автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.03
диссертация на тему: Бюрократия и государственное управление в странах Западной Африки

Полный текст автореферата диссертации по теме "Бюрократия и государственное управление в странах Западной Африки"

Ки од

2 '» НОВ Ю97

На правах рукописи

СО КО В А Зинаида Николаевна

БЮРОКРАТИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ АФРИКИ

Специальность 07.00.03 - Всеобщая история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Екатеринбург 1997

Работа выполнена на кафедре всеобщей истории Тюменского государственного университета.

Официальные оппоненты: доктор исторических наук,

профессор Косухин Н. Д.

доктор исторических наук, профессор Черновская В. В.

доктор философских наук, профессор Ершов Ю. Г.

Ведущая организация: Институт востоковедения РАН

Защита состоится «_» _ 1997 г.

в_часов на заседании диссертационного совета Д063.78.02 по

защите диссертаций на соискание ученой степени доктора исторических наук в Уральском Ордена Трудового Красного Знамени государственном университете им. А. М. Горького по адресу: 620083, г. Екатеринбург, пр. Ленина, 51

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральского государственного университета им. А. М. Горького

Автореферат разослан «_»_ 1997 г.

Ученый секретарь диссертационного <

доктор исторических наук, ■ - , . ,

профессор ^ J Овчинникова Б,

диссертационного совета,

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важные изменения, происходящие во многих регионах мира в конце XX столетия, заставили исследователей по-новому взглянуть на роль государства и его институтов в жизни современного общества. Как свидетельствует опыт постперестроечной России, реформирование политической системы и создание органов представительной демократии нередко сопровождается «коррозией» власти и ее перемещением от формальных институтов в «коридоры» административных учреждений. Одновременно укрепляются функции той группы людей, которую мы называем чиновничеством, бюрократией.

Схожие явления наблюдаются ныне во многих африканских странах. В этой связи изучение опыта данных государств позволяет выявить общие черты глобального процесса эволюции политических отношений и спроецировать то, что, возможно, ожидает и Россию в ближайшем будущем.

Конечно, в каждой из стран механизм государственного управления носит специфический характер. В западноафриканских государствах он основан на синтезе отдельных принципов и институтов старых (традиционных) и новых (пробуржуазных) форм демократии и автократии. Данный способ организации власти начал формироваться в колониальный период, но особенно активно складывался на протяжении последних трех, четырех десятилетий. Традиционные и нетрадиционные формы власти сохраняются благодаря живучести принципов общинной организации социального и экономического пространства. Они объективно препятствуют складыванию современных систем политических отношений, в частности принципов и институтов демократического типа.

Общей тенденцией развития стран западноафриканского региона является значительное расширение участия бюрократии в осуществлении функций государственного управления, а также усиление ее влияния в политике. Преобладающим типом институционализации государственной власти здесь можно считать авторитарно-бюрократический, основанный на самодовлеющем положении в политической системе исполнительных

структур. В этом контексте изучение основных тенденций общественно-политического развития западноафриканских стран предполагает анализ организации и функционирования системы государственного управления, места и роли в ней бюрократии, особенностей генезиса и развития этой социальной общности.

Значимость научного исследования бюрократии в структуре власти обусловлена также неполнотой наших представлений о правящих группах в странах региона. Изучение этих вопросов позволит лучше понять природу и социальное содержание изменений, которые происходят на континенте в современный период. Важность проблемы определяется тем, что преобразования в экономической и политической сферах осуществляются правящими группами, в том числе и бюрократией. Их результаты будут зависеть от позиции административно-управленческой верхушки, от ее собственной способности к изменению.

Выбор диссертационной темы автор связывает с появлением и утверждением новых тенденций в отечественной исторической науке. Ее современное состояние отличается стремлением определить наиболее важные направления исследования государства в развивающихся странах, отказом от рассмотрения проблем лишь в рамках прежней марксистской парадигмы, появлением новых методологических подходов. Наличие дискуссионных точек зрения на роль государства и его субъекта в странах «третьего мира» убеждает в необходимости и перспективности дальнейшей разработки проблем бюрократии.

Бюрократия в африканских странах, копируя структуру и организацию, отличается от чиновничества современных западных государств по своим функциям и роли в обществе. Значительным своеобразием отмечена трансформация бюрократии в отдельных странах Западной Африки. Политическая нестабильность, перемены в правящей верхушке предопределили место и роль верхушки служащих госаппарата на отдельных этапах развития государств региона. В то же время исследование, проведенное на материалах Западной Африки, дает возможность привести к единому знаменателю главные черты проблемы, общей для всего региона и, возможно, еще более широкого круга стран афро-азиатского мира. Некоторые сюжеты, например, взаимоотношения государства и общества, бюрократии и демо-

кратических институтов и т.д., весьма актуальны для многих государств за пределами «третьего мира», в том числе и России.

Историография проблемы. Отечественная африканистика внесла значительный вклад в изучение социально-политического развития стран континента, роли государства в политической системе, природы и облика правящих групп, социальной структуры общества. Проблемы развития африканских стран рассматривались как в специальных исследованиях, так и в общем контексте тенденций и закономерностей существования «третьего мира». С учетом историографических традиций отечественного востоковедения писалась настоящая диссертация.

Уже в 1960-е годы в ориенталистике достаточно отчетливо начали выделяться две многоплановые сферы исследования, с которыми связывалась основная проблематика места и роли бюрократии в обществе. Речь идет, во-первых, об изучении эволюции социально-классовой структуры в африканских странах и, следовательно, социального облика чиновничества и его отдельных групп. С другой стороны, все более наглядной становилась целесообразность исследования политических отношений, роли правящих групп и места бюрократии в механизме власти. Изучение этой проблематики позволило в дальнейшем выделить те сущностные характеристики, которые в совокупности складывались в само понятие чиновничества как социальной группы. Следует сказать, что в 1960-е годы и последующий период классообразовательные процессы и явления политики стали самостоятельной областью теоретических и конкретно-исторических исследований и рассматривались в рамках общих концепций развития (переходности, многоукладное™, зависимого развития, единой макроформации).

В 1960-70-е годы сложилась марксистская политология Африки. В отечественной африканистике утвердилось понятие «политическая система». С ее помощью стало возможным приступить к конкретному исследованию особенностей государственного управления и механизма власти. Политические системы в африканских странах рассматривались в работах Л. И. Энти-на, Ю. А. Юдина и других ученых.

В указанный период в качестве основы исследования политического развития Африки утвердилась концепция двух путей эволюции - в сторону социализма или в сторону капитализма. Эти пути были представлены двумя формационно-полярными моделями политических систем - государство социалистической ориентации и государство капиталистической ориентации. Фор-мационная характеристика государства сводилась'к социально-политической ориентации правящих групп той или иной страны. Магистральным путем развития был признан некапиталистический вариант. •"'

В то же время в отечественных исследованиях была отмечена специфика государств «третьего мира». Они характеризовались кай государства «переходного» типа. За ними признавалось выполнение важных общественных функций. Обращалось внимание на гипертрофированную роль государства и его институтов в экономике и других сферах жизни общества.

В отечественной историографии уделялось значительное внимание исследованию социальной природы групп, находящихся у власти в африканских государствах. Бюрократия, тесно связанная* с государственным и частным предпринимательством, характеризовалась как часть пробуржуазной социальной общности, представляющей собой верхушку своеобразно формирующегося класса буржуазии.1 Составной частью этой общности признавалась бюрократическая буржуазия. Позднее М. А. Чеш-ков пришел к выводу о формировании качественно новой клас-соподобной общности, этакратий, соединяющей «государственную собственность с государственной властью и соцйетальными функциями».2 ~

В 1980-е годы была существенно расширёна проблематика конкретно-исторических исследований социально-классовой структуры и политических аспектов деятельности различных групп общества. В поле зрения отечественных ученых оказались военные, менеджеры, рабочие, профсоюзные лидеры, интеллек-

1 Государство в странах капиталистической ориентации. - М., 1982. - С. 143.

2 Чешков М. А. Концепция бюрократии: необходимость пересмотра // Мировая экономика и международные отношения. - 1989. - № 2. - С. 74.

туальная элита, традиционные правители, управленческие кадры госсектора, предприниматели, политики, государственные служащие. Этим проблемам посвятили свои работы А. С. Влахова, Л. В. Гевелинг, Т. С. Денисова, И. Т. Катагощина, Н. Б. Кочакова, Р. Г. Ланда, Л. К. Туманова, В. Э. Ханин, В. В. Черновская, В. Л. Чертков. •

На рубеже 1980-90-х годов обнаружилась с наибольшей очевидностью недостаточность формационного подхода для исследования социально-политических изменений в афро-азиатском мире. Поэтому появилась необходимость его дополнения современными концепциями общественного развития, в частности, сочетания формационной теории с цивилизационным подходом.

Следует сказать, что интерес отечественных африканистов к возможностям цивилизационного подхода к исследованию общественного развития обнаружился уже в первой половине 80-х годов. Внимание ученых стали привлекать неформационные аспекты развития социально-политических структур, влияние культурно-исторических традиций на общественную эволюцию. Эти идеи нашли отражение в коллективной монографии «Африка: культурное наследие и современность» (М., 1985), в работах А. С. Балезина, Ю. М. Кобищанова, Н. Б. Кочаковой, Н. А. Ксенофонтовой, Э. С. Львовой, И. Е. Синицыной, И. В. След-зевского и других отечественных африканистов.

В 1990-е годы в научных кругах заговорили о кризисе этатизма в Африке и в других регионах «третьего мира». В состоянии кризиса оказались и представления о государстве и политических отношениях в развивающихся странах. Это связано как с отказом от марксистской теории в качестве единственно приемлемой при объяснении характера общественных явлений, так и с крахом одной из мировых систем и началом складывания новой международной ситуации. Данные проблемы стали главной темой дискуссии на страницах журнала «Восток».1

1 Чешков М. А. Государство в "третьем мире": возвышение, кризис, перспективы (расширенные тезисы к дискуссии) // Восток. - 1992. - № 2.-С. 90-98; Обсуждение. М. А. Чешков. Государство в "третьем мире": возвышение, кризис, перспективы (расширенные тезисы к дискуссии). Часть I // Там же. - 1992. -№ 5.-С. 171 - 191; Часть 2 // Там же. - 1992. - № 6. - С. 155 - 179.

