автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Действие исключительного режима управления в Российской империи

Полный текст автореферата диссертации по теме "Действие исключительного режима управления в Российской империи"

УЭ4617230

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политической истории

На правах рукописи

Ермаков Вадим Андреевич

Действие исключительного режима управления в Российской империи (1881-1917).

Специальность 07.00.02 Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

-о ДЕК 2010

Москва 2010

004617230

Работа выполнена на кафедре политической истории факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Научный руководитель:

кандидат исторических наук, заслуженный профессор МГУ Тропин Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор Леванов Борис Васильевич кандидат исторических наук Сидорова Марина Викторовна

Ведущая организация: Московская Государственная Академия коммунального хозяйства и строительства

Защита состоится (У fioil 2010 в часов на

заседании Диссертационного совета Д. 501.001.98 при Московском государственном университета имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991,

г.Москва, Ломоносовский проспект, д.27, к.4, ФГУ, ауд. № E-mail: office@spa.msu.ru

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Фундаментальной библиотеки Московского государственного университета имени Ломоносова по адресу: 119991, г. Москва, Ломоносовский проспект

д.27, сектор А, к.114.

Автореферат разослан с^ 2010 года

Ученый секретарь Диссертационного совета,

кандидат исторических наук, доцент Головкина Н.Л.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ.

Актуальность темы исследования. Исключительный режим управления представлял собой комплекс чрезвычайных законов, методов управления и институтов, направленных на обеспечение государственной безопасности и общественного порядка. На определенных этапах развития государства данный режим управления способен выполнять значимые задачи. В связи с этим выявление специфики его функционирования позволит установить характер и степень его воздействия на общество, а также регулирование политических процессов в стабильные и кризисные периоды.

Во 2-й половине XIX в. царское правительство решало проблему укрепления самодержавной власти в Российской империи. С этой целью был введен исключительный режим управления и чрезвычайные законы, основополагающим среди которых стало Положение 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Применяемые вначале в качестве временных мер, они постепенно становились необходимым элементом политической системы и процессов государственного управления. Однако их длительное использование не смогло предотвратить ни революции 1905-07 гг., ни 1917 г., свергнувшей монархический строй в России. Проследить, как создавался и функционировал данный режим, с какой степенью эффективности действовали его институты - цель нашего исторического исследования.

Изучение темы обусловлено ее актуальностью, так как указанный способ управления значим и необходим на определенных этапах развития любого государства. При этом, в отечественной историографии отсутствует комплексное исследование исключительного режима управления в Российской империи в течение всего периода действия.

Объектом исследования является исключительный режим управления Российской империи в 1881 -1917 гг.

Предметом исследования выступает история создания и функционирования исключительного режима.

Хронологические рамки включают период с 1881 г. (времени смены политического курса и разработки основного правового акта исключительного

правового режима - Положения 14 августа 1881 г.) по 1917 гг. (официальной отмены 16 июля 1917 г. Временным правительством Положения).

Территориальные рамки охватывают Российскую империю в целом.

Степень изученности проблемы. Историографию проблемы условно можно разделить на три периода. Первый период 1881-1917 гг. -дореволюционные издания, в которых затрагивались правовые и политические аспекты действия исключительного режима. Второй период 1917 - 1990-е гг. -работы советских историков, в которых доминировала критическая позиция по отношению к этому режиму, характеризовали его как меру по сохранению самодержавия в России. Третий период с 90-х гг. и по настоящее время -исследования современных авторов, оценивающие исключительный правовой режим не только как правовое, но и как историческое явление, функционирующее в Российской империи с 1881-1917 гг.

В дореволюционный период, прежде всего, следует отметить A.A. Лопухина1, который затронул проблему влияния чрезвычайных законов на деятельность политической полиции. Он считал, что одной из основных причин введения Положения 14 августа 1881 г. стало отсутствие регламентированных мер по противодействию революционному движению. После его введения юридические права политической полиции расширялись до такой степени, что фактически становились неограниченными. В свою очередь, увеличение влияния данного органа в системе государственного управления способствовало установлению политического контроля государства за многими общественными инициативами.

Учебное пособие В.Ф. Дерюжинского «Полицейское право в России»2 неоднократно переиздавалась в России до 1917 г. Автор проводил сравнительный анализ различных форм управления чрезвычайными ситуациями в европейских странах и делал вывод о том, что цель любых исключительных мер - сохранение существующего государственного порядка, который являлся главной обязанностью любого правительства. Дерюжинский отстаивал государственные

1 См.: Лопухин A.A. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907.

2 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Издание 2-е. СПб., 1908.

интересы при использовании исключительных мер и полагал, что в кризисных политических ситуациях нарушение индивидуальных прав и отступление от порядка управления на основе гражданских законов допустимо и правомерно.

Особое место в историографии дореволюционного периода занимала позиция либеральной общественности, которая видела в Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» неспособность монархии управлять империей без исключительных мер. Либеральные силы, являясь наиболее активными проводниками инициатив по отмене чрезвычайных законов, занимались преимущественно критикой действующего режима управления.

Идеолог русского либерализма - П.Н. Милюков в своих работах3 неоднократно затрагивал проблему имеющихся противоречий между гражданскими свободами, полученными обществом после Манифеста 17 октября 1905 г. и устоявшимися методами государственного управления, функционировавшими по Положению 14 августа 1881 г. Отстаивая приоритет гражданских прав, он полагал, что реализация подобных прав затруднительна до тех пор, пока действуют чрезвычайные законы.

В.М. Гессен также стоял на либеральной позиции. В работе «Исключительное положение» он исследовал причины и условия введения чрезвычайного законодательства как правового института. Так же, как и Дерюжинский, Гессен отмечал, что основа исключительного правового режима -наделение расширенными полномочиями административной власти в целях защиты существующего политического строя4. Однако, в отличие от Дерюжинского, Гессен критически относился к правовому закреплению за администрацией расширенного объема полномочий, полагая, что постоянное административное давление вызывает не только кризис государственных институтов, но и является причиной оппозиционности общества.

Позиция социал-демократов в отношении чрезвычайной политики и исключительного правового режима также представлена в дореволюционный

' См.: Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры, 6-е изд., СПб., 1909.

4 См.: Гессен В, М. Исключительное положение. СПб., 1908.

период. Интересна оценка В.И. Ленина, по мнению которого Положение 14 августа 1881г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» являлось «фактической конституцией» России 5. Вывод, сделанный Лениным - это рассмотрение данного установления как условия функционирования самодержавной государственной власти.

Ленинская оценка Положения была основополагающей для исторических исследований советского периода по данной проблеме. Исходя из нее, советские историки активно привлекали архивный материал для обоснования тезиса о кризисе российского самодержавия и неизбежности социалистической революции. При этом мнения представителей либеральной оппозиции и консервативных лиц учитывались лишь частично. Такие историки советской школы как П.А. Зайончковский, А.Я. Аврех и другие, комплексно изучавшие российское самодержавие в конце XIX- начале XX вв. полагали, что процесс свертывания буржуазно-демократических преобразований Александра II стал следствием усиления революционного движения в стране и имел цель ликвидировать это движение.

Зайончковский в монографии «Кризис самодержавия на рубеже 1870 -1880 гг.»6 рассматривал Положение «О мерах к охранению государственного порядка и спокойствия» как одно из главных мероприятий, направленных на сохранение существующего монархического строя. По оценке автора, данное Положение пересматривало и согласовывало все существующие временные законы с тем, чтобы составить правила, максимально расширяющие полномочия полиции и администрации в борьбе с революционным движением. Получив «всероссийское распространение», данные меры были вызваны не столько размахом революционного движения, сколько опасностью распространения социалистической пропаганды. В другой работе - «Российское самодержавие в конце XIX столетия» Зайончковский приходил к выводу: политическая реакция 80-90-х гг. определялась изменением законодательства и расширением прав административной власти на местах.

* См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание 5-е. Т.21. С. 114.

6 Зайончковский П.А.. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. М„ МГУ. 1964.

Монография H.H. Полянского «Царские суды в борьбе с революцией 19051907 гг.»7 давала характеристику деятельности одной из важнейших частей репрессивного аппарата - царских военных судов в период революции 1905-1907 гг. Автор полагал, что Положение 14 августа 1881 г стало основанием для деятельности военной юстиции в период революции.

Н.Г. Королева в работе «Первая российская революция и царизм. Совет министров России в 1905-1907 гг.»8 рассматривала деятельность высшего правительственного учреждения царской России - Совета министров. В контексте данной темы она затрагивала вопросы чрезвычайной политики, проводимой на основе Положения 14 августа 1881 г. и Положения 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах. Раскрывая проблему действия чрезвычайных законов, Королева полагала, что они выражали одну из фундаментальных основ самодержавно-бюрократического политического строя и получили максимальное распространение в годы революции.

Особое внимание заслуживает ряд монографий А .Я. Авреха9. В них исследовалась эволюция самодержавного политического строя в н. XX в. и ставился вопрос о предпосылках революций в России. Автор пришел к выводу о том, что реформистский путь не был реализован в России в период столыпинских реформ, поскольку преобразования в экономической сфере проводились без изменений в политической. Революция же оказалась способом смены самодержавного политического строя и разрешения сложившихся противоречий.

В советской историографии был разработан ряд вопросов, связанных с функционированием исключительного режима и Положения 14 августа 1881 г., Они касались применения военного судопроизводства, административной ссылки; также имелся вывод о том, что одной из причин кризиса государственного управления в период самодержавия стало регулярное применение чрезвычайных законов.

После смены политической системы в 90-е гг. XX происходит пересмотр оценок многих исторических фактов и процессов. Не только историки и

7 Полянский H.H. Царские суды в борьбе с революцией 190-1907 гг. М., 1964.

8 Королева Н.Г. Первая российская революция и царизм. Совет министров в 1905-1907 гг. М.,1982.

' См.: Аврех Л.Я. «Царизм и IV Дума, 1912-1914». М.,1981; «Распад Третьеиюньской системы» М.,1985; «Царизм накануне свержения». М.,1989.

правоведы, но и политологи, социологи изучали специфику российской государственности. Попытка комплексно рассмотреть многие исторические процессы через призму системного подхода без идеологических предпосылок давала возможность по-новому взглянуть на ряд исторических фактов.

Среди последних работ можно отметить работу З.И. Перегудовой «Политический сыск России 1880- 1917гг.»10, в которой отмечается значение Положения 14 августа 1881 г. для организации и регламентации работы Департамента полиции. Именно оно вводило новую систему политического контроля государства в обществе, закреплявшую решающую роль политического сыска.

В монографии Н.Г. Янгола «Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность»11 рассматривались вопросы возникновения, формирования и развития чрезвычайного законодательства, а также функционирующего на его основе исключительного правового режима. Он приходил к выводу о том, что рассматривать его только как состоящее из положения об усиленной и чрезвычайной охране неправильно, так как количество исключительных положений, применяемых в России для борьбы с «крамолой» было значительно больше.

В 2001 г. под редакцией В.В. Черкесова вышла монография «Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи»12. Это фундаментальное исследование посвящено анализу института генерал губернаторства в ХУШ-ХХ вв. В контексте данной проблемы затрагивается вопрос о характере прав, предоставленных генерал-губернаторам в соответствии с Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Опираясь на источники, авторы считают, оно было издано с целью точного определения прав должностных лиц в чрезвычайных ситуациях, а также для разработки единого Положения о чрезвычайных мерах по борьбе с революционным движением.

10 Перегудова 3,И. «Политический сыск России 1880- 1917гг.» М., 2000.

11 Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. Спб.2000.

12 Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи: В 2 т./ под общей редакцией Черкесова В.В. Т.1. Спб. 2001.

Западная историография давала критическую оценку исключительному правовому режиму управления в России. В советский период на Западе изучение эпохи Александра III и Николая II было вызвано не только научными, но и идеологическими интересами. Предпринимались попытки обосновать на основе исторического материала идею тоталитарной государственности в России. Американский исследователь Р. Пайпс издал в 1981 г. работу «Россия при старом режиме», где рассматривал Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» как основу «полицейского государства», содержащего «ростки тоталитаризм»13. В своих оценках он ориентировался на установку о тоталитарном развитии российского государства, намеренно создавая политизированную концепцию, используемую длительное время американскими историками в идеологическом противоборстве холодной войны.

В 90-е гг. XX в. другой американский историк Дж. Д ей л и'4 предпринял попытку понять необходимость введения ограничительных мер в условиях радикализации общества и террористической угрозы, подчеркивал неизбежность или даже необходимый характер использования чрезвычайных мер. Такая позиция диктовалась современной оценкой мирового терроризма, вставшей перед обществом на рубеже XX-XXI вв. Дейли находил зависимость между террористической деятельностью и введением Положения 14 августа 1881 г, которое позволило решить на определенное время проблему терроризма.

Таким образом, историография проблемы функционирования исключительного режима и чрезвычайных законов представлена в работах досоветского, советского и постсоветского периода. Если суммировать различные оценки на протяжении трех периодов, то проблемное поле группируется по следующим направлениям. Первое - рассмотрение условий для введения исключительного правового режима и его институтов. Второе - анализ нормативно-правовой базы исключительного правового режима. Третье -исследование функционирования отдельных институтов в рамках

" См.: Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.

14 См.: Политический сыск в России: история и современность. СПб., 1997 // Дейли Дж. Положение об охране 14 августа 1881г. и репрессивная политика императорской России.

исключительного режима управления (военное судопроизводство, административная ссылка, полицейский надзор и т.д.). Четвертое - рассмотрение данного режима и Положения 14 августа 1881 г. как основы для защиты самодержавного политического строя.

Цель диссертации состоит в исследовании роли исключительного режима в управлении Российской империей в 1881-1917 гг.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) рассмотреть социально-политические условия и причины, вызвавшие введение и регулярное продление исключительного правового режима;

2) проанализировать механизм принятия решений, процесс применения исключительного режима и его институтов в государственном управлении,

3) исследовать функционирование исполнительных и законодательных органов власти, а также персоналий, являвшихся сторонниками и противниками чрезвычайной политики;

4) определить последствия применения исключительного режима управления для государства и общества.

Источниковая база диссертационного исследования состоит из опубликованных и неопубликованных источников. К опубликованным источникам относятся материалы официального делопроизводства, часть архивных документов, периодические издания. К неопубликованным источникам относятся неиспользованные архивные материалы различных фондов.

Значимыми источниками являются опубликованные документы официального делопроизводства, изданные в дореволюционный, советский и современный периоды. Среди опубликованных документов дореволюционного периода следует выделить «Полное собрание законов Российской империи», содержащее расположенные в хронологическом порядке нормативно-правые акты. Диссертанта интересовали правовые акты, на основе которых функционировал исключительный режим и его институты. Это, прежде всего, высочайше утвержденное 14 августа 1881 г. общее Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», продлявшееся через три года, а с 1905 г. каждый год. Являясь основополагающим правовым актом, он дает возможность выявить механизм введения основных

форм исключительного правового режима, установить распределение функций и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти, определить права должностных лиц по обеспечению государственной безопасности, рассмотреть процедуру использования отдельных институтов, например, административной ссылки. Заслуживают внимания многочисленные императорские указы и постановления, изданные в порядке верховного управления, на основе которых объявлялась та или иная территория на исключительном, чрезвычайном или военном положении. Они дают возможность установить динамику распространения исключительного правового режима с 1881 по 1917 гг., а также определить территории, являвшиеся зоной особого внимания со стороны царской администрации. Использованные как источники положение «О полицейском надзоре» 12 февраля 1882 г., «О военно-полевых судах» 19 августа 1906 г. и другие чрезвычайные законы дают возможность рассмотреть исключительный правовой режим как комплекс нормативно-правовых актов, институтов и методов управления Российской империей.

Существенным источником являются «Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений», изданные в Санкт-Петербурге в 1905 г., являвшиеся результатом деятельности правительственной комиссии, работавшей в 1904-1905 гг. над пересмотром чрезвычайного законодательства. Они позволяют исследовать мероприятия правительства по введению и корректированию системы государственной и общественной безопасности с 1881-1905 гг., установить специфику действия чрезвычайных законов, и, самое главное, выявить проблемы, связанные с постоянным применением, как исключительного правового режима, так и его институтов.

