, что во многих странах мира имеет место политическая коррупция. Кандидаты в депутаты и целые партии незаконно используют в процессе выборов финансовые средства коммерческих структур и преступных группировок. Заняв выборные должности в государственном аппарате, они начинают работать на финанси-; ровавшие их структуры, а не на общество. В стране не должно быть лиц, находящихся вне общественного контроля. Ограничение коррупции в верхних эшелонах власти позволит сделать существенный шаг к ограничению ее во t1 всем государственном аппарате.

8. Судебный контроль имеет большое значение в устранении беззаконий в деятельности различных органов государства. Но судебные органы, как правило, медлительны, не могут действовать по собственной инициативе и проявлять активность в выявлении фактов правонарушений. Контроль со стороны суда носит фрагментарный, а не сплошной характер. При выявлении факта нарушения норм права суд отменяет незаконный акт. Он не берется устанавливать причину совершения правонарушения, есть ли в нем состав преступления, совершен ли он по ошибке, в результате халатности, подкупа или конфликта интересов. Суд не может проводить глубокие расследования причин целесообразности поведения того или иного государственного органа. Чтобы вовлечь суд в борьбу с коррупцией, необходимо наличие на стороне закона сильного, профессионального органа, способного выявлять правонарушения и выступать в суде в качестве обвинителя или истца, существующая же система контроля в России не может удовлетворить общественные потребности. В периодической печати много говорится о распространении коррупции в нашей стране, особенно среди высших должностных лиц. Юридических доказательств этого факта, как правило, нет, так как у нас не создано системы полноценного контроля (мониторинга) за работой государственного аппарата. В специальной же литературе отмечается «удручающе высокий уровень латентности коррупционной преступности»82. Принимаемые в последнее время меры по ограничению коррупции не принесли ожидаемых результатов. Разные исследователи указывают на необходимость поиска принципиально новых подходов для решения этой проблемы. on

Никифоров А. Самая древнейшая профессия: коррупция или проституция? // Чистые руки. 2000. № 4. С. 122.

В работе отмечено, что Указ Президента России «О борьбе с коррупци

83 ей в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. во многом ока-^ зался фиктивным, поскольку в стране отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой и не был детально проработан механизм исполнения и контроля за исполнением положений данного указа.

Независимые контрольные институты и структуры должны осуществлять свои функции в следующих формах:

1. Проведение не реже 1-2 раз в год плановых проверок работы всех органов государственной власти и предоставление обществу отчетов об их работе (заключения о достоверности отчетов органов власти и должностных лиц о своей работе). Ни один государственный служащий не должен получать повышения или выставлять свою кандидатуру на выборную должность без приложения отчета о своей прежней деятельности, проверенного независимым контрольным органом.

2. Проведение внеплановых проверок деятельности государственных органов.

3. Производство проверок заявлений о фактах нарушений норм права и законных интересов граждан и общества.

4. Внесение в государственные органы различных рекомендаций об улучшении их деятельности, устранении причин и условий коррупции.

5. Вынесение требований со стороны вышестоящих органов и должностных лиц в отношении нижестоящих структур о прекращении противоправных действий.

6. Расследование фактов коррупции и выступление в суде от имени общества в качестве истца и обвинителя. Всякое правонарушение государственных служащих или выявление фактов неэффективной деятельности

83 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923. должны проверяться на предмет наличия коррупционных причин или халатного отношения к работе.

7. Концентрирование информации о работе государственных органов и государственных служащих.

8. Координирование действий всех государственных контрольных органов.

9. Проведение научных исследований с целью совершенствования приемов и методов контроля за деятельностью государственных органов, доктринального обеспечения функционирования антикоррупционных политико-правовых институтов.

Кроме всего прочего, очевидно, что строгий контроль за работой государственного аппарата имеет важное профилактическое значение, т.к. создает существенные трудности для коррупционной деятельности.

В плане корректировки правотворческого направления антикоррупционной политики представляется необходимым создание эффективных методик анализа коррупциогенности современного российского законодательства. Экспертиза законопроекта должна обнаруживать наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона, что позволит максимально учесть возможность формирования коррупционных практик в рамках реализации данного нормативно-правового акта. Таким образом, главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта состоит в устранении из нормативного текста положений, создающих коррупционные «лазейки», правовые (а точнее, антиправовые) предпосылки, а иногда и сознательно закладываемые законодателем (например, в результате лоббирования со стороны «заинтересованных» лиц и организаций) основы для «легитимного» получения незаконных выгод.

