автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Эффективность контрольной функции государственной власти современной России: критерии, проблемы совершенствования

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эффективность контрольной функции государственной власти современной России: критерии, проблемы совершенствования"

На правах рукописи

КОБЫЛЬЧЕНКО ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ

ЭФФЕКТИВНОСТЬ КОНТРОЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: КРИТЕРИИ, ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ (ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)

Специальность 23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Ростов-на-Дону - 2007

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель: доктор политических наук,

профессор

Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор философских наук,

профессор

Добаев Игорь Прокопьевич

доктор политических наук, профессор

Матвеев Роальд Федорович

Ведущая организация: Московский государственный университет им MB Ломоносова

Защита состоится «26» декабря 2007 г в 13-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502 008 02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70, аудитория №514

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке СевероКавказской академии государственной службы

Автореферат разослан «23» ноября 2007 г

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70, к 304

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективная реализация контрольной функции государственной власти является важнейшей составляющей функционирования любого государственного механизма Только при наличии обратной связи между принимаемыми решениями и результатами их реализации в практической деятельности появляется возможность перманентной корректировки выбранного элитой политического и социального курса

Контрольная деятельность, будучи по своей сути деятельностью неполитической, те отражающей объективные результаты происходящих процессов, тем не менее, имеет политическую составляющую, поскольку результаты проведенных проверок могут по-разному интерпретироваться политическими акторами и населением В современной России вопросам нормативного регулирования контрольной деятельности в последние годы уделяется большое внимание

В стране действует Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и законах субъектов Федерации о контрольно-счетных органах Приняты Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы, внесены существенные изменения в финансово-контрольное законодательство, состоящее из федеральных нормативных актов В контексте реализации контрольной функции вносятся необходимые изменения в законодательства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Проводимые в стране политические и социальные реформы неизбежно оказывают влияние и на трансформацию форм и методов осуществления контрольной деятельности В частности, реализуемая в стране реформа местного самоуправления поставила множество вопросов об особенностях осуществления контроля на уровне территориальных сообществ и т д

Будучи частью мирового демократического сообщества Россия принимает необходимые меры по приведению законодательства в соответствие с международными, нормами, регулирующими

прозрачность финансовых потоков, борьбу с отмыванием доходов полученных незаконным путем и т.д Свидетельством эффективности проводимой работы может служить тот факт, что отечественные органы государственного аудита признаются в качестве полноценных участников мирового разделения труда в этом вопросе

Несмотря на вышесказанное, было бы ошибочным считать решенными все проблемы в сфере повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России Наблюдаемый в последние годы рост числа контролирующих органов не приводит к адекватному повышению качества проводимых контрольных мероприятий и, самое главное, недостаточно способствует улучшению дел в соответствующих сферах функционирования общества Следствием роста числа органов контроля становится возрастание конкуренции между ними, что создает дополнительные возможности для коррупции

Развитая демократия предполагает, наряду с государственным институциональным контролем, наличие эффективного общественного контроля, действующего во всех сферах жизнедеятельности и представленного различными макроакторами - политическими партиями, профессиональными объединениями, структурами гражданского общества, правозащитными группами и движениями Общественный контроль выполняет важную функцию посредничества между государством и гражданами, обеспечивая гласность принятия государственных решений и гарантируя защиту интересов граждан от произвола власти В современной России развитие гражданских структур находится в начальной стадии, профессиональные союзы и политические партии не выполняют в необходимом объеме функций общественного контроля Это ощутимо сказывается на эффективности контрольной деятельности государства, которая не находит достаточной общественной поддержки

В самом государственном аппарате существуют влиятельные силы, незаинтересованные в повышении качества реализации контрольной функции государства, поскольку это угрожает ударом по существующей в стране системной коррупции Не меньшую опас-

ность представляет и политическая демагогия некоторых оппозиционных политиков, использующих результаты контрольной деятельности для подрыва доверия населения к существующим институтам власти

В последние годы актуальной стала проблема доступа криминализированных структур к материалам проводимых проверок, поскольку в них содержатся составляющие коммерческую тайну сведения Недальновидность чиновников способствует указанным процессам

Вопросы повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти затрагивают не только узкопрофессиональные интересы контрольных служб, но и прямо влияют на качество государственного управления, а значит на жизнь миллионов россиян Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности дальнейшей разработки проблем повышения качества контрольной деятельности

Социальная и политическая актуальность изучения этой проблематики связана с необходимостью укрепления и развития контрольной функции государственной власти, наличием опасных для общества долговременных последствий ослабления контролирующей деятельности государственных институтов, обусловленного трудностями переходного периода, системным характером коррупции в обществе и во властных структурах, недостаточной развитостью общественного контроля и повышенной значимостью в этой связи контрольной деятельности государства В то же время данная тема актуальна и с научно-теоретической точки зрения, поскольку по мере осуществления политической и административной реформы возникает острая потребность в адекватном научном осмыслении и стратегическом прогнозировании новаций, в том числе и в сфере организации контрольной деятельности государства

Степень разработанности проблемы. Большой вклад в формирование теоретических моделей реализации контрольной функции государственной власти внесли отечественные исследователи Н И Алексеев, О Г Антонова, В С Афанасьев, Л В Акопов,

Ю П Аверин, Б А Грушин, К И Микульский, А И Пригожев, Р А Соловьев, А Я Слива, Н М Слепенков, С В Степашин1, Е М Бабосов, Я И Гилинский, Н С Данакин, Л Я Дятченко, В Н Иванов, В Н Ковалев, В.И Патрушев, М В Удальцова и др2 В фокусе исследовательского интереса находились степень эффективности контроля в процессе управления3, контрольная функция гражданского общества4, особенности деятельности отдельных субъектов контроля5 и особенности контроля систем государственного и му-

1 См Акопов Л В Контроль в управлении государством теоретические и институционально-правовые основы - Ростов на/Д Ростиздат, 2002 - 352 с, Грушин Б А Массовое сознание способы управления -М, 1987 - 436 с , Лунев А К Теоретические проблемы государственного управления - М , 1974 - 232 с , Микульский К И Социально-экономическая политика в социалистическом обществе -М Мысль, 1978 - 176с . Пригожин А И Организации системы и люди -М Политиздат, 1983 - 312 с , Соловьев Р А Экономический контроль в системе управления -М Политиздат, 1980 - 187 с, Слива А Я Контрольная деятельность Советов - М Наука, 1987 - 231 с , Андреев ЭМ Теория социального управления Объективная необходимость и сущность социального управления // Социально гуманитарные знания 2000 №6 С 21-34, Антонова О Г , Дыльнов Г В Социальный контроль и возрождение России - Саратов Саратовский Рос Университет 1999 - 165 с, Афанасьев В С , Гилинский Я И Девиантное поведение и социальный контроль в условиях кризиса российского общества - СПб, 1995 - 263 с, Слепенков Н М, Аверин Ю П Основы теории социального управления - М Прогресс, 1990 -345с идр

2 Алексеев Н И Эволюция систем управления предприятием /7 Проблемы теории и практики управления 1999 №2 С 32-41, Бабосов Е М Социология управления -Минск, 2001 - 213 с , Данакин Н С Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления - Белгород БГУ, 1996 - 171 с, Дятченко Л Я Социальные технологии в управлении общественными процессами - Москва-Белгород ЦСТ, 1993 - 154 с , Иванов В Н , Патрушев В И Социальное управление - М Муниципальный мир 2004 - 265 с , Ковалев В Н Социология управления социальной сферой - М Академический Проект, 2003 - 303 с, Удальцова MB Социология управления -М ИНФРА-М,1999 - 144с

3 См Есин СОК вопросу об оценке эффективности финансового контроля Общетеоретические аспекты финансового контроля // Проблемы управления 2005 № 2 С 48 - 53

4 См Баяхчева С Л Контрольная власть гражданского общества - М "Вертикаль власти"/ Вып 4. 2006 Чепурных Е Е Усиление общественного контроля призвано повысить качество системы общего образования // Национальные проекты 2007 № 1 (8)

1 См Кучеров И И , Судаков О Ю , Орешкин И А Налоговый контроль и ответственность законодательства о налогах и сборах / Под ред И И Кучерова - М АО

ниципального управления1, в том числе и при реализации национальных проектов2

Важное место в исследованиях занимает изучение зарубежного опыта контроля3 и теоретических аспектов реализации государством как политическим институтом контрольных функций Постструктуралистские идеи М Фуко и Ж Деррида, их понимание гражданского противостояния властному диктату государства оказали существенное влияние на формирование дискурса в сфере контрольной функции государства как для отечественных ученых, так и для известных зарубежных представителей общественных наук,