Ценным информативным источником дореволюционного периода являются «Стенографические отчеты Государственной Думы», опубликованные в Санкт-Петербурге в 1906-1917гг. Материалы, собранные в отчетах, детально отражают процесс работы законодательного органа над выработкой законопроектов, выдвижением запросов, обсуждением правительственной политики. Анализ выступлений и докладов депутатов, а также представителей исполнительной власти позволил рассмотреть ряд значимых вопросов в контексте проблемы

конфликта между демократическими принципами и авторитарными методами государственного управления.

В качестве источника следует отметить материалы дореволюционной периодической печати, в частности газету «Право», издававшуюся в Санкт-Петербурге с 1898 г. под редакцией лидеров либерального движения - Гессена В. и Гессена И., «Правительственный вестник» В них регулярно публиковались списки областей, объявленный в положении усиленной или чрезвычайной охраны с 1904-1917 гг. и статьи, анализирующие государственную практику использования исключительного режима и его институтов.

Среди опубликованных источников советского периода привлекает внимание многотомный сборник документов «Революционное движение в России»,15. Каждая из частей указанного сборника содержит сведения о революционном движении в 1905-1907 гг. по России в целом и по регионам. На основе введенного источника раскрывается ряд проблем: использование чрезвычайных законов как основного инструмента подавления революции, расширение объема репрессивных мер и количества репрессивных законов, деятельность центральной и региональной исполнительной власти по обеспечению безопасности в отдельных губерниях и в стране, эффективность применения различных форм охраны.

Внимание заслуживает сборник документов «Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.»16. Он дает возможность ознакомиться с делопроизводственным материалом Совета министров по различным направлениям государственной политики, включая и защиту государственного строя. Разработка вопросов по данному направлению сосредоточена в Особых журналах, где фиксировались подробности обсуждаемого дела и выносились окончательные решения, которые затем принимали силу закона и включались в Полное собрание законов Российской

16. См.: 1 .Революция 1905-1907 гг. в России. Документы и материалы. Начало первой русской революции (январь-март 1905 г.). М., 1955.2. Революционное движение, в России весной и летом 1905 г.(апрель-сентябрь). Документы и материалы. Ч.2.КН.1. М.,1961.3. Революция 1905-1907 гг. в России. Документы и материалы. Высший подъем революции 1905-1907 гг. Вооруженные восстания (ноябрь-декабрь 1905 г.). 4.1 М.,1955. 3. Революция 1905-1907 гг. в России. Документы и материалы. Второй период революции 19061907 гг. 4.1 (январь-апрель 190бг)Кн.1. М., 1957.4. Второй период революции 1906-1907 гг.(январь-июнь 1907г.) Кн.1.// Революции я 1905-1907 гг. Документы и материалы. М., 1963. 17 Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.. М.,2001-2009.

империи. Содержание Особых журналов с 1909 по 1917 гг. позволяет проследить динамику распространение усиленной, чрезвычайной или военной охраны после революции 1905-1907 гг., а также увидеть, как и на основании каких данных разрабатывались проекты указов о продлении определенной формы охраны или общего Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия».

Значимым источником для диссертационного исследования являются неопубликованные архивные материалы, часть из которых впервые вводится в научных оборот - это материалы Государственного архива Российской Федерации Москвы (ГАРФ)17 и Российского государственного исторического архива Санкт-Петербурга (ЦГИА)18.

Большой комплекс документов находится в фонде 1467 ГАРФА -Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства, действовавшей в 1917 г. и занимавшейся расследованием противоправных действий царского правительства. В нем сосредоточено делопроизводство Комитета министров, Совета министров, Министерства внутренних дел, связанное с разработкой и поддержанием исключительного правового режима. Значимость используемого делопроизводства состоит в том, что оно позволяет определить причины введения Положения 14 августа 1881 г. и других нормативных актов, направленных на защиту самодержавного государственного строя, рассмотреть деятельность различных органов управления по выработке проектов положений чрезвычайных законов, а также корректировке действующего режима охраны, проследить функционирование институтов исключительного режима.

Информативные документы включены в фонд 102 - Департамента полиции Министерства внутренних дел, находящегося в ГАРФе. В том числе, материалы Особого совещания при МВД, занимавшегося контролем за институтом административной ссылки, дают статистические данные, а также раскрывают особенности применения данного института в Российской империи.

¡8 ГЛРФ. Ф. 1467, Ф.102.

19 ЦГИА. Ф.1276.

Особое внимание заслуживают материалы ЦГИА Ф.1276 - Совета министров. Здесь задачей автора являлось введение в научный оборот неопубликованных документов. В числе их, документы, раскрывающие процесс разработки решений, содержание проектов указов по введению и продлению исключительного или чрезвычайного положения на отдельных территориях Российской империи.

Имеющиеся опубликованные и неопубликованные источники дали возможность проанализировать причины введения Положения 14 августа 1881 г., процесс применения и результаты использования на протяжении всего периода действия с 1881 по 1917. Помимо этого, были исследованы проблемы, связанные с применением отдельных институтов чрезвычайного законодательства, а также оценки данные исключительному правовому режиму различными общественно-политическими течениями.

Методологической основой диссертации являются принципы историзма, системности, объективности.

В исследовании использован комплекс общеисторических методов. Среди них выделяются историко-генетический, проблемно-хронологический, сравнительно-исторический, синхронистический, историко-типологический, структурно-функциональный и системный. Историко-генетический метод использовался для установления причин и условий формирования исключительного правового режима, а также выявления единичного и особенного в данном процессе. Проблемно-хронологический позволил в рамках определенных временных периодов выделять проблемы и рассматривать их в последовательном развитии. Сравнительно-исторический имел целью исследовать общие характеристики, а также различия, присущие исключительному режиму управления в различные периоды. Синхронистический метод позволил установить связи и взаимодействия между событиями и процессами, протекающими в одно и то же время на различных территориях, например применение усиленной или чрезвычайной форм охраны в различных губерниях Российской империи. Структурно-функциональный и системный применялись для объединения и формализации событий и процессов, таких как

политическая система самодержавия, система государственной и общественной безопасности, на основе чего выявлялись их качественные особенности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в контексте исторической науки поставлена и исследована проблема исключительного режима, функционирующего на основе Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Ее исследование позволило ответить на главные вопросы: какими методами поддерживался самодержавный политический строй, и в чем состояли результаты постоянного использования чрезвычайных мер в государственном управлении. Впервые на основе исторических источников и материалов историографии предпринята попытка комплексного изучения данного режима с момента введения в 1881 г. и до его ликвидации в 1917 г. Также проведен анализ особенностей действия исключительного правового режима в Российской империи.

Изучение проблемы велось на базе архивных источников. В научный оборот вводятся источники фонда 1467 ГАРФ - Чрезвычайной следственной комиссии, которые позволили проследить эволюцию исключительного режима управления, оценить характер его влияния на внутриполитические отношения и выявить способы применения во время царствования Александра III и Николая II. Архивные источники также предоставили возможность детально изучить механизм принятия решений по введению исключительных мероприятий и его действие на различных территориях Российской империи.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможностях использования основных положений и выводов в дальнейшей научной работе при разработке отдельных исторических проблем, связанных с исключительным правовым режимом. Результаты можно учитывать в разработке спецкурсов по истории государственного управления. Кроме этого, результаты исследования могут заинтересовать государственные органы, занимающиеся обеспечением безопасности возможностью получить историческую информацию для выработки решений с учетом имеющегося исторического опыта.

Положения, выносимые на защиту:

1. Активное распространение революционного движения в 60-70-е гг. XIX в. заставило правительство пойти на кардинальные меры по обеспечению государственной безопасности и защите самодержавного политического строя в Российской империи. Исключительный правовой режим управления вводил специальный режим деятельности государственных органов, способствуя увеличению роли силовых ведомств, расширению полномочий административной власти, ограничению прав подданных.

2. Нормативно-правовой основой режима исключительного управления стали Положение 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», а также Положение 12 марта 1882 г. «О полицейском надзоре», которые устанавливали единые мероприятия по обеспечению государственной и общественной безопасности и отменяли все предшествующие чрезвычайные законы. В них определялись основания для введения режима, устанавливались формы охраны, закреплялся порядок их функционирования. Данные положения, вводимые в качестве временных мер, приобрели характер постоянно действующего законодательства, и существенным образом влияли на процесс государственного управления в Российской империи.

3. В период правления Александра III исключительный режим позволил минимизировать количество угроз и выполнял свою роль по защите самодержавного политического строя. Однако наряду с этим существовал ряд проблем с применением отдельных его институтов, таких как административная высылка, военное судопроизводство, чрезвычайные постановления должностных лиц, которые входили в противоречия с действующими гражданскими законами, так как они крайне ограничивали различные сферы общественной деятельности. Министерство внутренних дел, являясь главным организатором и координатором мероприятий по обеспечению безопасности, занималось разрешением возникающих проблем и урегулированием конфликтных ситуаций.

4. Общественно-политический кризис начала XX в. показал неэффективность ряда политических институтов. Регулярное использование

исключительных мер в государственном управлении являлось признаком стагнации политической системы и не отвечало потребностям быстро изменяющейся обстановки в стране. Мероприятия правительства по пересмотру функционирующего режима охраны не достигли положительного результата.

5. В период буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. исключительный правовой режим явился единственным средством стабилизации политической ситуации на территории Российской империи. Репрессивная направленность режима проявилась в условиях открытой конфронтации между правящей властью и оппозиционно настроенной частью общества. Переход государственного управления на чрезвычайное и военное положение усилил роль проводимых карательных мероприятий и административное давление на общество.

6. После Манифеста 17 октября 1905 г. и издания 26 апреля 1906 г. нового текста «Основных государственных законов», когда в Российской империи становились легитимными гражданские права и новые институты власти, по-прежнему сохранялись традиционные методы государственного управления в условиях демократизации общества. Регулярное их использование царской администрацией уже не только не соответствовало потребностям российского общества, но и вызывало конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти. Конфликтные отношения способствовали усилению оппозиционного движения и создавали потенциал для революционных процессов.

Апробация исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политической истории ФГУ МГУ имени М.В. Ломоносова. По теме проведенного исследования опубликовано шесть статей общим объемом 2,9 п.л. В рецензируемом издании рекомендованного списка ВАК РФ, опубликована одна статья. Основные положения диссертации были представлены в выступлениях на международных научно-практических конференциях.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, основной части, включающей две главы, заключения, списка источников и литературы.

II. Основное содержание диссертации.

Во введении обосновываются актуальность, научная новизна темы, определяется объект и предмет исследования, дается обзор историографии и источников, ставятся цель и задачи, характеризуется практическая значимость работы и ее методологическая основа.

В первой главе - «Роль исключительного правового режима и чрезвычайного законодательства в укреплении основ самодержавного строя во второй половине XIX в», рассматриваются причины и цели введения исключительного режима как способа обеспечения государственного порядка и спокойствия, а также как средства защиты основ самодержавного политического строя. В контексте указанного анализируется общественно-политическая обстановка, способствующая введению подобной меры, нормативно-правовая база, являвшаяся отправной точкой в принятии решений по обеспечению безопасности, практика использования режима и его институтов.

В 1.1. «Социально-политическая обстановка в конце 70-х-80-е гг. в Российской империи» анализируются исторические условия и причины перехода государственного управления на исключительный режим обеспечения безопасности.

В результате буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в., ставших основой для модернизации государства, имелись позитивные последствия - развитие независимой от администрации судопроизводственной практики, расширение автономии печати и университетов, передача части управленческих функций органам городского и земского самоуправления, а также негативные -незавершенность реформаторского курса, рост социальной напряженности и революционной активности. Неоднозначность результатов приводила к противоречиям в правительственном курсе, которые проявлялись в непоследовательности проводимой политики.

Возникшая угроза политического терроризма и антиправительственной пропагандистской деятельности стала серьезной проблемой для царской администрации. Правительство было поставлено перед необходимостью

выработки законов и методов управления, которые могли бы не только противодействовать имеющимся угрозам, но и использоваться для защиты самодержавного строя. Введение отдельных чрезвычайных законов имело кратковременный эффект, так как они мало согласовывались между собой и не были направлены на предупреждение антиправительственной деятельности.

Ситуация осложнялась еще и тем, что часто применяемые гражданские и уголовные законы оказались малопродуктивными. Стараясь минимизировать последствия данного процесса, правительство начинало предоставлять должностным лицам - генерал-губернаторам и губернаторам полномочия по введению чрезвычайных постановлений. Пользуясь полученным правом, представители исполнительной власти начинали регулярно использовать в управленческой практике чрезвычайные законы, так как они давали расширенный объем полномочий для противодействия антиправительственной деятельности. Непосредственное введение данных мер происходило вслед за обострением кризисных ситуаций и носило единичный характер, что не давало возможности центральным органам власти контролировать и координировать этот процесс, а также устранять причины антиправительственной деятельности в Российской империи. Практика применения этих установлений на местах не могла предотвратить роста политических преступлений. К этому добавлялось и то, что один из основных органов противодействия им - политическая полиция ограничивалась в полномочиях при розыске.

Неравномерное распределение полномочий между центральной и местной властью, а также политической полицией создавало сложности в проведении общегосударственных мероприятий по защите самодержавного строя. Дополнительной проблемой стало отсутствие общей правовой регламентации применения исключительных мер на территории Российской империи. Результатом этого становились противоречия в организации управления государственной безопасностью. Одним из последствий такого положения стал террористический акт в отношении Александра II, а также неэффективная правительственная деятельность в борьбе с революционным движением, что ускорило стремление центральной администрации к скорейшему принятию

нового чрезвычайного законодательства для противодействия политическим преступлениям.

В § 1.2. «Деятельность правительства по подготовке Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Начало реализации Положения 14 августа 1881 г. исполнительной властью» рассматривается подготовка и реализация нового чрезвычайного законодательства, анализируется процесс принятия решений в соответствии с законодательными нормами.

Процесс создания единого чрезвычайного законодательства и введение исключительного режима управления на его основе стало ответной реакцией правительства на рост антиправительственных угроз. Власть, столкнувшись с такими явлениями, как терроризм, антиправительственная агитация и пропаганда, революционная деятельность, пошла на разработку мер исключительного режима с целью защиты самодержавного политического строя.

Нормативной основой этих мер стало Положение 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», проект которого представила комиссия при МВД во главе со статс-секретарем Кахановым. Отличительной особенностью утвержденного Положения являлось введение нового механизма обеспечения безопасности и изменение процедуры принятия решений. Одним из ключевых государственных органов, который начал играть в обеспечении государственной безопасности стало Министерство внутренних дел. Именно оно явилось организатором и координатором нового режима управления, установленного в Империи.

Еще одной значимой особенностью Положения об охране являлось создание общих методов управления безопасностью на всей территории государства. Основными методами ее обеспечения стали формы усиленной и чрезвычайной охраны, основанные на расширении объема полномочий, предусмотренных для администрации и политической полиции. Если какая-либо территория не объявлялась на усиленной или чрезвычайной охране, для нее были предусмотрены особые правила. Таким образом, Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» сразу начало действовать на всей территории империи. С одной стороны, это сразу

распространяло единые нормы чрезвычайных законов, с другой стороны, давало возможность администрации вводить методы охраны и приемы управления в зависимости от степени дестабилизации политической ситуации на определенной территории.

В § 1.3. Разработка Положения 12 марта 1882 г. «О полицейском надзоре» Министерством внутренних дел. Институт административной ссылки» проводится исследование институтов, действующих в рамках исключительного правового режима, анализируется механизм их функционирования, а также практика применения.

Положение «О полицейском надзоре» 12 марта 1882 г. отменяло все имеющиеся до этого правила надзора. В нем определялись права политической полиции и поднадзорных. Основная цель - предупреждение и пресечение преступлений против существующего государственного строя. В данном отношении, возможно, рассматривать его как мероприятие, дополняющее Положение 14 августа 1881 г. Объектом полицейского надзора выступали «неблагонадежные лица», составлявшие угрозу власти и государственной безопасности. По отношению к ним полицейский надзор проводился в двух формах: гласной, которая являлась санкцией со стороны судебных органов и выступала как часть судебного приговора, и негласный, который накладывался политической полицией для лиц, заподозренных в антиправительственной деятельности. Полицейский надзор мог определять для неблагонадежного лица определенную губернию для пребывания, как правило, Сибири и Дальнего Востока или назначаться по месту жительства. Срок полицейского надзора по новому Положению составлял не более пяти лет. Данное временное ограничение останавливало действующую до того бессрочную практику полицейского надзора, что давало неблагонадежному лицу возможность впоследствии заняться полезной общественной деятельностью.