В последние годы на первый план выдвинулась проблема демократизации в африканских странах.1 Авторы коллективной монографии «Крупные развивающиеся страны в социально-экономических структурах современного мира» (М., 1990) создали разработанную версию теории политической модернизации, согласно которой общим направлением исторического процесса является утверждение капиталистического общества западного типа, в том числе демократических институтов государственного управления. С начала 90-х годов в академических кругах возобладало мнение, что время диктатур в Африке прошло и в будущем страны континента ожидает поступательная демократизация политической сферы. Однако отмечается, что прямая рецепция западной демократии невозможна. Реальное африканское общество не похоже на западное.2 Демократические преобразования идут успешно в тех странах, где правящие круги, отказываясь от жесткого авторитаризма, пытаются совместить политическую модернизацию с традиционными ценностями и социальной стабильностью.

В 1990-е годы интерес отечественных африканистов к проблемам политического развития региона реализовался в серии исследований, посвященных анализу механизма власти, эволюции государственно-управленческих структур, роли лидеров в политическом процессе. Были подготовлены коллективные монографии «Современная Африка: итоги и перспективы развития. Эволюция политических структур» (М., 1990), «Африка: кланы, классы, общество. Социальные мутации на исходе XX века» (М., 1994), «Тропическая Африка: от авторитаризма к политическому плюрализму?» (М., 1996), «Африка: многовариантность развития» (М., 1997), сборник статей «Механизмы политической власти в странах Западной Африки» (М., 1991).

Из всего сказанного можно сделать вывод, что при множестве публикаций, посвященных социально-политическому разви-

1 На страницах журнала "Восток" прошла дискуссия по проблемам парламентаризма и демократии в незападных обществах (см.: Парламентаризм и демократия в незападных обществах (круглый стол). Часть 1 // Восток. - 1992. - № 6. - С. 41-53; Окончание // Там же. - 1993. - № 1. - С. 40 - 59).

2 См.: Васильев А. М. Гражданское общество в Африке: реалии и мифы // Восток. - 1995. - № 2. - С. 5 - 17.

тию африканских стран, сюжеты, связанные с изучением бюрократии, редко когда выделяются в качестве объекта самостоятельного исследования1. Чаще всего они интегрированы в содержание работ, посвященных истории африканских государств в колониальный период и в годы независимости, характеристике социально-классовых структур или политических систем. В то же время наличие этих общих научных разработок позволило автору настоящей диссертации сосредоточиться на анализе бюрократии в странах Западной Африки и выявить новые аспекты темы, связанные с эволюцией социальных и политических структур в регионе.

В западной историографии наиболее распространено изучение бюрократии в рамках теорий элит.2 Эти концепции фактически ставят знак равенства между такими понятиями, как «элита», «бюрократия», «новые средние слои». Источники формирования, социально-экономическое положение, образ жизни чиновничества рассматриваются, как правило, в рамках изучения жизнедеятельности элитарных групп. Социальные слои, которые входят в категорию элиты - интеллигенция, военные, буржуазия, служащие и т.д. - не относятся к традиционному обществу, занимая положение «вне» и «над» ним. Основным признаком элиты считается западноевропейское образование. Лица, относящиеся к данной группе, заняты в области управле-

1 К числу немногих публикаций на эту тему относится исследование Ли В. Ф. К вопросу о генезисе, типологии и эволюции бюрократии в переходных социальных структурах Востока // Общество, элита и бюрократия в развивающихся странах Востока. Кн. 1. - М., 1974. - С. 4-34.

2 В отечественной историографии имеется несколько работ, посвященных характеристике правящих групп в западных исследованиях (см.: Вельский А. Г. Критика западноцентристских концепций "модернизации" и "социологии развития" освободившихся стран // Исследования социологических проблем развивающихся стран. - М., 1978. - С. 219 - 235; Общество и государство в странах Тропической Африки. - М., 1980; "Социология развития" Африки. Критические очерки. - М., 1984; Старостин Б. С. Освободившиеся страны: общество и личность. Критический анализ немарксистских концепций. - М., 1984; Чешков М. А. Критика представлений о правящих группах развивающихся стран. - М., 1979; Чиркин В. Е. Буржуазная политология и действительность развивающихся стран. Критика концепции "политической модернизации". - М., 1980; Эн-тин Л. М., Энтин М. А. Политология развития и освободившиеся страны. Критика немарксистских концепций. - М., 1986),

ния, имеют специфические источники доходов, ведут европейский образ жизни. Главное - они участвуют в подготовке, принятии, реализации политических решений. Концепции элит тесно связаны ; с теорией модернизации. В 1940-60-е годы исследователи отводили элитарным группам ключевую роль в осуществлении трансформации общества.1'

Государство, имитирующее западную модель, воспринималось как главная опора модернизации. Если последняя связывалась с крупной организацией особого типа, то для характеристики правящих групп использовался термин «бюрократия». Это понятие трактовалось, как правило, расширительно. Бюрократия - это совокупность лиц, занятых на службе в государственном аппарате, армии, полиции, представители технократии и некоторые другие группы, получающие доход в виде зарплаты. Она рассматривалась как основной агент экономического развития и главный участник политической власти.2

С конца 1960-х годов исследователи заговорили о невозможности создания и функционирования современного государства в условиях отсталости и сохранения традиционных отношений. На смену либерально-демократической модели приходит концепция авторитарного государства, наиболее полно разработанная С. Хантингтоном.3 По его мнению, проблема эффективности режима гораздо важнее, чем демократические ценности. Главный критерий при характеристике политической системы -«степень институционализации» и «уровень правления». Для С. Хантингтона главными являются не проблемы развития, а проблемы стабильности и порядка.

В 1970-е годы большое внимание уделялось изучению социально-классовой природы государственной власти. В связи с развитием госсектора отмечалась доминирующая роль бюрократии. В формуле «государство и общество» первое изображалось как сверхмогущественная и централизованная сила, а противо-

1 Apter D. Е. The Politics of Modernization. - Chicago, 1965. - P. 167.

2 См., например: Almond G. A. Political Development: Essays in Heuristic Theoty. - Boston, 1970.

3 Huntington S. P. Political order in changing Society. - New Haven. - London, 1968.

стоящее государству общество - в основном недифференцированное крестьянство1.

Через понятие «бюрократия» характеризовалась социальная природа правящих групп. Оно приобрело новое содержание, близкое к марксистскому понятию' «класс»,' Сенегальский исследователь С. Амин писал, что бюрократия стала господствующим классом. Паразитируя на государственной собственности, она эксплуатирует трудящиеся классы.2 Западногерманский политолог X. Элзенханс выдвинул концепцию «государственного класса»3. Он утверждал, что в странах периферийного капитализма возникает государственный класс, ядро которого составляет бюрократия.

С начала 1980-х годов исследователи отмечают упадок государства в африканских странах4. Многие авторы связывают этот процесс с «хищнической» природой государства, имея в виду монополизацию правящими группами контроля над общественными ресурсами и использование их для своих частных нужд. Французский политолог Дж. Ф. Медар, американский исследователь П. М. Льюис и другие, изучая особенности политических систем в Африке, пришли к выводу, что это -«неопатримониальная власть»5. По их мнению, всеобщая коррупция, фаворитизм и кумовство подрывают сущность государственной власти, которая отчуждена от общества. В то же время клиентелизм как форма лояльности и общественных связей тесно связан с персонализацией власти.

В 1980-90-е годы вновь появляется тезис о необходимости либерально-демократического государства. Однако многие авто-

1 Doornbos M. The african State in academic debate: Retrospect and prospect // Journal of modern african studies. - L., 1990. - Vol.28. - № 2. - P. 179 - 198.

2 Amin S. Impérialisme et sons-developpement en Afrique. - P., 1976. - P. 326.

3 Elsenhans H. Abhangiger Kapitalismus oder bürokratische Entwicklungsgesellschaft: Essay über den Sfaat in the heutigen Dritten Welt. - Frankfurt -New-York, 1981.

4 Cm.: The precarions balance: State and Society in Africa. - L., 1988.

5 Lewis P.M. Political Transition and the dilemma of civil society in Africa // Journal of international affairs. - N.Y., 1992. - Vol. 46. - № 1. - P. 32; Medard J.-F. Le "big man" en Afrique: Esquisse d'analyse du politicien - entrepreneur // L'annee sociologique. - P., 1992. - P. 167.

ры отвергают возможность прямой рецепции западных институтов власти. Как отметил американский исследователь М. Овусу, для развития демократии требуется выработка нового жизнеспособного политического синтеза, «который был бы прочно связан с африканской историей и полностью учитывал современные проблемы Африки»1.

Цель и задачи диссертации. Главная цель исследования состоит в изучении генезиса африканской бюрократии, ее социального облика, места и роли в государственном управлении. В соответствии с нею в качестве частных задач, решение которых вытекает из анализа и обобщения конкретно-исторического материала, в диссертации ставятся следующие:

- рассмотреть формирование чиновничества и его место в системе колониального управления;

- проанализировать особенности становления аппарата государственного управления в период независимости;

- исследовать социальный облик бюрократии - социальный и национальный состав, уровень и характер образования, социально-экономическое положение, образ жизни, систему ценностных ориентаций;

- проследить роль бюрократии в системе государственно-политической власти на отдельных этапах эволюции африканских стран;

- показать формы и методы, с помощью которых верхушка чиновничества оказывает влияние на выработку и осуществление государственной политики;

- выявить характер связей между бюрократией и обществом.

Многоплановость избранной темы предопределила междисциплинарный характер исследования, что, в свою очередь, потребовало обращения автора к трудам отечественных африканистов, анализирующих различные стороны жизнедеятельности государств и народов Западной Африки. К их числу принадле-

1 Owusu М. Democracy and Africa // Journal of modern african studies. - 1992. -Vol. 30. - № 3. -P. 378.

жат издания по истории отдельных регионов и стран экономике 2, работы, посвященные исследованию социальной структуры общества3, идеологии и политических отношений4, а также специальные монографии, имеющие значение для анализа перечисленного круга частных задач. Это - работы, в которых освещаются отдельные этапы политической истории западноафриканских государств5, колониальная политика европейских держав6, этнические процессы и роль традиционных институтов

1 История Сьерра-Леоне в новое и новейшее время. - М., 1994; История Ганы в новое и новейшее время. - М., 1985; История Нигерии в новое и новейшее время. - М., 1981; История Тропической и Южной Африки. 1918 - 1988. - М., 1989.

2 Государственный сектор в странах Африки. - М., 1976; Научно-техническая революция и проблемы социально-экономического развития стран Африки. -М., 1976; Следзевский И. В. Формирование социально-экономической структуры современной Нигерии. - М., 1984.

3 Интеллигенция и социальный прогресс в развивающихся странах Азии и Африки. - М., 1981; Катагогцина И. Т. Интеллигенция Нигерии. {Становление и роль в политической жизни страны). - М., 1977; Кузнецова С. И. Социальная структура африканского города. - М., 1972; Ланда Р. Г. Управленческие кадры и социальная эволюция стран Азии и Африки. (Госсектор). - М., 1985; Левковский А. И. Социальная структура развивающихся стран. - М., 1978; Социальные сдвиги в независимых странах Африки. - М., 1977; Средние городские слои в странах Тропической Африки. - М., 1985; Туманова Л. К. Африканский предприниматель: социальный портрет. - М., 1993.