«Центр ЮрИнфоР», 2001, Зубарев СМ Субъекты контроля в пенитенциарной сфере проблемы нормативного закрепления // Пути повышения эффективности деятельности УИС Минюста РФ в современный период Материалы Всероссийской научно-практической конференции Владимир, 20 ноября 2003 г Владимир ВЮИ МЮ РФ, 2004, Зубарев С М Объект и предмет социально-правового контроля в пенитенциарной сфере // Государство, право и управление Материалы 1У-Й Всероссийской межвузовской научно-практической конференции -М ГУУ, 2004, Сельская О В Совершенствование социального контроля над деятельностью административной организации вуза / Автореф дис соиск уч ст канд соц наук - М Современная гуманитарная академия, 2006

1 См В И Лукьяненко Контроль в системе государственной службы - М - Изд-во РАГС, 1995, Ицкович Б Ф Институциональное развитие системы органов финан-сово-хозяйствен-ного контроля России Практический аспект // Финансы и кредит 2005 № 2, Смоляков А Г Информационное и нормативное обеспечение государственного контроля потребительского рынка / Информатизация и информационная безопасность правоохранительных организаций Сб научных трудов по материалам XV Международной научной конференции (Москва, 23-24 мая 2006 г) - М Академия управления МВД России, 2006, Джагарян А А, Шевченко Н В Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право 2006 № 11

2 См Бакулин М М Организация контроля реализации национальных проектов в Республике Адыгея // Национальные проекты, 2006, № 2 (2), Сучилина А П Главная цель контроля - наибольшая эффективность конечного результата // Национальные проекты, 2006, № 4 (4), Шуба Н М Содействие и контроль // Национальные проекты. 2006, № 6 (6)

3 См Тулаев А Н Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы // Журнал российского права 2004 № 1, Березин Ю Б Международно-правовые аспекты полномочий органов конституционного контроля (на примере европейских стран) // Государство и право в условиях глобализации Пробчемы и перспективы тезисы научных докладов международной научно-практической конференции - Екатеринбург Издательский дом УрГЮА 2004

таких, как Э Арато, Д Л Коэн, X Ф Хабера, А Меджила, П Юна и др 1 Концепция социального контроля как самостоятельного направления исследований была обоснована и сформулирована Э Россом, У Самнером, Э Мэйо, Г Тардом, Р Парком, У Томасом2 и др Эта теория получила значительное развитие в системно-функциональной школе американской социологии и политологии

Эффективность контрольной функции государственной власти современной России изучалась представителями различных научных дисциплин - управленческих3, экономических4, юридических5 Контрольная функция власти рассматривалась применитель-

1 См Коэн Л Д, Арато Э Гражданское общество и политическая теория M, 2003, Haber H F Beyond Postmodern Politics Lyotard, Rorty, Foucault NY Routledge, 1994, Megill A Prophets of Extremety Nietzsche, Heidegger, Foucault, Derrida. Berkley University of Calfomia Press, 1985, Jun P Rationality and Social Criticism Habermas, Foucault, and Beyond Chuncheon, Korea Kangweon National University Press, 1989 etc

2 Ross E A Scial control - New York Oxford University Press, 1996 - 234 p , Самнер У Протекционизм или теория происхождения Пер с англ - M Социум, 2006 — 231 с , Тард Г Законы подражания СПб 1892 СИ, Park R Е Rase and culture / Glencoe Free Press 1950 - 321p , Томас У , Знанецкий Ф Методологические заметки Американская социологическая мысль — M 1996 -321 с

3 См Черноморд П В Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета - Санкт-Петербург, 1997, Лексин В Н, Шевцов А H Государство и регионы Теория и практика государственного регулирования территориального развития 3-е издание (стереотипное) - M УРСС, 2000, Рожкова H К Виды, формы и принципы государственного финансового контроля // Проблемы теории и практики управления, M, 2006, № 6, Карепина О И Теоретико-методологические основы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений // Экономический вестник РГУ 2006 № 2

4 См Тулякова И В Счетная палата в управлении экономикой региона / Автореф соиск уч ст канд эконом наук - M Российская академия государственной службы, 2000, Блинова У Ю , Рожкова H К Теоретические и методологические аспекты организации императивного и превентивного контроля - Хабаровск Ред -издат центр Хабаровской гос академии экономики и права, 2005

5 См Мириджанян Д M Санкции за конституционно-правовые нарушения законодательных органов субъектов РФ проблемы нормативного регулирования (на примере Южного федерального округа) // Актуальные проблемы социогуманитар-ного знания Сборник научных трудов Выпуск XI / Под ред Г H Киреева, В В Михайлова, О С Новиковой - M «Век книги - 3», 2004, Пылин С В Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации / Автореф соиск уч ст канд юр наук - Санкт-Петербург Изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2006

но к разным уровням ее функционирования общефедеральному1, региональному, местному2

Однако анализ работ, посвященных исследованиям государственного контроля именно в системе управления, показал, что этой проблеме не уделялось достаточного внимания, отсутствует научное обоснование требуемой современным устройством Российского государства системы государственного контроля В связи с этим возникла научная лакуна, заполнению которой призвано служить настоящее диссертационное исследование

Объектом исследования является система контроля в составе органов государственной власти Российской Федерации

Предмет исследования составляют критерии эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России и пути ее повышения

Цель исследования заключается в осуществлении политологического анализа критериев эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России и путей ее повышения

Задачи исследования:

- показать тенденции изменения существующей в современной России модели реализации контрольной функции государственной власти,

1 См Мальцев В А Парламентский контроль в Российской Федерации / Проблемы государственной власти -Воронеж Изд-во Воронежского университета 1995 Вып 3 С 51-56

2 См Придачук М П Вопросы оценки эффективности государственного финансового контроля /МП Придачук // Проблемы и перспективы роста российской экономики Материалы всероссийской научно-практической конференции - Пенза Приволжский дом знаний, 2003, Пылин С В Муниципальный контроль проблемы и пути правового обеспечения // Материалы X Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах», 18-19 мая 2006 г -СПб Изд-во Политехи ун-та, 2006, Пылин С В Гражданский контроль в системе местного самоуправления // Сборник статей IV Международного научного форума «Государственная власть и местное самоуправление в России история и современность» К 100-летию Государственной Думы СПб , 20 июня 2006 г -СПб Изд-во Северо-Западной академии государственной стужбы, 2006

- обосновать необходимость законодательной фиксации на федеральном уровне критериев эффективности государственного финансового контроля, на основе которых будет регулироваться его деятельность,

- проанализировать влияние осуществляемой в контексте политических реформ автоматизации контрольной деятельности государства в масштабах федерации на реальную эффективность государственного контроля,

- исследовать в контексте политических реформ основные сложившиеся тенденции в сфере осуществления государственного контроля по линии федеративный центр-регионы,

- рассмотреть влияние развития негосударственных форм контроля на эффективность выполнения государством контрольной функции и выявить основных акторов, заинтересованных в расширении общественного контроля;

- установить социальные группы, являющиеся политической базой для становления в стране общественного контроля и повышения эффективности контрольной функции государства

Теоретико-методологическую основу исследования составляют общие концептуальные положения политологической науки, идеи и разработки отечественных и зарубежных политологов в области становления и развития государственного контроля и критериев его эффективности В ходе разработки научной задачи используется понятийно-категориальный аппарат общих основ политологии

В качестве базового исследовательского инструмента выбраны положения теоретического конструкта "диалектика контроля" британского исследователя Э Гидденса Использованы теоретические положения контроля в функционировании государства, выработанные Г Лассуэллом, М Маффесоли, Ч Милошем Рассмотрение поведение политических акторов, задействованных в процессах реализации контрольной функции государственной власти, осуществлено с использованием понятия «политическая культура», при этом автор диссертации ориентировался на понимание этой дефи-

ниции, выработанное известными американскими политологами Г. Алмондом и Г Пауэллом

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют данные социологических исследований ВЦИОМ, Левада-Центра и других исследовательских организаций, публикации прессы, а также результаты вторичного анализа проведенных ранее политологических исследований.