Полицейский надзор был взаимосвязан с другим институтом, который применялся в соответствии с Положением - административная ссылка. Являясь одним из важнейших мероприятий, направленных на противодействие антигосударственной активности, она функционировала еще до издания Положений 14 августа 1881 г. и 12 марта 1882 г., но ко второй половине 70-х гг.

возникла проблема с ее организации в соответствии с изменившимися социально-экономическими условиями.

Пересмотр административной ссылки проводился с целью объединения всех исключительных мероприятий, направленных на защиту самодержавного строя и противодействие революционному движению. Изменения в институте административной ссылки касались в основном регламентации и организации. Было санкционировано разделение ссылки на два вида: 1) удаление из определенной местности империи, объявленной в состоянии усиленной охраны, но без назначения удаляемому лицу определенного места жительства, и 2) ссылка в определенную местность под надзор полиции без права отлучек. В первом случае, полномочия по удалению предоставлено генерал-губернаторам, а на территориях, не подчиненных им - губернаторам и градоначальникам; во втором случае, рассмотрение вопроса о ссылке отнесено к обязанностям Особого совещания при Министерстве внутренних дел, решения которого утверждались министром внутренних дел. Одновременно с введением в действие указанных правил, включенных в Положение 14 августа 1881 г., последовал императорский указ 4 сентября 1881 г., который прекращал применение всех ранее изданных законов, направленных на обеспечение государственной и общественной безопасности. Таким образом, с выходом Положения 14 августа и указа 4 сентября, определяющим новый порядок административной ссылки, заменялись прежние правила.

Правительство относило разработанные меры к превентивным. Корректируя их функционирование на основании практики, оно приходило к выводу о том, что они являлись наиболее эффективным средствами противодействия антиправительственной агитации и пропаганде.

В § 1.4. «Проблемы применения и продления Положения 14 августа 1881 г. в Российской империи в конце XIX в.» проводится постановка и анализ комплекса проблем, связанных с использованием институтов чрезвычайного законодательства, а также с продлением сроков действующего режима охраны по Положению 14 августа 1881 г.

С момента введения Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и исключительного правового режима

возник ряд проблем с его применением. В первую очередь это касалось продления сроков действия Положения и исключительного режима. Предполагалось, что их применение будет носить временный характер. Однако сохранение социально-экономических и политических проблем в стране заставляло центральные органы власти регулярно продлять Положение 14 августа 1881 г.

Следующий ряд проблем был связан с применением отдельных институтов Положения об охране и исключительного режима управления, таких как административная ссылка, военное судопроизводство, издание чрезвычайных постановлений. К решению этих проблем привлекались должностные лица регионального уровня, и их доводы принимались Комитетом министров. Тем не менее, Министерство внутренних дел и его глава оставляли за собой право о вынесении окончательных решений и предложений по вопросам государственной и общественной безопасности.

Во второй главе - «Исключительный правовой режим на рубеже веков» рассматриваются предпосылки общественно-политического кризиса, послужившие катализатором революционных событий начала XX века, а также роль исключительного режима в урегулировании дестабилизационных процессов. Помимо указанного, на базе источников анализируется эффективность политики чрезвычайных мер, а также отношения, сложившиеся между исполнительной и законодательной ветвями власти в результате регулярного ее применения.

В § 2.1. «Общественно-политический кризис начала XX в. Деятельность Особого совещания МВД по пересмотру Положения 14 августа 1881 г.» изучаются причины, вызвавшие революционные процессы начала XX в., а также участие Особого совещания в пересмотре Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия».

Именно в начале XX в. судьбоносной для самодержавия оказалась проблема кардинального изменения традиционных политических и социальных структур на новые, способные функционировать в условиях капиталистических отношений. Однако правительство упустило возможность модернизировать политическую систему мирным путем.

Использование чрезвычайного законодательства в управлении Российской империей, которое препятствовало развитию гражданских институтов, вызывало критику не только либералов, но и центральной власти в лице отдельных сотрудников МВД - А.А. Лопухина. Деятельность Особого совещания в 1904 г. по пересмотру Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» выявила проблемы, связанные с многолетней практикой его применения. Обобщив имеющиеся противоречия административной практики, Особое совещание выработало рекомендации по пересмотру чрезвычайного законодательства. Тем не менее, конкретных мер по видоизменению или ликвидации действующего чрезвычайного законодательства предпринято не было.

В § 2.2. «Применение исключительного правового режима в 1905-1907 гг.» исследуется практика использования чрезвычайных мер для нейтрализации революционных процессов 1905-1907 гг., выводятся особенности чрезвычайной политики в условиях дестабилизации государства, рассматриваются факты непосредственного применения чрезвычайных мер на центральном и региональном уровнях.

Исключительный режим в период революции 1905-1907 гг. характеризовался преимущественно репрессивной направленностью. Подъем революционного движения с начала 1905 г. способствовал переводу многих территорий с исключительной формы охраны на чрезвычайную или военную. Введение чрезвычайной или военной охраны предполагало использование определенного комплекса административных и репрессивных мероприятий по нейтрализации антиправительственных угроз.

Число забастовок пролетариата, крестьянских выступлений, вооруженных восстаний, террористических актов возрастало по мере развития революции. Рост их количества в 1905-07 гг. заставлял правительство переводить на чрезвычайное или военное положение все большее количество территорий. К 1907 г. на чрезвычайном положении находились уже 94% губерний. Используя чрезвычайное и военное положение как методы управления, центральной и местной власти удавалось в максимально короткие сроки ликвидировать часть угроз, и сокращать количество открытых антиправительственных выступлений.

Особенности применения исключительного правового режима в период развития революции в России касались также временного изменения механизма принятия решений по обеспечению государственной и общественной безопасности. Если до 1905 г. только император, Министерство внутренних дел во главе с министром могли принимать окончательное решения по введению одного из режимов охраны, то после указа 29 ноября 1905 г. должностным лицам, управлявшим губерниями, в случае нарушения сообщений с центральной властью, предоставлялось самостоятельное право на введение чрезвычайной охраны. Такая законодательная поправка децентрализовала общую систему безопасности в условиях чрезвычайной ситуации, хотя при этом давала возможность оперативно ликвидировать различные выступления на местном уровне.

Следует отметить, что активными проводниками чрезвычайной политики являлись «правительственные кабинеты» Витте-Дурново и Столыпина. При них в рамках исключительного режима максимально проводились репрессивные мероприятия. В результате комплексного применения подобных мер, правительство постепенно восстанавливало общественный порядок и контроль над страной. Однако их применение имело ряд негативных последствий: повторяющееся злоупотребления администрации, нарушение предоставленных Манифестом 17 октября 1905 г. прав и свобод граждан, несоответствие практики управления законодательным нормам. Наиболее явно негативные последствия проявятся после поражения революции, начиная с 1907 г., когда провозглашенные нормы политических отношений будут все больше вступать в противоречие с применяемыми методами государственного управления.

В § 2.3. «Конфликт демократических преобразований и политики чрезвычайных мероприятий 1907-1917 гг.» анализируются противоречия между новыми институтами власти и исключительным режимом с 1907 по 1917 гг., а также их влияние на внутриполитический конфликт, следствием которого стала Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г.

Исключительный режим управления продолжал свое функционирование в Российской империи с 1907-1917 гг. в трех формах охраны: исключительной, чрезвычайной, военной. Если в 1907 г. большинство губерний империи еще

находились в положении чрезвычайной или военной охраны, то с 1908-09 гг. намечается тенденция к переводу многих губерний империи на усиленную охрану. Правительство Столыпина продолжало применять проверенные методы охраны для ликвидации последствий революции и обеспечения безопасности страной.

Однако после революции и демократических преобразований 1905-1906 гг., внесших изменения в политическую систему страны, возникала проблема с использованием традиционных практик управления. Действующие чрезвычайная и усиленная охрана, военное судопроизводство, административная высылка, полицейский надзор начинали противоречить провозглашенным политическим свободам Манифеста 17 октября 1905 г.

Также имелись противоречия между законодательной и исполнительной властью в вопросе проведения значимых государственных законов. Исполнительная власть в порядке 87 статьи Основных государственных законов, каждый год, до 1917 г. продляла Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», чем нарушала права законодательной власти, установленные 86 статьей тех же законов. Причина этого состояла в том, что правительство не могло добиться от Думы принятия нового чрезвычайного законодательства, которое предоставило бы эффективные методы защиты государственного строя. Старое чрезвычайное законодательство, хотя и было уже признано самой властью неэффективным, оставалось единственным средством обеспечения общественной и государственной безопасности при наличии нового законодательного органа в лице Государственной думы.

Думские фракции кадетов, октябристов, социал-демократов на заседаниях II и III Государственных дум критиковали правительство за неправомерность продления Положения 14 августа 1881 г., действие военных судов, административной высылки, считая, что именно они нарушают права и свободы граждан, препятствуя развитию демократических процессов. Представители правых, а также правительство категорично отстаивали иную позицию, заключающуюся в том, что угроза революции не устранена, а интересы государства стоят выше интересов законности и граждан. Здесь и намечался

источник конфликта между законодательной и исполнительной властью, между обществом и властью.

Нормативные противоречия, имевшиеся между старыми и вновь принятыми законами, представляли одну часть конфликта. Другая часть конфликта состояла в противоречиях между практическими методами государственного управления и растущими демократическими процессами. Нарастание его продолжалось с 1907-1917 г. В период премьерства Столыпина, правительству удалось частично урегулировать его за счет уступок Государственной думе - отмены Положения о военном судопроизводстве, сокращения территорий на чрезвычайном и военном положении, ответов на депутатские запросы. С 1911-1917 гг., когда активизировались различные формы антиправительственных выступлений, шла Первая мировая война и усиливался оппозиционный настрой думских фракций, исполнительная власть сделала последнюю попытки поддержать государственный порядок на основе имеющихся форм обеспечения порядка, вводя чрезвычайную или усиленную охрану. Однако настойчивая попытка использовать чрезвычайные методы государственного управления не только дискредитировали политику самодержавия и его исполнительной власти, но и ускоряли разрешение конфликта путем новой Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г., которая ликвидировала самодержавие в России.

В Заключении подводятся итоги исследования.

В результате исследования диссертант пришел к следующим выводам. Во второй половине XIX в. имелись предпосылки для введения исключительного правового режима управления. Правительство было поставлено перед необходимостью выработки тех законов и методов управления, которые могли бы не только противодействовать имеющимся угрозам со стороны антиправительственных организаций, но и использоваться для защиты самодержавия.

Разработка и введение Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» в Российской империи являлось ответной реакцией власти на террористическую угрозу и антиправительственную деятельность. Положение согласовало

функции и полномочия между центральной и региональной властью в вопросах государственной безопасности, отменяло действие предыдущих чрезвычайных законов, разработало методы обеспечения безопасности в виде форм усиленной, чрезвычайной и военной охраны, регламентировало действие полицейского надзора и таких институтов как административная высылка, военное судопроизводство.

Правительство и Министерство внутренних дел полагали, что новое Положение способно в кратчайшие сроки предоставить исполнительной власти эффективные инструменты противодействия революционному движению. В период правления Александра III (1881-1894) самодержавная власть добилась определенных успехов как в противодействии антиправительственным явлениям, так и организации мероприятий по поддержанию государственного порядка.

Следующим этапом в применении исключительного правового режима, действующего на основе чрезвычайного законодательства, стало царствование Николая II (1894-1917), при котором происходит снижение эффективности использования чрезвычайных мер в государственном управлении, а затем в результате революции 1905-1907 гг., демонстрируется их полная несостоятельность.

Исключительный режим управления, на который перешла Россия после введения Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», с одной стороны, способствовал сохранению основ самодержавия, противодействуя явным признакам революционного движения, с другой стороны, вызвал стагнацию управленческого механизма на центральном и региональном уровне. Стагнация проявлялась в том, что методы исключительной, чрезвычайной и военной охраны вводили такой порядок управления страной, при котором предельно расширялась сфера компетенций политической полиции и воздействие политического контроля, что препятствовало развитию гражданских государственных и общественных институтов. При этом, попытка использовать неэффективные методы государственного управления не только

дискредитировала политику исполнительной власти, но и ускоряла разрешение социально-политических противоречий революционным путем.

В конечном итоге, действие исключительного режима управления не смогло предотвратить падения самодержавия и распад Российской империи.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1) Формирование режима исключительного управления в Российской империи // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2009. № 4. С.127-145.

2) Политические традиции обеспечения государственной безопасности Российской империи в период правления Александра III // XVII Международные Рождественские образовательные чтения. Секция. Национальные традиции в экономике, торговле, политике и культуре. Материалы научной конференции. М.,2009. С.188-198.

3) Пересмотр чрезвычайных институтов управления в Российской империи в 1904-1905 гг.// Вестник Башкирского института социальных технологий. Серия «Общественные науки». № 4(4), декабрь 2009. С. 114-119.

4) Историографические аспекты исключительного режима управления в России (1881-1917) // Гуманитарные и социально-экономические науки в современном мире. Сборник научных трудов. М.,2008. С.140-151.

5) Деятельность Особого совещания по пересмотру положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» // Экономико-правовые и социально-культурные проблемы развития города: Сборник научных трудов. Т.2. Правоведение. Экономика. М.,2009. С.138-145.

6) Подготовка нормативной базы для обеспечения государственной безопасности в период правления Александра III // Политическая Россия: прошлое и современность. Исторические чтения. Выпуск VI. СПб.,2009. С.37-50.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 26.10.2010 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,5 Печать авторефератов (495)730-47-74,778-45-60

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Ермаков, Вадим Андреевич

Введение. Сс.2-29.

Глава 1. Роль исключительного правового режима и чрезвычайного законодательства в укреплении основ самодержавного строя во второй половине XIX в. Сс.30-116.

1.1. Социально-политическая обстановка в конце 70-х-80-е гг. в Российской империи. Сс.30-51.

1.2. Деятельность правительства по подготовке Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Начало реализации Положения 14 августа 1881 г. исполнительной властью. Сс.51-75.

1.3. Разработка Положения 12 марта 1882 г.«0 полицейском надзоре» Министерством внутренних дел. Институт административной ссылки. Сс.75-95.

1.4. Проблемы применения и продления Положения 14 августа 1881 г. в Российской империи в конце XIX в. Сс.95-116.

Глава 2. Исключительный правовой режим на рубеже веков. Сс.117-214.

2.1. Общественно-политический кризис начала XX в. Деятельность Особого совещания при МВД по пересмотру чрезвычайного законодательства. Сс.117-133.

2.2. Применение исключительного правового режима в 1905-1907 гг. Сс.133-169.

2.3. Конфликт демократических преобразований и политики чрезвычайных мероприятий в 1907-1917 гг. Сс.169-214.

Введение диссертации2010 год, автореферат по истории, Ермаков, Вадим Андреевич

Актуальность исследования. Проблема обеспечения безопасности в обществе и государстве в настоящее время находит свое отражение в концепциях и исследованиях, подчеркивающих как научную, так и общественную значимость существующей проблемы. При этом, ключевая роль государства в ее решении определяется способностью данного института эффективно сдерживать и нейтрализовывать опасные факторы воздействия на социальную систему, количество которых динамично растет при переходе к глобальному обществу.

Исключительный правовой режим вводится и действует в случае дестабилизации политической обстановки и угрозы государственному строю. Однозначных определений исключительного режима управления в современной исторической и правовой науках не существует. Однако если на основе имеющихся дефиниций вывести общее понятие, то оно может приобрести следующий вид: комплекс чрезвычайных законов, методов управления, приемов и институтов, направленных на обеспечение государственной безопасности и общественного порядка. На определенных этапах развития любого государства данный режим способен выполнять значимые задачи. В связи с этим выявление специфики его функционирования позволит установить характер и степень воздействия на общество и регулирование политических процессов в стабильные и кризисные периоды.