4 Ерасов Б. С. Социально-культурные традиции и общественное сознание в развивающихся странах Азии и Африки. - М., 1982; Илларионов Н. С. Идеология и общественный прогресс в странах Тропической Африки. - М., 1978; Косухин Н. Д. Арена борьбы идей - Африка. - М., 1985; Мосейко А. Н. Идеология в странах Тропической Африки: традиции и современность. - М., 1985; Чернов-ская В. В. Нигерия. Предпринимательские организации в политической жизни // Азия и Африка сегодня. - 1984. - № 2. - С. 10-13.

5 Глущенко Е. А. Первая республика в Нигерии. Формирование, кризис и падение неоколониалистского режима. - М., 1983; Нигерия: власть и политика. - М., 1988; Нигерия. Современный этап развития. - М., 1978; Потехин И. И. Становление новой Ганы. - М., 1965; Прибытковский Л. Н. Нигерия в борьбе за независимость. - М., 1961; Родионов Ю. А. Политическое развитие современной Ганы (1957 - 1985). - М., 1985.

6 Субботин В. А. Колонии Франции в 1870 - 1918 гг. Тропическая Африка и острова Индийского океана. - М., 1973; Он же. Великобритания и ее колонии. Тропическая Африка в 1918 - 1960 гг. - М., 1992.

власти роль государства в политической системе2, история общественной мысли3, роль армии в политической жизни4.

Обращение к этим трудам позволило автору реализовать в работе над- диссертацией возможности междисциплинарного подхода... Отметим в этой связи, что уже в 1980-е годы внимание востоковедов и африканистов к «стыковым» аспектам исследования узловых проблем общественной эволюции развивающихся стран заметно активизировалось. В частности, о перспективности междисциплинарных исследований свидетельствовало появление книги «Государство и государственная собственность в развивающихся странах. (Попытка междисциплинарного исследования)»5. Эффективность такого подхода для конкретно-исторического анализа общественных явлений в странах Востока (а в равной мере и в странах Африки) доказала «Эволюция восточных обществ»6. Идея «синтеза», изложенная в этой книге, дала мощный импульс для теоретического переосмысления цивилизационного аспекта развития обществ, совершающих переход от традиционности к современности.

Важным моментом при написании диссертации явилось изучение работ африканских ученых, посвященных общественному

1 Бочаров В. В. Власть. Традиции. Управление. Попытка этноисторического анализа политических культур современных государств Тропической Африки. -М., 1992; Зотова Ю. Н. Традиционные политические институты Нигерии: Первая половина XX в. - М., 1979; Исмагилова Р. Н. Этнические проблемы современной Тропической Африки. - М., 1973; Кочакова Н. Б. Традиционные институты власти и управления (по материалам Нигерии и Западной Африки). - М., 1993.

2 Государство в странах капиталистической ориентации. - М., 1982; Старушенко Г. Б. Нация и государство в развивающихся странах. - М., 1967; Функции государства в независимых странах Африки. - М., 1972; Чиркин В. Е. Государственная власть в развивающихся странах. - М., 1990; Юдин Ю. А. Высшие органы государства в странах Тропической Африки. - М., 1980.

3 Летнев А. Е. Общественная мысль в Западной Африке, 1918 - 1939. - М., 1983; Френкель М. Ю. Общественная мысль Британской Западной Африки во второй половине XIX в. - М., 1977.

4 Мирский Г. И. "Третий мир": общество, власть, армия. - М., 1976; Мирский Г. И. Роль армии в политической жизни стран "третьего мира". - М., 1989.

5 Государство и государственная собственность в развивающихся странах. (Попытка междисциплинарного исследования). - М., 1987.

6 См.: Эволюция восточных обществ: синтез традиционного и современного. - М., 1984.

развитию своих стран. Они позволяют реконструировать исторический, социальный, экономический и политический фон, на котором происходила эволюция бюрократии. Не будет преувеличением утверждать, что африканская наука накопила и осмыслила значительный эмпирический , материал в изучении проблем, связанных или :пересекающихся с темой Предлагаемого исследования. Значительную помощь автору ■ диссертации оказало ознакомление с работами Л.'АдамоЛекуна, А. Адебайо, К. О. Дике, Б. О. Нвабуезе, А. Нванкво, Л. Силлы и др. Среди исследований, посвященных проблемам государственного управления, роли бюрократии в принятии решений, достойны упоминания работы бывших чиновников - А. Адедеджи, А. Аиды, П. Асиоду. Наличие этих публикаций повысило возможности объективной разработки темы диссертации.

Хронологические рамки настоящий работы охватывают период с момента колониального завоевания Западной Африки европейскими державами, положившего начало складыванию колониальной системы управления и формированию бюрократии, и до настоящего времени. Основное внимание уделяется трансформации бюрократии в период независимого развития африканских стран. Однако в целях выявления влияния традиционной культуры на современное государственное управление диссертант обращался к некоторым событиям и явлениям доколониального периода.

Объект исследования. В социологической литературе термин «бюрократия» употребляется, как правило, в двояком смысле. Во-первых, через это понятие характеризуется весь высший персонал, занимающий командные высоты в институтах власти - партийно-политическая верхушка, высшие офицеры армии и полиции, чиновничество, управляющие фирмами, представители деловых кругов, лидеры профсоюзных объединений и руководители общественных организаций, т.е. те группы, которые участвуют в борьбе за контроль над государственными структурами, экономикой и сферой идеологии и оказывают влияние на характер принимаемых решений. Примерно в этом же значении наряду с понятием «бюрократия» употребляются термины «политическая элита», «правящие группы», «бюрократическая буржуазия», «пробуржуазная автократия», «этакратия».

В другом случае понятие «бюрократия» употребляется в более узком смысле. Оно обозначает управленческий слой в обществах различного типа и совпадает с такими понятиями, как «государственный аппарат», «чиновничество», «гражданские служащие». Именно в этом значении термин «бюрократия» используется в настоящей работе.

В диссертации рассматриваются гражданские служащие -работники министерств, департаментов и других правительственных ведомств, главным образом, центрального аппарата управления. Для обозначения служащих государственных учреждений (кроме обслуживающего персонала) может быть использован термин «чиновничество». Чиновников можно определить как работников государственно-управленческого аппарата, имеющих служебный разряд - чин, с которым связаны определенные права и привилегии, а также выполнение определенных служебных обязанностей. Верхний слой чиновничества - заместители министров, их помощники; советники, эксперты, консультанты при главе государства; начальники отделов министерств, а также должностные лица, равные им по рангу - непосредственно участвуют в принятии государственных решений.

Настоящее исследование ведется на примере государственной бюрократии стран Западной Африки - Нигерии, Ганы, Сьерра-Леоне, Сенегала, Кот-д'Ивуара. Национальная специфика политических систем, особенности социально-экономического положения, различие историко-культурных традиций этих государств исключают возможность выделения «универсальной» модели формирования и функционирования чиновничества. На его деятельность оказывают влияние такие факторы, как незавершенность государственного строительства, экономические трудности, политическая нестабильность. Это позволяет рассмотреть место и роль государственной бюрократии в условиях гражданского и военного правления, жесткой автократии и квазидемократии, однопартийной и многопартийной систем. В то же время сопоставление этих процессов на фоне регионального единства и близости политических и экономических интересов западноафриканских народов дает возможность провести реконструкцию наиболее типичных черт, характерных для эволюции данной социально-профессиональной общности.

Источники. Направленность исследования обусловила выбор круга источников, положенных в его основу. Условно их можно подразделить на несколько групп. К первой относятся конституции африканских государств, речи, выступления и заявления крупнейших политических и общественных деятелей, документы и официальные публикации правительств. Эти материалы характеризуют основные направления стратегии социально-экономического и политического развития, предполагаемые изменения, в том числе в области государственного управления. Они дают информацию о формировании механизма власти, о порядке назначения важнейших должностных лиц, а также регламентируют различные стороны деятельности чиновничества. К этой же группе источников относятся ведомственные материалы государственных учреждений, отчеты различных комиссий, назначенных в разные годы правительствами западноафриканских стран для изучения состояния дел в государственно-управленческом аппарате и выработки рекомендаций по отдельным аспектам его функционирования. Они содержат данные о численности государственных служащих, составе, наборе, продвижении. Особое место занимают документы комиссий, образованных для выявления случаев коррупции, взяточничества и других злоупотреблений властью со стороны должностных лиц.

Следующая группа источников представлена материалами социологических (полевых) обследований, проведенных в разные годы в различных странах как африканскими, так и зарубежными учеными. Обобщение и анализ значительного массива информации, содержащейся в этих работах, позволяет уточнить, а в иных случаях и существенно скорректировать количественные и качественные оценки африканской бюрократии. Эти исследования дают представление о типах жизнедеятельности чиновников, социальном и этническом происхождении, о соотношении традиционного и современного в их образе жизни, о семейном укладе, поведении в быту, а также о ценностных ориентациях, статусе и престиже в обществе.

Третью группу образуют материалы национальных и региональных конференций, посвященных отдельным проблемам развития государственного администрирования, перестройки

деятельности государственных учреждений, повышения ее эффективности. Эти конференции носят практический характер. В них участвуют государственные, политические и общественные деятели, высщие чиновники, ученые. Цель региональных конференций - скоординировать усилия правительств отдельных государств в решении задачи создания структурно и качественно нового управленческого аппарата, осуществить «профессионализацию» гражданской службы.

Четвертую группу источников формируют периодические издания. В диссертации широко использованы материалы большинства газет и журналов Нигерии, а также издания других стран Западной Африки. В прессе публиковалась информация, касающаяся изменений в организации и функционировании госаппарата; данные о перестановках в верхнем эшелоне государственного администрирования и т.д. Публикации газет и журналов позволили выявить оценку деятельности гражданской службы как со стороны официальных правительственных кругов, так и со стороны общественности.

Периодическая печать Великобритании, США и некоторых других западных стран явилась для автора также ценным источником. Значительный интерес представляют публикации еженедельника «West Africa» , позволяющие раскрыть те или иные аспекты темы, не получившие отражения в других источниках. Наличие в периодических изданиях специальных рубрик, разделов, досье дает возможность подвергнуть содержащуюся в них информацию статистической обработке для получения данных обобщающего характера. Это в свою очередь позволяет получить наиболее полное представление о бюрократии, а также сопоставить процессы генезиса и функционирования государственно-управленческого аппарата в отдельных странах.

