Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования

Мухина, Анастасия Сергеевна

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования

Год: 2014
Автор научной работы: Мухина, Анастасия Сергеевна
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Новочеркасск
Код cпециальности ВАК: 22.00.08

Диссертация по социологии на тему 'Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования"

На правах рукописи

Мухина Анастасия Сергеевна

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СПЕЦИФИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

I I ^ЬВ 2014 005545501

Ростов-на-Дону - 2014

005545501

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Новочеркасская государственная мелиоративная академия»

Научный руководитель

доктор философских наук, профессор Бандурин Александр Петрович

Официальные оппоненты

Строцева Ольга Ивановна

доктор философских наук, доцент; НОУ ВПО «Институт управления, бизнеса и права», первый проректор

Тарасенко Лариса Викторовна

доктор социологических наук, профессор;

ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет», заведующий кафедрой моделирования социальных процессов

Ведущая организация НОУ ВПО «Ростовский

международный институт экономики и управления»

Защита состоится «06» марта 2014 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.208.01 по философским и социологическим наукам ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов н/Д, ул. Пушкинская, 160, ИППК ЮФУ, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344000, г. Ростов н/Д, ул. Р. Зорге, 21 Ж).

Автореферат разослан «ОЩ> февраля 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

А.В. Верещагина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. В числе наиболее значимых проблем развития Российской Федерации можно отметить формирование эффективной бюджетной системы, способствующей социально-экономическому развитию государства, стимулирующей экономический рост и снижение социального неравенства в обществе. Именно от эффективности организации и управления бюджетной системой во многом зависит рациональность использования бюджетных ресурсов, а также использование возможностей и резервов оптимизации системы государственных финансов в целом.

В период развития рыночных отношений в России сложилась новая бюджетная система, основой регулирования которой стал принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ1. Вместе с тем функционирование бюджетной системы в новых организационных условиях показало наличие значительного числа нерешенных проблем в сфере организации государственного управления данной сферой, влекущих за собой нерациональное использование бюджетных средств, снижение устойчивости и гибкости бюджетной системы к изменяющимся макроэкономическим условиям, неспособность финансового обеспечения стратегических целей и задач государственной политики как на федеральном уровне, так и на местах.

В.В. Иванов справедливо обращает внимание на низкую эффективность действующего механизма бюджетного регулирования в России, который не в состоянии решить проблему несбалансированности бюджетной системы РФ, так как он в силу своей специфики на данный момент не стимулирует социально-экономическое развитие регионов2.

Таким образом, эффективное использование бюджетных ресурсов выступает приоритетным направлением государственной

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998.-№ 31.-Ст. 3823.

2 Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. - СПб.: БАН; Нестор-История, 2010.-С. 5.

политики, что предполагает необходимость поиска путей совершенствования форм и методов управления бюджетной системой на всех уровнях ее организации, чем и обусловливается высокая социальная актуальность данной проблематики, в то время как для социологической науки она интересна, прежде всего, возможностями теоретической рефлексии проблемы организации бюджетной системы России и управления ею, особенно с учетом того, что в пространстве социологических исследований данная тематика представлена весьма фрагментарно, что обусловливает потребность в ее глубокой концептуальной проработке и методологической инстру-ментализации и одновременно определяет научную актуальность выбранного направления.

Степень научной разработанности. Анализ накопленного опыта в области исследования бюджетной системы в Российской Федерации, специфики ее организации и функционирования показал, что преимущественно научные изыскания проводятся в рамках финансовой науки. Данным проблемам посвящены научные исследования таких ученых, как С.И. Иловайский, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова. С точки зрения рассмотрения юридической природы бюджета интересны работы таких авторов, как И.И. Янжул, И.Х. Озеров, М.И. Пискотин, О.Н. Горбунова, А.Г. Пауль, Ю.А. Крохина, В.В. Бесчеревных, А.Н. Козырина. Значимое внимание в разработках обозначенных ученых отводится проблеме роли бюджета и бюджетной системы в социально-экономическом развитии российского общества.

Рассмотрение управленческого аспекта организации и функционирования бюджетной системы в России обусловливает обоснованность исследования в рамках настоящей работы проблем эффективности государственного управления в данной сфере. И в этом направлении стоит выделить труды О.И. Коротковой, в рамках которых ею рассматриваются вопросы управления государственным имуществом, а также Ю.М. Воронина, анализирующего

вопросы финансового контроля и факторов эффективности данного процесса3.

При рассмотрении эффективности государственного управления в настоящее время необходимо опираться на использование системы бюджетных показателей, даже в том случае, когда речь идет об общественных отношениях, имеющих нематериальный характер.

Вместе с тем на современном этапе существует проблема оценки эффективности функционирования как всей бюджетной системы, так и отдельных направлений формирования и реализации бюджетной политики российского государства и в целом бюджетной деятельности.

Значительный вклад в развитие теоретических и практических основ оценки эффективности бюджетной деятельности, разработки методологии его проведения вносит аудит эффективности -новое направление бюджетного контроля, заимствованное из зарубежной практики и активно разрабатываемое в рамках реализации контрольных полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

3 Короткова О.И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления // Законодательство и экономика. - 2010. - № 3. - С. 23; Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. - М., 2005.

4 Мешалкина P.E. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. - 2005. -№ 2. - С. 66; Пансков ВТ. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. - 2006. - № 5. - С. 66; Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: дис.... д-ра экон. наук. - М., 2006.

вания. В частности, P.E. Мешалкина, апеллируя к статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», делает вывод о необходимости включения доходной части бюджетов в предмет аудита эффективности5. В.Г. Пансков по данному вопросу указывает, что помимо налоговых поступлений в предмет аудита эффективности необходимо включить проверку эффективности предоставления налоговых льгот, которые уменьшают доходную часть бюджетов6.

По мнению Е.А. Барыкина, предмет аудита эффективности не стоит толковать столь широко, включая в него контроль за формированием государственных фондов денежных средств, в том числе и за эффективностью налогового администрирования7.

Представленная позиция ряда авторов (P.E. Мешалкиной, В.Г. Панскова, Ю.М. Воронина) сводится к утверждению о необходимости контроля со стороны государственных органов за эффективностью налогового администрирования, т.е. управления. Подобного широкого понимания аудита эффективности придерживаются и иные авторы, полагающие, что в предмет аудита эффективности входит контроль общей эффективности управления органом государственной власти, учреждением или организацией, использующими государственные финансовые и материальные ресурсы.

Например, A.C. Садчиков включает в понятие аудита эффективности получение достоверных данных «об уровне эффективности управления объектом контроля»8 и отмечает, что аудит эффективности использования различных ресурсов (человеческих, материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и

5 Мешалкина P.E. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. - 2005. - № 2. - С. 66.

6 Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. -2006,-№5.-С. 66.