Во второй половине XIX в. в связи с убийством императора Александра II царское правительство решало проблему укрепления самодержавной власти в России. С этой целью был введен исключительный правовой режим управления и чрезвычайные законы, основополагающим среди которых стало Положение 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Применяемые на начальном этапе в качестве временных мер, они постепенно трансформировались в необходимый элемент политической системы самодержавия и процессов государственного управления Российской империей. Однако они не смогли предотвратить,буржуазно-демократических революций 1905-07 гг. и 1917 г. в стране, а также свержения монархического строя в России. Проследить как создавался и функционировал исключительный режим управления, с какой степенью эффективности действовали его институты- цель нашего диссертационного исследования. При этом, в отечественной историографии отсутствует комплексное историческое исследование исключительного режима управления в Российской империи на всем периоде его действия.

Объектом исследования является исключительный режим управления Российской империей в 1881-1917 гг.

Предметом исследования выступает история, создания. и функционирование исключительного режима.

Хронологические рамки, исследования' включают период с 1881 г. (времени смены политического курса и разработки основного правового* акта исключительного правового режима) по 1917 гг. (официальной отмены 16 июля 1917 г. Временным правительством положения 14 августа 1881 г.).

Территориальные рамки охватывают Российскую империю в.целом.

Степень изученности проблемы. Проблема исключительного правового режима как инструмента обеспечения государственной безопасности и способа защиты самодержавного строя являлась предметом внимания отечественных правоведов, историков, государственных деятелей, а также зарубежных исследователей.

Историографию проблемы условно можно разделить на три периода. Первый период 1881-1917 гг. - дореволюционные издания, в которых затрагивались правовые и политические аспекты действия исключительного режима. Второй период 1917 - 1990-е гг. - работы советских историков, где доминировала, критическая позиция по отношению к этому режиму, и характеризовали его как, меру по сохранению самодержавия в России. Третий период с 90-х гг. и по настоящее время - исследования современных авторов, Л оценивающие исключительный режим не только как правовое, но и как историческое явление, функционирующее в Российской империи с 1881-1917гг.

В дореволюционных изданиях, прежде всего, следует отметить работу Лопухина A.A., который затронул проблему влияния чрезвычайных законов на деятельность политической полиции. Он считал, что одной из основных причин введения Положения 14 августа 1881 г. стало отсутствие регламентированных и организованных мер по противодействию революционному движению. После его введения юридические права политической полиции расширялись до такой степени, что на практике становились неограниченными. Увеличение влияния данного органа в системе государственного управления способствовало установлению политического контроля государства за любыми общественными инициативами: «Высочайше утвержденное 14 августа 1881 г. Положение Комитета министров о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия поставило все население России в зависимость от личного усмотрения чинов политической полиции»1. Вопрос, который поставил Лопухин, заключается в том, что после принятия Положения 14 августа 1881 г. политическая полиция и другие силовые структуры начинали занимать одну из наиболее значимых ролей в государственном управлении, так как от них зависело сохранение основ самодержавного строя и осуществление политического контроля в обществе. Однако дальше постановки вопроса автор не пошел, и оставил в стороне разработку специфики государственного управления в условиях расширения влияния силовых органов власти.

Работа правоведа Дерюжинского В.Ф. «Полицейское право в России» переиздавалась неоднократно в России до 1917 г. Автор проводил сравнительный анализ инструментов управления чрезвычайными ситуациями ' в различных странах, и делал вывод о том, что цель любых исключительных мер - сохранение существующего государственного порядка, который является главной обязанностью любого правительства. Дерюжинский отстаивал государственные интересы при использовании исключительных мер и полагал, что в кризисных

1 Лопухин A.A. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907 г. С.26. политических ситуациях нарушение индивидуальных прав и отступление от обычного порядка управления на основе гражданских законов допустимо и правомерно. Цель подобного отступления - обеспечение стабильности и безопасности института государства. Практика управления кризисными ситуациями в масштабах государства показывала, что, реализуя ее, администрация вынуждена ограничивать права граждан. Дерюжинский придерживался официальной версии введения Положения 14 августа 1881 г.: «Главным мотивом к составлению этого положения послужило то соображение, что «в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой, сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточною, в сем отношении, определительностью»2. Таким образом, вопросы, поставленные автором работы, состояли в следующем: насколько необходимость защиты государственного строя допускает ограничение прав населения, в чем состоит специфика государственного управления в стабильных и кризисных ситуациях, какова правовая основа исключительного правового режима.

Особое место в историографии дореволюционного периода занимает позиция либеральной общественности, которая видела в Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» неспособность монархии управлять империей без исключительных мер. Либеральные силы, являясь наиболее активными проводниками инициатив по отмене чрезвычайных законов, занимались критикой исключительного правового режима. Идеолог русской либеральной мысли Милюков П.Н. в своих работах неоднократно затрагивал проблему имеющихся противоречий между гражданскими свободами, полученными обществом после Манифеста 17 октября 1905 г. и устоявшимися методами государственного управления, действовавшими по Положению 14 августа 1881 г. Отстаивая приоритет гражданских прав, он полагал, что реализация подобных прав затруднительна до тех пор, пока существуют чрезвычайные законы. В работе «Очерки по истории русской

2 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. Издание 2-е. СПб., 1908. С.270. культуры» представлена следующая позиция: «После подавления революции, при Столыпине П.А., распоряжение было в той или иной форме распространено на все части империи, практически сводя на нет положения о гражданских правах, содержащихся в Октябрьском Манифесте, а затем - в законодательстве 1906 года»3. Таким образом, Милюков видел в Положении 14 августа 1881 г. источник нарушения правовых основ, сложившихся после 1905-1906 гг.

Следующий представитель либерального течения — Струве П.Б. В своей статье за 1903 г. он отметил, что «действительная самобытность России по сравнению с прочим культурным миром заключалась «во всемогуществе политической полиции», которое стало сущностью русского самодержавия и как только будет упразднена эта основа режима, то самодержавие падет само по себе, кому-бы ни принадлежала сама самодержавная^ власть»4. Струве касался проблемы, затронутой еще Лопухиным, — политическая полиция являлась основным инструментом защиты государственного строя, проводником исключительного режима и атрибутом самодержавной власти. Распространение ее компетенций на многие сферы деятельности общества имело длительную историю. Законность подобной практики официально устанавливалась- в соответствии с Положением «О мерах к охранению государственного-порядка и общественного спокойствия», которое регламентировало и направляло деятельность политического розыска.

Гессен В.М. - юрист, также стоявший на либеральной позиции, в работе «Исключительное положение» исследовал причины и условия введения чрезвычайного законодательства как правового института. Проводя сравнительный анализ западных и российских законов, он акцентировал внимание на том, что самодержавные монархии Европы не имели постоянно действующих чрезвычайных законов, так как их обычные законы уже были достаточно жесткими. Россия же ввела такие меры, будучи абсолютной монархией, и таким образом усилила вдвойне власть монарха и самодержавной

3 Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры, 6-е изд., СПб., 1909,1 С.216-217.

4 Струве П.Б. «Россия под надзором полиции» // Т.1, № 20/21 18 апреля / 1 мая 1903, С.357. администрации над обществом. Хотя в 1905-1906 гг. были проведены преобразования, вводившие в обществе демократические принципы, они по-прежнему не гарантировали защиты прав подданных от произвола властей. Так же, как и Дерюжинский, Гессен отмечал, что основа исключительного правового режима - наделение расширенными полномочиями административной власти в целях защиты существующего политического строя: «Исключительное положение вводится для защиты государственного и общественного строя от угрожающих его существованию посягательств изнутри»5. В отличие от Дерюжинского, Гессен критически относился к правовому закреплению за администрацией расширенного объема полномочий, полагая, что постоянное административное давление вызывало не только кризис правосознания, но и являлось причиной оппозиционности общества. Следует отметить, что анализ юридических аспектов исключительного правого режима не утратил актуальности и в настоящее время. Однако работа не касалась ряда вопросов: как на практике государственный аппарат проводил политику исключительных мер, и почему применение исключительного положения с момента введения приняло постоянный характер. Позиция социал-демократов в отношении чрезвычайной политики и исключительного правового режима также представлена в дореволюционный период. В 1906 г. под псевдонимом Д.Г. выходит работа «О чрезвычайных законах (об усиленной и чрезвычайное и военном положении». Автор изначально ставил ряд проблем: в чем содержание исключительных законов, каковы последствия постоянного применения таких законов. На первый вопрос автор отвечает следующим образом: «Сущность исключительных законов заключается в том, что в той местности, где они применяются, отменяется в значительной степени или почти целиком общий порядок, и власть сосредотачивается в руках администрации (чиновничества). Таким образом, объявление местности на исключительном положении означает ни что иное, как усиление власти

5 Гессен В. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 124. чиновничества и уменьшение надзора за ними, а с другой стороны оно влечет за собой усиление ответственности за неисполнение тех обязанностей, которые им предписываются»6. Отвечая на второй вопрос, автор считал, что длительное применение чрезвычайных законов вызвало настойчивую потребность в российском обществе к изменению политического строя. Данная работа, проводя краткий анализ причин, содержания, последствий применения чрезвычайных законов не являлась научным исследованием в области права или истории. Это скорее публицистика, основной задачей которой являлась критика существующей государственной политики.

В 1917 г. выходит второе издание работы социал-демократа Федорова Б.Д. «Как защищалось самодержавие», которая носила также публицистический характер. Автор полагал, что основные способы защиты самодержавия и борьбы с революционным движением состояли в исключительных положениях, военно-полевых судах, смертных казнях и карательных экспедициях. Чрезвычайное, военное или исключительное положение, предоставляя администрации репрессивные методы в качестве законных, предельно расширяли права должностных лиц по отношению к населению, что являлось основой многих правонарушений. «Не менее ужасные преступления совершались на основании закона и именем закона. Убийства и насилия в таких случаях совершались открыто, и этими преступлениями открыто руководила сама власть через их прислужников. Преступления эти совершались в тех местностях России, которые правительство объявляло на положении усиленной и чрезвычайной охраны»7. Приходя к выводу о том, что только с помощью репрессивных методов правительству удавалось восстановить государственный порядок, в период революции, Федоров обвинял монархию в деструктивности проводимой политики.

Оценка Ленина В.И. являлась более обобщенной. Она сводилась к тому, что Положение 14 августа 1881г. «О мерах к охранению государственного

6 Д.Г. О чрезвычайных законах.(Об усиленной и чрезвычайной охране и военном положении). М., 1906. С.8.

7 Федоров Б.Д. Как защищалось самодержавние. М., 1917. С. 18. порядка и общественного спокойствия» он называл «фактической конституцией» Российской империи. Такая оценка позволяла говорить об этом законе как основополагающем правовом акте с 1881-1917 гг., направленном на сохранение самодержавной власти. В работе «Три запроса», которая была написана в связи с претензиями либеральной фракции во главе с Милюковым на неправомерное продление Положения 14 августа 1881 г отмечается.: «Последний из запросов, которым посвящены настоящие заметки, был вопрос о «временных» правилах 14 августа 1881г., т.е. о знаменитом положении об охране, возобновляемом неуклонно в течении тридцати лет и представляющем из себя фактическую российскую конституцию.Именно Положение 14 августа 1881 г., именно его тридцатилетний юбилей, именно его «своеобразная» «юридическая природа» доказывает, что между «существующей формой государственного строя» и приемами управления есть полнейшее соответствие, а вовсе не «противоречие»8. Трактовка, намеченная Лениным - это рассмотрение данного установления, как условия функционирования самодержавной государственной власти при Александре III и Николае II.

Ленинская оценка Положения стала фундаментальной для исторических исследований советского периода по данной проблеме. Развивая ее, советские историки активно привлекали архивный материал для обоснования тезиса о кризисе российского самодержавия и неизбежности социалистической революции. При этом, мнения представителей либеральной оппозиции и консервативных лиц учитывались лишь частично. Такие историки советской школы как Зайончковский П.А., Аврех А.Я. и другие, комплексно изучавшие российское самодержавие в конце XIX- начале XX вв., полагали, что процесс свертывания буржуазно-демократических преобразований Александра II был вызван усилением революционного движения в стране и был направлен на ликвидацию этого движения.

Зайончковский в монографии «Кризис самодержавия на рубеже 1870 - 1880 гг.» в главе «Министерство Н.П.Игнатьева» рассматривал Положение «О мерах к

8 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание 5-е. Т.21. С.114 охранению государственного порядка и спокойствия» как одно из главных мероприятий, направленных на сохранение существующего монархического режима. По мнению автора, Положение пересматривало и согласовывало все существующие временные узаконения с тем, чтобы составить правила, максимально расширяющие полномочия полиции и администрации в борьбе с революционным движением. Получив «всероссийское распространение», данные меры были вызваны не столько размахом революционного движения, сколько опасностью распространения социалистической пропаганды. «Издание этого положения характеризовало не только кризис самодержавия, находившийся, кстати сказать, на ущербе, но и непрочность всей политической системы в целом»9. Данные выводы исходили из марксистско-ленинской парадигмы научного исследования, полагавшей, что революционные события' в России были неизбежны и исходили из кризиса самодержавной власти. Тем не менее; анализ исторический условий и мероприятий по разработке Положения 14 августа 1881 г., являвшегося частью исключительного правового режима, предпринят Зайончковским на основе многочисленных архивных данных и оперирует объективными фактами.

В следующей работе — «Российское самодержавие в конце Х1гХ столетия» Зайончоковский приходил к выводу: политическая« реакция 80-90-х гг. определялась изменением законодательства и расширением прав административной власти на местах. Практика государственного управления в этот период существенно зависела от Положения.14 августа 1881 г: «Управление Российской империей в административно-полицейском отношении в значительной мере определялось Положением 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»10. Далее, Зайончковский упоминал о фактах административного произвола, связанных с введением чрезвычайного законодательства и приходил к выводу о том, что положение способствовало увеличению масштабов этого процесса.

9 Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. М., МГУ. 1964. С.407.

10 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. С. 153.

Работа Королевой Н.Г. «Первая российская революция и царизм. Совет министров России в 1905-1917 гг.» рассматривала деятельность высшего правительственного учреждения царской России — Совета министров. Направляя свое внимание на такие общие вопросы как — место исполнительной власти в системе реформированного государственного управления, основные направления г политики Совета министров в период революции, автор затрагивает и вопросы чрезвычайной политики, проводимой на основе Положения 14 августа 1881 г., Положения 19 августа 1906 г. Полагая, что целью правительства в 1905-1907 гг. являлась не реализация конституционных принципов, а «обеспечение карательных мер, способных покончить с революционным выступлением народных масс»11, исследовательница считала, что в эти годы карательная политика получила максимальную реализацию. Ее нормативными основами стали Положение об охране, военное положение и ряд других чрезвычайных законов, а инициатором и проводником — Совет министров, представляемый Витте, а затем Столыпиным. «В годы революции Совет министров использовал максимально Положение 14 августа 1881 г. Правительство Витте и после издания манифеста 17 октября, в котором были обещаны «гражданские свободы», автоматически продлевало действие Положения 1881 г. и 1892 гг»12. Используя широкий массив архивных источников, статистические данные автор доказывал, что Совет министров, являясь ключевым органом государственного управления, проводил одновременно не только карательную, но реформаторскую политику, а это являлось свидетельством противоречий политического курса. Раскрывая проблему действия чрезвычайных законов в достаточно широком контексте, Королева считала, что они выражали одну из фундаментальных основ самодержавно-бюрократического политического строя. Тем самым, она также косвенно воспроизводит оценку, данную Лениным.

Коллектив авторов монографии «Кризис самодержавия в России (18951917гг.)», среди которых историки Ананьич Б.В., Дякин B.C. и другие, проводил t

11 Королева Н.Г. Первая российская революция и царизм. Совет министров в 1905-1907 гг. М.,1982. С.59.

12 Там же. С.60-61. V исследование внутренней политики самодержавия в конце XIX- начале XX вв. Утверждая, что в основе кризиса лежали экономические, политические, социальные противоречия, авторы считали, что их обострение связано с кризисом j управленческого аппарата самодержавной власти и самого самодержавия как формы правления. Анализируя политику самодержавия в указанный период, исследователи только частично затрагивали проблему чрезвычайного законодательства, считая его регулярное использования свидетельством кризиса государственного управления. «Оказавшись поставленным перед необходимостью сосуществовать с общенациональным представительством, царизм с самого начала стремился.сохранить в неприкосновенности как систему и методы управления в центре и на- местах, так и «юридическое» основание всевластия бюрократии - Положения об усиленной охране 1881 г»13. Тем не менее, работа интересна как комплексное исследование внутренней политики Российской империи с 1895 по 1917 гг.