Методология исследования. Одним из методологических принципов для автора диссертации является историзм, понимаемый как требование рассматривать любой объект, любое историческое явление в движении, становлении и развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с другими объектами и явлениями. Принцип историзма неразрывно связан с объективностью исторического исследования, с отказом от политизации исторического мышления, абсолютизации значения классовых

противоречий. Объективность как теоретико-методологический принцип предполагает преодоление односторонности в оценке социальных групп и политических отношений.

Наряду с принципами историзма и объективности важное значение для автора имело использование таких общенаучных методов исследования, как системный, классификации и типо-логизации, генетический, функционального анализа, а также специальных исторических методов и приемов, - хронологического, сравнительно-исторического, ретроспективного и др.

В процессе исследования феномена бюрократии автор обратился к трудам немецкого социолога М. Вебера, описавшего бюрократическую организацию в виде системы, в идеале способной действовать как четкий механизм принятия наиболее эффективных решений на основе максимально эффективных и беспристрастных оценок. Такой угол зрения сделал веберовскую концепцию бюрократии эталонной. В диссертации дается характеристика «идеальной модели» М. Вебера, а также рассматриваются современные теории бюрократии (Р. Мертона, А. Гоулднера и других исследователей), акцентирующие внимание на внутренних противоречиях бюрократической системы и отмечающие невозможность ее рационализации в действительности.

Существенный вклад в анализ бюрократии внесли сторонники элитисткой теории - Г. Моска, В. Парето и другие. Согласно их концепциям, любая крупная социальная система, в том числе и общество, нуждается в управлении. Оно предполагает выделение «управляющих» (правящих элит) и «управляемых». Элиты, сосредоточившие в своих руках всю полноту власти, структурно и функционно неоднородны. Верхний слой чиновничества, играющий важную роль в процессе принятия государственных решений, может быть отнесен к правящей элите.

Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые комплексно, с применением новых методологических подходов исследуется крупная научная проблема - история формирования одной из наиболее влиятельных социальных групп в странах Западной Африки, с позиций современной исторической науки анализируется эволюция социальных и политических структур в регионе, выявляются особенности социально-

классовой дифференциации и системы политических отношений. Ряд аспектов темы, рассмотренных в работе, фактически впервые подвергается изучению: трансформация западноафриканской бюрократии ца большом историческом отрезке; изменения в составе, структуре, облике чиновничества в период независимости; вопрос о роли бюрократии как в формальном, так и реальном механизме власти; особенности структуры и механизма государственного управления при различных типах правящих режимов; взаимоотношения бюрократии и общества. Тем самым восполняется пробел в историографии.

В процессе изучения темы был введен в научный оборот обширный фактический материал историко-политического и социологического характера. Его анализ позволил уточнить многие из существующих и дать новые оценки явлений и процессов, происходящих в социально-политической жизни западноафриканских государств, расширить и углубить аргументацию, сформулировать и обосновать выводы. Целевая установка данного исследования потребовала также разработки этой темы с учетом историографических традиций, заложенных в аналогичных по своей проблематике трудах зарубежных ученых.

Диссертация выполнена в рамках одного из направлений современной науки, связанного с изучением социальных и политических процессов в развивающихся странах. Предложенный автором подход к разработке проблем бюрократии основан на сравнительном анализе формирования и функционирования этой социальной группы в нескольких государствах Западной Африки, что позволяет выявить как общие черты, так и национальные особенности африканских стран, отображающие своеобразие исторических путей развития.

Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе комплексного анализа источников она раскрывает особенности механизма власти в странах Западной Африки. Проведенное в данной работе изучение бюрократии помогает понять место чиновничества в процессе принятия государственных решений, синтез традиционного и современного в политической практике современных африканских государств.

Результаты исследования могут быть использованы в научной работе (подготовка обобщающих трудов, посвященных фор-

мированию социально-классовой структуры, развитию политического процесса в африканских странах), в учебном процессе (подготовка соответствующих разделов лекционных курсов по истории стран Азии и Африки, истории мировых цивилизаций, специальных лекционных курсов и семинаров по данной проблематике), в научно-исследовательской и учебно-исследовательской работе студентов и т.д. Выводы диссертации имеют значение для реалистичной оценки политической ситуации в Западной Африке и ее прогнозирования. Методика исследования бюрократии может быть использована для изучения социально-политической обстановки в других регионах континента.

Апробация работы. По теме диссертации автор выступал с научными докладами и сообщениями на международных и всероссийских конференциях африканистов и «круглых столах» по социально-политическим проблемам в Институте Африки РАН (г. Москва), на научных сессиях по историографии и источниковедению стран Востока (г. Санкт-Петербург), на региональных конференциях, проводившихся Центром азиатско-тихоокеанских исследований в Иркутском госуниверситете, а также на конференциях в Тюменском и Ярославском университетах.

Материалы диссертации используются в спецкурсе по политическим системам в странах Тропической Африки, а также в лекционном курсе современной истории региона.

СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность, практическая и научная значимость темы. Определяется объект исследования, хронологические рамки работы. Дается характеристика историографии проблемы, отмечается специфика различных видов публикаций, затрагивающих либо пересекающихся с темой настоящего исследования. Классифицируются в группы источники по проблеме. Характеризуется методология, даются пояснения по терминологии, определяются цель и задачи исследования.

В первой главе - «Генезис бюрократии» - рассматриваются место и роль бюрократии в системе колониального управления, характеризуется ее эволюция в период независимости, показа-

ны структура, механизм рекрутирования и система подготовки кадров для государственно-управленческого аппарата.

Становление современного аппарата государственного управления в странах Западной Африки и появление чиновничества как социально-профессиональной общности тесно связаны с историческими судьбами народов региона. Формирование административно-управленческой структуры происходило под непосредственным воздействием внешнего фактора, в основном, вне рамок и структур местного традиционного общества. Важнейшей предпосылкой возникновения бюрократии явилась колониальная экспансия европейских государств - Англии и Франции.

Большинство местных структур управления в западноафриканских обществах в доколониальный период были догосудар-ственными и предгосударственными и лишь немногие достигли стадии раннего государства. Их социальную основу составляли коллективы родственников, для которых была характерна нерасчлененность управленческих функций. Половозрастной и родственный принципы играли основную роль в организации общественных отношений. Административно-территориальные и чиновничье-бюрократические формы и органы управления были слабыми и неразвитыми. В условиях ограниченных материальных ресурсов предгосударственные образования и ранние государства не могли обладать монополией на публичную власть.

Процесс колонизации европейскими державами положил начало качественно новому этапу в политическом развитии Западной Африки. Народы региона были насильственно включены в мировую экономическую систему. Это включение означало для местного населения эксплуатацию со стороны стран-метрополий. Необходимым условием организации эксплуатации являлось создание административной системы управления колониями. Колониальные управленческие структуры принципиально отличались от структур власти и управления доколониального периода. Это несовпадение было обусловлено стадиальными различиями общественных систем, участвующих во взаимодействии, с одной стороны, родоплеменных, с другой - капиталистических. В результате управление стало приобретать бюрократический характер.

В главе отмечается, что формирование административно-управленческих структур в Западной Африке происходило на протяжении длительного времени и обусловливалось спецификой конкретных систем колониального господства. Система «косвенного управления», действовавшая в английских колониях, и система «прямого управления», функционировавшая во французских колониальных владениях, определили особенности организационно-технической . структуры, управления и основ регулирования деятельности чиновничества.

Проделанный автором анализ свидетельствует, что структуры управления как в английских, так и французских колониях носили централизованный характер. В их составе доминировали бюрократические структуры - институты исполнительной власти. В английских колониальных владениях вся законодательная и исполнительная власть находилась в руках генерал-губернатора. Он назначал чиновников различных уровней, имел право законодательной инициативы, направлял деятельность администрации. Глава колонии назначал членов Исполнительного совета и большинство членов Законодательного совета. Основную административную работу выполняли секретариаты. В начале 1950-х годов эти функции стали выполнять министерства.

Во главе Французской Западной Африки стоял генерал-губернатор. Отдельные территории, входившие в состав этой колониальной империи, возглавляли губернаторы. Они назначали чиновников среднего и местного уровня. Повседневное управление отдельными сферами жизни колонии осуществляли депа рта менты.

Системы управления колоний изменялись под влиянием экономических и политических факторов. Они определялись развитием колониальной экономики, усложнением основ хозяйственной деятельности, а также социальными сдвигами в обществе и становлением освободительного движения.

Правление колониальных, держав в африканских странах по своему характеру, было авторитарным. Оно включало насилие, угнетение, презрение к правам человека, подавление оппозиции. Колониальная бюрократия по своему составу, идеологии, методам управления была чужда местному населению и воспринималась им как враждебная сила.

В главе подчеркивается, что формирование чиновничества как социально-профессиональной общности тесно связано с распространением в африканских колониях европейского образования. Будущие чиновники в Британской Западной Африке получали образование в миссионерских школах, а затем - в колледже Фура-Бей (Сьерра-Леоне), либо в учебных заведениях Европы. Первый колледж в Дакаре столице ФЗА был открыт в 1843 году. Воспринимая определенные элементы европейской культуры, служащие-африканцы значительно отличались от основной массы населения по уровню образования и образу жизни. Они являлись составной частью новой элиты. Ее отличительным признаком было наличие западноевропейского образования и, как правило, включенность в колониальную управленческую структуру.

Обособленность от основной массы населения, относительно высокий уровень образования порождали в рядах чиновников местного происхождения элементы не только экономического, но и духовного компрадорства. Однако африканцы, состоявшие на службе в колониальном аппарате, подвергались откровенной дискриминации в оплате труда и продвижении по службе. Их не допускали на хорошо оплачиваемые «европейские» должности. Верхушка чиновников назначалась по усмотрению главы колонии и состояла в подавляющем большинстве из англичан или французов.

Новый статус образованных африканцев не давал им удовлетворения. Это приводило часть служащих местного происхождения в оппозицию колониальным властям. Компенсация их социальной неполноценности отчетливо проявилась в последние годы колониального периода и после достижения странами Западной Африки политической независимости. Она выразилась как в перераспределении власти внутри чиновничьей иерархии в ходе африканизации, так и в огромном и рационально немотивированным росте государственно-управленческого аппарата.

Унаследованная от колониальных времен административно-управленческая структура продолжала функционировать при суверенном развитии западноафриканских государств. Дальнейшее ее совершенствование происходило по линии усложнения внутренней структуры министерств, образования новых

правительственных ведомств, создания различного рода вспомогательных служб. После достижения независимости аппарат управления стал включать в себя органы планирования, экономического регулирования, финансирования проектов развития.