Необходимость систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана и международным сообществом. Так, подписанная (но еще не ратифицированная) Российской Федерацией Конвенция

Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит следующее положение о предупреждении коррупции: «Каждое roll сударство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

Список научной литературыЛитвинова, Юлия Игоревна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) //Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Итоговая декларация второго саммита Совета Европы (принята главами государств и правительств стран-членов Совета Европы 11 октября 1997 года в Страсбурге).

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31.

4. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «О противодействии легалиIзации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Российская газета. 2001. 9 августа.

5. Указ Президента России «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.

6. Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Российская газета. 2001. 3 ноября.

7. Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» (с изм. и доп. от 21 декабря 1999 г., 9 февраля, 20 апреля, 24, 28 июля 2000 г.).

8. Собрание узаконений. 1918. № 35.

9. Монографии, статьи, тезисы и доклады на конференциях, диссертационные исследования, авторефераты

10. Авторитаризация и демократия в развивающихся странах. М.,1996.

11. Аргументы и факты. 1996. № 30.

12. Аслаханов А.А. Особенности российской коррупции // Проблемы борьбы с коррупцией. М., 1999.

13. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное право-понимание на грани двух веков). Изд. 2-е, доп. М., 2005.

14. Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом: некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001.

15. Баранов В.М. Теневое право. Н. Новгород, 2002.

16. Баранов В.М., Баранов П.П. Общая теория права. (Опыт тематической библиографии). Ростов н/Д, 1997.

17. Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Правовая гармонизация // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). М., 2001.

18. Баранов П.П. Правосознание и правовое воспитание. В кн.: Общая теория права. Курс лекций. Н. Новгород, 1993.

19. Баранов П.П., Горшколепов А.А, Верховная власть как идеолопо-лагающий элемент государственности // Философия права. 2002. № 1.

20. Белов С.В. Коррупция в современной России: к методологии подхода // Борьба с коррупцией в России. Возможности и перспективы. Нижний Новгород, 1999.

21. Бельсон Я.М. Коррупция и злоупотребления властью в полицейских службах буржуазных государств // Правоведение. 1986. № 6.

22. Бержель Ж.Л. Общая теория права. М., 2000.

23. Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М.,1994.

24. Богданов ИЛ., Калинин А.П. Коррупция в России. Социально* экономические и правовые аспекты. М., 2001.

25. Болдырев Ю. «Новая Газета». 28.10.1996.

26. Борьба с коррупцией: Матер, междунар. конф. «Международное сотрудничество в борьбе с транснациональной преступностью и коррупцией». Екатеринбург, 2000.

27. Ванцев В.А. Этапы развития понятия коррупция. // Современная уголовная политики в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. М.; Иркутск, 2002.

28. Варыгин А.Н., Шляпников О.В. Коррупция в органах внутреннихVдел // Коррупция и борьба с ней. М., 2000.

29. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

30. Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать?//ОНС. 2005. № 3.

31. Вечерняя Москва. 1993, 29 июля.

32. Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория государства и права. Академический курс / Отв. ред. М.Н. Марченко. М, 2001. Т. 2.

33. Волженкин Б.В. «Обычный подарок» или взятка? // Законность. 1997. №4.

34. Волженкин Б.В. Коррупция. Современные стандарты в уголовном праве и процессе. СПб., 1998.

35. Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М., 1995.

36. Гармаев Ю. Злоупотребления в таможне коррупция или обусловленная практика? (По материалам уголовного дела) //Законность. 1998. № 1.

37. Гаухман Л.Д Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 12.

38. Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6.

39. Гевелинт Л. Наступление клептократии (приживется ли в Россиинигерийская модель коррупции?) // Власть. 2002. № 8.

40. Гидденс Э. Социология. М., 1999.

41. Глинская С.П. Коррупционные преступления в современной России // Организованная преступность и коррупция. 2000. № 4.

42. Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936.

43. Голик Ю.В. Борьба с коррупцией как перманентный процесс // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3.I

44. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос. М, 1998.

45. Гриненко А,В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000.

46. Гуськов А .Я. Национальная безопасность и коррупция.// Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. М., 2001.

47. Дамаскин О. Экономическая преступность и коррупция // Законность. 1996. № 6.

48. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3.

49. Долгова А.И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000.

50. Егорова Н.Р. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых экономических условиях: Дис. . канд. юрид., наук. Саратов, 1996.

51. Жалинский А.Э. Коррупционная и организованная преступность в сфере гражданско-правовых отношений // Государство и право. 2002. № 3.

52. Жуков Л.А. Организационно-правовые проблемы борьбы с коррупцией // Совершенствование управления органами внутренних дел. М., 1999.

53. Ильин О.С. Коррупция в условиях российских рыночных реформ // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 3.

54. Индекс восприятия коррупции: злоупотреблениям чиновников не видно конца // Чистые руки. 2002. № 5.