Монография Полянского H.H. «Царские суды в борьбе с революцией 19051907 гг.» давала характеристику деятельности одного из важнейших частей репрессивного аппарата - царских военных судов в период революции 1905-1907 гг., когда они широко использовались как орудие силового принуждения и подавления общественных выступлений. В данном исследовании внимание направлено на анализ законодательства и его соотношение с юридической практикой. Автор полагал, что Положение 14 августа 1881 г стало основанием для деятельности военной юстиции в период революции 1905-1907 гг. и. Также ! данный нормативный акт долгое время служил инструментом административного воздействия на оппозиционные настроения масс: «.главным источником ! подсудности военным судам лиц гражданского ведомства стало «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Это положение было порождением паники, вызванной террористической

13 Ананьич Б.В, Ганелин Р.Ш., Дубенцов Б.Б, Дякин B.C., Потолов С.И. Кризис самодержавия в России 1895-1917 гг. Л.,1984. С.652. деятельностью народовольцев, завершившейся после ряда неудач убийством Александра II»'4.

Отличие действий военной юстиции от действий по Положению 14 августа было то, что для приговора военного суда требовались доказательства, а сажать в тюрьму и осуществлять высылку, ссылаясь на Положение, можно было и без доказательств, по одному только подозрению. Особенностью его явилось то, что: "При этом подозреваемого «не наказывали» за преступление, которое могло и не быть совершено, а только подвергали «административному воздействию» для предупреждения и пресечения возможности совершения преступления. Но

Административное воздействие» было поставлено, и не могло быть поставлено, без риска утраты законодательством даже видимости «цивилизованности» в известные рамки. Мы видим, насколько широки были меры «административного воздействия» по Положению 14 августа 1881 г., которые фактически сводили! на нет действие гражданского законодательства, когда! речь-вставала о пресечении политических преступлений»15. Далее, Полянский приходил к выводу: «Такие меры репрессии, явно бессильные остановить поток революционного движения, перестали удовлетворять правительство»16. Тот факт, что объемы репрессий, которые следовали по Положению 14 августа 1881 г. не могли предотвратить потока революционного движения и- перестали удовлетворять правительство говорит о том, что исключительный правовой режим, созданный чрезвычайными законами, становился все менее эффективным, особенно в условиях активного революционного движения в 1905-1907 гг.

Значимыми исследованиями являлись монографии Авреха А .Я!17, в которых исследовалась эволюция самодержавного политического строя в* начале XX в. В рамках этой проблемы он ставил вопрос о предпосылках революций в России и приходил к выводу о том, что реформистский путь не был реализован в

14 Полянский H.H. Царские суды в борьбе с революцией 190-1907 гг. М., 1964. С.12.

15 Там же. С.8-9

16 Там же.

17 Аврех А.Я. Царизм и IV Дума, 1912-1914. М., 1981; Распад Третьеиюньской системы. М.,1985; Царизм накануне свержения. М.,1989.

России в период реформ Столыпин, поскольку преобразования в экономической сфере проводились без преобразований в политической. Революция же оказалась способом смены самодержавного политического строя и разрешения сложившихся противоречий.

В советской историографии был разработан ряд вопросов, связанных с функционированием исключительного режима и Положения 14 августа 1881 г. Они касались применения военного судопроизводства, административной ссылки; также имелся вывод о том, что одной из причин кризиса государственного управления в период самодержавия стало регулярное применение чрезвычайных законов.

После смены политической системы в 90-е гг. XX в. происходил пересмотр оценок многих исторических фактов и процессов. Не только историки, но и политологи, социологи изучали специфику российской государственности. Попытка комплексно рассмотреть многие исторические процессы через призму системного подхода без идеологических предпосылок дала возможность объективно взглянуть на ряд исторических фактов.

В курсе «Истории государства и права России» Стешенко JI.A. и Шамба Т.М. рассматривают Положение 14 августа 1881 г. как отправную точку контрреформ в период правления Александра III. «В августе 1881 г. было принято Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», предусматривающее введение чрезвычайного положения и ограничения прав, применение карательно-репрессивных мер»'8. Данный тезис подтверждает оценку советской историографии о том, что положение 14 августа узаконило репрессивную политику самодержавной власти путем расширения в сфере управления функций административной власти.

Монографическая работа Курицына В.М. «Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX в.» исследует проблему эволюции органов государственного управления в контексте права.

18 Стешенко Л.А.Шамба Т.М.История государства и права. В 2 т. T.l. С.603.

Автор уделяет внимание и положению 14 августа 1881 г. считая, что его «первым мероприятием по осуществлению нового курса»19.

На современном этапе идет планомерное исследование историками эпохи Российской империи. Среди современных работ можно отметить работу Перегудовой З.И. «Политический сыск России 1880- 1917гг.», в которой давалась оценка Положения 14 августа 1881г. и сводится к следующей: «Положение 14 августа 1881 г. во многом определяло работу Департамента полиции и местных учреждений политического сыска»20. В данном тезисе отмечается его значение для организации и регламентации работы политической полиции. Именно оно вводило новую систему политического контроля государства в обществе, и роль Департамента полиции в осуществлении этого процесса оформлялась данным законом. Однако монография не затрагивает проблему сложившегося режима управления на основе Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и органов политического сыска. Вопрос эффективности действий политической полиции на основе чрезвычайных законов представляет также научный интерес.

Современный правовед Александров О.Г., анализируя эволюцию института чрезвычайного законодательства в России в Х1Х-ХХ вв., рассматривал правовую основу действия ряда чрезвычайных законов, направленных на защиту государственного строя. Он приходил к выводу о том, что «чрезвычайные законы могли действовать (и действовали) достаточно продолжительное время и приобрели характер текущего законодательства со всеми вытекающими последствиями. Их отмена могла вызвать еще более сложную ситуацию, чем продолжение действия»21. Рассматривая в основном правовую сторону данной проблемы, Александров не исследовал вопроса о том, как постоянное действие

19 Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX в.

М., 1996. С.41.

20 Перегудова З.И. «Политический сыск России 1880- 1917гг.» М., 2000. С.34.

21 Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX в.,

Н.Новгород, 2000. С. 10. чрезвычайных законов отразилось на механизме государственного управления и процессах принятия решений по обеспечению государственной безопасности. Не затрагивался вопрос о влиянии чрезвычайного законодательства на самодержавный режим.

Янгол Н.Г. в монографии «Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность» рассматривал вопросы возникновения, формирования и развития чрезвычайного законодательства, а также функционирующего на его основе исключительного правового режима. В работе автор провел комплексное теоретико-правовое исследование проблемы. В главе «Чрезвычайное законодательство и политика исключительных мероприятий в дореволюционной России» исследуются вопросы исключительного правового режима в Российской империи. Анализируя Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», Янгол приходил к выводу о том, что рассматривать его только как состоящее из положения' об усиленной и чрезвычайной охране проблематично, так как « в действительности количество исключительных положений, применяемых в России для борьбы с так называемой^ крамолой, было гораздо больше»22. По его мнению, введение дополнительных видов исключительных правовых режимов могло разрешить- создавшуюся проблему. В рамках Положения 14 августа 1881 г. действовали: 1) положение об усиленной и чрезвычайной охране, 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении, 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаратными законами.

Авторская новация, разделяющая исключительный правовой режим на ряд чрезвычайных мероприятий, позволила более детально рассмотреть весь контекст

22 Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. Спб 2000 С.95 данного историко-правового явления. Положение об усиленной охране Янгол оценивал как «разновидность гражданской диктатуры»23, суть которой состоит в предельном ограничении прав подданных и расширении прав административной власти. Особенности управленческих функций административной власти состояли в том, что в период действия усиленной охраны они «приобретали полномочия двоякого рода — превентивного и репрессивного характера»24. Превентивные полномочия заключаются в отмене или приостановке гарантий личной свободы и неприкосновенности личности, устанавливаемых гражданскими законами. Репрессивные полномочия преследовали цель усиления и ускорения ответственности, как за совершение преступлений, так и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц. Однако следует отметить, что до объявления Манифеста 17 октября 1905 г. и введения поправок к основным законам Российской империи 1906 г. говорить о гражданских правах подданных не приходилось. Подданные полностью были подчинены решениям монарха и уполномоченных им должностных лиц, даже если они носили чрезвычайный и репрессивный характер. Положение чрезвычайной охраны Янгол также рассматривал как «особую форму гражданской, а не военной диктатуры»25, суть которой сводилась к повышению карательный санкций со стороны административной власти. По мнению автора, необходимость введения данного вида Положения была вызвана нарастанием революционного движения. При этом, не исследовались конкретные карательные действия царского правительства по отношению к данному движению. Анализируя результаты действия-Положения 14 августа 1881 г. Янгол ссылается на мнения Лопухина и Горбунова, которые сводятся к тому, что управление империей на основе постоянного применения чрезвычайных законов, особенно

23 Там же.

24 Там же.

25 Там же. С.97. после 1905 г., не давало возможности реформировать политический строй в России, что и становилось одной из причин его распада.

В 2001 г. под редакцией Черкесова В.В. вышла монография «Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи». Это фундаментальное исследование посвящено анализу института генерал губернаторства в XVIII-XX вв. В контексте данной проблемы затрагивался вопрос о характере прав, предоставленных генерал-губернаторам в соответствии с Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Ссылаясь на источники, авторы считали, что Положение 14 августа 1881 г. было издано с целью точного определения прав должностных лиц в чрезвычайных ситуациях, а также для того, «чтобы разработать единое положение о чрезвычайных мерах по борьбе с революционным движением»26. Следствием этого стало то, что предоставленные администрации права ограничили правовые институты 1864 г., и подчинили судебные органы административным. Однако законодательное оформление всевластия' администрации не остановило революционных процессов ни при Александре III, ни при Николае II. Значимой стороной монографического исследования является рассмотрение вопроса о характере правовых компетенций генерал-губернаторов в соответствии с Положением 14 августа 1881 г., но вопросы, связанные с практикой применения имеющихся компетенций не нашли отражения в данной монографии.

Западная историография также проявляла интерес к основам и специфике исключительного режима управления в России. В советский период на Западе изучение эпохи Александра III и Николая II было вызвано не только научными, но и идеологическими интересами. Предпринимались попытки обосновать идею тоталитарной государственности в России на основе исторических фактов. Американский исследователь Пайпс Р. написал в 1981 г. работу «Россия при старом режиме», где рассматривал Положение «О мерах к

26 Институт генерал-губернаторства и наместничества в российской империи: В 2 т./ под общей редакцией Черкесова В.В. Т.1. Спб. 2001 С. 170. охранению государственного порядка и общественного спокойствия» как основу «полицейского государства», содержащего «ростки тоталитаризма», которое закладывало «организационный и юридический фундамент бюрократически-полицейского режима с тоталитарными обертонами, который пребывает в целостности и сохранности до сего времени»27. Пайпс, ориентируясь на установку тоталитарного развития российского государства, создал политизированную концепцию, используемую долгое время американскими историками в идеологическом противоборстве холодной войны. Некоторые тезисы этой концепции имеют интерес для рассмотрения такого явления как исключительный режим управления: «14 август 1881 г. Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России между отменой крепостного права в 1861 г. и Октябрьским манифестом 1905 г. Этот документ, оказавшийся более долговечным, чем оба вышеупомянутых акта, кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей конституцией, по которой по сей день управляется Россия»28. Положение 14 августа 1881 г. позволило законодательно ввести систему политического контроля за обществом в виде исключительного правового режима, расширявшего права царской администрации с целью защиты самодержавного строя.

В 90-е гг. другой американский историк — Дейли Дж. предпринял попытку изучить необходимость введения ограничительных мер в условиях радикализации общества и террористической угрозы, подчеркивая «не столько репрессивный характер положения об охране, сколько неизбежный или даже необходимый его характер»29. Такая позиция диктовалась современными масштабами мирового терроризма, вставшей перед обществом на рубеже XX — нач. XXI в. Дейли находит зависимость между террористической деятельностью и введением Положения 14 августа 1881 г., которое позволило решить на

27 Пайпс Р: Россия при старом режиме. М., 1993. С. 389.

28 Там же. С.398

29 Политический сыск в России история и современность. СПб , 1997//Дейли Да. Положение об охране

14 августа 1881г. и репрессивная политика императорской России С.71. определенное время проблему борьбы с терроризмом. Как считает Дейли «Положение» 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и созданный механизм исключительного режима управления: «.ограничил прерогативы, вверенные административным властям законодательными актами конца 80-хгг в разгаре террористической компании против императора Александра II»30. В этих условиях политический сыск брал на себя функцию координации исключительного режима.

Таким образом, историография проблемы функционирования исключительного правового режима, чрезвычайных законов и его институтов в государственном управлении представлена в работах досоветского, советского и постсоветского периода. Если суммировать различные оценки на протяжении трех периодов, то проблемное поле группируются по следующим направлениям. Первое, рассмотрение условий развития исключительного правового режима и действия его институтов. Второе, частичный анализ нормативно-правовой базы исключительного правового режима, основой которого стало Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», Положение «О полицейском надзоре», военное положение 1892 г. Третье, попытка изучения изменений структуры государственного управления, которые являлись следствием постоянного введения чрезвычайных законов и длительного использования исключительного правового режима. Четвертое, исследование функционирования отдельных институтов в рамках исключительного правового режима управления (военное судопроизводство, административная ссылка, полицейский надзор и т.д.). Пятое, рассмотрение данного режима управления как основы для защиты самодержавного политического строя.

Цель данного диссертационного исследования состоит в исследовании роли исключительного режима в управлении Российской империей в 1881-1917 гг.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

30 Там же. С.71.

1) рассмотреть социально-политические условия и причины, способствующие введению и регулярному продлению исключительного правового режима;

2) проанализировать механизм принятия решений, процесс применения исключительного правового режима и его институтов в государственном управлении,

3) исследовать функционирование исполнительных и законодательных органов власти, а также ряда персоналий, являвшихся сторонниками и противниками чрезвычайной политики;

4) определить последствия* применения исключительного« режима управления для государства и общества.

Источниковая^ база диссертационного исследования состоит из опубликованных и неопубликованных источников. К опубликованным источникам относятся материалы официального \ делопроизводства, архивные документы, периодические издания: К неопубликованным источникам* архивные материалы различных фондов.

Значимыми источниками являются опубликованные документы официального делопроизводства, изданные в дореволюционный, советский и современный периоды. Среди опубликованных документов дореволюционного периода следует выделить «Полное собрание законов Российской империи», содержащее расположенные в хронологическом порядке нормативно-правые акты . В данном случае использовалось третье собрание (незаконченное), состоящее из 33 томов и выходившее в Санкт Петербурге с 1885-1916 гг. В него вошли законы, с 1881 -1916 гг. по различным направлениям государственной политик. Исследователя интересовали правовые акты, на основе которых функционировал исключительный правовой режим и ег институтов. Это; прежде всего, высочайше утвержденное 14 августа 1881* г. общее Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», продлявшееся, до 1905 г. через три года, а затем каждый год. Являясь основополагающим правовым актом, на основе которого функционировала

4 система государственной и общественной безопасности, оно дает возможность выявить механизм введения основных форм исключительного правового режима, установить распределение функций и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти, определить права должностных лиц по обеспечению безопасности, рассмотреть процедуру использования отдельных институтов, например, административной ссылки, Также заслуживают внимания многочисленные императорские указы и постановления, изданные в порядке верховного управления, на основе которых объявлялась та или иная территория на положении исключительной, чрезвычайной или военной охраны. Они дают возможность установить динамику распространения исключительного правового режима с 1881 по 1917 гг., а также определить территории, являвшиеся зоной особого внимания со стороны администрации. Использованные как источники Положение «О полицейском надзоре» 12 февраля 1882 г., «О военно-полевых судах 19 августа 1906 г. И другие чрезвычайные законы дают возможность рассмотреть исключительный правовой режим как комплекс нормативно' правовых актов, институтов и методов управления. /

Существенным источником являются «Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений», изданные в Санкт-Петербурге в 1905 г. Являвшиеся результатом деятельности правительственной комиссии, работавшей в 1904-1905 гг., над пересмотром чрезвычайного> законодательства, они содержат ряд разделов. Среди разделов выделяются «Исторический обзор мероприятий общего характера по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, применявшихся в России в течение прошлого столетия», «Издание, разъяснение и дополнение положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и ряд других. Они позволяют исследовать > мероприятия правительства по введению и корректированию системы а государственной и общественной безопасности с 1881-1905 гг., установить специфику действия чрезвычайных законов, и, самое главное, выявить проблемы, I связанные с постоянным применением, как исключительного правового режима, так и его институтов.