Нормативной базой исследования служат Конституция Российской Федерации, законодательство и иные нормативные правовые акты, в которых затрагиваются вопросы, связанные с организацией контрольной функции органов власти.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем

- установлено, что основной тенденцией изменения существующей в современной России модели реализации контрольной функции государственной власти является переход от модели финансового контроля к модели «аудит эффективности»,

- обоснована необходимость принятия федерального закона, регулирующего осуществление государственного финансового контроля на основе фиксированных критериев эффективности,

- обоснована неприемлемость в современных условиях и несоответствие общим целям политической реформы абсолютизации на уровне государственной политики автоматизации выполнения контрольных функций,

- выявлено, что основной тенденцией в сфере осуществления государственного контроля по линии федеративный центр-регионы является дифференцированное применение мер контроля в финансово-бюджетной сфере субъектов федерации в зависимости от степени их дотационности,

- установлено, что в условиях современной России развитие общественного контроля является фактором повышенния эффективности контрольной функции государства, причем участие политических партий и движений в осуществлении общественного кон-

троля менее значительно, чем участие саморегулирующихся профессиональных организаций,

- обосновано, что основной социальной группой, потенциально способной стать политической базой для становления в стране общественного контроля и повышения на этой основе эффективности государственной контрольной функции, является средних класс

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1 В настоящее время в целях повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти осуществляется переход от финансового контроля к аудиту эффективности, предполагающему оценку не формальных показателей, а конечного результата действий власти Переход к модели «аудита эффективности» объективно обусловлен необходимостью повышения качества реализации контрольной функции государственной власти В настоящее время эффект от контрольных мероприятий нередко достигается за счет увеличения числа контролеров, что негативно сказывается на эффективности реализации управленческой функции государства

2 Необходимо принятие федерального закона «Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях», который позволил бы не только устранить дублирование функций различных контрольных органов, но и предусматривал универсальные критерии оценки эффективности контрольной функции государственной власти. Речь идет о кардинальном пересмотре всей системы государственного финансового контроля

3 Ориентация принимаемых государственных решений исключительно на автоматизированное осуществление контрольных функций основывается на абсолютизации последнего в духе идеологии технологического детерминизма и не соответствует стратегическим целям политической реформы, поскольку результативность применения автоматизированных систем контроля зависит

прежде всего от уровня управленческой культуры и этики использующих их кадров В условиях системной коррупции и слабости институционального контроля в обществе эти системы зачастую становятся инструментом манипулирования общественным мнением, реализации частноэгоистических интересов и политического давления

4 Основной тенденцией в сфере осуществления контроля по линии федеративный центр-регионы является дифференцированное применение мер контроля в финансово-бюджетной сфере субъектов федерации в зависимости от степени их дотационности Представители ряда региональных элит (особенно в регионе ЮФО) оказывают пассивное сопротивление указанной тенденции, поскольку усиление контроля позволяет обеспечить прозрачность финансовых потоков в регионах, что в условиях системной коррупции для преступных кланов неприемлемо

5 Становление демократической государственности в современной России проявляется в тенденции к развитию общественного контроля и повышению его влияния на эффективность осуществления контрольных функций государства При этом специфику российской современности составляет слабая выраженность участия оппозиционных политических партий в реализации общественного контроля и значительно большая заинтересованность в этом гражданских структур, в частности, саморегулирующихся профессиональных организаций Однако без придания саморегулирующимся организациям легитимного статуса делегировать им какие бы то ни было полномочия в сфере осуществления контрольных функций невозможно, поэтому целесообразно принятие соответствующего федерального закона

6 Основной социальной группой, потенциально образующей политическую базу для становления в стране общественного контроля и тем самым для повышения его стимулирующего влияния на выполнение государством контрольной функции, является средних класс Именно средний класс становится тем слоем, представители которого заинтересованы в стабилизации политического и соци-

ального порядка в стране Малочисленность среднего класса в современной России служит объяснением того факта, что практики общественного контроля пока еще не стали массовым явлением и не могут в настоящее время играть адекватной роли в укреплении государственного контроля и повышении его эффективности.

Научно-практическая значимость исследования обусловлена актуальностью и недостаточной разработанностью проблем повышения эффективности государственной контрольной функции в современной России, а также также тем, что полученные в ходе исследования результаты и выводы способствуют развитию и углублению имеющихся теоретических представлений о путях повышения ее эффективности в контексте политико-административной реформы

Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории государственного контроля, при преподавании курсов политологии, а также при проведении эмпирических исследований по проблематике функционирования властных структур.

Апробация работы. Основные теоретические разработки и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором 4 научных работах общим объемом 8,6 пл. Результаты исследования докладывались автором на региональных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, в их числе международная конференция «Элиты и будущее России взгляд из регионов» (г Ростов н/Д, 2007 г), международная конференция «Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии» (г Ростов н/Д, 2006 г), международная конференция «Региональные аспекты развития АПК в ЮФО» (г Ростов н/Д, 2007 г), всероссийская конференция «Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления современной России» (г Ростов н/Д, 2007 г)

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 133 страницы Текст включает 2 таблицы Библиография содержит 161 название

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его предмет и объект, рассматриваются теоретико-методологические основы исследуемой проблемы, фиксируется ее научная новизна и выносимые на защиту положения

В первой главе диссертационного исследования «Критерии эффективности и модели реализации контрольной функции государственной власти современной России: основные теоретические концепции» соискатель рассматривает особенности осуществления контрольной функции государственной власти современной России В центре внимания будут исторические особенности контрольной функции государственной власти, формы и осуществления контроля, контрольные функции государственных органов, основные субъекты и объекты контроля Кроме того, предполагается выявить необходимость изменения существующей модели реализации контрольной функции, а также рассмотреть проблему критериев эффективности государственного контроля

С точки зрения диссертанта для понимания политических процессов эволюции контрольной функции государственной власти современной России, важен историко-политический подход, позволяющий понять как системный характер организации контроля, так и выявить существующие противоречия, а также наметить пути решения возникающих проблем

В современной России управленческая деятельность государственных органов осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления Контроль за деятельностью чиновников является обя-

зательным условием рационального функционирования государственного аппарата Наряду с контролем над деятельностью чиновников важен и контроль над деятельностью граждан

По субъекту контроля он разделяется на государственный (муниципальный) и общественный (социальный) Государственный контроль в свою очередь подразделяется на политический, административный и судебный По тексту главы диссертант подробно рассматривает особенности классификации различных форм реализации контрольной функции государства

Рассматривая выдвигаемую рядом исследователей идею выделения контроля в четвертую ветвь власти, соискатель приходит к выводу, в соответствии с которым учреждение независимой контрольной ветви государственной власти по крайне мере преждевременно Концентрация контрольных полномочий в одних руках приведет к разбалансированию существующих в современной России ветвей власти Тем не менее, изменение вектора направленности реализации контрольной функции государственной власти в современной России назрело

Переход к модели «аудита эффективности» объективно обусловлен необходимостью повышения качества реализации контрольной функции государственной власти В настоящее время эффект от контрольных мероприятий нередко достигается за счет увеличения числа контролеров, что негативно сказывается на эффективности реализации управленческой функции государства В стране из года в год растет число федеральных госучреждений и экстенсивные методы контроля оказываются в современных условиях неэффективными

На взгляд автора диссертации, усиление коррупции увязано с возможностями использования результатов государственного контроля не в целях повышения эффективности функционирования народного хозяйства, а как инструмент коррупционного давления на представителей бизнеса С точки зрения выбора стратегий контроля направленных на уменьшение коррупции в современном российском обществе представляется целесообразным использовать

зарубежный опыт, на котором соискатель кратко останавливает внимание. Усиление или же ослабление контроля над деятельностью хозяйствующих субъектов является в значительной мере политическим решением, в конечном счете, затрагивающим интересы большого количества граждан

Одной из важнейших проблем в формировании политической линии государства в сфере осуществления контрольной деятельности является выбор между усилением или же уменьшением регулирующих функций Как автор диссертации показывает по тексту главы, и у одной и у другой политической линии имеются сторонники и противники.

Зачастую некоторые государственные структуры используют контроль не в целях повышения эффективности функционирования экономики, а как инструмент, позволяющий получить формальные показатели осуществления контрольной деятельности Проблема критериев контрольной деятельности для современной России весьма актуальна В подтверждении этого тезиса сошлемся на факты, когда контрольные органы при принятии решений руководствуются не нормами закона, а, к примеру, собственным видением религиозных(') постулатов Безусловно, в светском обществе такой дискурс не может быть признан обоснованным. На практике очень важно восприятие эффективности государственной деятельности самими представителями элиты Как указанная проблема решается, диссертант рассматривает на примере разработки критериев эффективности функционирования государственной налоговой службы

Во второй главе диссертационного исследования «Влияние проводимых в современной России политических реформ на эффективность контрольной функции государственной власти» соискатель отмечает, что проводимые в современной России политические реформы неизбежно связаны с вопросами повышения эффективности контрольной функции государственной власти По тексту главы диссертационного исследования диссертант рассматривает указанные процессы на различных уровнях осуществления властных полномочий - федеральном, региональном и муниципальном

О важности усиления эффективности контроля государства свидетельствуют результаты проводившихся в стране социологических исследований, на результаты которых опирается автор диссертации Вторичный анализ вышеуказанных данных социологического опроса позволяет сделать вывод о существовании системных кризисных тенденций в сфере реализации государством контрольной функции При этом соискатель отмечает, что такого рода тенденции характерны не только для современной России

Общемировые тенденции в сфере трансформации моделей и практик государственного контроля обусловлены повышением конкуренции не только в экономической сфере, но и в сфере функционирования социальных и политических институтов Соискатель приходит к выводу о существовании объективных предпосылок трансформации контрольной функции государственной власти в ходе проводимых в современной России политических реформ