7 Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. - 2008. - № 3. - С. 54.

8 Садчиков A.C. Аудит эффективности использования ресурсов: методологический подход // Аудиторские ведомости. - 2007. - № 6. - С. 51.

т.д.) есть аудит качества управления этими ресурсами; аудит эффективности есть аудит качества управления.

Однако оценка общей эффективности деятельности органов государственной власти, бюджетных учреждений и организаций, использующих государственные финансовые и материальные ресурсы, является задачей других форм государственного контроля, но не финансового. Такая оценка предполагает общий анализ всех сфер деятельности названных органов, учреждений и организаций, в том числе вопросов качества управления, участия в гражданско-правовых сделках, соблюдения законодательства РФ, что выходит за рамки осуществления контроля за эффективностью использования финансовых ресурсов. Аудит эффективности как вид государственного финансового контроля направлен на реализацию конкретной части государственного контроля — контроля за эффективностью (результативностью) использования государственных финансовых и материальных ресурсов, получаемых уполномоченными органами, учреждениями, организациями на основе правовых норм и в процессе финансовой деятельности государства.

Одним из направлений совершенствования управления бюджетной системой является внедрение принципов современного программного бюджетирования. Значительный вклад в его развитие и методологическое обеспечение был внесен работой ученых Академии бюджета и казначейства Минфина России - профессоров М.П. Афанасьева и Б.И. Алехина, кандидата экономических наук А.И. Кравченко и соискателя на ученую степень П.Г. Крадинова «Технология подготовки программного бюджета».

Формирование и управление бюджетной системой в Российской Федерации должны основываться на принципах бюджетного федерализма. Однако определение данного понятия и направлений его практической реализации также имеет неоднозначное толкование в науке и практике организации бюджетной системы. Многочисленные определения и интерпретации бюджетного федерализ-

ма, имеющиеся в научной литературе9, говорят об определенных сложностях построения теории бюджетного федерализма, а также практической реализации этого направления.

Достаточно критически отечественные исследователи оценивают сферу межбюджетных отношений в России, отмечая, что их эффективность предполагает учет интересов всех участников межбюджетных отношений на федеральном, региональном уровнях и на уровне местного самоуправления10.

Таким образом, можно констатировать, что научная разработанность различных аспектов организации и функционирования бюджетной системы в России связана с предметным пространством экономической, финансовой, частично правовой отраслей научного знания, в то время как в социологическом пространстве фиксируется явный недостаток исследований в области изучения особенностей управления бюджетной системой и сферой бюджетных отношений в России, что определяет постановку цели и исследовательских задач в следующем ключе.

Цель диссертационной работы заключается в разработке социологической концепции управления бюджетной системой Рос-

9 См.: Байраковская Г.Г. Российский федерализм: принцип разграничения полномочий в бюджетной сфере: автореф. дис. ... канд. полит, наук. - М., 1997; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000; Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. - 1995. -№ 9; Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М., 1999; Лексин В.Н., Шеег/ов А.Н., Орлов М.Ю. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. - М., 1999; Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 1997; Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. - СПб., 1999; Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. - 2002. - № 7; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М., 2002; Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8; Умнова И. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. - 1999. - № 1; Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. - СПб.: БАН; Нестор-История, 2010.

10 Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. - СПб.: БАН; Нестор-История, 2010.-С. 5.

сийской Федерации и поиске направлений совершенствования ее организации и функционирования.

В соответствии с указанной целью формулируется следующий спектр исследовательских задач:

- показать специфику научного дискурса в отношении изучения бюджетной системы Российской Федерации;

- рассмотреть теоретические проблемы исследования организационных принципов функционирования бюджетной системы в Российской Федерации;

- определить методологические основания социологического исследования управления бюджетной системой Российской Федерации;

- дать оценку эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе;

- раскрыть проблемы и противоречия реализации принципов бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации;

- обосновать приоритетность внедрения программно-целевого бюджетирования в практику управления бюджетной системой Российской Федерации.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации

Предметом исследования являются организационно-управленческие аспекты функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных социально-экономических условиях.

требность в поиске новой логики взаимодействия между различными уровнями власти в контексте формирования и реализации принципов бюджетной политики государства. Определенным потенциалом для решения этой задачи обладает политика бюджетного федерализма как сочетающая в себе принципы централизма и децентрализма в логике отношений между органами федеральной, региональной и местной власти.

Теоретико-методологическая основа исследования представлена комплексом теоретических подходов, связанных с организационными и управленческими аспектами исследования бюджетной системы Российской Федерации. В частности, применялись принципы и положения теории межбюджетных отношений, системного, деятельностного и функционального подходов, теории государственного и местного самоуправления.

В основу исследования легли также положения теории модернизации и трансформации, позволившие проследить динамические процессы в общественно-политическом развитии России, осмыслить тенденции в области практической реализации принципов государственного управления бюджетной системой Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили междисциплинарные разработки по вопросам определения природы и места бюджетной системы в социально-экономическом развитии общества.

В ходе проводившегося в рамках настоящей работы исследования совершенствования управления бюджетной системой активно использовались работы таких авторов, как В.В. Сильченко, И. Пыхова, Ю.А. Крохина, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, И.В. Под-порина, М.И. Ходорович, A.M. Лавров, В. Горегляда.

Эмпирической базой исследования стали источники отечественного и зарубежного характера по проблеме государственного управления бюджетной системой, нормативно-правового и организационного обеспечения реализации принципов бюджетной политики в Российской Федерации.

В ходе исследования анализировались и применялись материал из международных правовых актов, а также федеральных законов о федеральном бюджете, подзаконных ведомственных актов; программные документы; материал по деятельности финансовых органов - Счетной палаты РФ и Федерального казначейства России.

В работе использованы результаты аудита эффективности отдельных направлений использования бюджетных средств, проведенного Счетной палатой РФ, и нашедших свое отражение в ее отчетных материалах за последние годы. Также в работе были использованы статистические данные, характеризующие динамику бюджетных показателей за последние годы.

Немаловажную роль в эмпирическом сопровождении теоретических положений и выводов диссертационного исследования сыграли фундаментальные социологические исследования Института социологии РАН11, в которых отражаются тенденции социально-экономического развития российского общества и восприятия россиянами происшедших в стране изменений в ходе постсоветских преобразований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальной социологической разработке проблемы организации государственного управления бюджетной системой в России на современном этапе социально-экономического реформирования и конкретизируется в следующих тезисах:

— выявлены противоречия теоретического характера, определившие характер научного дискурса в отношении изучения бюджетной системы Российской Федерации, и показано, что в его основе находится проблема реформирования и повышения эффективности бюджетных отношений в российском государстве;

11 Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социологической диагностики). - М.: Новый хронограф, 2011; Двадцать лет реформ глазами россиян (опыт многолетних социологических замеров): аналитический доклад. - М.: ИС РАН, 2011; О чем мечтают россияне (размышления социологов): аналитический доклад. - М.: ИС РАН, 2012.