В 1960-80-е годы рост гражданской службы в странах Западной Африки проходил быстрыми темпами. По расчетам автора, в среднем он составлял 7-8% в год. Темпы увеличения численности служащих административно-управленческого аппарата зачастую превышали темпы роста количества работников в основных отраслях экономики.

Рост аппарата управления в странах Западной Африки объясняется обычно дальнейшим развитием экономики, социальных отношений, культуры, укреплением государственного сектора. Не отрицая значения этих факторов, автор обращает внимание и на другие обстоятельства. В работе показано, что в условиях слабой общественно-политической активности масс различные правительства видят в чиновничестве одну из своих опор. Укрепление режима происходит за счет роста управленческого аппарата, дающего правительствам зависящую от них и преданную им " клиентелу". Это приводит к появлению большого числа ненужных административно-исполнительных звеньев, усложнению управленческой структуры, делает ее более дорогостоящей. В известном смысле рост госаппарата становится делом самой бюрократии. Являясь частью правящих групп, она распределяет государственные средства, значительная часть которых идет на оплату управленческих расходов. Кроме того, рост численности гражданских служащих находится под воздействием таких факторов, как трибализм, непотизм и т.п. Любой крупный чиновник стремится окружить себя родственниками и просто соплеменниками. Он помогает им устроиться на работу в государственное учреждение, продвинуться по служебной лестнице. Клиент, достигнув определенного служебного и материального положения, также окружает себя преданными людьми.

Разбухание государственного аппарата в странах Западной Африки является продуктом и одновременно одной из причин его неэффективности. Она объясняется в значительной мере тем, что в период независимости не произошло коренной пере-

стройки аппарата управления, который был лишь приспособлен для . решения новых задач. Неэффективность гражданской службы и непомерный рост численности бюрократии тесно связаны с неудовлетворительной системой подготовки управленческих кадров и низкой производительностью труда работников.

Формирование чиновничества как социально-профессиональной группы неразрывно связано с африканизацией кадров управления, которая представляет собой замену служащих-экспатриантов административно-исполнительными работниками местного происхождения. Этот процесс тесно связан с созданием национальной государственности у африканских народов.

Начавшись в 1940-50-е годы, африканизация представляла собой вынужденный шаг колониальных властей в условиях подъема национально-освободительного движения и усилившегося стремления африканских стран к независимости. В результате средние и высшие посты заняли служащие, получившие подготовку в метрополии и прослужившие определенное число лет в колониальном аппарате управления. Воспринимая традиции и ценностные ориентации колониальной бюрократии, чиновники-африканцы являлись гарантом сохранения принципов ее функционирования в последующий период.

В условиях независимости африканизация государственно-управленческого аппарата проходила почти повсеместно быстрыми темпами. В большинстве стран Западной Африки высшие должности в правительственных учреждениях были африканизированы в первые несколько лет после достижения независимости. Представляя собой необходимое социально-политическое мероприятие, африканизация одновременно была вызвана отъездом служащих-иностранцев. Ответственные посты в госаппарате поделили бывшие служащие колониальной администрации и недавние выпускники высшей школы. Поспешное заполнение вакансий, как показано в работе, снизило уровень эффективности управленческих кадров.

В бывших английских колониях африканизация высших и средних постов в гражданской службе началась раньше и проходила более быстрыми темпами, чем во франкоязычных странах. Параллельно коренизации кадрового состава шло укрепление института иностранных экспертов. Это, по сути дела,

автономный институт, оказывающий большое влияние на про-1 цесс принятия государственных решений.

Ограниченные возможности получения образования, нехватка местных кадров высшей квалификации, африканизация аппарата управления вызвали увеличение спроса в конце 1950-х -начале 1960-х. годов на. выпускников университетов. Молодые специалисты практически беспрепятственно проникали в государственный аппарат. Этому способствовало и то обстоятельство, что в гражданской службе колониального периода было большое количество вакансий.

По наблюдениям автора, в середине 1960-х годов в таких странах Западной Африки, как Гана и Нигерия, появились первые симптомы «перепроизводства» администраивно-исполни-тельных работников средней и высшей квалификации. С этого времени выпускники университетов постоянно сталкивались с недостатком вакантных мест, а подчас и невозможностью устроиться на работу в госаппарате. Такое положение вело к возникновению напряжения внутри самой управленческой иерархии. Получив образование, молодежь стремится занять в ней достойное место, в то время как старшее поколение не спешит расставаться со своим привилегированным положением. Правительства, отдавая себе отчет в серьезности такой ситуации, стремятся регулировать возрастной состав чиновничества и уменьшить трения между представителями разных поколений внутри госаппарата. Анализируя это явление, автор приходит к выводу, что относительное перепроизводство специалистов высшей квалификации в странах Западной Африки является следствием глубокой деформации общественного воспроизводства, уходящей корнями в колониальное время. Оно свидетельствует об отсталости социально-экономической структуры, о существовании серьезной диспропорции между материальными и людскими ресурсами. В этих условиях государственный аппарат остается одной из главных сфер занятости для выпускников университетов.

Безработица среди людей с высшим образованием на фоне дефицита квалифицированных кадров говорит и о деформации господствующей в обществе системы ценностей. К числу таких ценностей относится понятие престижа, которым молодые люди ^

руководствуются при выборе «хорошей работы». Материальное вознаграждение и соответствующий статус университетских выпускников, которые находятся на службе в правительственных учреждениях, основаны на колониальной традиции, не учитывающей фактор производительности труда и его значения для экономического развития.

В главе дается классификация служащих административно-управленческого аппарата в зависимости от характера труда (горизонтальный критерий) и образовательно-квалификационного уровня (вертикальный критерий). Горизонтальная классификация включает в себя две группы. В первую входят специалисты, выполняющие технико-экономические функции управления. Вторая. объединяет административно-исполнительные кадры. В нее входят руководящие чиновники министерств, а также средний административно-исполнительный и канцеляр-ско-делопроизводительный персонал.

Иерархическая структура включает в себя следующие составы чиновничества: административный, исполнительский, профессиональный, технический, канцелярский, вспомогательный. Административный состав - это группы высшего и среднего чиновничества, наделенные правом принятия решений. Исполнительский состав занят проведением в жизнь решений чиновников-администраторов. Сюда относятся и руководители отдельных подразделений министерств, не имеющие права принятия административных решений. Профессиональный состав включает специалистов с высшим, как правило, инженерно-техническим образованием, не относящихся к первым двум составам. Внутри него образовалась особая группа - научно-исследовательский персонал. Из числа этих работников формируется группа экспертов при главе государства и руководителях министерств и ведомств. Технические специалисты составляют основную массу служащих, занятых в департаментах -линейных отделах министерств. В канцелярский и вспомогательный состав входят те, кто выполняет исполняющие функции.

Наиболее важная тенденция в эволюции государственно-управленческого аппарата в современных африканских странах - появление нового типа чиновника. Проделанные расчеты показывают, что если в колониальную эпоху служащими админист-

ративного аппарата становились лица, имевшие образование общего гуманитарного профиля, то в период независимости появляется чиновник - технократ - специалист в отдельных областях производства, науки, техники и т.д. Усиление роли высококвалифицированных профессионалов автор связывает с расширением функций государства, развитием госсектора, повышением требований к компетентности управленческого персонала.

В зависимости от условий приема и порядка прохождения службы работники государственного аппарата подразделяются на постоянных и временных. Постоянный персонал - это те гражданские служащие, которые принимаются на работу по конкурсу. Претенденты на должность, успешно выдержавшие конкурс, получают удостоверение Комиссии по делам гражданской службы. Оно подтверждает, что лицо соответствует требованиям, предъявленным к чиновнику определенного ранга. Гражданская служба гарантирует ему постоянную занятость.

Работники, принятые в государственные учреждения без конкурса, обладают значительно меньшими правами, чем постоянные служащие. Они зачисляются на должности в аппарате управления по контракту на ограниченный срок или на период выполнения какой-либо работы. Среди высших и средних звеньев администраторов удельный вес временных работников очень мал. Однако они составляют значительную долю среди специалистов научно-технического профиля.

Создание эффективного государственного аппарата требует хорошо отлаженной системы подготовки административно-управленческих кадров, которая в свою очередь зависит как от совершенствования системы университетского образования, так и от улучшения специализированной подготовки правительственных служащих.

Проведенное исследование показывает, что квалификационные требования, предъявляемые к современным гражданским служащим отдельных рангов, достаточно высокие. Для поступающих на канцелярскую работу требуется, как правило, образование в объеме средней школы. Для служащего среднего звена необходим университетский диплом. Администраторы должны получить степень бакалавра или магистра. Лицо, претендующее

на административную должность, не обязательно должно иметь подготовку в области государственного администрирования. Оно может быть выпускником любого, как правило, гуманитарного факультета. Научно-техническим специалистам, поступающим на работу в правительственные учреждения, необходим не только диплом высщей школы, но и стаж практической работы.

В годы независимости количественный рост аппарата управления далеко не всегда совпадал с его качественным ростом. Нехватка квалифицированных кадров ощущается на всех уровнях чиновничьей иерархии.. Из-за недостатка достаточно подготовленных административно-исполнительных и профессионально-технических специалистов не менее 30% высших управленческих постов в странах Западной Африки остаются вакантными.

В главе характеризуются каналы подготовки служащих высшего и среднего звена, основными из которых являются институты администрирования при университетах, управленческие факультеты университетов, а также специальные центры подготовки административных работников. Новым явлением стало совместное обучение управленческих кадров, занятых в гражданской службе и на предприятиях государственного и частного сектора. Оно предполагает разработку программ интегрированной подготовки - общей для администраторов и специалистов технического профиля и объясняется постоянной диффузией кадров специалистов высших категорий между государственным аппаратом и компаниями госсектора (и совмещением должностей), сходством предмета их деятельности, наличием единого рынка кадров. Такой подход к обучению служащих предусматривает не только подготовку чиновников, преданных государству, но высококвалифицированных специалистов, разбирающихся в процессах управления.

Во второй главе - «Социальный облик чиновничества» - характеризуются социальное происхождение, служебная карьера, национально-этнический. состав бюрократии, определяются источники и уровень, ее доходов, основные черты образа жизни, социальной психологии, статус и престиж в обществе.

В колониальный период основным фактором, определявшим возможность получить место в госаппарате, был уровень образования и социальный статус семьи претендента на должность.

Крайне ограниченное число средних и особенно высших учебных заведений делало доступным получение образования и специальной подготовки лишь для небольшого числа лиц. Чтобы выдержать конкуренцию с европейскими чиновниками и занять руководящую должность в колониальном аппарате управления, нужно было пройти курс обучения в одном из. университетов метрополии. Африканец мог получить образование, пользуясь финансовой поддержкой родителей. Данные социологических обследований показывают, .что. до провозглашения, независимости среди служащих аппарата управления преобладали выходцы из семей традиционной знати и родоплеменной верхушки. Другая значительная часть чиновничества рекрутировалась из детей служащих (в том числе гражданской администрации), зажиточных торговцев и разбогатевших «фермеров».