Ценным информативным источником дореволюционного периода являются «Стенографические отчеты Государственной Думы», опубликованные в Санкт-Петербурге в 1906-1917гг. Материалы, собранные в отчетах, детально отражают процесс работы парламента над выработкой законопроектов, выдвижением запросов, обсуждением правительственной политики. Анализ выступлений и докладов депутатов, а также представителей исполнительной власти позволил рассмотреть ряд значимых вопросов в контексте проблемы конфликта между конституционным строем и исключительным правовым режимом. Среди них: правомерность ежегодного продления Положения* 14 августа 1881 г. после 1906 г., характер противоречий между конституционными принципами и устоявшимися методами государственного управления, последствия использования институтов военного' судопроизводства и административной ссылки, позиции , представителей различных фракций, и правительства по поводу действия чрезвычайных законов. В* целом, отвечая на поставленные вопросы с помощью источника, возможно, проследить динамику конфликта между законодательной и исполнительной власти по поводу использования чрезвычайных законов как средства обеспечения государственной безопасности.

В качестве источника дореволюционного периода следует отметить материалы периодической печати, в частности газету «Право». Выданном издании регулярно публиковались списки областей, объявленный в положении усиленной или чрезвычайной охраны с 1904-1917 гг. Более ценными являются статьи, анализирующие государственную практику использования исключительного правового режима и его институтов. П. Калинин П. «По поводу усиленной охраны» (1904, № 48) критикует практику применения положения 14 августа 1881 г. на том основании, что она свидетельствует о крайних формах произвола со стороны администрации. «По современной практике это положение является страшным оружием в руках местной администрации, давая широкое поле для сведения личных счетов, мести, полного произвола и беззакония. Главный недостаток этого положения, существенное его зло заключается в том, что наиболее драгоценные блага человека свобода и неприкосновенность личности — всецело вверяются маленькому полицейскому чиновнику31. Маклаков В. «Смертная казнь и законность» (1905, № 34) полагает, что «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» являлось основанием для применения смертной казни: «Принято считать, что если смертная казнь и назначается усмотрением власти, то это усмотрение все же законно; оно основано на положении 14 августа 1881 г., на ненавистном всем временном «положении об охране», но в пределах его поступают законно. Практика оказалась хуже закона, и смертную казнь применяют у нас там, где никто не дает на это ни права, ни основания. Смертная казнь часто бывает у нас незаконна»32, Беренштам В. «Смертные казни» (1905, № 38) рассматривает противоречия практики военного судопроизводства, Зайденман Л. «Призыв военной силы для содействия гражданской власти» (1905, №4) ставит вопрос о праве начальства на призыв и действие вооруженной силой, а также о пределах ответственности за допущенные нарушения, Тохчогло Н. «По поводу смертных приговоров военных судов (1905, № 52) высказывается о необходимости введения ограничений при применении военно-полевых судов. Набоков В. в статье «Скорострельные суды и «разъяснения» совета министров» (1906, №41) анализируя циркуляр Совета министров от 6 сентября 1906 г., корректирующий применение положения 19 августа 1906 г., приходит к выводу о том, что «полномочия, предоставленные высочайшим повелением, не могут быть ни ограничены, ни изменены циркулярами Совета министров: гг. генерал-губернаторы это прекрасно понимают. Попытка циркуляра прикрыть истинный смысл актов 19 и 20 августа — на самом деле оказалась неудачной»33. Ставрогин В. «Закон 27 июня 1907 г. (1907, № 28) исследует поправки, принятые к военно

31 Право. 1904. №48. Стб.3304 - 3305.

32 Право. 1905. № 34. С.2775.

33 Право. 1906. №41. Стб. 3135. судебному уставу 27 июня 1907 г., считая их политической мерой. Горбунов В. в статье «Политика исключительных мероприятий» (1907, № №43,45 46,) анализирует причины неэффективности чрезвычайной политики. Утверждая, что правовой основой применения исключительных мероприятий является положение 14 августа 1881 г., он признает неэффективность его, так как оно не выполнило своего назначения — нейтрализовать революционное движение. «Не оспаривается никем и тот факт, что все усилия правительства, направленные к искоренении «крамолы» не достигли своей цели»34. Следствием бесконтрольного использования исключительных мер стало то, что «законы все более и более заменялись ничем не стесняемым личным усмотрением генерал-губернаторов и губернаторов, а законность все более и более уступала место ничем не стесняемому произволу, в конечном же итоге увеличилось оппозиционное настроение к существующему строю»35.

Помимо газеты «Право», в диссертационном исследовании использовались материалы «Правительственного вестника», который отражает позицию официальных органов власти в отношении действующих чрезвычайных законов.

Среди опубликованных источников советского периода следует отметить многотомный сборник документов «Революционное движение в России», издаваемый в 50-60-е гг. XX в. Академией наук СССР. Каждая из частей указанного сборника содержит сведения о революционном движении в 1905-1907 гг. по России в целом или по регионам. Положительной стороной источника является цитирование документов в точной хронологической I последовательности, подбор как правительственной, так и оппозиционной периодической печати, обширное использование официального делопроизводственного материала: докладов, отчетов, телеграмм. Это дает возможность комплексно исследовать особенности применения исключительного правового режима в период 1905-1907 гг., учитывая различные позиции. На основе введенного источника раскрывается ряд проблем: использование

34 Право. 1906. № 43. Стб. 2747.

35 Там же. Стб. 2750. чрезвычайных законов как основного инструмента подавления революции, расширение объема репрессивных мероприятий и количества репрессивных законов, деятельность центральной и региональной исполнительной власти по обеспечению безопасности в отдельных губерниях и в стране, эффективность применения различных форм охраны.

Интересны архивные материалы, опубликованные в современный период. Особое внимание заслуживает сборник документов «Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.», изданные с 2000 по 2009 гг. Ценность данного источника состоит в том, что он дает возможность ознакомиться с делопроизводственным материалом Совета министров по различным направлениям государственной политики, в частности это касается и защиты государственного строя. Разработка вопросов по данному направлению сосредоточена в Особых журналах, где фиксировались подробности обсуждаемого дела и выносились окончательные решения, которые затем принимали силу закона и выходили в Полном собрании законов Российской империи. Содержание Особых журналов с 1909 по 1917 гг. позволяет проследить динамику распространение усиленной, чрезвычайной или военной охраны после революции 1905-1907 гг., а также увидеть, как и на основании каких данных разрабатывались проекты указов о продлении определенной формы охраны или общего Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Значимым вопросом, на который позволяет ответить данный источник - роль ключевого органа государственного управления - Совета министров в обеспечении нормативной основы исключительного правового режима.

Значимым источником для диссертационного исследования являются неопубликованные архивные материалы, часть из которых впервые вводится в научных оборот. Прежде всего, это материалы Государственного архива Российской Федерации Москвы и Российского государственного исторического архива Санкт-Петербурга.

Большой комплекс документов находится в фонде 1467 - Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства, действовавшей в 1917 г. и занимавшейся расследованием противоправных действий царского правительства. В нем сосредоточено делопроизводство Комитета министров, Совета министров, Министерства внутренних дел, связанное с разработкой и поддержанием исключительного правового режима. Значимость используемого делопроизводства состоит в том, что оно позволяет найти причины введения Положения 14 августа 1881 г. и других нормативных актов, направленных на защиту государственного строя, рассмотреть деятельность различных органов управления по выработке проектов положений чрезвычайных законов, а также корректировке действующего режима охраны, проследить функционирование институтов исключительного правового режима.

Информативные документы включены в фонд 102 — Департамента полиции Министерства внутренних дел, находящегося в ГАРФе. В том числе, материалы Особого совещания при МВД, занимавшегося контролем над институтом административной высылки, дают статистические данные, а также раскрывают особенности применения данного института в Российской империи.

Особое внимание заслуживают материалы РГИА. Ф.1276 - Совета министров. Следует отметить, что часть материалов указанного фонда была опубликована издательством «РОССПЭН». Задачей автора являлось введение в научный оборот того круга документов, которые не были опубликованы, но представляют значимость в исследовании проблемы исключительного правового режима. В частности, это документы, раскрывающие процесс разработки решений, содержание проектов указов по введению и продлению исключительной, военной или чрезвычайной форм охраны на отдельных территориях Российской империи.

Методологической основой диссертации являются принципы историзма, системности, объективности.

В дополнении к этим принципам в исследовании использован комплекс общеисторических методов. Среди них выделяются историко-генетический, проблемно-хронологический, сравнительно-исторический, синхронистический, историко-типологический, структурно-функциональный и системный. Историко-генетический метод использовался для установления причин и условий формирования исключительного правового режима, а также выявления единичного и особенного в данном процессе. Проблемно-хронологический позволил в рамках определенных временных периодов выделять проблемы и рассматривать их в последовательном развитии. Сравнительно-исторический имел целью исследовать общие характеристики, а также различия, присущие сходным процессам. Синхронистический метод позволил установить связи и взаимодействия между событиями и процессами, протекающими в одно и то же время в различных губерниях Российской империи. Историко-типологический позволил группировать по определенным характеристикам основные события и процессы, имеющие отношения к защите основ политического строя и функционированию механизма государственного управления. Структурно-функциональный и системный применялись для объединения и формализации событий и процессов, таких как политическая система самодержавия, система государственной и общественной безопасности, на основе чего выявлялись их качественные особенности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в контексте исторической науки поставлена и исследована проблема исключительного режима, функционирующего на основе Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Ее исследование позволило ответить на главные вопросы: какими методами поддерживался самодержавный политический строй, и в чем состояли результаты постоянного использования чрезвычайных мер в государственном управлении. Впервые на основе исторических источников и материалов историографии предпринята попытка комплексного изучения данного режима с момента введения в 1881 г. и до его ликвидации в 1917 г. Также проведен анализ особенностей действия исключительного правового режима в Российской империи.

Изучение проблемы велось на базе архивных источников, которые ранее лишь частично использовались историками. В научный оборот вводятся источники фонда 1467 ГАРФ - Чрезвычайной следственной комиссии, которые позволили проследить эволюцию исключительного режима управления, оценить характер его влияния на внутриполитические отношения и выявить способы применения во время царствования Александра III и Николая II. Именно они позволили исследователю рассматривать постоянное применение чрезвычайных законов как признак функционирования особого режима управления. Также источники способствовали детальному исследованию механизма принятия решений по введению исключительных мероприятий в Российской империи.

Практическая значимость заключается в возможностях использования проведенного исследования в дальнейшей научной работе при разработке отдельных исторических проблем, связанных с исключительным правовым режимом. Результаты исследования можно учитывать при создании спецкурсов по истории государственного управления. Кроме этого, проведенное исследование может заинтересовать государственные органы, занимающиеся обеспечением безопасности для выработки решений с учетом имеющегося исторического опыта.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Действие исключительного режима управления в Российской империи"

Заключение.

В результате проведенного исследования диссертант пришел к следующим выводам. Во второй половине XIX в. существовали предпосылки для введения исключительного правового режима управления. Появление в России в 60-70-х гг. XIX в. активного революционного движения способствовало возникновению ряда угроз: наличие антиправительственных организаций, агитационно-пропагандистской деятельности, политического терроризма, роста оппозиционных настроений в обществе. Правительство было поставлено перед необходимостью выработки тех законов и методов управления, которые могли бы не только противодействовать имеющимся угрозам, но и использоваться для защиты самодержавного политического строя. Гражданские и уголовные законы не предоставляли исполнительной власти эффективных средств обеспечения государственного порядка и общественной безопасности. Вследствие чего правительство начинает вводить отдельные чрезвычайные законы. Существенным недостатком издаваемых правовых актов являлось то, что непосредственное их введение происходило вслед за обострением кризисных ситуаций и носило единичный характер. Практика применения установлений на местах не могла предотвратить рост антиправительственных выступлений. К создавшейся проблеме добавлялось и то, что один из основных - органов противодействия государственным преступлениям - политическая полиция во время действия установлений ограничивалась в полномочиях при розыске.

Наличие неравномерного распределения полномочий между центральной, региональной властью и политической полицией являлось следствием отсутствия общей правовой регламентации исключительных мер на территории Российской империи. Центральные органы власти, с одной стороны, расширяли состав и область действия чрезвычайных законов, а также, предоставляли должностным лицам особые полномочия, с другой стороны, не имели возможности проводить единую политику по обеспечению мер безопасности в империи. Сложности с организацией, координацией и контролем данного процесса не позволяли нейтрализовать причины антиправительственных выступлений в Российской империи. В свою очередь, это способствовало повторению многих антиправительственных угроз.

Покушение на Александра II, неспособность реализовать превентивные меры, несогласованность действий между различными ведомствами ускорила потребность центральной власти в выработке комплексных мер по защите самодержавного строя. В достаточно короткие сроки был подготовлен новый проект чрезвычайного законодательства, который вошел в историю под названием Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Его введение 14 августа 1881 г. в Российской империи согласовало функции и полномочия между центральной и региональной властью в вопросах безопасности, отменило действие предыдущих чрезвычайных законов, разработало методы обеспечения безопасности в виде форм усиленной, чрезвычайной и военной охраны, регламентировало применение таких институтов как административная ссылка, военное судопроизводство.

Правительство и Министерство внутренних дел полагало, что новое Положение способно в кратчайшие сроки предоставить исполнительной власти эффективные инструменты противодействия революционному движению. Однако существенным местом положения, которое затем в начале XX в., являлось основанием критики со стороны различных фракций Государственной думы и общественности, — это сроки действия чрезвычайного закона. Комитет министров утвердил положение в качестве временно действующего, сроком на три года. Данное ограничение со стороны Комитета министров предпринималось для того, чтобы министр внутренних дел в течение первых трех лет имел возможность на основании результатов применения закона корректировать функционирование исключительного правового режима.

Министерство внутренних дел, став одним из ключевых ведомств в организации и координации мероприятий по обеспечению государственной и общественной безопасности, начало поступательно вводить новое чрезвычайное законодательство. Действие Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» с 1881 г. было распространено на всю территорию Российской империи. В рамках него, на усиленную форму охраны переводилось ряд губерний. Введение определенной формы охраны зависело от стратегической значимости района, роста количества угроз, степени кризиса ситуации. Таким образом, правительство могло корректировать применение мероприятий по обеспечению безопасности, постоянно учитывая характер политической обстановки.

В течение первых трех лет функционирования новой системы безопасности происходило нормативное дополнения основного чрезвычайного закона, а также регулирование отдельных институтов. Так, в интересах органов политического розыска было разработано и введено 12 марта 1882 г. положение «О полицейском надзоре», которое регламентировало порядок применения данного мероприятия, а также определяло права поднадзорных и политической полиции. Затем, отработан механизм применения института административной высылки между центральными ведомствами и региональными должностными лицами в соответствии с новыми правилами об охране. Начал работать отдельный орган при Министерстве внутренних дел - Особое совещание, занимавшееся решением вопросов; связанных с использованием института. Полицейский надзор и административная ссылка были взаимосвязаны между собой и относились к превентивным мерам, направленным на защиту государственного строя и противодействие революционному движению.

Однако, как в течение первого срока продления Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», так и в последующие сроки наметился ряд проблем с его применением. Одна из них касалась военного судопроизводства, который являлся наиболее репрессивным институтом чрезвычайного законодательства. Применение военного суда в некоторых случаях происходило вне зон действия исключительной или чрезвычайной^ форм- охраны, что создавало сложность в определении правомерности ее использования. Затем имелась проблема с предоставленным по Положению 14 августа 1881 г. правом генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников разрабатывать, и вводить чрезвычайные постановления. Некоторые должностные лица использовали это право не в интересах обеспечения государственной безопасности, а для разрешения вопросов административного управления, чем создавали сложности во взаимодействии общественных и государственных структур, а также ограничивали действие гражданских законов и права населения. Результатом разрешения возникшей проблемы стали издаваемые со стороны Комитета министров и Министерства внутренних дел инструкции и рекомендации по использованию института чрезвычайных постановлений.