- рассмотрены теоретические проблемы исследования организационных принципов функционирования бюджетной системы в Российской Федерации, связанные с артикуляцией советского наследия в области бюджетной политики современного российского государства;

- определены методологические основания социологического исследования управления бюджетной системой Российской Федерации, в рамках которых, как наиболее адекватная целям и задачам социально-экономического развития российского государства, концептуализируется модель межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма дуалистического характера;

- определена степень эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе как достаточно низкая и обоснована необходимость более жесткого финансового контроля в форме аудита эффективности использования бюджетных средств;

- раскрыты проблемы и противоречия реализации принципов бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации и обоснована необходимость его модернизации в направлении децентрализации и бюджетного выравнивания;

- доказана приоритетность внедрения программно-целевого бюджетирования в практику управления бюджетной системой Российской Федерации, эффективность которого определяется повышением не только уровня благосостояния населения, но и социальной ответственности государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Развернувшаяся в научной литературе дискуссия по проблеме функционирования и дальнейшего развития бюджетной системы в России является следствием ее правового несовершенства и низкой эффективности реализации принципов централизованной модели бюджетного федерализма, которая оказалась неспособной решать социально-экономические проблемы регионов России. Действующая на данный момент бюджетная система ориентирована на выравнивание

уровня жизни граждан России (хотя с этой задачей, как показывает российская реальность, она не справляется), в то время как более продуктивным в современных рыночных условиях выступает стратегия формирования равных возможностей вне зависимости от региона проживания. Очевидно, переплетение советских традиций бюджетирования с элементами постсоветской в едином пространстве бюджетной системы России и формирует спектр противоречий и проблем, которые пытаются осмыслить исследователи в рамках научного дискурса, консолидируясь с точкой зрения о необходимости реформирования бюджетных отношений и бюджетной системы российского государства.

2. В современной России принципы организации бюджетной системы формально приближены к европейским, однако на практике по-прежнему реализуются принципы, унаследованные от советской бюджетной системы, в соответствии с которой значимым фактором и мотиватором бюджетного распределения выступает политический, который в свою очередь определяется спецификой неформальных отношений и договоренностей в пространстве взаимодействия между различными уровнями власти. В самом невыгодном положении при таких «правилах игры» оказываются органы местной власти, обладающие крайне низким уровнем самостоятельности в решении бюджетных вопросов и реализации бюджетной политики.

3. Выбор методологических ориентиров исследования бюджетной системы России обусловливается характером развития современного российского государства, находящегося в состоянии трансформации и провозгласившего курс на модернизацию. С этой точки зрения и следует рассматривать межбюджетные отношения, формирующиеся в трансформирующемся социально-политическом и экономическом пространстве, что и стало основанием для определения концептуальных рамок той модели межбюджетных отношений, которая может значительно повысить эффективность бюджетной системы России. В ее основе находится бюджетный федерализм дуалистиче-

ского характера, эффективно сочетающий в себе принципы централизма и децентрализма между различными уровнями власти.

4. Повышение эффективности управления бюджетной системой в условиях ее низкой функциональности требует совершенствования форм и методов финансового контроля, одним из перспективных направлений которого является аудит эффективности использования бюджетных средств. В качестве одного из направлений финансового контроля аудит эффективности позволяет дать комплексную оценку отдельных направлений расходования бюджетных средств. Его реализация не направлена на комплексный анализ эффективности государственного управления бюджетной системой в целом, однако сам принцип его реализации создает базу для оценки эффективности финансового обеспечения реализации государственных полномочий. Особенно функциональна роль аудита эффективности в системе программно-целевого финансирования как одного из приоритетных направлений реформирования управления бюджетной системой России.

5. Основной проблемой государственного управления организации бюджетной системы в России выступает необходимость модернизации модели бюджетного федерализма по пути ее децентрализации с целью формирования диалога в межбюджетных отношениях, субъекты которых на современном этапе находятся в неравноправном положении, что формирует ситуацию финансовой зависимости, активно использующуюся в политических и экономических целях ключевыми агентами и структурами бюджетной системы России. Формирование бюджетного федерализма дуалистического типа как отношений, базирующихся на принципах централизма и децентрализма между различными уровнями власти (федеральной, региональной и местной), по вопросам формирования и реализации принципов бюджетной политики государства при условии непременного соблюдения финансовых интересов субъектов межбюджетных отношений (Федерации, регионов и муниципальных образований) предполагает трансформацию принципов федерализма в российском государстве с учетом продол-

жающегося процесса централизации власти на федеральном уровне и соответствующих ему тенденций неравного бюджетного обеспечения на уровне регионов.

6. С целью оптимизации управления бюджетной системой России и межбюджетными отношениями предлагаются различные направления, связанные с повышением финансового контроля за деятельностью органов бюджетной системы, эффективности оценки межбюджетных трансфертов и т.д. Принимая во внимание необходимость комплексного подхода к решению задач в области повышения эффективности функционирования управления бюджетной системой России, следует выделить в качестве приоритетного направления в этой сфере внедрение программно-целевого бюджетирования, преимущества которого связаны с тем, что в рамках бюджетной политики государства под конкретные результаты реализуются запросы общества на те или иные блага и услуги, в которых оно, испытывая ресурсные ограничения, нуждается в большей степени на данный момент времени. Такая бюджетная политика государства, помимо плюсов, связанных с удовлетворением острых общественных потребностей, позитивно влияет на имидж государства как проявляющего социальную ответственность, его репутацию и уровень доверия властным структурам. Дефицит последнего в российском обществе не способствует развитию диалога между властью и обществом как базового условия эффективного и устойчивого общественного развития.

Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена высокой актуальностью системного социологического исследования теоретических и практических аспектов управления сферой бюджетных отношений в российском государстве. Результаты исследования, полученные в данной работе, позволят расширить социологические представления о методологии исследования бюджетных отношений и принципах управлении бюджетной системой Российской Федерацией, инструментах ее реализации и оценки результатов, а также и степени влияния на качество социально-экономического развития общества.

Практическая ценность диссертационного исследования и полученных в нем выводов заключается в возможности их использования в процессе разработки практических мер по организационному обеспечению процесса управления бюджетными отношениями и бюджетной системой России, совершенствованию форм и методов реализации основных направлений бюджетной политики и ее совершенствования.