После достижения независимости в странах Западной Африки расширилась система начального, среднего и высшего образования. Оно стало доступным для представителей более широких кругов общества. В результате в 1960-е годы увеличился приток в ряды чиновничества представителей малоимущих слоев, в большей мере склонных к «социальным экспериментам», чем их коллеги — выходцы из семей местной аристократии. Проделанный автором анализ кадрового состава аппарата управления западноафриканских государств свидетельствует, что хотя в настоящее время эта тенденция и не утратила своего значения, но постепенно в среде чиновничества увеличивается доля выходцев из семей зажиточных торговцев, бизнесменов, состоятельных интеллигентов.

В современных условиях высшие государственные служащие в странах Западной Африки, как правило, получают свои должности путем номенклатурного назначения. Система назначения предоставляет верхушке чиновничества особый статус. Любое должностное лицо высшей категории может быть свободно перемещено из одного учреждения в другое. Таким образом, политическое руководство, имея в своем распоряжении весь корпус высших чиновников, может выбирать из него необходимые кадры. Как правило, подбор, назначение и продвижение бюрократии осуществляется по политическим мотивам. На высшие и старшие должности в гражданской службе назнача-

ются лица, лояльные по отношению к правящему режиму, а в условиях персонализации власти - к главе государства. Тем самым официально провозглашаемый принцип «заслуги» (наличие высокого уровня образования и профессиональной квалификации, опыта управленческой работы, соответствующих деловых и личных качеств) при выдвижении на высшие должности приобретает формальный характер.

В главе приводятся данные, свидетельствующие, что в странах Западной Африки важную роль в формировании верхушки чиновников играет система патронажно-клиентельных связей. Наибольшее распространение имеют связи этнического типа, которые влияют на успешную карьеру служащих гораздо больше, чем уровень образования, компетентность или опыт работы. При назначении на руководящие посты принцип этнично-сти сочетается с патронажем административного типа - наличием личных связей и знакомств в рамках этакратии. Все это противоречит теории М. Вебера, который настаивал, что бюрократическое управление должно быть безразлично к политическим и иным целям.

В этом контексте автор обращает внимание на то, что африканское чиновничество находится под непосредственным воздействием таких факторов, как сложная этнолингвистическая структура, пережитки религиозной вражды и межплеменной розни. Совокупность этих условий создает основу для распространения в его среде склонности к трибализму, к утверждению непотизма.

Национально-этнические противоречия в госаппарате появились в колониальный период. Колонизаторы предоставляли привилегии в получении образования отдельным этническим и религиозным группам. При этом учитывалось различное отношение местного населения к властям. Так, привилегии в получении образования имели йоруба и игбо в Нигерии, га и эве в Гане, христианизированное население «полноправных коммун» в Сенегале и т.п.

Представители этих национально-этнических общностей и в первые годы после провозглашения независимости занимали руководящие посты в управленческом аппарате. Предпочтение при приеме на гражданскую службу часто отдавалось предста-

вителям тех регионов, из которых вышли крупные политические деятели. Преобладание на чиновничьих должностях определенных народов стало одним из главных источников последующих межэтнических конфликтов. Относительное неравенство возможностей при получении образования различных национально-этнических общностей, а следовательно, и национально-этнического представительства в среде высшего чиновничества сохраняется в современных условиях. Единственной африканской страной, в которой была предпринята попытка законодательно решить эту проблему, является Нигерия. Конституция 1979 г. обязала президента при назначении административно-управленческих работников учитывать их этническую принадлежность в соответствии с предусмотренным основным законом положением. В ст. 14 был закреплен принцип государственной политики, согласно которому состав руководящих чиновников должен отражать федеральный характер государства, отвечать потребности обеспечения национального единства и воспитания чувства национальной лояльности. В соответствии с этим исключалось доминирование в правительстве или его ведомствах лиц из немногих штатов или из немногих этнических и других групп.

Внутри административно-управленческого аппарата автор выделяет отдельные группы как по горизонтали, так и по вертикали, которые различаются по размерам материального вознаграждения. Уровень получаемых доходов неодинаков у постоянных и временных работников, у администраторов и специалистов. Большой разрыв в оплате труда наблюдается между отдельными категориями служащих госаппарата по вертикали. Разница в размерах окладов верхушки чиновников и жалования работников низших категорий в несколько раз выше, чем аналогичный показатель в развитых капиталистических странах.

Одной из наиболее высокооплачиваемых категорий государственных служащих являются руководящие чиновники министерств. Их высокие доходы складываются из различных источников, в том числе из должностных окладов, а также льгот, дотаций, доплат. Доходы высших чиновников непосредственно или косвенно связаны с ростом капиталистического накопления

на базе государственного и частного предпринимательства, Государственный и частный сектор, партийные кассы, муниципальные службы, местная администрация так или иначе приносят материальную дань представителям бюрократического аппарата. Иностранные фирмы отчуждают часть своей прибыли в пользу официальных лиц в связи с заключением конкретных сделок. Длительное время скрытой формой накопительства было совмещение многими высшими гражданскими служащими своих должностей в министерствах с постами в правлениях предприятий госсектора.

Доходы верхушки чиновничества служат важным источником накопления капитала. Обследования среди нигерийских служащих госаппарата показали, что около 1/3 из них владели акциями частных компаний. Для извлечения прибыли высшие чиновники вкладывали средства в торговлю, банки, крупные иностранные фирмы. Доходы администраторов направлялись в непроизводительные сферы (приобретение земельных участков, домовладения) или служили материальной основой «сверхпотребления».

В главе сравнивается образ жизни разных категорий работников аппарата управления со стилем жизни других социально-профессиональных групп населения, которые занимают примерно одинаковое место в системе производственных отношений, имеют сходный уровень образования, равные доходы, престиж и влияние в обществе. Так, образ жизни высших чиновников сходен с жизнедеятельностью старших менеджеров, крупных бизнесменов, ведущих политиков, университетских преподавателей, высших офицеров армии и полиции.

Одной из наиболее важных отличительных черт привилегированных групп является наличие достаточно высокого уровня образования, полученного за рубежом или в одном из лучших учебных заведений своей страны. Не случайно многие исследователи склонны выделять элиту по признаку «западноевропейского образования». Проделанный в работе анализ изменений условий жизни и повышения социального статуса молодых людей из малоимущих семей, сумевших получить хорошее образование, подтверждает эту ситуацию.

В колониальный период и в первые десятилетия после установления независимости в зарубежной литературе бытовала концепция «детрибализациии» образованных африканцев. В соответствии с ней человек, получивший высшее образование' и стремящийся погрузиться в «западную культурную традицию», должен быть с корнями вырван из родной среды. Данная концепция проводила резкую грань между африканскими автохтонными культурами, которые рассматривались как неизменные на протяжении столетий, и современными' структурами. Такой подход исходил из неправильного понимания взаимодействия традиционного и современного, создавая заведомо ложную картину трансформации общественных структур.

В соответствии с данной. концепцией американский ученый Л. Плотников подразделял нигерийских административно-управленческих работников на «традиционалистов» и «сторонников европейского образа жизни». По его мнению, «традиционалистами» считаются те чиновники, которые «живут в соответствии с нормами своего племени». Они - сторонники традиционной одежды,' пищи, обрядов. Другая, более значительная часть гражданских служащих уже отказалось от «традиционного» и стала ориентироваться на «европейский образ жизни».

Проделанный автором анализ показывает, что в образе жизни служащих госаппарата тесно переплетаются традиционное и современное. Заимствование европейских обычаев, одежды, стиля поведения чаще всего происходит в период обучения будущего чиновника за рубежом. Однако вновь приобретенные атрибуты зачастую носят поверхностный характер. Любой чиновник, независимо от места на иерархической лестнице, остается одновременно членом этнической группы, общины, касты и должен соблюдать свои традиционные и религиозные обязанности. Он принимает активное участие в жизни своей общины, в племенных и семейных праздниках и т.д. Родственники помогают будущему служащему госаппарата получить образование, оплачивая его расходы в период обучения в университете. В свою очередь, чиновник, достигнув определенного служебного и материального положения, посылает деньги родственникам, живущим в деревне. Он оплачивает учебу младших братьев и сестер, а иногда и просто соплеменников в школе и университете. За-

тем он помогает им устроиться на работу в государственное учреждение. Оказывая материальную помощь соплеменникам и родственникам, чиновники нередко вкладывают часть накопленных денег в недвижимую собственность, принадлежащую большой семье.

Уровень связей и контактов с общиной может изменяться в зависимости от обстоятельств, и со временем часть чиновников может порвать связи с традиционной средой. Признаки такого отчуждения уже наблюдаются у некоторых представителей образованного городского населения, которые «не говорят на языке своего племени».

Социальный облик чиновничества и его отдельных групп определяется положением в административно-управленческой иерархии. Чиновничество внутренне сильно дифференцировано -по уровню образования и квалификации, характеру выполняемой работы, по социально-экономическому положению, статусу в обществе и, в конечном итоге, по социальной принадлежности. Применительно к служащим госаппарата мы можем говорить не столько о корпоративной сплоченности социальной категории в целом, сколько о единстве отдельных статусных групп. Социальная дифференциация, происходящая в среде чиновничества, способствует укреплению солидарности работников с примерно одинаковым уровнем подготовки, выполняющих сходные управленческие функции, имеющих равные доходы и ведущих похожий образ жизни. Наиболее высоким статусом и престижем отличается верхушка чиновничества. Составляя менее 1% общей массы служащих госаппарата, она является своеобразным социальным эталоном для других слоев общества.

В 1980-1990-е годы в статусе низших и большей части средних чиновников наметился сдвиг «вниз». Это связано с ухудшением материального положения основной массы служащих госаппарата. Они все более ощущают несоответствие между своими потребностями и степенью их удовлетворения. Сдвиг «вниз» находит выражение и в ограничении возможностей карьеры для рядовых чиновников. Рассматривая себя как объект эксплуатации со стороны высокопоставленных коллег, служащие низшего и среднего звеньев госаппарата требуют предоставления определенных льгот в вопросах оплаты труда,

продвижения по службе, условиях занятости. Настроения неудовлетворенности в среде работников правительственных учреждений, связанные со снижением социального статуса, могут усугубляться притеснениями со стороны высших чиновников из-за принадлежности к разным национально-этническим и религиозным группам.

В первые годы после достижения независимости, когда гражданская служба давала возможность быстрой карьеры, выпускники вузов охотно шли на работу в государственный аппарат. Престижность профессии чиновника была очень высокой. Представители различных социальных групп рассматривали получение должности в госаппарате как приобщение к местной элите.