Важным элементом реформирования системы государственного контроля стало участие контрольных органов в реализации приоритетных национальных проектов Именно практика позволила выявить «узкие» места реализации контрольной функции государства Проблема качества принимаемых органами власти законопроектов и нормативных актов в современной России стала хронической Данный тезис рассматривается автором диссертации на примере бюджетного Кодекса и нормативных актов, затрагивающих вопросы межбюджетных отношений

Эффективность контрольной функции государственной власти могла быть резко повышена в случае внедрения зарекомендовавших себя в других государствах методов организации закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд Автор диссертации приводит примеры того как излишняя зарегулированность процесса осуществления госзакупок приводит к срыву поставленных задач Соответственно, аудит эффективности, о котором речь шла в первой главе диссертационного исследования, позволил бы повысить эффективность контрольной функции государства путем уменьшения числа контролеров и ориентации проверок на дости-

жение запланированного результата Контроль представляет собой не только завершающую стадию определенного процесса, но и служит толчком для принятия новых управленческих решений

Организация современного контроля немыслима вне процессов информатизации. Политическая линия правительства страны и руководства регионов свидетельствует о принятии элитой страны указанной точки зрения Автор диссертации приводит многочисленные примеры осуществления контрольной функции государственной власти с использованием компьютерных технологий

При этом соискатель высказывает и по тексту второй главы диссертации доказывает гипотезу, в соответствии с которой ориентация принимаемых органами государственной власти и управления решений в сфере автоматизации контроля основывается на идеологии технологического детерминизма, что в современных условиях неприемлемо и потому должно быть исключено из соответствующих практик Наглядным примером банкротства идеологии технологического детерминизма в сфере осуществления государственного контроля является ситуация с начальным этапом внедрения «Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (ЕГАИС) По оценкам Счетной палаты, неразбериха на алкогольном рынке, образовавшаяся после внедрения ЕГАИС, обошлась бюджету в почти 15 млрд руб

Далее диссертант рассматривает особенности проводимых в современной России политических реформ на эффективность контрольной функции государственной власти на уровне регионов В последние годы, на его взгляд, основной тенденцией в этой сфере является дифференцированное применение мер контроля в финансово-бюджетной сфере субъектов федерации в зависимости от степени их дотационности В частности, Президент РФ В В Путин в сентябре 2006 г своим указом создал комиссию по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе, которая получит право контролировать средства, направляемые в южные регионы из федерального бюджета в качестве

дотаций и в рамках федеральных целевых программ Для организации дифференцированного контроля требуется отлаженный механизм взаимодействий региональных структур государственной власти с федеральным центром

Достаточно показательно, что представители республик, входящих в Южный округ, крайне негативно отреагировали на создание нового органа На основании приводимых примеров соискатель делает вывод, в соответствии с которым в некоторых регионах страны наблюдаются противоречия между волюнтаристским стилем высокопоставленных региональных руководителей и объективными потребностями осуществления контрольной функции государства

Использование на региональном уровне автоматизированных систем учета позволяет уменьшить непрозрачность финансовых потоков При этом с точки зрения соискателя использование указанных систем должно сопровождаться не только повышением культуры исполнителей, но и мероприятиями по недопущению использование инструментов контроля во вред общественно значимым интересам К сожалению, в современной России получили широкое распространение практики запугивания и борьбы с конкурентами с использованием возможностей контролирующих органов Речь идет как об экономической коррупции, так и о политической коррупции Диссертант приводит ряд примеров, когда возможности осуществления государственного контроля использовались на региональном и муниципальном уровнях не в интересах государства, а для получения статусной ренты

Далее по тексту главы соискатель рассматривает влияние проводимых в современной России политических реформ на эффективность контрольной функции муниципальной власти Указанная функция присуща муниципальным структурам во всех демократических странах При этом диссертант отмечает, что в современной России одной из проблем, требующих разрешения, является уточнение вопросов местного значения и отнесенных к ведению местного самоуправления отраслевым законодательством

отдельных государственных полномочий Решение этого вопроса позволит снять целый ряд конфликтов, возникающих и могущих возникнуть между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Соискатель отмечает, что на муниципальном уровне проблема кадрового обеспечения контрольных органов стоит очень остро Недостатки в реализации контрольной функции на муниципальном уровне могут иметь серьезные экономические и социальные последствия и автор диссертации в подтверждении данного тезиса приводит ряд примеров

В третьей главе диссертационного исследования «Роль негосударственных структур в повышении эффективности реализации контрольной функции государственной власти в современной России», соискатель рассматривает роль негосударственных структур в повышении эффективности реализации контрольной функции государственной власти в современной России. При этом он высказывает и доказывает по тексту главы гипотезу, в соответствии с которой в современной России наблюдается тенденция к возрастанию роли структур гражданского общества в сфере осуществления контрольных функций государства

В 2005 г Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была разработана «Концепция осуществления гражданского контроля в Российской Федерации» В указанной концепции отмечено, что одной из основополагающих форм процедурного взаимодействия организаций гражданского общества (ОГО) с органами государственной власти и органами местного самоуправления (ОГВ и ОМСУ) является гражданский контроль Целью гражданского контроля является содействие повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также обеспечению соблюдения общепризнанных норм международного права и законодательства Российской Федерации указанными органами и организациями, а также должност-

ными лицами указанных органов и организаций - в процессе выработки и реализации ими государственной и муниципальной политики, а также иными организациями и их должностными лицами и гражданами при осуществлении своей деятельности

Гражданский контроль реализуется в нескольких основных формах мониторинга, исследования, расследования, гражданской экспертизы, а также в иных формах Как отмечает соискатель, не все формы контроля доступны гражданам, поскольку многие из них требуют обширных специальных познаний, к примеру, финансовый и налоговый контроль Поэтому, в контексте рассматриваемой в диссертационном исследовании проблематики, по мнению соискателя, представляется целесообразным акцентировать внимание на политическом контроле, осуществляемом негосударственными акторами

Политический контроль осуществляется в странах с развитыми демократиями представителями оппозиционных партий В современной России такая форма контроля в настоящее время развита слабо В последние годы в нашей стране начал развиваться общественный контроль, т е контроль со стороны структур гражданского общества Эту форму контроля инициировал Президент РФ и формой ее проявлениями стали общественные советы при ряде федеральных ведомств и их региональных структур

Чем более демократичнее государство, чем более подотчетны обществу государственные институты, формирующие контрольные органы, тем в большей степени защищаются интересы граждан, а не только государства Политические механизмы осуществления социального контроля в силу своей высокой эффективности и действенности являются важным источником формирования доверия населения к различным ветвям власти

Особенно ярко приведенный выше тезис проявляется на уровне территориальных сообществ Своеобразие местной исполнительной власти состоит в том, что она является завершающим политическим звеном в системе власти Как показывает мировой опыт, именно благодаря участию населения в осуществлении политического контроля появляется возможность снижения коррупции

На многочисленных примерах автор диссертации рассматривает особенности осуществления общественного контроля в современной России

Государственный и общественный контроль органически взаимосвязаны Речь идет о сотрудничестве государственных структур с представителями гражданского общества Такое сотрудничество стало распространенной политической практикой не только в процессе реализации приоритетных национальных проектов, но и в других областях представляющих интерес для общества

Сторонники концепции гражданского общества очень часто рассматривают в качестве одного из важнейших условий усиления его роли в общественно-политическом развитии соответствующее ослабление государства и уменьшение влияния институтов государственной власти, однако применительно к проблематике социального контроля, по мнению автора диссертации, данный тезис неприменим Периодически владельцы малого бизнеса сообщают контролирующим структурам, которым они доверяют о фактах незаконных поборов, результатом чего становятся уголовные дела в отношении вымогателей

Можно вести речь о нравственной позиции людей много лет терпевших нарушения закона и не предпринимавших никаких действий по искоренению социального зла, тем не менее, рост правосознания граждан свидетельствует как о повышении доверия к государству, так и о процессах формирования гражданского политической культуры Ведя речь о политической культуре, автор диссертации ориентируется на понимание этой дефиниции, выработанное известными американскими политологами Г Алмондом совместно с Г Пауэллом

Отставание политических реформ от экономических позволяет чиновникам скрывать от общественного контроля механизмы управления государственным имуществом, бюджетными средствами и природными ресурсами Общественный контроль может быть организован как легитимированными акторами, так и стать результатом действий институтов гражданского неповиновения К по-

следним из вышеуказанных акторов, по мнению соискателя, могут быть, к примеру, отнесены общественные сетевые институты, основной целью деятельности которых является объединение потребителей в вопросах защиты тех или иных прав В частности, речь идет об общественных движениях автомобилистов, защищающих права на использование машин с правым рулем и т д

Деятельность вышеуказанных акторов, с точки зрения диссертанта, относится на использовании политических технологий социального неповиновения Такого рода технологии только в последние годы в политической науке стали признаваться неделинквентными

В современной России гораздо больше распространения получили легитимированные структуры общественного контроля над деятельностью государства В числе такого рода структур автор диссертационного исследования упоминает ассоциации контрольно-счетных органов и саморегулируемые общественные организации С теоретической точки зрения в основе деятельности такого рода структур находится "диалектика контроля" Энтони Гидденса