Материалы диссертационного исследования могут применяться при разработке и чтении общих и факультативных курсов по социологии управления, экономической социологии.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных научных конференциях. В частности, на следующих конференциях: Вторые Велиховские чтения (г. Новочеркасск, 15 марта 2010 г.), VIII Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях» (г. Новочеркасск, 29 апреля 2010 г.), Научно-практическая конференция студентов и молодых ученых «Актуальные аспекты инновационного развития предприятий ЮФО» (г. Новочеркасск, 26 апреля 2012 г.) и др.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в 7 научных публикациях, в том числе в трех изданиях, которые входят в список ВАК Минобрнауки РФ. Общий объем публикаций составляет 2,9 п.л.

Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя введение, 2 главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются

цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретико-методологические проблемы исследования организационно-управленческих аспектов бюджетной системы Российской Федерации» автором определяются методологические ориентиры исследования бюджетной системы России в контексте организационно-управленческого ракурса изучения данной проблематики.

В первом параграфе «Бюджетная система как предмет социологического дискурса» отмечается, что бюджет выступает важнейшим инструментом государственного экономического регулирования, поскольку влияет на экономический рост и социальное благополучие общества, сферу его общественного производства, развитие сферы инноваций и научно-технического прогресса. Присущие государственному бюджету свойства перераспределения финансовых ресурсов в экономике и его использование в качестве инструмента контроля за темпами и направлением развития экономики проявляются в процессе управления бюджетом и бюджетной системой посредством создания механизма его функционирования и выработки бюджетной политики, которая отражает цели государства по управлению экономической системой и социальным развитием общества.

Понимание бюджета как научной категории имеет различное толкование. С экономической точки зрения сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, возникающих в связи с мобилизацией и использованием средств централизованного денежного фонда. Материальный аспект бюджета проявляется в создании бюджетного фонда соответствующего территориального уровня. Фактически реализация бюджетных отношений проявляется в материализации централизованного фонда денежных средств того либо иного территориального уровня с целью обеспечения функционирования различных органов власти как на государственном, так и местном уровне.

Научное определение содержания бюджета является системным и должно включать его понимание как денежных отношений, а также фонда денежных средств, которые централизуются органами государственной власти соответствующего уровня, как плана, содержащего информацию о конкретных источниках формирования доходов и направлений осуществления расходов органов государственной и муниципальной власти соответствующего уровня. Такое понимание бюджета содержит экономические, материальные и правовые аспекты данной категории.

Основной ролью бюджета является формирование финансовой базы, необходимой для финансового обеспечения функционирования организаций и структур государственной власти и местного самоуправления. Бюджет в рамках накопления денежных средств, поступающих от различных предприятий, организаций и населения в централизованном государственном или муниципальном фонде, способствует формированию финансовой основы для финансирования народного хозяйства, а также развития социокультурной, военно-оборонительной сферы общества, финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, а также образования резервов. Выполняя данную роль, бюджет выступает одновременно и важнейшим механизмом воздействия на сферу научно-технического прогресса, реализуя экономическую политику государства, направленную на повышение жизненного уровня населения страны.

В совокупности со средствами внебюджетных фондов средства бюджетов выступают финансовой основой для осуществления социальных преобразований и более высокого уровня социального обслуживания населения. Средства государственного бюджета используются также для создания финансовых резервов, обеспечивающих сглаживание социальных последствий экономического расслоения граждан.

Таким образом, бюджетная система в совокупности с имеющимися в ее распоряжении крупными финансовыми ресурсами

значительно влияет на социально-экономическое и культурное развитие общества, равномерное развитие регионов, экономически обоснованное и оптимальное размещение на всей территории страны. Бюджет выступает важнейшим механизмом управления и реализации финансовой политики государства.

Непосредственное управление бюджетной системой осуществляется в рамках бюджетного процесса, представляющего собой деятельность, направленную на составление и рассмотрение проектов бюджетов, по их утверждению и исполнению, бюджетному учету доходов и расходов, осуществлению контроля и внешней проверки их исполнения, а также составлению, рассмотрению и утверждению внешней отчетности об исполнении бюджета за очередной финансовый период, осуществляемую на всех уровнях бюджетной системы.

В заключение делается вывод о том, что бюджет, по своей сущности, выступает разновидностью государственного или местного управления, отражая его сущность и форму, определяя всю политическую систему общества. Формирование стабильной и устойчивой бюджетной системы является основой государственного строительства, необходимым условием реализации государственных функций, проведения эффективной внутренней и внешней политики, повышения эффективности и прозрачности управления публичными финансами, высоких темпов развития экономики и социальной сфере и в конечном итоге улучшения качества жизни населения.

Противоречивый, недостаточно эффективный уровень развития и функционирования бюджетной системы России определил развернувшуюся в научной литературе дискуссию по проблеме функционирования и дальнейшего развития бюджетной системы в России. Основной причиной низкой эффективности бюджетной системы России, как показал анализ имеющейся литературы, является ее правовое несовершенство и низкая эффективность реализации принципов централизованной модели бюджетного федерализма, которая в современных

условиях оказалась неспособной рещать социально-экономические проблемы субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе «Организационные принципы функционирования бюджетной системы в России: теоретические проблемы исследования» автор приходит к выводу, что природа и содержание принципов функционирования бюджетной системы свидетельствуют о том, что они являются принципами не столько бюджетной системы, сколько деятельности государства по управлению формированием и поддержанием эффективного функционирования бюджетной системы. Социально-политическое значение для анализа принципов управления бюджетной системой Российской Федерации имеют только те принципы и идеи, которые получили нормативно-правовое закрепление в нормах финансового (бюджетного) права и

имеющие обязательное значение в организации процесса управления

бюджетным процессом и бюджетными ресурсами .

Иные принципы, выделяемые в литературе и являющиеся предметом научного дискурса в различных сферах научного знания, имеют сугубо теоретический характер и могут быть использованы только для осмысления сущности и природы регулирования бюджетных средств в современных условиях социально-экономического развития нашего общества.

Исходя из отмеченных положений, принципы организации бюджетной системы Российской Федерации, закрепленные в бюджетном законодательстве, представляют собой руководящие и основополагающие идеи, положенные в основу построения и функционирования этой системы и в целом определяющие принципы организации бюджетных отношений и взаимодействия участников бюджетного процесса.

Перечень принципов организации, управления и поддержания эффективного функционирования бюджетной системы РФ но-

12 Тедеев A.A., Парыгина В.А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. - 2010. - № 1. -С. 11-14.

сит закрытый характер и закреплен в ст. 28 БК РФ. Расширительному толкованию данный перечень не подлежит. Вместе с тем законодательное закрепление принципов организации и управления бюджетной системой в БК РФ не содержит указаний на наличие правовых последствий расхождения реальной бюджетной политики с закрепленными законодательно принципами. Не указывается в Бюджетном кодексе РФ и определение последствий принятия нормативно-правовых актов органами государственной власти, противоречащих либо не отвечающих по своему содержанию закрепленным в БК РФ принципам организации и управления бюджетной системой.