Завершение африканизации и снижение шансов для выпускников вузов найти работу и быстро сделать карьеру ослабили симпатии молодежи к профессии администратора гражданской службы. Число желающих поступить на службу в госаппарат сократилось, хотя в некоторых странах оно осталось значительным. В начале 1970-х годов примерно половина опрошенных нигерийских студентов связывала свои карьерные устремления со службой в федеральных или региональных правительственных учреждениях. Социологические исследования, проведенные в середине 1980-х годов среди студентов Нигерии, показали, что служба в государственно-управленческом аппарате стала куда менее привлекательной для молодых людей. 88,3% студентов ответили, что они предпочтут любую другую карьеру, чем гражданская служба. Респонденты называли в числе причин непривлекательности этого занятия недостаточную оплату труда, уменьшение шансов на быстрое продвижение в ряды чиновничьей элиты. В 1990-е гг. эта тенденция сохранилась.

В третьей главе - «Бюрократия и власть» - рассматриваются идейно-политические ориентации чиновничества, его роль в выработке, принятии и исполнении государственных решений, характеризуются механизм влияния чиновничества на политический процесс, взаимоотношения бюрократии и общества.

Идеалы, социально-психологические позиции, политические взгляды чиновников зависят от многих факторов, в первую очередь, от характера социально-экономических отношений, идеологии, системы ценностей современного африканского общества.

Вливаясь в чиновничий аппарат, индивид неизбежно несет с собой весь социально-психологический и мировоззренческий комплекс, типичный для класса, слоя, группы, к которой он принадлежит. В его сознании и поведении проявляются мотивы, интересы, взгляды на окружающую действительность, полученные в период обучения в школе и в университете. Однако в результате приобретения статуса чиновника, установления новых социальных связей сознание молодого человека существенным образом трансформируется.

Наибольший интерес представляет мировоззрение верхушки чиновничества: Являясь важным элементом правящих групп, она играет'большую роль в формировании государственной политики. В главе характеризуются идейные концепции, получившие распространение в верхнем эшелоне государственного администрирования и оказывающие значительное влияние на выработку основных направлений социально-экономических преобразований, а, в конечном счете, на характер правящего режима.

Идейно-политические установки африканского чиновничества, независимо от социального положения отдельных групп, связаны с национализмом. Его основными принципами являются антиколониализм, укрепление суверенитета, усиление экономической и политической мощи государства, ориентация на равноправие и независимость в международных отношениях. В то же время развитие рыночных отношений привело к тому, что в последнее десятилетие в среде западноафриканского чиновничества усиливается тенденция в пользу мировой экономической и политической интеграции. По мнению автора, приверженность этим настроениям не противоречит идеалам национализма, так как он усматривает в интеграции один из способов выхода из всестороннего кризиса, в котором оказались многие страны на пороге XXI века.

В главе рассматривается соотношение элементов консерватизма, этноцентризма, реформизма и этатизма в мировоззрении чиновничества. В целом можно констатировать, что взгляды служащих административно-управленческого аппарата формируются под воздействием ряда социально-философских концепций, место и роль которых будет зависеть от того, насколько

каждая из них учтет специфику африканских стран и найдет правильное сочетание традиции с нормами современных политических и общественных структур.

В независимых странах Западной Африки чиновники являются одним из компонентов правящих групп. Обладая необходимыми знаниями, высоким общественным статусом, они монополизируют весьма значительные функции и виды профессиональной деятельности, связанные с управлением государственными делами. Участие бюрократии в управлении начинается с выработки государственных решений (подготовка проекта, включая альтернативные варианты). Однако, как показано в главе, аппарат управления, главным образом .в высшем звене, влияет непосредственно и на процесс принятия решений. Предлагая политическим руководителям, как правило, ограниченное число вариантов, наиболее приемлемых с точки зрения высших чиновников, бюрократия в значительной мере предопределяет выбор решения со стороны министра. Политическое влияние чиновничества усиливается благодаря тому, что оно фактически контролирует процесс выполнения государственных решений. В ходе исполнения бюрократия может корректировать решения верховной власти. В силу своего положения в системе государственного управления она либо способствует, либо тормозит деятельность политической верхушки.

В работе фиксируется внимание на двойственном положении высшей бюрократии в механизме власти. С одной стороны, она выступает как часть политической верхушки, разделяющая политические взгляды своих министров и выполняющая роль их главных советников. С другой стороны, бюрократия является частью административной элиты , которой присущи свои корпоративные интересы. В результате смены политического руководства бюрократия, как правило, легко отказывается от поддержки ушедшего режима и переходит в лагерь нового.

Для бюрократической элиты Западной Африки наиболее типичным является осуществление властных функций по закрытым каналам и, прежде всего, на уровне влияния. Как и другие социально-политические группы, олицетворяющие параллельные способы организации власти, она отличается низкой степенью социальной ответственности. При этом роль чиновничества

различна в период гражданских и военных, квазидемократических и авторитарных режимов.

В первые годы после достижения независимости у власти повсеместно находились гражданские лица. Управленческие структуры молодых африканских государств копировали модели стран-метрополий без учета местных культурно-исторических традиций. Можно согласиться с теми исследователями, которые отмечали, что современное африканское государство родилось отчужденным от общества, от нации, от конфессии и т.д. Поэтому попытка механически перенести на африканскую почву западные политические институты и нормы оказалась неудачной. В большинстве стран региона гражданские режимы вскоре сменило правление военных (в том числе в Нигерии, Гане, Сьерра-Леоне). Но и в Сенегале, и в Кот-д'Ивуаре, которые избежали военных переворотов, механизм политической власти трансформировался, утратив пробуржуазно-демократическую сущность. В политическом развитии стран региона утвердилась авторитарная тенденция.

В главе приводятся материалы, свидетельствующие, что правление военных характеризовалось усилением централизации государственного управления и установлением тесного союза пришедшей к власти армии с государственной бюрократией. Этот союз объясняется немногочисленностью офицерского корпуса, нежеланием делить власть с бывшими партийными лидерами, отсутствием у военных соответствующей подготовки и опыта государственного управления. Альянс военной верхушки с чиновничеством выражался в передаче формального руководства в центре и на местах офицерам при сохранении за гражданской бюрократией фактической власти. Такое же положение складывалось и в отдельных ведомствах. Армейские офицеры, возглавлявшие министерства и департаменты, плохо разбирались в делах подотчетных им органов управления. Поэтому они передавали многие из своих полномочий высокопоставленным министерским чиновникам.

В 1970-е годы правящие группы в странах Западной Африки фактически монополизировали функции государственного управления. Развитие Нигерии и Ганы в период гражданских и особенно военных режимов убеждает в том, что верхушка чи-

новничества непосредственно участвовала в процессе принятия государственных решений. Зачастую можно было наблюдать тесное переплетение политических и административных функций, осуществляемых бюрократией. В то же время она оказалась неспособной обеспечить эффективное развитие этих стран.

В указанный период в Кот-д'Ивуаре, Сенегале, Сьерра-Леоне ведущую роль в принятии решений играли политики и бюрократия, особенно та ее часть, которая была связана с государственным сектором. Однако, как и в период военного правления в Нигерии и Гане, в рассматриваемых странах основная масса населения была лишена возможности влиять на государственную политику.

В конце 1970-х годов в африканских странах произошло ухудшение экономической ситуации, а в последующий период оно переросло в глубокий социально-экономический кризис. В состоянии кризиса оказались и политические системы африканских стран, и их центральное звено - государство и его структуры.

Кризис государства в африканских странах представляется неизбежным. Институты государственной власти и управления, копируя западные модели, создавались без учета особенностей местного общества. Правящая элита, воспитанная на европейских стандартах и ценностях, не смогла выработать подходящих способов для решения африканских проблем.

В этих условиях в Западной Африке развертывается кризис авторитарных структур и механизмов власти. На рубеже 197080-х годов в Нигерии и Гане были созданы режимы квазидемократического типа. В 1980-е годы однопартийный режим «полуконкурентного» типа сложился в Кот-д'Ивуаре. В 1990-е годы в странах региона происходит становление многопартийных политических систем. Наряду с Сенегалом данный вид политического режима возник в Гане, Сьерра-Леоне, Кот-д'Ивуаре.

В этой ситуации участие чиновничества в политическом процессе осуществляется через институты как конституционного (парламент, правительственные органы, канцелярия главы государства и др.), так и неконституционного характера (группы личных советников, «теневой кабинет», этнические и религиоз-

ные организации и т.д.). Представители бюрократии, входящие в состав этих органов власти, стремятся реализовать интересы гражданской службы. Для достижения поставленных целей чиновничество использует возможности средств массовой информации, профсоюзов и общественных организаций. Кроме того, в «арсенал» методов реального политического властвования входят личная уния, персональные связи, политическая коррупция, система коммуникаций «патрон — клиент», другого рода неформальные отношения представителей верхних звеньев госаппарата с членами правящей группы. Наиболее типичной из этих форм в странах Западной Африки является система патронажно-клиентельных связей (при доминировании патронажа этнополи-тического типа). Ядром этой системы выступают однородные в этносоциальном отношении группировки профессиональных политиков. Они объединяют под своим покровительством широкую клиентельную сеть, связывающую их с этническими фракциями правящего слоя, в том числе с государственной бюрократией.

Значительное влияние патронажно-клиентельных отношений наблюдается в функционировании механизма государственного управления в Нигерии, Гане, Сьерра-Леоне, Кот-д' Ивуаре. В этих странах сформировался вариант политического плюрализма, при котором соперничающие за власть группировки опираются на те или иные этнические общности. Между верховными патронами этнополитических клиентел происходит конкуренция за доступ к государственным ресурсам и за политическую власть.

Своеобразная политическая организация общества сложилась в Сенегале. С одной стороны, здесь существует механизм власти, представленный христианизированной государственной бюрократией и политиками. С другой, важную роль в политической жизни страны играют мусульманские ордена (тарикаты). Партийно-бюрократические институты господствуют в формальном механизме власти. Они опираются на современные городские слои и не имеют непосредственных связей с крупными этническими общностями.

Мусульманские ордена дополняют политическую структуру общества, представляя собой связывающее звено между правя-

щей верхушкой и крестьянством. Они обеспечивают процесс исполнения принятых "наверху" решений.

Исключительно важная роль государства в африканских странах ведет к установлению его господства над обществом. В период независимости объем власти государственных институтов расширялся без соответствующего развития его социальной базы. Повышение роли исполнительных структур, сверхцентрализация государственной власти фактически изолировали государство от общества.