В условиях системной коррупции такого рода контроль не в интересах значительной части элиты, поэтому его осуществлению оказывается латентное сопротивление Не меньшее сопротивление чиновники оказывают и формирующимся саморегулируемым профессиональным организациям (СРО), ориентированным на организацию саморегуляции входящих в их состав акторов Саморегулируемые структуры осуществляют контроль не только над качеством товаров и услуг, но в некоторых случаях и над эффективностью расходования бюджетных средств

Объединяющие профессионалов саморегулируемые организации могут быть созданы практически в любой отрасли народного хозяйства Одной из отраслей требующих общественного контроля является здравоохранение и, автор диссертации на ряде примеров демонстрирует особенности контроля в указанной сфере Тенденция увеличения числа саморегулиремых структур характерна не только для современной России

Опираясь на работы известного американского политолога Г Лассуэлла, который рассматривает политику через символы требований и ожиданий, автор диссертации приходит к выводу, в соответствии с которым именно средний класс становится тем слоем, участники которого заинтересованы в становлении политического и социального порядка в стране Малочисленность среднего класса в современной России служит объяснением того факта, что вышеприведенные практики общественного контроля пока еще не стали массовым явлением

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы выводы

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора

1 Кобыльченко Е Н Контрольные функции государственной власти на уровне субъектов федерации // Власть 2007 № 11 - 0,3 пл (ведущий журнал)

2 Кобыльченко Е Н Контрольная функция государственной власти критерии эффективности, проблемы совершенствования Монография - Ростов н/Д Изд-во СКАГС, 2007 - 7,5 п л

3 Кобыльченко Е Н Контрольная функция государственной власти, проблемы эффективности // Государственное и муниципальное управление Ученые записки СКАГС 2007 № 3 - 0,4 п л

4 Кобыльченко Е Н Роль негосударственных акторов в осуществлении контрольных функций в современной России // Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления современной России Ростов н/Д, 2007 - 0,4 п л

Текст автореферата размещен на сайте Северо-Кавказской академии государственной службы www skags ru

Подписано в печать 19 09 07 Формат 60x84/16 Уел п л 1,3 Тираж 100 экз Заказ № 78/11 Ризограф СКАГС 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Кобыльченко, Евгений Николаевич

Введение.

Глава 1. Критерии эффективности и модели реализации контрольной функции государственной власти современной России: основные теоретические концепции

Глава 2. Влияние проводимых в современной России политических реформ на эффективность контрольной функции государственной власти.

Глава 3. Роль негосударственных структур в повышении эффективности реализации контрольной функции государственной власти в современной России.

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Кобыльченко, Евгений Николаевич

Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективная реализация контрольной функции государственной власти является важнейшей составляющей функционирования любого государственного механизма. Только при наличии обратной связи между принимаемыми решениями и результатами их реализации в практической деятельности появляется возможность перманентной корректировки выбранного элитой политического и социального курса.

Контрольная деятельность, будучи по своей сути деятельностью неполитической, т.е. отражающей объективные результаты происходящих процессов, тем не менее, имеет политическую составляющую, поскольку результаты проведенных проверок могут по-разному интерпретироваться политическими акторами и населением. В современной России вопросам нормативного регулирования контрольной деятельности в последние годы уделяется большое внимание.

В стране действует Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и законах субъектов Федерации о контрольно-счетных органах. Приняты Бюджетный, Налоговый и Таможенный кодексы, внесены существенные изменения в финансово-контрольное законодательство, состоящее из федеральных нормативных актов. В контексте реализации контрольной функции вносятся необходимые изменения в законодательства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Проводимые в стране политические и социальные реформы неизбежно оказывают влияние и на трансформацию форм и методов осуществления контрольной деятельности. В частности, реализуемая в стране реформа местного самоуправления поставила множество вопросов об особенностях осуществления контроля на уровне территориальных сообществ и т.д.

Будучи частью мирового демократического сообщества Россия принимает необходимые меры по приведению законодательства в соответствие с международными нормами, регулирующими прозрачность финансовых потоков, борьбу с отмыванием доходов полученных незаконным путем и т.д. Свидетельством эффективности проводимой работы может служить тот факт, что отечественные органы государственного аудита признаются в качестве полноценных участников мирового разделения труда в этом вопросе.

Несмотря на вышесказанное, было бы ошибочным считать решенными все проблемы в сфере повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России. Наблюдаемый в последние годы рост числа контролирующих органов не приводит к адекватному повышению качества проводимых контрольных мероприятий и, самое главное, недостаточно способствует улучшению дел в соответствующих сферах функционирования общества. Следствием роста числа органов контроля становится возрастание конкуренции между ними, что создает дополнительные возможности для коррупции.

Развитая демократия предполагает, наряду с государственным институциональным контролем, наличие эффективного общественного контроля, действующего во всех сферах жизнедеятельности и представленного различными макроакторами - политическими партиями, профессиональными объединениями, структурами гражданского общества, правозащитными группами и движениями.

Общественный контроль выполняет важную функцию посредничества между государством и гражданами, обеспечивая гласность принятия государственных решений и гарантируя защиту интересов граждан от произвола власти. В современной России развитие гражданских структур находится в начальной стадии, профессиональные союзы и политические партии не выполняют в необходимом объеме функций общественного контроля. Это ощутимо сказывается на эффективности контрольной деятельности государства, которая не находит достаточной общественной поддержки.

В самом государственном аппарате существуют влиятельные силы, незаинтересованные в повышении качества реализации контрольной функции государства, поскольку это угрожает ударом по существующей в стране системной коррупции. Не меньшую опасность представляет и политическая демагогия некоторых оппозиционных политиков, использующих результаты контрольной деятельности для подрыва доверия населения к существующим институтам власти.

В последние годы актуальной стала проблема доступа криминализированных структур к материалам проводимых проверок, поскольку в них содержатся составляющие коммерческую тайну сведения. Недальновидность чиновников способствует указанным процессам.

Вопросы повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти затрагивают не только узкопрофессиональные интересы контрольных служб, но и прямо влияют на качество государственного управления, а значит на жизнь миллионов россиян. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности дальнейшей разработки проблем повышения качества контрольной деятельности.

Социальная и политическая актуальность изучения этой проблематики связана с необходимостью укрепления и развития контрольной функции государственной власти; наличием опасных для общества долговременных последствий ослабления контролирующей деятельности государственных институтов, обусловленного трудностями переходного периода; системным характером коррупции в обществе и во властных структурах; недостаточной развитостью общественного контроля и повышенной значимостью в этой связи контрольной деятельности государства. В то же время данная тема актуальна и с научно-теоретической точки зрения, поскольку по мере осуществления политической и административной реформы возникает острая потребность в адекватном научном осмыслении и стратегическом прогнозировании новаций, в том числе и в сфере организации контрольной деятельности государства.

Степень разработанности проблемы. Большой вклад в формирование теоретических моделей реализации контрольной функции государственной власти внесли отечественные исследователи Н.И. Алексеев, О.Г. Антонова, B.C. Афанасьев, JI.B. Акопов, Ю.П. Аверин, Б.А. Грушин, К.И. Микульский, А.И. Пригожев, Р.А. Соловьев, А.Я. Слива, Н.М. Сле-пенков, С.В. Степашин1, Е.М. Бабосов, ЯМ. Гилинский, Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.Н. Иванов, В.Н. Ковалев, В.И. Патрушев, М.В. Удальцова и др. В фокусе исследовательского интереса находились степень эффективности контроля в процессе управления3, контрольная функция гражданского общества4, особенности деятельности отдельных субъектов контроля5 и особенности контроля систем государственного и муниципального управления1, в том числе и при реализации национальных проектов2.

1 См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и институционально-правовые основы. - Ростов на/Д: Ростиздат, 2002. - 352 е.; Грушин Б.А. Массовое сознание: способы управления. -М., 1987. - 436 е.; Лунев А.К. Теоретические проблемы государственного управления. - М., 1974. — 232 е.; Микульский К. И. Социально-экономическая политика в социалистическом обществе. - М.: Мысль, 1978. - 176с.; Пригожин А.И. Организации: системы и люди. - М.: Политиздат, 1983. - 312 е.; Соловьев Р.А. Экономический контроль в системе управления. - М.: Политиздат, 1980. - 187 е.; Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов. - M.: Наука, 1987. - 231 е.; Андреев Э.М. Теория социального управления. Объективная необходимость и сущность социального управления // Социально гуманитарные знания. 2000. №6. С. 21-34; Антонова О.Г., Дыльнов Г.В. Социальный контроль и возрождение России. - Саратов: Саратовский Гос. Университет, 1999. - 165 е.; Афанасьев B.C., Гилинский Я.И. Девиантное поведение и социальный контроль в условиях кризиса российского общества. - СПб., 1995. - 263 е.; Слепенков Н.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - M.: Прогресс, 1990. - 345с. и др.