Принципы организации бюджетной системы тесно взаимосвязаны между собой и образуют некую систему, которая представляет собой совокупность элементов (принципов), существующих в рамках организационной структуры, и системообразующих связей, делающих данную совокупность элементов устойчивой и целостной и способствующих приобретению элементами особых свойств, которые присущи совокупности элементов, но отсутствуют у них по отдельности.

Если рассматривать бюджетную систему России по формальным основаниям, то она во многом приближена к европейской, хотя на практике, как показывает реальность, часто реализуются принципы, унаследованные от советской бюджетной системы, в соответствии с которой значимым фактором и мотиватором бюджетного распределения выступает политический.

В пространстве межбюджетных отношений часто эффективным оказывается не правовой механизм, отражающий формальную сторону функционирования бюджетной системы РФ, а механизм неформальных отношений и договоренностей, реализующихся между различными уровнями власти. Совершенно естественно, что такая ситуация формирует ситуацию бюджетного неравенства, когда одни субъекты Российской Федерации находятся в более выгодном положении по сравнению с другими. Однако в наиболее невыгодном положении в данной ситуации находятся муниципальные образования, которые об-

ладают крайне низким уровнем самостоятельности в решении бюджетных вопросов и реализации бюджетной политики.

Очевидно, приходит к выводу автор, переплетение советских традиций бюджетирования с элементами постсоветской в едином пространстве бюджетной системы России и формирует спектр противоречий и проблем, которые пытаются осмыслить исследователи в рамках научного дискурса, консолидируясь с точкой зрения о необходимости реформирования бюджетных отношений в рамках совершенствования организационных основ функционирования бюджетной системы российского государства.

В третьем параграфе «Специфика управления бюджетной системой в Российской Федерации: методология социологического исследования» говорится о том, что организация и управление бюджетной системой осуществляются в рамках бюджетного процесса, представляющего собой форму деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетный процесс представляет собой форму деятельности уполномоченных государством органов, реализующих свои полномочия в процессе управления бюджетами различных уровней бюджетной системы.

Гарантией того, что задачи и цели бюджетного процесса будут реализованы на качественном уровне и принесут ожидаемый эффективный результат, выступает соблюдение определенных требований, предъявляемых к его осуществлению как особому виду управленческой деятельности уполномоченных органов. Данные требования выступают как принципы осуществления бюджетного процесса, положенные в основу осуществления деятельности уполномоченных субъектов, развивающихся в рамках бюджетных отношений процессуального характера, и направленные на качественное, эффективное и своевременное проведение всех стадий бюджетного процесса. При этом стадией бюджетного процесса является совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности и преследующих определенные цели. Стадии бюджетного процесса являются после-

довательными и включают в себя составление проектов бюджетов, их рассмотрение и утверждение, исполнение, а также рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

Именно в рамках бюджетного процесса осуществляется управление финансовыми средствами государства и муниципальных образований, которые включаются в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, органами государственной власти и местного самоуправления. Управление осуществляется специально уполномоченными органами.

Одной из важнейших функций управления бюджетной системой, реализуемой в рамках осуществления бюджетного процесса, является осуществление контроля. При этом контроль в данной сфере осуществляется органами как законодательной, так и исполнительной власти. Например, от лица законодательной власти большую роль в реализации стадий бюджетного процесса и осуществлении контроля за соблюдением законодательства и обеспечением эффективности управления бюджетными средствами играет специально создаваемый орган - Счетная палата РФ. Аналогичный орган создается на региональном и местном уровнях для осуществления контроля за средствами региональных и местных бюджетов. Контрольные функции от лица органов исполнительной власти реализуются ими в рамках осуществления управления бюджетной системой на стадии исполнения бюджета. В результате каждый орган государственной власти, являющийся участником бюджетного процесса, выполняя свои функции и задачи по управлению бюджетной системой, обеспечивает эффективность ее функционирования и достижение целей и задач бюджетного процесса в целом13.

Автор делает вывод о том, что бюджетная система в России, как и многие другие социальные сферы, системы и институты, переживает период трансформации ввиду достаточно противоречивого и сложного перехода к новому социальному порядку и рыночным отношениям.

13 Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. - 2008. - № 10. - С. 42.

Затянувшийся социально-экономический кризис и несовершенство правовой базы бюджетных отношений, традиции принятия и реализации экономических и политических решений советского типа, сохранившиеся в постсоветской России и во многом определяющие стиль управления бюджетной системой РФ, осложняют переход бюджетной системы на инновационные и эффективные механизмы функционирования и способность решать актуальные проблемы российской действительности эффективно и продуктивно.

Именно поэтому методологическим основанием исследования бюджетной системы России выступает дуалистический подход, в рамках которого и рассматривается модель бюджетного федерализма, сочетающая в себе принципы централизма и децентрализма и представляющаяся как наиболее эффективная для эффективного развития бюджетных отношений российского государства.

Помимо этого следует учитывать при исследовании межбюджетных отношений социокультурную, социально-экономическую и политическую ситуацию в обществе, которая сформировалась в процессе трансформации российского социума. Следует учитывать, что система управления в России не имеет устойчивых норм, функций, традиций, так как переживает переходный период, что отражается на формировании организационно-управленческих аспектов бюджетной системы России.

Вторая глава «Оценка эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации и перспективы совершенствования методов управления ею» посвящена общему анализу эффективности управления бюджетным процессом Российской Федерации, рассмотрению проблемы реализации бюджетного федерализма в рамках управления организацией бюджетной системы Российской Федерации, а также практики внедрения программно-целевого бюджетирования как одного из направлений совершенствования методологии управления бюджетной системой в РФ.

Так, в первом параграфе «Современное состояние и функционирование бюджетной системы в Российской Федера-

ции: оценка эффективности» автор отмечает, что на современном этапе развития Российской Федерации органами государственной власти реализуются проекты, направленные на решение масштабных общенациональных социально-экономических задач. Вместе с тем реализация данных проектов возможна только на основе кардинальных сдвигов в сфере развития экономики, управления ею и качественного повышения эффективности государственного регулирования, в том числе и управления бюджетной системой. В свою очередь преобразования организации и управления бюджетной системой должны быть основаны на четко заданных целях реализуемой государством политики и четких критериях тех результатов, которые должны быть достигнуты в результате их реализации14.

В соответствии с Бюджетным посланием президента на 2011-2013 гг. одной из задач бюджетной политики на средне- и долгосрочную перспективу был вопрос координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования. Одновременно обращалось внимание на то, что стратегическое планирование все еще остается недостаточно связанным с бюджетным планированием. При этом не разработаны критерии достоверной оценки инструментария во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также отсутствует оценка всех длящихся расходных обязательств.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о том, что формирование долгосрочных стратегий развития как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях должно осуществляться на базе совершенствования бюджетного планирования. Основой государственного управления должна стать разработка долгосрочных планов экономического развития с учетом возможных сценариев возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры.