55. Кабанов П.А. Политическая коррупция в России: криминологическая характеристика и меры сдерживания. Нижнекамск, 1998.

56. Козлов Ю.Г. Коррупция: криминологические и социальноIполитические аспекты // Право. 1998. № 1.

57. Колодкин JI.M. Предупреждение коррупции в государственном управлении // Чистые руки. 2002. № 5.

58. Комментарий к Уголовному кодексу России / Под ред. А.В. Наумова. М., 1996.

59. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2.

60. Коррупция в фашистской Германии // Проблемы уголовной политики. М., 1937. Кн. 3.

61. Костенников М.В., Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М., 2004/

62. Краснов М.А. Основные направления антикоррупционной политики России // Независимая газета. 2001. 6 февраля.

63. Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.

64. Кузнецова Н.Ф. Современные проблемы борьбы с коррупцией // Современная уголовная политики в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. М.; Иркутск, 2002.

65. Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. М., 2000

66. Куракин А.В. Меры предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России (история и современность) // Право и политика. 2002. № 5.

67. Куракин А.В. Понятие и формы проявления коррупции в системе государственно-служебных отношений Российской Федерации: Опыт теоретического анализа // Право и политика. 2003. № 2.

68. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7.

69. Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Тезисы доклада // Государство и право. 2000. №4.

70. Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. 2004. № 1.

71. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов н/Д, 2004.

72. Магомедов М. Независимо от званий и заслуг. Если закон допускает многозначное толкование он стимулирует коррупцию // Поиск. 2006. 18 августа.

73. Максимов С.В. Предупреждение коррупции. М., 1994.

74. Малько А.В. Антикоррупционная политика России: проблемы формирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3.

75. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.,2004.

76. Марабини Ж. Повседневная жизнь Берлина при Гитлере. М., 2003.

77. Миронов С.М. Шаг за шагом дорогой жизни. М., 2006.

78. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.

79. Мощелков Е.Н. Переходные процессы в России: Опыт ретроспективно-компаративного анализа социальной и политической динамики. М., 1996.

80. Моссе Дж. Нацизм и культура. М., 2003.

81. Не будет ни революции, ни контрреволюции // Российская газета. 2001. 4 апреля.

82. Никифоров А. Самая древнейшая профессия: коррупция или проституция? // Чистые руки. 2000. № 4.

83. Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции. Сравнительный уровень коррупции в Российской Федерации // Социология власти, информационно-аналитический бюллетень. 1999. № 1.

84. Платон. Государство. III417 Ь.

85. Поверх барьеров // Известия. 2003. 21 февраля.

86. Полтерович В.М. Факторы коррупции // Экономика и математические методы. 1998. Вып. 3.

87. Поппер К. Открытое общество и его враги: В 2 т. М., 1992. Т. 1.

88. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2003. 17 мая. № 93 (3207).

89. Потопейко Д.А. Правосознание как особое общественное явление. Киев, 1970.

90. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000.

91. Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России / Отв ред. Б.Н. Топорнин. М., 1996.

92. Преступность и реформы в России. М,, 1998.

93. Пятилетова Л. Почем продается Москва // РГ. 2004. 5 июля.

94. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.,1993.

95. Римский В.Л. Бюрократия, клиентилизм и коррупция в России //1. ОНС. 2004. № 6.

96. Ромашов Р.А., Сергевнин СЛ. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения //Правоведение. 2003. № 2.

97. Российская газета. 1996. 11 июня.

98. Российская газета. 2002. 7 августа.

99. Россия XVI века. Воспоминания иностранцев. Смоленск, 2003.

100. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003.

101. Сафронов А.Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993.

102. Свенсон Б. Экономическая преступность. М., 1987.

103. Симония Н.А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль XXI. 2001. №7.

104. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1963. Т. 7. Кн. 4.

105. Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избранные труды. М., 1990. Т. 1.

106. Ю9.Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.,2005.

107. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4.

108. Черниловский З.М. Гражданское общество: Опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6.

109. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. М, 1993.

110. Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. № 2.

111. Чиркин В.Е. Современная модель конституции: прежние и новые приоритеты // Правоведение. 2003. № 2.

112. Швец Е.В. Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников (международный и частноправовой аспекты) //

113. Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствамиразличных отраслей права. М., 2002.

114. Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные: Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. Томск, 2000.

115. Шлейнов Р. Милиционеры, прокуроры и бандиты нашли друг друга. У них совместный бизнес // Новая газета. 2002. № 88.

116. Явлинский Г. «Независимая Газета». 1996. 16 октября.

117. Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии //Г

118. Российская юстиция. 2001. № 7.