Наиболее значимая проблема касалась определения сроков действия Положения 14 августа 1881 г. и исключительного правового режима. И здесь центральные органы власти, периодически, через каждые три года продляли сроки действия охранного положения и устанавливали территории, на которых вводилась определенная форма охраны. Подобные продления имели- ряд причин. Полученный кратковременный эффект от использования положения, заинтересованность исполнительной власти регионального уровня в расширенном объеме полномочий, сохранение некоторых угроз, в частности продолжающейся агитационно-пропагандистской деятельности, которая подрывала основы самодержавного политического строя.

Следует отметить, что в период правления Александра III (1881-1894) самодержавная власть добилась некоторых успехов как в противодействии антиправительственным явлениям, так и организации мероприятий по поддержанию государственного порядка. Снижено количество политических преступлений, среди которых наибольшую опасность представляли террористические акты в отношении должностных лиц. Нейтрализована деятельность ряда революционных организаций и дезориентирована народовольческая деятельность. Введен единый механизм принятия решений по обеспечению безопасности, в котором определяющую роль играли центральные ведомства — Комитет министров и Министерство внутренних дел, а также высшие должностные лица — император и министр внутренних дел. Поставлена под контроль деятельность должностных лиц регионального уровня - генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников в вопросах поддержания государственного порядка. Установлены единые методы обеспечения безопасности на всей территории империи, причем особенностью их применения при Александре III являлось то, что преимущественное действие получила усиленная форма охраны, которая уступала силе административного воздействия чрезвычайной и военной форм охраны.

Общероссийское распространение чрезвычайного закона, который вводил особые методы обеспечения безопасности, изменяющие порядок административного управления на отдельных территориях, ограничивающий действие гражданских законов. А также, функционирование временного Положения в качестве постоянного нормативного акта, который направлялся как на обеспечение; безопасности; так и на защиту основ самодержавного строя, позволяет говорить о действии в Российской империи исключительного правового-режима. Функционирование режима решительным образом повлияло на; процессы. государственного3 управления и на изменение отношений между обществом и государством.

Государственное управление, регулярно используя данный режим, усиливало' административное: давление на общество в целях поддержания государственного порядка, и общественной безопасности. Исполнительная власть и аппарат управления'центрального и регионального уровней, применяя режим, расширила сферу политического контроля в обществе настолько, что большинство- случаев социальной активности населения могло квалифицироваться как покушение на самодержавный строй. Однако постоянное ограничение общественных инициатив способствовало дальнейшему развитию оппозиционных форм активности населения. В этом отношении, оценка, данная сначала Лопухиным — руководителем политической полиции*, считавшим, что органы политического розыска и администрация в соответствии с Положением 14 августа 1881 г. получили неограниченные полномочия в отношении преследования любой социальной активности. Выводы, сделанные Лениным и Пайпсом, о том, что сложилось полицейское государство, в котором чрезвычайные законы стали основой самодержавного строя и носили «конституционный» характер, а политический контроль начал носить признаки тоталитарного имеют определенную объективность.

Следующим этапом в применении исключительного режима, действующего на основе чрезвычайного законодательства, стал период правления Николая II (1894-1917), при котором идет снижение эффективности использования чрезвычайных мер в государственном а затем, после демократических преобразований и революции 1905-1907 гг., демонстрируется их полная несостоятельность в связи с тем, что они уже не отвечают новым реалиям общественно-политического устройства.

Общественно-политический кризис начала XX в. явился причиной буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. в России. Содержание общественно-политического кризиса сводилось к тому, что происходило обострение противоречий между старыми и новыми политическими и управленческими институтами. Одним из управленческих институтов, который к тому времени носил политический характер, являлся институт чрезвычайного законодательства, на основе которого функционировал в Российской империи исключительный режим.

Режим управления, на который перешла Российская империя после введения положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», с одной стороны, способствовал сохранению основ самодержавия, противодействуя явным признакам революционного движения, с другой стороны, вызвал стагнацию управленческого механизма на центральном и местном уровнях. Стагнация проявлялась в том, что методы исключительной, чрезвычайной и военной охраны вводили такой порядок управления, при. котором предельно расширялся политический контроль, который не давал развиваться общественным институтам самоуправления.

Чрезвычайное законодательство приостанавливало действие гражданских законов, и не давало возможности полноценно функционировать судебным, земским, городским институтам, которые вводились реформами 60-70-х гг. Расширение полномочий исполнительной власти во время действия чрезвычайных законов ограничивало в правах гражданское население и увеличивало административное давление. Институты исключительного правового режима, такие как военное судопроизводство, административная высылка, полицейский надзор использовались как репрессивные и направлялись на подавление многих прогрессивных инициатив общества, которые часто считались угрозой самодержавному политическому строю. Проводником административного давления на общество было Министерство внутренних дел, которое являлось одним из ключевых ведомств в проведении государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности. Именно от него зависело не только продление чрезвычайных мероприятий в стране, но также и поддержание политического контроля в государстве.

Следует отметить, что в регулярном продлении исключительного правового режима были заинтересованы как центральные ведомства, так и местная исполнительная власть, так как подобный режим предельно расширял права администрации. Применяя расширенный объем полномочий на протяжении двадцати лет, исполнительная власть утрачивала способность управлять на основе гражданских законов и уже не могла адекватно реагировать на качественно новые кризисные явления. Использование исключительных мер в государственном и административном управлении уже не отвечало потребностям быстро изменяющейся социально-экономической системы. Подобная организация механизма властного взаимодействия между правительством и обществом становилась источником противоречий в практике управления и создавала потенциал для конфликта и дальнейшего развития революционных процессов.

В 1904-05 гг. под давлением общественного движения и инициатив прогрессивных должностных лиц перед царским правительством встает задача пересмотра Положения 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Основная проблема, поставленная перед Особым совещанием, состояла в том, что исключительный режим стал «нормальным способом» государственного и административного управления. Объем же применения правил об охране стал выходить за пределы мероприятий, обеспечивающих государственную и общественную безопасность. Если данный режим стал частью системы государственного управления и стал основой самодержавного строя, то не стоило ли придать ему окончательное законодательное закрепление или отменить как неэффективный способ управления? Для правильного разрешения этого вопроса Особое совещание в 1904 г. приступило к детальному анализу каждого из отдельных полномочий, данных административной власти по Положению 14 августа 1881 г., с точки зрения их целесообразности, необходимости и эффективности в отношении поддержания государственного и общественного порядка. Внимание было обращено и на практику применения Положения.

В условиях начавшейся революции в стране следовало учитывать, что власти необходимы были инструменты управления чрезвычайными ситуациями, которые существовали бы на постоянной основе, и способны были в кратчайшие сроки восстановить нарушенный государственный порядок. Однако Особое совещание, имея опыт применения чрезвычайного законодательства и исключительного режима, пришло к выводу о том, что их применение на постоянной основе является не только основой административного произвола, но и способствует росту оппозиционных настроений, которые могут реализоваться в открытых выступлениях против власти. Административная практика уже давно вышла из пределов компетенции, предусмотренной Положением об охране.

Какие причины привели администрацию к постепенному установлению такой неправильной практики? Одна из причин состояла в том, что был устранен контроль за применением Положения 14 августа 1881 г. со стороны Правительствующего Сената. Следующая причина - это недостатки общих законов, в которых отсутствовала четкая формулировка прав исполнительных и законодательных органов власти, что давало возможность исполнительной власти вмешиваться в область законодательной власти. В результате Особое совещание настояло на отмене законодательных инициатив региональной администрации в виде издания обязательных постановлений.

Результаты деятельности Особого совещания по пересмотру положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» не были кардинальными. Было предложено включить данный нормативный акт в свод общих законов, изменив положения об усиленной охране и военном положении. Однако усиливающееся революционное движение и растущая оппозиционность общества в 1905 г. позволили правительству применять исключительный правовой режим и положение 14 августа 1881 г. в неизменном виде.

Особенностью применения данного режима в условиях революционных выступлений являлось то, что из превентивной меры, обеспечивающей систему государственной безопасности в Российской империи, под воздействием внутриполитических событий, оно постепенно трансформировалось в репрессивную. Репрессивный характер режима и чрезвычайного законодательства проявился тогда, когда общество начало активно бороться за демократические права, которые самодержавная власть до событий 1905 г. предоставлять не намеревалась. Передача должностным лицам особых полномочий усиливает административное давление на общество. Усиление давления связано с регулярным использованием репрессивных мер воздействия. Репрессивные меры, к числу которых, возможно, отнести применение регулярной армии, карательных экспедиций, военного судопроизводства, смертной казни явились наиболее эффективными орудиями подавления революции в руках верховной власти, но чем чаще они использовались, тем более подрывали легитимность самодержавного строя. Длительное сдерживание процессов демократизации традиционной политической системы, в том числе и Положением 14 августа 1881 г., вызвало открытое противостояние между властью и обществом. Крайние формы его проявления существенно пошатнули престиж самодержавной власти, и видоизменили политические отношения. Усиленная охрана, введенная к 1905 г. на многих территориях российской империи, не сумела предотвратить распространения революционного и антиправительственного движения. Динамика протекания и результаты конфликтных процессов доказали, что функционирование системы государственного управления на основе постоянного применения исключительного правового режима становится признаком стагнации политической системы.

В условиях открытой конфронтации между правящим режимом и оппозиционно настроенной частью общества с 1905 г. усиленная форма охраны, по инициативе правительства, заменяется чрезвычайной формой охраны и военным положением. Тенденция к введению указанных форм охраны идет под воздействием определенных политических событий, когда власть вставала перед необходимостью любыми- способами обеспечить государственный порядок. Процесс перехода системы государственного управления на чрезвычайное и военное положение находился в зависимости от степени распространения антиправительственных выступлений в губернии. И так как динамика антиправительственных выступлений повышалась на протяжении 1905-1906 гг., то увеличивалось и количество губерний, в которых функционировала чрезвычайная охрана и военное положение. К началу 1907 г. 82 губернии из 87 находились на положении чрезвычайной охраны и военного положения. Режим, устанавливаемый положением об усиленной охране, уже не отвечает условиям сложившейся политической обстановки в отдельных губерниях. Дальнейший ход событий поставил перед неизбежностью применения в рамках исключительного режима чрезвычайной формы охраны и военного положения. Перевод территорий на режим военного положения означал, что они будут управляться в соответствии с ситуацией военного времени.

Центральная власть, удовлетворяя ходатайства региональной администрации и:переводя управление отдельными территориями империи на режим чрезвычайного или военного положения, идет на крайнюю меру для сохранения государственного порядка и стабилизации общества. Разрабатывая мероприятия по ликвидации антиправительственных выступлений и анализируя причины рабочих и крестьянских выступлений, Министерство внутренних дел отмечало, что возникновение и развитие рабочего и аграрного движения зависит как от степени распространения революционной пропаганды, так и от общего социально-экономического и- политического положения в государстве. Дальнейшее развитие революционных событий в империи демонстрировало критическое состояние самодержавной политической системы. Антиправительственная; пропаганда создавала необходимые условия для открытых инцидентов. Их разрешение правительство связывало с применением силовых методов.' Однако чем чаще повторялось применение подобных методов, тем интенсивней становилось сопротивление административной власти. Применение армии в урегулировании инцидентов в большинстве случаев приводило к кратковременному эффекту. Стабильность и общественный порядок в районах, охваченных восстанием, достигались только при сохранении чрезвычайного и военного положения и армейских частей. Непродолжительные сроки- эффективности предпринятых мероприятий по нейтрализации волнений , привели к тому, что конфликтные ситуации повторялись в тех губерниях, где они первоначально возникли и начались в новых губерниях.

Наивысший этап революции относится к осени 1905 г. Несмотря на принятие Манифеста 17 октября 1905 г. и объявление о созыве законодательной Государственной думы оппозиционное движение в стране продолжалось. Открытые антиправительственные выступления стали частым явлением не только в центральных губерниях, но и на национальных окраинах России. В условиях крайней дестабилизации общества, особенно в ноябре-декабре 1905 г. центральная власть становится; не в состоянии контролировать политическую обстановку и ситуацию с обеспечением безопасности на всех территориях империи. Ходатайства должностных лиц на введение чрезвычайной или военной охраны не могли проводиться с соблюдением нормативных процедур, предусмотренных Положением 14 августа 1881 г., по которому запрос генерал-губернатора, губернатора или градоначальника должен был получить санкцию со стороны центрального ведомства - Министерства внутренних дел, отвечающего за систему безопасности в стране. Николай II в целях стабилизации порядка на управляемых территориях 29 ноября 1905 г. принимает указ «О предоставлении местным властям права прибегать к применению чрезвычайных мероприятий».

В годы революции Совет министров использовал максимально Положение 14 августа 1881 г. На заседаниях без обсуждения утверждались представления Министерства внутренних дел, ходатайства главноначальствующих в губерниях и областях о введении исключительного правового режима управления в тех или иных местностях империи. Председатель Совета Министров Витте занимал двойственную позицию. С одной стороны, он лично инициировал принятие Манифеста 17 октября 1905 г., который предоставлял гражданские свободы населению империи, а с другой, выступал за автоматическое продление действия Положений 1881 г. и 1892 г, которые ограничивали предоставленные свободы. Действовавшие чрезвычайные законы входили в противоречие с основами Манифеста 17 октября 1905 г. Однако в создавшихся условиях гарантия гражданских свобод воспринималась правительством как второстепенная цель по сравнению с целью восстановления государственного порядка в Российской империи.

В условиях открытого противостояния между властью и оппозиционно настроенной частью общества, самодержавный режим демонстрировал, что готов прибегать к открытым силовым и репрессивным методам в случае явных угроз существующему государственному порядку. Масштабы революционных процессов были таковы, что правительство не имело более эффективных средств устранить угрозу, кроме чрезвычайной формы охраны и военного положения. В результате применения чрезвычайного и военного положения политическая ситуация к началу 1906 г. постепенно стабилизируется. Председатель Совета министров Витте и министр внутренних дел Дурново, проводившие чрезвычайную политику в наиболее конфликтное для государства время, добились ликвидации прямых угроз для власти. В результате применения чрезвычайной политики к началу марта 1906 г. военное положение функционировало на 60 % территории страны. Тем не менее, сохранялся ряд угроз, которые требовали немедленных мероприятий правительства.

Реакцией правительства на развивающуюся пропаганду в войсках стало принятие Советом министров во главе с новым председателем - Столыпиным на основании 87 статьи Основных государственных законов Положения 18 августа 1906 г. «Об усилении ответственности за, распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и о передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям». А по отношению к политическим преступлениям и терроризму Положения 20 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов», которое ускоряло судопроизводство и предоставляло администрации наиболее репрессивную меру воздействия; Использование военно-полевых судов приводило к многочисленным злоупотреблениям властью.

Согласованное применение исключительного режима и значительного количества чрезвычайных законов при существующей политической системе становилось все более проблематичным. Выход верховной власти из создавшейся ситуации состоял в том, что оно; предложило к новому созыву II Государственной'думы подготовить комплекс законопроектов, среди которых был предусмотрен проект: «О мерах исключительной охраны государственного порядка^ И: общественного спокойствия, с объединением нынешних различных ■ видов исключительной охраны в одном законе». Инициатива по объединению чрезвычайных законов, имеющихся К: 1906 г., напоминала инициативы 1881 г., когда власть пошла1 на кодификацию чрезвычайного законодательства с целью защиты самодержавного строя и предотвращения развития революционных процессов. Однако условия, в которых мог быть принят новый чрезвычайный закон, существенно отличались от обстановки 70-80-хх гг. XIX в. Преобразования 1905-06 гг. и предоставленные обществу гражданские свободы внесли изменения в самодержавный политический строй и общественное сознание.

В результате комплексного применения имевшихся средств, правительство во главе со Столыпиным постепенно восстанавливало общественный порядок и контроль над страной. Однако их применение имело ряд негативных последствий: повторяющееся злоупотребления администрации, нарушение предоставленных Манифестом 17 октября 1905 г. прав и свобод граждан, несоответствие провозглашенным принципам демократизма. Наиболее явно негативные последствия проявились после Манифеста 3 июня 1907 г. о роспуске II Государственной думы и изменения избирательного закона без ее санкции, когда установленные демократические нормы вступали в противоречие с Основными государственными законами 1906 г .