В Западной Африке разрыв между состоянием реального общества и государством носит структурный характер. Политическая общность населения строится в национально-государственных формах, воспринятых у современного государственного устройства западных стран, тогда как реальное общество представлено различными этническими общностями, которые не достигли стадии образования нации. Потребности экономического развития, стремление покончить с трибализмом, собственные интересы бюрократии побуждают правящие режимы форсировать интеграционные процессы в своих странах. Однако в обществе наряду с тенденцией к объединению наблюдается усиление регионализма, сепаратизма и этноцентризма.

В африканских странах, где власть основана больше на силе, чем на законе, наблюдается стремление государственных институтов подчинить элементы гражданского общества. В течение длительного периода государственная власть была монополизирована правящими группами, которые осуществляли управление в своих собственных интересах и почти не испытывали давления со стороны общества. Такая ситуация во многом объясняется живучестью традиционных форм социальной жизни.

Всплеск общественной активности на рубеже 1980-90-х годов убеждает, что эпоха жесткого контроля правящей элиты и государственной бюрократии над обществом явно заканчивается. Однако введение многопартийных систем в большинстве случаев не изменяет природы и роли правящей элиты. По наблюдениям политологов, большинство новых режимов в Африке возглавляют представители старых властвующих групп, доведших государство и экономику до банкротства.

Политические реформы должны создать эффективные, ответственные и подотчетные государственно-управленческие структуры, в противном случае они будут обречены на провал. Известно, что бюрократия способна функционировать продуктивно лишь в том случае, если над ней существует политический эшелон власти, обретающий свою легитимность путем либо традиционной системы передачи власти, либо харизмы, либо всеобщего демократического выбора. Административный аппарат, лишенный контроля со стороны других социальных организмов, разбухает, создавая для себя «новые» сферы управленческой деятельности.

Необходимым атрибутом демократизации политических систем в африканских странах должно стать " открытие " бюрократии. Деятельность управленческих структур должна быть известна обществу и контролироваться последним. Насущной задачей является также " деполитизация " гражданской службы. Корпус чиновников должен формироваться по принципу компетентности, а основой его деятельности должна стать независимая экспертная оценка.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы и оценки.

Формирование бюрократии в странах Западной Африки, начавшееся еще до завоевания ими независимости, было обусловлено становлением и развитием колониальной системы управления, важнейшим инструментом которой являлся предназначенный для эксплуатации местного населения и ресурсов региона аппарат гражданской службы. Состоящий первоначально исключительно из европейцев, он постепенно впитывал в себя и служащих-африканцев, которые рассматривались колониальной администрацией в качестве одной из своих главных опор. Являясь составной частью новой элиты, они в то же время придерживались традиционных представлений о взаимоотношениях различных уровней внутри бюрократической организации. Вследствие этого уже в колониальный период в системе государственного управления получил распространение клиентелизм как одна из форм функционирования бюрократии.

В большинстве случаев социальный статус чиновников африканского происхождения существенно отличался от положения их европейских коллег. Откровенная дискриминация при продвижении по службе и в оплате труда привела часть служащих-африканцев к оппозиции колониальным властям, участию в национально-освободительном движении.

В период независимости в составе чиновничества произошли значительные количественные и качественные сдвиги. Его численность увеличилась в десятки раз. Разбухание аппарата управления было тесно связано с его неэффективностью. Во многом она объясняется тем, что в период независимости не произошло конкретной перестройки госаппарата, который оказался неприспособленным для решения новых задач. Реорганизация гражданской службы ограничилась африканизацией управленческих кадров, но оставила в неприкосновенности ее принципы организации и функционирования, которые формально копировали модели британского и французского государственного аппарата. Бюрократия сохранила за собой привилегии, которыми пользовались европейские чиновники в колониальный период.

Административно-управленческий аппарат в странах Западной Африки остается в значительной мере автономным институтом. Некомпетентность правящей верхушки в вопросах управления способствует, в частности, автономизации бюрократии в разработке основных направлений политического курса стран региона. Известная самостоятельность верхушки чиновничества связана с неразвитостью национального капитализма, незавершенностью формирования социально-классовой структуры, отсутствием контроля со стороны общества. Поэтому все попытки правительств подчинить себе аппарат гражданской службы оказывались неудачными.

Прогнозирование тенденций дальнейшей эволюции бюрократии возможно на базе определения основных направлений развития политических систем, формального и реального механизмов государственного управления. В большей мере она сумеет приблизиться к веберовской модели там, где процесс демокра-

тизации общественных отношений приобретет наиболее законченные формы и в меньшей - при режимах жесткой автократии.

Поскольку современная социально-политическая ситуация в регионе характеризуется кризисом авторитарных структур, в политических и научных кругах с начала 1990-х годов утвердилось мнение, что время, диктатур в Африке прошло и наступает период демократизации политической жизни. Однако это положение .требует уточнения. Десятилетия репрессий, удушения элементов гражданского общества, единоличного правления в соединении с экономическим кризисом, огромным внешним долгом, а также возрастающая маргинализация, постоянные этнические и социальные конфликты, неравноправное положение в системе международных отношений существенно тормозят демократические процессы в регионе и даже не исключают возможности поворотов в обратном направлении и ужесточения правящих режимов в ближайшем будущем. В пользу такой теории свидетельствует военный переворот в Нигерии (1993 г.), в результате которого власть сосредоточилась в руках армейской верхушки, а также высшего эшелона гражданской службы.

В то же время в современных условиях существование жестких авторитарных режимов вряд ли возможно в течение длительного времени. Либерализация хозяйственной жизни, укрепление экономических позиций новых социальных сил, вовлечение их в политический процесс будут вновь и вновь стимулировать переход к демократизации политических систем. Кроме того, эта тенденция представляет собой часть широкого процесса, протекающего на общемировом уровне.

В некоторых странах Западной Африки уже сегодня решающие позиции приобрел «просвещенный» авторитаризм. Его можно охарактеризовать как промежуточный вариант политической эволюции между жестким авторитаризмом и либерально-авторитарным типом режима. Есть основания предположить, что в долгосрочной перспективе основным направлением развития западноафриканских стран будет переход от авторитаризма к либерально-авторитарной, а затем и к либерально-демократической модели государства. Осуществление глубоких реформ

в различных сферах жизни общества может привести к созданию в будущем современной рациональной бюрократии.

В то же время либерально-авторитарную или либерально-демократическую перспективу, а следовательно, и соответствующие им изменения в судьбах бюрократии вряд ли следует распространять на те страны, где государственные структуры не смогли справиться с комплексом проблем и процесс дезэта-тизации достиг такого уровня, что вызывает тревогу за сохранение самих признаков государственности.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Африканская бюрократия. - М.: Институт Африки РАН, 1995 (10 пл.).

2. Проблемы нигерийского чиновничества и бюрократии в зарубежной историографии // Народы Азии и Африки. - 1986. - № 1 (1 пл.).

3. Чиновничество Нигерии: социальная мобильность и статус в обществе // IV Всесоюзная школа молодых ученых - востоковедов. Тез.докл. - М., 1986 (0,1 пл.).

4. Справочные и информационные материалы по проблемам социально-экономического положения нигерийского чиновничества. - М., 1986 (0,5 пл.).

5. Нигерийское чиновничество: социально-экономическое положение и общественно-политическая роль // Африка: проблемы истории и культуры. - М.,

1987 (0,5 пл.).

6. Роль высшего чиновничества в процессе принятия государственных решений // Нигерия: власть и политика. - М.: Наука, 1988 (0,7 пл.).

7. Роль чиновничества в общественно-политической жизни Нигерии // Страны и народы Востока: пути развития. Тез.докл. к регион.конф.-Иркутск,

1988 (0,2 пл.).

8. Участие нигерийской чиновной интеллигенции в решении проблем национального развития и в выработке национальной идеологии // Пути эволюции и общественная роль современной африканской интеллигенции: поиски, тенденции, перспективы (материалы «круглого стола»), - М., 1988 (0,5 пл.).

9. Роль нигерийского чиновничества в решении проблем национального развития // Новое мышление и Африка. Тез.докл. и науч. сообщ. V всесоюзной конф. африканистов. Вып. II. - М., 1989 (0,2. пл.).

10. Чиновничество в механизме политической власти в странах Западной Африки // Актуальные проблемы исторической науки. Тез.докл. VI областной научно-практич. конф. молодых ученых и специалистов. - Ярославль, 1990 (0,2 пл.).

11.Роль нигерийского чиновничества в выработке национальной идеологии // Страны и народы Востока: история, экономика, международные отношения. Тез. докл. к регион, конф. - Иркутск, 1990 (0,2 пл.).

12. СССР и страны Африки: проблемы сотрудничества (по материалам печати) // История Советской России: новые идеи, суждения. Тез. докл. и сообщ. республик, научконф. Часть II - Тюмень, 1991 (0,2 пл.).

13. Бюрократия. Политические функции чиновничества // Механизмы политической власти в странах Западной Африки (тематический сборник). - М., 1991 (1 пл.).

14. Особенности общественно-политического сознания современного нигерийского чиновничества // Человек и историческая эпоха: Сборник научных трудов. - Тюмень, 1992 (0,6 пл.).

15. Военные и гражданская бюрократия в странах Западной Африки // Восток в прошлом и настоящем. Тез. докл. к регион, конф. - Иркутск, 1992 (0,2. пл.).

16. Чиновничество // Нигерия: Справочник. - М.: Наука, 1993 (0,3 пл.).

17. Политические функции чиновничества в странах Западной Африки // Африка: проблемы перехода к гражданскому обществу. Тез. докл. и науч. сообщ. VI конф. африканистов. Вып. I. - М., 1994 (0,2 пл.).

18. Высшая бюрократия в системе власти Нигерии // Восток. Афроазиатские общества: история и современность. - 1994. - № 2 (1 п.л.).

19. Африканское чиновничество в структуре управления госсектором // Россия, Сибирь и страны азиатско-тихоокеанского региона. Тез. докл. к между-нар. научно-практич. конф. - Иркутск, 1994 (0,2 пл.).

20. Современное и традиционное в жизнедеятельности африканского чиновничества // Тюменский исторический сборник. Материалы науч. конф. - Тюмень, 1996 (0,7 пл.).

21. Особенности формирования чиновничества в странах Западной Африки // Восток и Россия: взгляд из Сибири. Материалы и тезисы докладов к научно-практич. конф. - Иркутск, 1996 (0,2 пл.).

22. Чиновничество в системе политической власти Кот-д' Ивуара // Вестник Тюменского государственного университета. История. Вып. I. - Тюмень, 1996 (0,5 пл.).

23. Бюрократия и демократические преобразования в странах Западной Африки // Африка в меняющемся мире. VII Всеросс. конф. африканистов. Тез. докл. Вып. 1. - М., 1997 (0,2 пл.).

У