14 Степашин C.B. Государственный аудит и экономика будущего. - М., 2007. - С. 54; Смородинов В.В. Формирование системы аудита эффективности использования бюджетных средств: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Орел, 2006. - С. 32.

Опыт государственного управления бюджетной системой, основанного на принципах долгосрочного стратегического планирования, уже имеется. Так, в докризисный период более 60 субъектов Российской Федерации и несколько десятков городов уже разработали собственные стратегии долгосрочного социально-экономического развития, которые предусматривали системные меры по достижению поставленных целей. Важным моментом являлось то, что данные стратегии предусматривали особенности социально-экономического развития регионов или городов15. Вместе с тем основной проблемой большинства разрабатывавшихся стратегий являлось то, что они не опирались на действительный анализ и проектирование развития ресурсов территории, а исходили из всевозможных спущенных сверху предложений и рекомендаций региональных министерств и носили в большинстве своем формальный характер16.

Анализ проблемы повышения эффективности управления бюджетной системой в условиях ее низкой функциональности показал, что требуется совершенствование форм и методов финансового контроля в процессе реализации бюджетного процесса. В частности, одним из перспективных направлений финансового контроля выступает аудит эффективности использования бюджетных средств и качества реализации бюджетного процесса.

Аудит эффективности, являясь одним из направлений финансового контроля, позволяет на комплексной основе оценить отдельные направления расходования бюджетных средств, уровень их эффективности, недостатки применяемых технологий, что создает, в случае активного использования аудита эффективности, хорошую базу для оценки эффективности финансового обеспечения реализации государственных полномочий. Особенно функциональна роль аудита эффективности в системе программно-целевого фи-

15 Климанов В.В. Региональное развитие и общественные финансы. - М.: ИРОФ, 2009. - С. 53.

16 Климанов В.В. Стратегическое и бюджетное планирование: проблемы координации // Губернский деловой журнал. — 2010. — №10.

нансирования как одного из приоритетных направлений реформирования управления бюджетной системой России.

Во втором параграфе «Принципы бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации: проблемы и противоречия реализации» указывается, что основным залогом успешного функционирования федеративного государства выступает формирование системы бюджетных отношений, способной обеспечить рациональное соответствие между доходами и расходами, будучи справедливой в плане разделения финансового бремени между субъектами Российской Федерации.

Несмотря на наличие значительного количества работ и исследований, посвященных проблематике бюджетного федерализма и его внедрения в практику управления бюджетной системой Российской Федерации, постоянно возникают теоретические и практические вопросы в сфере его практического закрепления и опыта деятельности органов государственной власти. Кроме того, имеется неопределенность в терминологии, поскольку наряду с понятием «бюджетный федерализм» в литературе также используются схожие понятия, такие как «фискальный федерализм», «налогово-бюджетный федерализм» и др.

Есть точка зрения, согласно которой понятия «бюджетный федерализм» и «фискальный федерализм» выступают как синонимичные по отношению к более общему понятию «экономический федерализм»17.

Отмечается, что принципом организации межбюджетных отношений в условиях реализации принципа бюджетного федерализма является самостоятельность бюджетов разных уровней бюджетной системы. Бюджетный федерализм реализуется, прежде всего, в отношениях органов власти и управления на всех стадиях управления бюджетным процессом, основанных на различных принципах, важнейшим из которых является акцентирование внимания на самостоя-

17 Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М., 2002. - С. 7.

тельности бюджетов разных уровней. Такая самостоятельность должна быть основана не только на наличии фискальных полномочий, но и включать право самостоятельно определять направления их расходования.

В заключение делается вывод, согласно которому проблема низкого качества реализации бюджетного процесса и низкой эффективности функционирования бюджетной системы в России в целом связана с реализацией модели централизованного федерализма в системе межбюджетных отношений, а поэтому в работе обосновывается, что основной проблемой государственного управления и организации бюджетной системы в России выступает необходимость модернизации модели бюджетного федерализма по пути ее децентрализации с целью формирования диалога в межбюджетных отношениях, субъекты которых на современном этапе находятся в неравноправном положении, что формирует ситуацию финансовой зависимости, активно использующуюся в политических и экономических целях ключевыми агентами и структурами бюджетной системы России.

Таким образом, формирование бюджетного федерализма дуалистического типа как отношений, базирующихся на принципах централизма и децентрализма между различными уровнями власти (федеральной, региональной и местной), по вопросам формирования и реализации принципов бюджетной политики государства при условии непременного соблюдения финансовых интересов субъектов межбюджетных отношений (Федерации, регионов и муниципальных образований) предполагает трансформацию принципов федерализма в российском государстве с учетом продолжающегося процесса централизации власти на федеральном уровне и соответствующих ему тенденций неравного бюджетного обеспечения на уровне регионов.

В третьем параграфе «Программно-целевое бюджетирование как важное направление совершенствования управления бюджетной системой Российской Федерации» на основе анализа направлений оптимизации управления бюджетной системой России и межбюджетными отношениями была обоснована приоритетность такого направ-

лении, как программно-целевое бюджетирование, с учетом значимости других направлений, таких как совершенствование финансового контроля за деятельностью органов бюджетной системы, повышение эффективности оценки межбюджетных трансфертов и т.д.

Программно-целевое бюджетирование как метод управления бюджетной системой можно применять на различных уровнях реализации бюджетного процесса, на различных стадиях бюджетного процесса. Несомненно, масштабы применения данного метода имеют определенные нюансы, которые не изменяют его сути и значимости для повышения эффективности управления бюджетной системой.

Многовариантность и гибкость метода программно-целевого бюджетирования связаны с тем важным его качеством, что он адаптирован к динамично меняющейся реальности и способен варьировать в зависимости от той или иной ситуации в плане выбора средств и способов осуществления бюджетной деятельности и выстраивания бюджетных отношений.

Основным достоинством этого способа бюджетирования выступает тот факт, что бюджетные средства в ходе его реализации распределяются по программам или стратегическим целям, а не по видам затрат. Все программы, финансируемые за счет бюджетных средств, формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, которые устанавливаются на основании решений законодательных органов. Важным преимуществом программно-целевого бюджетирования является специфика контроля за расходуемыми министерствами бюджетными средствами, которая связана с ориентацией на внутренний контроль за эффективностью осуществления расходов.

При этом оценка социальной и экономической эффективности реализуемых программ является базой для осуществления планирования расходов на следующий бюджетный год. Важным требованием является регулярная публикация отчетов о социальной и

экономической эффективности осуществляемых программ, обеспечивающая прозрачность государственных расходов.