Совет министров под руководством Столыпина не спешил с отменой чрезвычайной формы охраны, полагая, что обстановка в стране остается напряженной и окончательно не устранены угрозы самодержавному строю. Центральная власть в перерыве между I и II Думами встала перед необходимостью продлить на территории Российской империи действие положения 14 августа 1881 г. Еще в 1906 г., а точнее 4 сентября оканчивался срок действия общего Положения об охране. К тому времени представительные органы власти уже являлись частью политической системы.

Учитывая нормативные процедуры проведения законов в условиях новых политических отношений, продлить действие охранного Положения можно было в соответствии с 86 или 87 статьями Основных государственных законов, а это означало внести его на утверждение во вторую Государственную думу. Политическая ситуация, которая способствовала бы положительному решению по данному вопросу, развивалась вопреки интересам исполнительной власти. Тогда исполнительная власть продлевает действие Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» в порядке верховного управления в соответствии со статьей 87, допускавшей принятие законов императором в перерывах работы Государственной думы. 5 августа 1906 г. последовал именной высочайший указ о продлении срока действия Положения об охране. Принятие такого решения вступало в противоречие со статьей 86 Основных государственных законов, по которой ни один новый закон не мог приниматься без санкции Государственного Совета и Государственной думы. Тем не менее, исполнительная власть в годы революции и после начинает регулярно проводить решения о продлении Положения 14 августа 1881 г. каждый год. Тем самым центральная администрация окончательно отступала от устоявшейся практики продления Положения об охране на три года и переходила к новой на год, которая создавала дополнительные проблемы во взаимодействии представительных и исполнительных структур власти. «Законность» повторяющейся практики продления станет предметом обсуждения депутатами Государственной думы вплоть до Февральской 1917 г., и будет постоянным источником конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти.

После окончательного спада революционного движения в течение 1907-08 гг. идут процессы стабилизации государственного порядка и объединения правительственных сил. В 1908-09 гг. наметилась тенденция к смягчению исключительного режима и связана она была с тем, что постепенно часть губерний переводилась с военного положения на чрезвычайное или с чрезвычайного на исключительное. Однако в ряде местностей, где угроза антиправительственных выступлений сохранялась или эта местность имела государственное значение, чрезвычайная или исключительная охрана продолжали действовать в прежнем режиме.

Сохранение за исполнительной властью полномочий в объеме, предусмотренном Положением 14 августа 1881 г., становилось ограничением декларируемых прав и свобод граждан. Фракции Государственной думы, несмотря на попытки провести законопроект о неприкосновенности личности, сталкиваются с проблемой гарантий гражданских свобод. Когда в течение десятилетий чрезвычайные законы являлись значимой основой государственного и административного управления, реализовать принципы, заложенные Манифестом 17 октября 1905 г. было затруднительно. Регулярность в их использовании отрицательно влияла на правосознание общества и населения в целом, парализуя гражданскую активность в рамках закона. Следствием деструкции правосознания становились различные формы антиправительственного протеста, которые аккумулировало революционное движение.

Оппозиционно настроенная часть Думы столкнулась с существенной проблемой, которая стала препятствием для многих инициатив по отмене исключительного режима. Государственная дума не ' могла заниматься организацией, координацией и контролем системы государственной и общественной безопасности в стране. У нее отсутствовали правовые полномочия для подобной деятельности. Основные государственные законы не предусматривали для законодательных органов власти вмешательство в вопросы безопасности страны.

Представители различных общественных сил, имеющие возможность легально представлять свои интересы в Государственной думе, начинают атаку на устоявшиеся методы государственного управления. Особенно активны в этом отношении были кадеты, октябристы и социал-демократы. От них часто поступали предложения по отмене чрезвычайных законов. Правительство же, отстаивая свое приоритетное право в решении государственных вопросов, признавало нецелесообразность подобных предложений.

Вынесение решений без санкции правительства по значимым для государства вопросам препятствовало проведению согласованной политики между законодательной и исполнительной властью. Законодательная власть, представленная думскими фракциями пыталась убедить администрацию в том, что эффективность функционирования государственного механизма зависит от реализации демократических принципов, заложенных в правовых актах 1905-06 гг. В свою очередь, исполнительная власть реализовать эти принципы не могла, так как продолжала использовать малоэффективные политические институты самодержавного государства. Некоторые из них, особенно касающиеся защиты государственного строя, являлись базисными для монархии и политической системы в целом. Исключительный режим, основы которого были заложены в период правления Александра III, по-прежнему применялся властью как единственное средство для обеспечения государственной и общественной безопасности.

Правительство ежегодно шло на продление Положения 14 августа 1881 г. К 1911 г. представители либеральных партий, некоторые государственные чиновники, население империи были убеждены в том, что постоянное применение исключительных положений в государственном и административном управлении не только неэффективно, но и ведет к допущению чрезмерных злоупотреблений со стороны должностных лиц. Несмотря на имеющиеся недостатки, исключительные положения продолжали действовать, и Государственная дума могла лишь критиковать исполнительную власть за неправомерность их продления.

С 1914-1917 гг., когда активизируются различные формы антиправительственного движения в период I Мировой войны, верховная власть делает последние попытки поддержать государственный порядок на основе исключительного режима. Они состояли в том, что в условиях военного времени исполнительная власть вновь переводит управление на чрезвычайную или военную охрану практически по всей территории Российской империи. t

Однако настойчивая попытка использовать неэффективные методы государственного управления не только дискредитирует политику исполнительной власти, но и ускоряют разрешение конфликта революционным путем.

В* конечном итоге, исключительный режим управления, который был введен в России после Положения- 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», с одной стороны, способствовал сохранению основ самодержавия на определенный период, противодействуя революционному движению, а с другой стороны, вызвал стагнацию механизма государственного управления. Стагнация заключалась в том, что методы исключительной, чрезвычайной и военной охраны задерживали демократические и социально-экономические преобразования в России и вводили такой порядок управления страной, при котором предельно расширялась сфера компетенций администрации и политической полиции. Действие исключительного режима управления не смогло предотвратить свержения самодержавия и распада Российской империи.

Диссертационное исследование проводилось на основе фактического и документального материала и имело цель - изучить действие исключительного режима управления как средства сохранения самодержавного строя с момента его введения 14 августа 1881 г. и до его отмены после Февральской революции 1917 г. Проведенная работа способствовало разрешению ряда исторических вопросов, связанных с ролью исключительного режима и чрезвычайных законов в управлении Российской империей.

Источники.

1) ГАРФ. Ф.102. Департамента полиции Министерства внутренних дел. 1880-1917.

2) ГАРФ. Ф. 1467. Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действия бывших министров и прочих высших должностных лиц. 1917.

3) ЦГИА. Ф.1276. Совет министров. 1905-1917.

4) Государственная дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. 1907 г. Сессия 2. Т.1. Спб. 1907.

5) Государственная дума. Стенографические отчеты. 1910. Сессия третья. Ч.П. Заседания 33-64 (с 20 января по 6 марта). Спб. 1910.

6) Государственная дума. Стенографические отчеты. 1911. Сессия пятая. 4.1. Заседания 1-41 (с 15 октября по 10 декабря 1911 г.). Спб. 1911.

7) Государственная дума. Стенографические отчеты. 1912-13. Сессия первая. 4.1. Заседания 1-30 (с 15 ноября по 20 марта 1913 г.). Спб. 1913.

8) Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905.

9) Особые журналы Совета министров Российской империи.

1909-1917 гг. //1910. М,2001.

10) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.// 1911 г. М.,2001.

11) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.// 1912 г. М.,2004.

12) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.//1913 г. М.,2005.

13) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг.// 1914 г. М.,2006.

14) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг./1915 г. М.,2008.

15) Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909-1917 гг./ 1917 г. М.,2009.

16) Полное собрание законов Российской империи. 3-е издание. СПб., 1885-1916.

17) Революция 1905-1907 гг. в России. Документы и материалы. Начало первой русской революции (январь-март 1905 г.). М.,1955.

18) Революционное движение в России весной и летом 1905 г. (апрель-сентябрь). Документы и материалы. Ч.2.Кн.1. М.,1961.

19) Революция 1905-1907 гг. в России. Документы и материалы. Высший подъем революции 1905-1907 гг. Вооруженные восстания (ноябрь-декабрь 1905 г.). 4.2 М., 1955.

20) Революция 1905-1907 гг. Документы и материалы. Второй период революции 1906-1907 гг.(январь-июнь 1907г.) Кн.1. М., 1963.

21) Революционное народничество 70-х гг. XIX в. Сборник документов и материалов. В 2-х тт. Т. 2 (1876-1882). Под редакцией С.С.Валка. М.,1965.

Периодика.

1) Правительственный вестник. 20 августа 1878 г

2) Правительственный вестник. 1906. № 190.

3) Право. 1904. № 48.

4) Право. 1905. № 4.

5) Право. 1905. № 34.

6) Право. 1905. № 38.

7) Право. 1905. № 52.

8) Право. 1906. №41.

9) Право. 1907. № 8.

10)Право. 1907. № 43.

11)Право 1907. №44.

12) Право. 1907. №45.

Список научной литературыЕрмаков, Вадим Андреевич, диссертация по теме "Отечественная история"

1.Я. Царизм и третьеиюньская система. М.,1966.

2. Аврех А.Я. Распад третьеиюньской системы. М.,1985.

3. Аврех А.Я. Столыпин и III Дума. М.,1968.

4. Аврех А.Я. Царизм и IV Дума. 1912-1914 гг. М.,1981.

5. Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М.,1989.

6. Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. 1802-1902: Исторический очерк. М.,2002.

7. Александров О.Г. Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX-начале XX в. Н.Новгород, 2000.

8. Аленкин C.B. Институт чрезвычайного положения — исключительный правовой режим обеспечения безопасности государства // Право и безопасность. № 4(13) Декабрь 2004.

9. Ананьич Б.В., Ганелин Р.Ш., Дубенцов Б.Б., Дякин B.C., Потолов С.И. Кризис самодержавия в России 1895-1917 гг. Л.,1984.

10. Ананьич Б.В., Ганелин Р.Ш. Сергей Юльевич Витте и его время. СПб., 1999.

11. Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами (по материалам межнациональных конфликтов). М.,1994.

12. Аракелян М. А. Политическая полиция Российской империи в борьбе с революционным подпольем в 1881-1905 гг. : дис. канд. истор. наук. Саратов, 2008

13. Боханов А.Н. Император Александр III. M., 1998.

14. Винавер M. Конфликты в I Думе. СПб., 1907.

15. Виноградов О.В. Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения. Спб.,1999.

16. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

17. Геллер М.Я. История Российской империи. В 3-х тт. Т.З. М.,1997.

18. Гольдман Л.И. Политические процессы в России 1901-1907 г. М.,1932.

19. Грязное A.B. Особенности обеспечения конституционных прав и свобод граждан в условиях режима чрезвычайного положения: вопросы теории и практики. М.,1994.

20. Гросул В.Я, Итенберг Г.С., Твардовская В.А., Шацилло К.Ф. Русский консерватизм XIX столетия. Идеология и практика. М., 2000.

21. Дейли Дж. Положение об охране 14 августа 1881 г. и репрессивная политика императорской России // Политический сыск: история и современность. СПб., 1997.

22. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПб.,1908.

23. Д.Г. О чрезвычайных законах (Об усиленной и чрезвычайной охране и военном положении). М.,1906.

24. Дронов И.Е. Сильный, державный: жизнь и царствование Александра III. М.,2006.

25. Ефремов В. А. Сыск и политическая полиция самодержавной России (историко-правовой аспект). : Дис. канд. юрид. наук. СПб., 1996

26. Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. М., 2006.

27. ЕрошкинН.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

28. Жаров С. Н. Нормативное регулирование деятельности политической полиции Российской империи. :дис. канд. юрид. наук.Екатеринбург, 2000

29. Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения. М., 1994.

30. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М.,1964.

31. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.

32. Ильин В.В., Панарин A.C., Ахиезер A.C. Реформы и контрреформы в России. М., 1996.

33. Коган И.И. Карательные экспедиции 1905-1906 гг. М.,1923.

34. Корнилов A.A. Курс истории России XIX в. М., 1993.

35. Королева Н.Г. Первая российская революция и царизм. Совет министров в 1905-1907 гг. М.,1982.

36. Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. № 10. 1997.

37. Кошкидько. В.Г. Основные законы 1906 г. и государственный строй Российской империи // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. № 8-9 (25-26). М.,1997.

38. Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права в России во второй половине XIX в. М., 1996.

39. Курицын В.М. История полиции России. М., 1998.

40. Лурье Ф. Политический сыск в истории России, 1649-1917 гг. М.,2006

41. Ленин В.И. Три запроса // Полное собрание сочинений. Издание 5-е. Т.21. Декабрь 1911 июль 1912. М.,1980.

42. Лихоманов A.B. Борьба самодержавия за общественное мнение в 19051907 гг. СПб., 1997.

43. Лобзшев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации и механизм его реализации: теоретические и организационно-правовые аспекты: дис. канд. юрид. наук. М.,2000.

44. Лопухин A.A. Настоящее и будущее русской полиции. М.,1907.

45. Макаричев М. В. Политический и уголовный сыск России в конце XIX начале XX века (по материалам Нижегородской губернии). : дис. канд.истор. наук. Саранск, 2003

46. Малиновский И.А. Кровавая месть и смертные казни. Томск, 1908.

47. Манилов В.Л. Национальная безопасность: ценности, интересы и цели// Военная мысль. № 6. 1996.

48. Милюков П.Н. Очерки истории русской культуры. 6-е издание.1. СПб. ,1909.

49. Милюков П.Н. Три попытки: к истории русского лжеконституционализма. Париж, 1921.

50. Милютин Д.А. Дневник. 1881-1882. T.IV. М.,1950.

51. Николин Н.С. Государственное устройство и Государственная дума. СПб., 1906.

52. Оржеховский И.В. Самодержавие против революционной России (1826-1880 гг.). М., 1982.

53. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М.,1993.

54. Пасхалов К.Н. О мерах к прекращению беспорядков и улучшению государственного строя. М., 1905.

55. Пасхалов К.Н. Погрешности обновленного 17 октября 1905 г. государственного строя и попытки их устранения. М.,1910.

56. Перегудова З.И. Политический сыск России 1880-1917 гг. М.,2000.

57. Полянский H.H. Эпопея военно-полевых судов. 1905-1907 гг. М.,1934.

58. Пушкарев С.Г. Россия 1801-1917: власть и общество. М.,2001.

59. Пчеяынцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации. М.,1998.

60. Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: Политический сыск при царях. М., 1993

61. Рыкачев A.M. Вопрос об отмене смертной казни в Государственной думе. М., 1906.

62. Савич Г.Г. Новый государственный строй России. Справочная книга. СПб., 1907.

63. Семенов П. Самодержавие как государственный строй. СПб., 1906.

64. Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. М.,2001.

65. Стешко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права. В 2 тт. Т. 1. М.,2001. М.,2003.

66. Струве П.Б. Россия под надзором полиции // Освобождение. Т. 1. №2021. 18 апреля/1 мая 1903.

67. Ступин М.Н. Основы государственного устройства и государственные права русского народа в прошлом и настоящем. СПб.,1905.

68. Толмачев Е.П. Александр III и его время. М.,2007.

69. Троицкий H.A. Царские суды против революционной России. Саратов,

70. Троицкий H.A. Царизм под судом прогрессивной общественности. М.,

71. Тропин В.И. Борьба большевиков за руководство крестьянским движением в 1905 г. М.,1970.

72. Тютюнник Л.И. Департамент полиции в борьбе с революцией 19051907 гг. // Самодержавие и крупный капитал в России в koh.XIX- нач.ХХ вв. М.,1982.

73. Федоров Б.Д. Как защищалась самодержавие. М., 1917.

74. Ульянова Л. В. Политическая полиция и либеральное движение, 1880-октябрь 1905 гг. : дис . канд. истор. наук. М., 2009.

75. Умерович С. Смертные казни в царской России. Харьков, 1933.

76. Хайнак Н.П. Уголовно-процессуальные .формы борьбы царизма с революционно-демократическим движением в России во второй половине XIX в. М.,1990.

77. Хохлов A.B. Карательный аппарат царизма в борьбе с революцией 1905-1907 гг. М.,1975.

78. Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. М.,1970.

79. Черкесов В.В. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. В 2 тт. Т. 1. СПб., 2001.

80. Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы: история и современность. СПб.,2000.1976.1979.