2 Алексеев Н.И. Эволюция систем управления предприятием // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 2. С. 32-41; Бабосов Е.М. Социология управления. - Минск, 2001. - 213 е.; Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. - Белгород: БГУ, 1996. - 171 е.; Дятченко Л. Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Москва-Белгород: ЦСТ, 1993. - 154 е.; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Социальное управление. - М.: Муниципальный мир, 2004. -265 е.; Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. - M.: Академический Проект, 2003. - 303 е.; Удальцова М.В. Социология управления. - М.: ИНФРА - М., 1999. - 144 с.

3 См.: Есин С.О. К вопросу об оценке эффективности финансового контроля. Общетеоретические аспекты финансового контроля // Проблемы управления. 2005. № 2. С. 48 -53.

4 См.: Баяхчева С.Л. Контрольная власть гражданского общества. - М.: "Вертикаль власти"/ Вып. 4, 2006; Чепурных Е.Е. Усиление общественного контроля призвано повысить качество системы общего образования // Национальные проекты. 2007. № 1 (8).

5 См.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И. Кучерова. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001; Зубарев С.М. Субъекты контроля в пенитенциарной сфере: проблемы нормативного закрепления // Пути повышения

Важное место в исследованиях занимает изучение зарубежного опыта контроля3 и теоретических аспектов реализации государством как политическим институтом контрольных функций. Постструктуралистские идеи М. Фуко и Ж. Деррида, их понимание гражданского противостояния властному диктату государства оказали существенное влияние на формирование дискурса в сфере контрольной функции государства как для отечественных ученых, так и для известных зарубежных представителей общественных наук, таких, как Э. Арато, Д.Л. Коэн, Х.Ф. Хабера, А. Меджила, П. Юна и др.4 Концепция социального контроля как самостоятельного направления исследований была обоснована и сформулирована Э. Россом, У. Самнером, Э. Мэйо, Г. Тардом, Р. Парком, У. Томасом5 и др. Эта теория получила значительное развитие в системно-функцио-нальной школе американской социологии и политологии. эффективности деятельности УИС Минюста РФ в современный период. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Владимир, 20 ноября 2003 г. Владимир: ВЮИ МЮ РФ, 2004; Зубарев С.М. Объект и предмет социально-правового контроля в пенитенциарной сфере // Государство, право и управление: Материалы IV-й Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. - М.: ГУУ, 2004; Сельская О.В. Совершенствование социального контроля над деятельностью административной организации вуза. / Автореф. дис. соиск. уч. ст. канд. соц. наук. - М.: Современная гуманитарная академия, 2006.

1 См.: В.И. Лукьяненко. Контроль в системе государственной службы. - М.: Изд-во РАГС, 1995; Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйствен-ного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2; Смоляков А.Г. Информационное и нормативное обеспечение государственного контроля потребительского рынка / Информатизация и информационная безопасность правоохранительных организаций: Сб. научных трудов по материалам XV Международной научной конференции (Москва, 23-24 мая 2006 г.). - М.: Академия управления МВД России, 2006; Джага-рян А.А., Шевченко H.B. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11.

2 См.: Бакулин M.M. Организация контроля реализации национальных проектов в Республике Адыгея // Национальные проекты, 2006, № 2 (2); Сучилина А.П. Главная цель контроля - наибольшая эффективность конечного результата // Национальные проекты, 2006, № 4 (4); Шуба Н.М. Содействие и контроль // Национальные проекты, 2006, № 6 (6).

3 См.: Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. № 1; Березин Ю. Б. Международно-правовые аспекты полномочий органов конституционного контроля (на примере европейских стран) // Государство и право в условиях глобализации. Проблемы и перспективы: тезисы научных докладов международной научно-практической конференции. - Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2004.

4 См.: Коэн Л.Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. M., 2003; Haber H.F. Beyond Postmodern Politics: Lyotard, Rorty, Foucault. N.Y.: Routledge, 1994; Megill A. Prophets of Extremety: Nietzsche, Heidegger, Foucault, Derrida. Berkley: University of Calfornia Press, 1985; Jun P. Rationality and Social Criticism: Habermas, Foucault, and Beyond. Chuncheon, Korea: Kangweon National University Press, 1989 etc.

5 Ross E.A. Scial control. - New York: Oxford University Press, 1996. - 234 p.; Самнер У. Протекционизм или теория происхождения. Пер. с англ. - М.: Социум, 2006. - 231 е.; Тард Г. Законы подражания. СПб.: 1892. С.11.; Park R.E. Rase and culture / Glencoe: Free Press.1950. - 321р.; Томас У., Знанецкий Ф. Методологические заметки. Американская социологическая мысль. - М.: 1996. - 321 с.

Эффективность контрольной функции государственной власти современной России изучалась представителями различных научных дисциплин - управленческих1, экономических2, юридических3. Контрольная функция власти рассматривалась применительно к разным уровням ее функционирования: общефедеральному4, региональному, местному5.

Однако анализ работ, посвященных исследованиям государственного контроля именно в системе управления, показал, что этой проблеме не уделялось достаточного внимания, отсутствует научное обоснование требуемой современным устройством Российского государства системы государственного контроля. В связи с этим возникла научная лакуна, заполнению которой призвано служить настоящее диссертационное исследование.

Объектом исследования является система контроля в составе органов государственной власти Российской Федерации.

1 См.: Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. - Санкт-Петербург, 1997; Лексин В.Н., Шевцов А.Н Государство и регионы Теория и практика государственного регулирования территориального развития 3-е издание (стереотипное) - М.: УРСС, 2000; Рожкова Н.К. Виды, формы и принципы государственного финансового контроля // Проблемы теории и практики управления, М., 2006, № 6; Карепина О.И. Теоретико-методологические основы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений // Экономический вестник РГУ. 2006. №2.

2 См.: Тулякова И.В. Счетная палата в управлении экономикой региона / Автореф. соиск. уч. ст. канд. эконом, наук. - М.: Российская академия государственной службы, 2000; Блинова У.Ю., Рожкова Н.К. Теоретические и методологические аспекты организации императивного и превентивного контроля. -Хабаровск: Ред.-издат. центр Хабаровской гос. академии экономики и права, 2005.

3 См.: Мириджанян Д.М. Санкции за конституционно-правовые нарушения законодательных органов субъектов РФ: проблемы нормативного регулирования (на примере Южного федерального округа) // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: Сборник научных трудов. Выпуск XI. / Под ред. Г.Н. Киреева, В.В. Михайлова, О.С. Новиковой. - М.: «Век книги - 3», 2004; Пылин C.B. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации / Автореф. соиск. уч. ст. канд. юр. наук. - Санкт-Петербург: Изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2006.

4 См.: Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации / Проблемы государственной власти. - Воронеж: Изд-во Воронежского университета. 1995. Вып. 3. С. 51-56.

5 См.: Придачук М.П. Вопросы оценки эффективности государственного финансового контроля / М.П. Придачук // Проблемы и перспективы роста российской экономики: Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2003; Пылин C.B. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Материалы X Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах», 18-19 мая 2006 г. -СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2006; Пылин C.B. Гражданский контроль в системе местного самоуправления // Сборник статей IV Международного научного форума «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. СПб., 20 июня 2006 г. -СПб.: Изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2006.

Предмет исследования составляют критерии эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России и пути ее повышения.

Цель исследования заключается в осуществлении политологического анализа критериев эффективности реализации контрольной функции государственной власти современной России и путей ее повышения.

Задачи исследования:

- показать тенденции изменения существующей в современной России модели реализации контрольной функции государственной власти;

- обосновать необходимость законодательной фиксации на федеральном уровне критериев эффективности государственного финансового контроля, на основе которых будет регулироваться его деятельность;

- проанализировать влияние осуществляемой в контексте политических реформ автоматизации контрольной деятельности государства в масштабах федерации на реальную эффективность государственного контроля;

- исследовать в контексте политических реформ основные сложившиеся тенденции в сфере осуществления государственного контроля по линии федеративный центр-регионы;

- рассмотреть влияние развития негосударственных форм контроля на эффективность выполнения государством контрольной функции и выявить основных акторов, заинтересованных в расширении общественного контроля;

- установить социальные группы, являющиеся политической базой для становления в стране общественного контроля и повышения эффективности контрольной функции государства.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют: общие концептуальные положения политологической науки, идеи и разработки отечественных и зарубежных политологов в области становления и развития государственного контроля и критериев его эффективности. В ходе разработки научной задачи используется понятийно-категориальный аппарат общих основ политологии.

В качестве базового исследовательского инструмента выбраны положения теоретического конструкта "диалектика контроля" британского исследователя. Э. Гидденса. Использованы теоретические положения контроля в функционировании государства, выработанные Г. Лассуэллом, М. Маффесоли, Ч. Милошем. Рассмотрение поведение политических акторов, задействованных в процессах реализации контрольной функции государственной власти, осуществлено с использованием понятия «политическая культура», при этом автор диссертации ориентировался на понимание этой дефиниции, выработанное известными американскими политологами Г. Алмондом и Г. Пауэллом.

Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют данные социологических исследований ВЦИОМ, Левада-Центра и других исследовательских организаций, публикации прессы, а также результаты вторичного анализа проведенных ранее политологических исследований.

Нормативной базой исследования служат Конституция Российской Федерации, законодательство и иные нормативные правовые акты, в которых затрагиваются вопросы, связанные с организацией контрольной функции органов власти.

Научная новизна диссертации в содержательном плане состоит в следующем:

- установлено, что основной тенденцией изменения существующей в современной России модели реализации контрольной функции государственной власти является переход от модели финансового контроля к модели «аудит эффективности»;

- обоснована необходимость принятия федерального закона, регулирующего осуществление государственного финансового контроля на основе фиксированных критериев эффективности;

- обоснована неприемлемость в современных условиях и несоответствие общим целям политической реформы абсолютизации на уровне государственной политики автоматизации выполнения контрольных функций;

- выявлено, что основной тенденцией в сфере осуществления государственного контроля по линии федеративный центр-регионы является дифференцированное применение мер контроля в финансово-бюджетной сфере субъектов федерации в зависимости от степени их дотационности;

- установлено, что в условиях современной России развитие общественного контроля является фактором повышенния эффективности контрольной функции государства, причем участие политических партий и движений в осуществлении общественного контроля менее значительно, чем участие саморегулирующихся профессиональных организаций;

- обосновано, что основной социальной группой, потенциально способной стать политической базой для становления в стране общественного контроля и повышения на этой основе эффективности государственной контрольной функции, является средних класс.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:

1. В настоящее время в целях повышения эффективности реализации контрольной функции государственной власти осуществляется переход от финансового контроля к аудиту эффективности, предполагающему оценку не формальных показателей, а конечного результата действий власти. Переход к модели «аудита эффективности» объективно обусловлен необходимостью повышения качества реализации контрольной функции государственной власти. В настоящее время эффект от контрольных мероприятий нередко достигается за счет увеличения числа контролеров, что негативно сказывается на эффективности реализации управленческой функции государства.

2. Необходимо принятие федерального закона «Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях», который позволил бы не только устранить дублирование функций различных контрольных органов, но и предусматривал универсальные критерии оценки эффективности контрольной функции государственной власти. Речь идет о кардинальном пересмотре всей системы государственного финансового контроля.

3. Ориентация принимаемых государственных решений исключительно на автоматизированное осуществление контрольных функций основывается на абсолютизации последнего в духе идеологии технологического детерминизма и не соответствует стратегическим целям политической реформы, поскольку результативность применения автоматизированных систем контроля зависит прежде всего от уровня управленческой культуры и этики использующих их кадров. В условиях системной коррупции и слабости институционального контроля в обществе эти системы зачастую становятся инструментом манипулирования общественным мнением, реализации частноэгоистических интересов и политического давления.

4. Основной тенденцией в сфере осуществления контроля по линии федеративный центр-регионы является дифференцированное применение мер контроля в финансово-бюджетной сфере субъектов федерации в зависимости от степени их дотационности. Представители ряда региональных элит (особенно в регионе ЮФО) оказывают пассивное сопротивление указанной тенденции, поскольку усиление контроля позволяет обеспечить прозрачность финансовых потоков в регионах, что в условиях системной коррупции для преступных кланов неприемлемо.

5. Становление демократической государственности в современной России проявляется в тенденции к развитию общественного контроля и повышению его влияния на эффективность осуществления контрольных функций государства. При этом специфику российской современности составляет слабая выраженность участия оппозиционных политических партий в реализации общественного контроля и значительно большая заинтересованность в этом гражданских структур, в частности, саморегулирующихся профессиональных организаций. Однако без придания саморегулирующимся организациям легитимного статуса делегировать им какие бы то ни было полномочия в сфере осуществления контрольных функций невозможно, поэтому целесообразно принятие соответствующего федерального закона.

6. Основной социальной группой, потенциально образующей политическую базу для становления в стране общественного контроля и тем самым для повышения его стимулирующего влияния на выполнение государством контрольной функции, является средних класс. Именно средний класс становится тем слоем, представители которого заинтересованы в стабилизации политического и социального порядка в стране. Малочисленность среднего класса в современной России служит объяснением того факта, что практики общественного контроля пока еще не стали массовым явлением и не могут в настоящее время играть адекватной роли в укреплении государственного контроля и повышении его эффективности.

Научно-практическая значимость исследования обусловлена актуальностью и недостаточной разработанностью проблем повышения эффективности государственной контрольной функции в современной России, а также также тем, что полученные в ходе исследования результаты и выводы способствуют развитию и углублению имеющихся теоретических представлений о путях повышения ее эффективности в контексте полити-ко-админи-стративной реформы.

Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории государственного контроля, при преподавании курсов политологии, а также при проведении эмпи

14 рических исследований по проблематике функционирования властных структур.

Апробация работы. Основные теоретические разработки и положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором 4 научных работах общим объемом 8,6 п.л. Результаты исследования докладывались автором на региональных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, в их числе: международная конференция «Элиты и будущее России: взгляд из регионов» (г. Ростов н/Д, 2007 г.); международная конференция «Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии» (г. Ростов н/Д, 2006 г.); международная конференция «Региональные аспекты развития АПК в ЮФО» (г. Ростов н/Д, 2007 г.); всероссийская конференция «Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления современной России» (г. Ростов н/Д, 2007 г.).

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 133 страницы. Текст включает 2 таблицы. Библиография содержит 161 название.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Эффективность контрольной функции государственной власти современной России: критерии, проблемы совершенствования"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современной России управленческая деятельность государственных органов осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления. Контроль за деятельностью чиновников является обязательным условием рационального функционирования государственного аппарата. Наряду с контролем над деятельностью чиновников важен и контроль над деятельностью граждан. По субъекту контроля он разделяется на государственный (муниципальный) и общественный (социальный). Государственный контроль в свою очередь подразделяется на политический, административный и судебный.

Переход к модели «аудита эффективности» объективно обусловлен необходимостью повышения качества реализации контрольной функции государственной власти. В настоящее время эффект от контрольных мероприятий нередко достигается за счет увеличения числа контролеров, что негативно сказывается на эффективности реализации управленческой функции государства.

С точки зрения выбора стратегий контроля направленных на уменьшение коррупции в современном российском обществе представляется целесообразным использовать зарубежный опыт. Усиление или же ослабление контроля над деятельностью хозяйствующих субъектов является в значительной мере политическим решением, в конечном счете, затрагивающим интересы большого количества граждан.

Одной из важнейших проблем в формировании политической линии государства в сфере осуществления контрольной деятельности является выбор между усилением или же уменьшением регулирующих функций. Проблема критериев контрольной деятельности для современной России весьма актуальна.

О важности усиления эффективности контроля государства свидетельствуют результаты проводившихся в стране социологических исследований. Общемировые тенденции в сфере трансформации моделей и практик государственного контроля обусловлены повышением конкуренции не только в экономической сфере, но и в сфере функционирования социальных и политических институтов.

Важным элементом реформирования системы государственного контроля стало участие контрольных органов в реализации приоритетных национальных проектов. Именно практика позволила выявить «узкие» места реализации контрольной функции государства. Проблема качества принимаемых органами власти законопроектов и нормативных актов в современной России стала хронической.

Эффективность контрольной функции государственной власти могла быть резко повышена в случае внедрения зарекомендовавших себя в других государствах методов организации закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Организация современного контроля немыслима вне процессов информатизации. Политическая линия правительства страны и руководства регионов свидетельствует о принятии элитой страны указанной точки зрения. Наглядным примером банкротства идеологии технологического детерминизма в сфере осуществления государственного контроля является ситуация с начальным этапом внедрения «Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (ЕГАИС). Использование на региональном уровне автоматизированных систем учета позволяет уменьшить непрозрачность финансовых потоков.

В современной России одной из проблем, требующих разрешения, является уточнение вопросов местного значения и отнесенных к ведению местного самоуправления отраслевым законодательством отдельных государственных полномочий. Решение этого вопроса позволит снять целый ряд конфликтов, возникающих и могущих возникнуть между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Недостатки в реализации контрольной функции на муниципальном уровне могут иметь серьезные экономические и социальные последствия.

В современной России наблюдается тенденция к возрастанию роли структур гражданского общества в сфере осуществления контрольных функций государства. В 2005 году Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была разработана «Концепция осуществления гражданского контроля в Российской Федерации».