Кроме того, использование программно-целевого бюджетирования позволяет учитывать отдаленные последствия принимаемых органами государственной власти решений, рассматривать различные способы достижения поставленных целей, выбирать оптимальные решения на основе оценки возможностей реализации разных сценариев развития.

Основой программно-целевого бюджетирования являются управленческие принципы, широко используемые в управлении частным бизнесом, такие как четкая и ясная формулировка миссии, разработка критериев оценки эффективности результатов применительно к сфере экономического и социального развития, строгая система регуляции и прогнозирования возможных рисков.

Миссия в системе организационного и экономического развития бюджетной системы и деятельности в данной сфере занимает особое место, олицетворяя собой некий инструмент, благодаря которому создается определенный образ той или иной организации, системы, структуры, в данной случае бюджетной, делающий более ясными ее идейные и ценностные позиции и определяющий в конечном итоге ее статус в обществе. Миссия бюджетной системы Российского государства на данный момент еще не оформлена в систему идейных установок, ценностей и норм, которые были поняты и приняты обществом в силу их адекватности бюджетной деятельности субъектов бюджетного процесса, и на это необходимо обратить пристальное внимание в процессе реформирования управления бюджетной системой России.

В завершение делается вывод о том, что переход на программно-целевое бюджетирование должен сопровождаться неким идейным содержанием, которое должно быть донесено в ясной, доступной и понятной форме до общества. Пока модернизация бюджетной системы и ее переход на программно-целевой метод сопровождаются только осознанием необходимости реформирования принципов управления в государственном секторе, т.е. необходимо-

стью внедрения методов, противоположных командно-административным, активно используемым на данный момент, несмотря на то, что переход к рыночным отношениям уже совершен более чем двадцать лет назад.

В противном случае реформирование управления бюджетной системой на основе внедрения программно-целевого бюджетирования не достигнет ожидаемого результата.

В заключении подводятся общие итоги работы, формулируются основные выводы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

Статьи в изданиях перечня ВАК Минобрнауки РФ

1. Мухина A.C. Организация бюджетного процесса в России: теоретические основы и тактика реформирования // Социально-гуманитарные знания. 2009. № 11. - 0,5 п.л.

2. Мухина A.C. Проблемы реализации принципов бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой российской Федерации // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2013. № 6. - 0,7 п.л.

3. Мухина A.C. Особенности организации и управления бюджетным процессом в Российской Федерации // теория и практика общественного развития. 2013. № 6. - 0, 5 п.л.

Другие издания

4. Мухина A.C. основные приоритеты управления бюджетной системой в условиях финансового кризиса // Вторые Вели-

ховские чтения: сборник научных статей (15 марта 2010 г., г. Новочеркасск) / Новочерк. гос. мелиор. акад.; под ред. JI.C. Николаевой. - Новочеркасск, 2010. - 0,4 п.л.

5. Мухина A.C., Бандурин А.П. Обеспечение режима занятости и эффективности как цель казначейской системы исполнения бюджета // Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях: материалы VIII Международной Научно-практической конференции, г. Новочеркасск: ЮРГТУ (НПИ), 2010. - 0,3 п.л.

6. Мухина A.C. Роль управления бюджетной системой в развитии общества: социально-экономический и правовой анализ // Человек и общество: поиски, проблемы, решения: сборник науч. и метод, статей. Вып. 16 / Под ред. JI.C. Николаевой; Новочерк. гос. мелиор. Академия - Новочеркасск. 2010. - 0,3 п.л.

7. Мухина A.C. Программно-целевое бюджетирование как одно из направлений совершенствования методологии управления бюджетной системой в РФ // Сборник научных трудов и творческих работ аспирантов и студентов НГМА: Вып. 8 / Под ред. JI.C. Николаевой; Новочерк. гос. мелиор. акад. -Новочеркасск, 2010. - 0,2 п.л.

Сдано в набор 3.02.14. Подписано в печать 3.02.14. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times» Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,2 Тираж 100 экз. Типография ЗАО «Центр Универсальной Полиграфии» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 140, офис 201 тел. 8-918-570-30-30

Текст диссертации на тему "Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования"

ФГБОУ ВПО

«Новочеркасская государственная мелиоративная академия»

04201456299

На правах рукописи

Мухина Анастасия Сергеевна

Специальность 22.00.08 - социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель -доктор философских наук, профессор Бандурин А.П.

Новочеркасск - 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................................3

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АСПЕКТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................................................................................17

1.1. Бюджетная система как предмет социологического дискурса.........18

1.2. Организационные принципы функционирования бюджетной системы в России: теоретические проблемы исследования.............32

1.3. Специфика управления бюджетной системой в Российской Федерации: методология социологического исследования.............44

Выводы по главе первой................................................................................59

Глава 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ЕЮ..............................................................................61

2.1. Современное состояние и функционирование бюджетной системы в Российской Федерации:

оценка эффективности..........................................................................62

2.2. Принципы бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации:

проблемы и противоречия реализации................................................82

2.3. Программно-целевое бюджетирование

как важное направление совершенствования управления

бюджетной системой Российской Федерации...................................95

Выводы по главе второй..............................................................................106

ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................................................108

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК................................................................112

Нормативно-правовые акты........................................................................112

Научная литература......................................................................................113

ВВЕДЕНИЕ

В числе наиболее значимых проблем развития Российской Федерации является формирование эффективной бюджетной системы, способствующей социально-экономическому развитию государства, стимулирующей экономический рост и снижение социального неравенства в обществе. Именно от эффективности организации и управления бюджетной системой во многом зависит рациональность использования бюджетных ресурсов, а также использование возможностей и резервов оптимизации системы государственных финансов в целом.

В период развития рыночных отношений в России сложилась новая бюджетная система, основой регулирования которой стал принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ1. Вместе с тем, функционирование бюджетной системы в новых организационных условиях показало наличие значительного числа нерешенных проблем в сфере организации государственного управления данной сферой, влекущих за собой нерациональное использование бюджетных средств, снижение устойчивости и гибкости бюджетной системы к изменяющимся макроэкономическим условиям, неспособности финансового обеспечения стратегических целей и задач государственной политики как на федеральном уровне, так и на местах.

Таким образом, эффективное использование бюджетных ресурсов выступает приоритетным направлением государственной политики, что предполагает необходимость поиска путей совершенствования форм и методов

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. СПб.: БАН; Нестор-История, 2010. С. 5.

управления бюджетной системой на всех уровнях ее организации, чем и обуславливается высокая социальная актуальность данной проблематики, в то время как для социологической науки она интересна, прежде всего, возможностями теоретической рефлексии проблемы организации бюджетной системы России и управления ею, особенно с учетом того, что в пространстве социологических исследований данная тематика представлена весьма фрагментарно, что обуславливает потребность в ее глубокой концептуальной проработке и методологической инструментализации и, одновременно, определяет научную актуальность выбранного направления.

Степень научной разработанности. Анализ накопленного опыта в области исследования бюджетной системы в Российской Федерации, специфики ее организации и функционирования показал, что, преимущественно, научные изыскания проводятся в рамках финансовой науки. Данным проблемам посвящены научные исследования таких ученных, как С.И. Иловайский, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова. С точки зрения рассмотрения юридической природы бюджета интересны работы таких авторов, как И.И. Янжул, И.Х. Озеров, М.И. Пискотин, О.Н. Горбунова, А.Г. Пауль, Ю.А. Крохина, В.В. Бесчеревных, А.Н. Козырина. Значимое внимание в разработках обозначенных ученых отводится проблеме роли бюджета и бюджетной системы в социально-экономическом развитии российского общества.

Рассмотрение управленческого аспекта организации и функционирования бюджетной системы в России обуславливает обоснованность исследования в рамках настоящей работы проблем эффективности государственного управления в данной сфере. И в этом направлении стоит выделить труды О.И. Коротковой, в рамках которых ею рассматриваются вопросы управления госу-

дарственным имуществом , а также Ю.М. Воронина, анализирующего вопросы финансового контроля и факторов эффективности данного процесса4.

Короткова О.И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления // Законодательство и экономика. 2010. № 3. С. 23.

Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005.

Рассмотрение эффективности государственного управления в настоящее время необходимо опирается на использование системы бюджетных показателей, даже в том случае, когда речь идет об общественных отношениях, имеющих нематериальный характер.

Значительный вклад в развитие теоретических и практических основ оценки эффективности бюджетной деятельности, разработки методологии его проведения вносит аудит эффективности - новое направление бюджетного контроля, заимствованное из зарубежной практики и активно разрабатываемое в рамках реализации контрольных полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Вместе с тем определенную сложность в формулировании юридического понятия «аудит эффективности» вызывает неоднозначный подход к пониманию его пределов, т. е. конкретных публично-правовых отношений, на которые он распространяется. Ряд исследователей5 утверждают, что в предмет аудита эффективности, помимо расходования государственных средств, должна входить проверка результативности формирования государственных фондов денежных средств, т. е. эффективности налогового администрирования. В частности, P.E. Мешалкина, апеллируя к ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», делает вывод о необходимости включения доходной части бюджетов в предмет аудита эффективности6. В.Г. Пансков по данному вопросу указывает, что помимо налоговых поступлений в предмет аудита эффективности необходимо включить провер-

5 Мешалкина P.E. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. С. 66; Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. С. 66; Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: дис.... д-ра экон. наук. М., 2006.

6 Мешалкина P.E. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. С. 66.

ку эффективности предоставления налоговых льгот, которые уменьшают доп

ходную часть бюджетов .

Представленная позиция ряда авторов (P.E. Мешалкиной, В.Г. Панскова, Ю.М. Воронина) сводится к утверждению о необходимости контроля со стороны государственных органов за эффективностью налогового администрирования, т. е. управления. Подобного широкого понимания аудита эффективности придерживаются и иные авторы, полагающие, что в предмет аудита эффективности входит контроль общей эффективности управления органом государственной власти, учреждением или организацией, использующими государственные финансовые и материальные ресурсы.

Например, A.C. Садчиков включает в понятие аудита эффективности получение достоверных данных «об уровне эффективности управления объектом контроля»9 и отмечает, что аудит эффективности использования различных ресурсов (людских, материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и т. д.) есть аудит качества управления этими ресурсами.

7 Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. С. 66.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. № 3. С. 54.

9 Садчиков A.C. Аудит эффективности использования ресурсов: методологический подход // Аудиторские ведомости. 2007. № 6. С. 51.

финансовых ресурсов. Аудит эффективности как вид государственного финансового контроля направлен на реализацию конкретной части государственного контроля - контроля за эффективностью (результативностью) использования государственных финансовых и материальных ресурсов, получаемых уполномоченными органами, учреждениями, организациями на основе правовых норм и в процессе финансовой деятельности государства.

Одним из направлений совершенствования управления бюджетной системой является внедрение принципов современного программного бюджетирования. Значительный вклад в его развитие и методологическое обеспечение был внесен работой ученых Академии бюджета и казначейства Минфина России профессоров М.П. Афанасьева и Б.И. Алехина, кандидата экономических наук А.И. Кравченко и соискателя на ученую степень П.Г. Крадинова «Технология подготовки программного бюджета».

Формирование и управление бюджетной системой в Российской Федерации необходимо должно основываться на принципах бюджетного федерализма. Однако определение данного понятия и направлений его практической реализации также имеет неоднозначное толкование в науке и практике организации бюджетной системы. Многочисленные определения и интерпретации бюджетного федерализма, имеющиеся в научной литературе10, говорят

10 См.: Байраковская Г.Г. Российский федерализм: принцип разграничения полномочий в бюджетной сфере: автореф. дис.... канд. полит, наук. М., 1997; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000; Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9; Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 1999; Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, М.Ю. Орлов. М., 1999; Кузнецова О. В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1997; Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999; Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002; Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8; Умнова И. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999. № 1; Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. СПб.: БАН; Нестор-История, 2010.

об определенных сложностях построения теории бюджетного федерализма, а также практической реализации этого направления.

Достаточно критически отечественные исследователи оценивают сферу межбюджетных отношений в России, отмечая, что их эффективность предполагает учет интересов всех участников межбюджетных отношений, как на федеральном, региональном уровнях, так и на уровне местного самоуправления11.

Цель диссертационной работы заключается в разработке социологической концепции управления бюджетной системой Российской Федерации и поиске направлений совершенствования ее организации и функционирования.

В соответствии с указанной целью формулируется следующий спектр исследовательских задач:

- показать специфику научного дискурса в отношении изучения бюджетной системы Российской Федерации;

11 Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. СПб.: БАН; Нестор-История, 2010. С. 5.

- дать оценку эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе;

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации

Гипотеза исследования. Совершенствование бюджетной системы и формирующихся в ее пространстве межбюджетных отношений является важным условием эффективного развития российского государства и его социально-экономического сектора. Реализация централизованной модели бюджетного федерализма в России выявила ее низкую эффективность и неспособность решать социально-экономические проблемы регионов России, что сформировало потребность в поиске новой логики взаимодействия между различными уровнями власти в контексте формирования и реализации принципов бюджетной политики государства. Определенным потенциалом для решения этой задачи обладает политика бюджетного федерализма как сочетающая в себе принципы централизма и децентрализма в логике отношений между органами федеральной, региональной и местной власти.

Теоретико-методологическая основа исследования представлена комплексом теоретических подходов, связанных с организационными и управленческими

Текст диссертации на тему "Бюджетная система Российской Федерации: организационно-управленческая специфика и перспективы совершенствования"

Похожие темы диссертаций