В указанной концепции отмечено, что одной из основополагающих форм процедурного взаимодействия организаций гражданского общества (ОГО) с органами государственной власти и органами местного самоуправления (ОГВ и ОМСУ) является гражданский контроль. Целью гражданского контроля является содействие повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также обеспечению соблюдения общепризнанных норм международного права и законодательства Российской Федерации указанными органами и организациями, а также должностными лицами указанных органов и организаций - в процессе выработки и реализации ими государственной и муниципальной политики, а также иными организациями и их должностными лицами и гражданами при осуществлении своей деятельности. Гражданский контроль реализуется в нескольких основных формах: мониторинга, исследования, расследования, гражданской экспертизы, а также в иных формах.

Политический контроль осуществляется в странах с развитыми демократиями представителями оппозиционных партий. В современной России такая форма контроля в настоящее время развита слабо. В последние годы в нашей стране начал развиваться общественный контроль, т.е. контроль со стороны структур гражданского общества. Эту форму контроля инициировал Президент РФ и формой ее проявлениями стали общественные советы при ряде федеральных ведомств и их региональных структур.

Чем демократичнее государство, чем более подотчетны обществу государственные институты, формирующие контрольные органы, тем в большей степени защищаются интересы граждан, а не только государства. Политические механизмы осуществления социального контроля в силу своей высокой эффективности и действенности являются важным источником формирования доверия населения к различным ветвям власти.

Особенно ярко приведенный выше тезис проявляется на уровне территориальных сообществ. Своеобразие местной исполнительной власти состоит в том, что она является завершающим политическим звеном в системе власти. Как показывает мировой опыт, именно благодаря участию населения в осуществлении политического контроля появляется возможность снижения коррупции.

Государственный и общественный контроль органически взаимосвязаны. Речь идет о сотрудничестве государственных структур с представителями гражданского общества. Такое сотрудничество стало распространенной политической практикой не только в процессе реализации приоритетных национальных проектов, но и в других областях представляющих интерес для общества.

Отставание политических реформ от экономических позволяет чиновникам скрывать от общественного контроля механизмы управления государственным имуществом, бюджетными средствами и природными ресурсами. Общественный контроль может быть организован как легитимированными акторами, так и стать результатом действий институтов гражданского неповиновения. К последним из вышеуказанных акторов могут

133 быть, к примеру, отнесены общественные сетевые институты, основной целью деятельности которых является объединение потребителей в вопросах защиты тех или иных прав.

В современной России гораздо больше распространения получили легитимированные структуры общественного контроля над деятельностью государства. В числе такого рода структур ассоциации контрольно-счетных органов и саморегулируемые общественные организации. С теоретической точки зрения в основе деятельности такого рода структур находится "диалектика контроля" Энтони Гидденса.

Именно средний класс становится тем слоем, участники которого заинтересованы в становлении политического и социального порядка в стране. Малочисленность среднего класса в современной России служит объяснением того факта, что вышеприведенные практики общественного контроля пока еще не стали массовым явлением.

Список научной литературыКобыльченко, Евгений Николаевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и институционально-правовые основы. -Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2002. - 352 с.

2. Алексеев Н.И. Эволюция систем управления предприятием // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 2.

3. Андреев Э.М. Теория социального управления. Объективная необходимость и сущность социального управления // Социально гуманитарные знания. 2000. №6.

4. Антонова О.Г., Дыльнов Г.В. Социальный контроль и возрождение России. Саратов: Саратовский Гос. Университет, 1999.

5. Афанасьев B.C., Гилинский Я.И. Девиантное поведение и социальный контроль в . условиях кризиса российского общества. СПб., 1995.

6. Бабосов Е.М. Социология управления. Минск, 2001.

7. Бакулин М.М. Организация контроля реализации национальных проектов в Республике Адыгея // Национальные проекты, 2006, № 2 (2).

8. Барахова А., Мурадов М. Дмитрий Козак принял Кавказ на комиссию // Коммерсантъ, 2006, № 176 (№ 3507) от 21.09.

9. Ю.Баяхчева С.JI. Идеология гражданского общества и опыт России / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. канд. философ, наук. -М.: Современная гуманитарная академия, 2006.

10. Баяхчева С.Л. Контрольная власть гражданского общества. -М.: "Вертикаль власти"/ Вып. 4, 2006.

11. Беляков Е., Тыкулов Д., Саргин А. Без кода доступа Нацпроект "Доступное жилье" самый провальный // Газета, 2006, №166 от 14.09.

12. Блинова У.Ю., Рожкова Н.К. Теоретические и методологические аспекты организации императивного и превентивного контроля. Хабаровск: Редакционно-издательский центр Хабаровской государственной академии экономики и права, 2005.

13. Бобровский С. ЕГАИС: Game Over? // PCWeek/RE, 2006, №30 (540). С.24.

14. Борьба с коррупцией— первоочередная задача для правительства / Пресс-релиз Аналитического Центра Юрия Левады (Левада-Центр), 2006, 28.07.

15. Бубнова О. Общественный контроль // Сети, 2006, № 14.

16. Вайнштейн Г.И. Закономерности и проблемы посткоммунистических трансформаций / Политические институты на рубеже тысячелетий. XX XXI в. Дубна: Феникс+, 2001.

17. Васильев А.В. Усиление ответственности основной путь к повышению эффективности расходования государственных средств // Национальные проекты, 2006, № 3 (3).

18. Васильчук Е. Аутсайдеры экономики Малый бизнес не стал "моторчиком" конкурентоспособности // Российская бизнес-газета, 2006, № 580 от 14 ноября.

19. Вербицкая JI.A., Дементьев И.А. Инновационное образование — новый стандарт университетской среды // Национальные проекты, 2006, № 6 (6).

20. Виксне Д. Прокуратура прошлась по маршрутам // Гудок, 2006, № 117(23632), 10 июля.

21. Вислогузов В. Минфин отказал налоговикам в оценке // Коммерсантъ, 2007, № 15 (№ 3591) от 02.02.

22. Владимир Устинов: Закон фундамент государства // Российская газета, 2006, 6 февраля.

23. Волков В.В. От преступных группировок к региональным бизнес-группам // Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под ред. Т. И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 108— 119.

24. Воронов А., Куликова Ю. Коробов П. Рекламу заклеймили Священным Писанием // Коммерсантъ, 2007, № 7 (№ 3583) от 23.01.

25. Выступление Президента Украины в Верховной Раде перед голосованием за утверждение Юлии Тимошенко на посту премьер-министра Украины // "Пресс-служба Президента Украины Виктора Ющенко", 2005, 4 февраля.

26. Герасимова Е. Национальному проекту нужны эксперты Чиновники от образования с трудом привыкают к мысли, что общественность может их контролировать // Независимая газета. 2006. 17 февраля.

27. Глинников М. Информационные технологии против воровства // Директор ИС. 2006. № 12.31 .Гончарова Ю. Кубань обязана быть богатой // Эксперт, № 41 (441) от 1 ноября 2004.

28. Горбунова О. Приморские автодилеры грозят акциями протеста // Газета, 2005, №215 от 14.11.

29. Горлов А. С больной головы // Российская газета (Урал), 2006, № 4211 от 1 ноября.

30. Грушин Б.А. Массовое сознание: способы управления. — М., 1987.

31. Гуриев С. Среда наибольшего благоприятствования Бурный рост коррупции в России имеет политэкономические причины // Коммерсантъ, 2006, № 128/П (№ 3459) от 17.07.

32. Дадашева Д. Коммерсанты не захотели содержать главу района // Коммерсантъ-Юг, 2006, №67 от 15.04.

33. Дадашева Д., Майкова JI. Выговор с недоговором Президент Совмен заподозрил кандидата Тхакушинова в финансовых нарушениях // Коммерсантъ Юг России, 2006, № 207 (№ 3538) от 03.11.

34. Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления. Белгород: БГУ, 1996.

35. Деметрадзе М.Р. Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения как способ обеспечения правовой ответственности государства перед обществом / Материалы IV Всероссийского конгресса политологов, Москва. 20-22 октября 2006 г.

36. Денисенко Е. Без рычага // Эксперт Северо-Запад, 2006, №44 (298). 27 ноября.

37. Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11.

38. Доброхотов Р. Чиновники среднего класса Государство не желает оставлять россиян без своего неусыпного контроля // Новые Известия, 2006, 5 декабря.

39. Дятченко Л. Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. Москва-Белгород: ЦСТ, 1993.

40. Европейская хартия о местном самоуправлении // Народный депутат. 1993. № 11.

41. Заславская Т.И., Шабанова М.А. Социальные механизмы трансформации неправовых практик // Общественные науки и современность. 2001. №5.

42. Зубарев С.М. Объект и предмет социально-правового контроля в пенитенциарной сфере // Государство, право и управление: Материалы IV-й Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. М.: ГУУ, 2004.

43. Зубарев С.М. Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы / Автореф. дисс. соиск уч. ст. док. юр. наук. М.: Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2006.

44. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Социальное управление. М.: Муниципальный мир, 2004.

45. Из истории развития государственного финансового контроля в России // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. 2006. № 10 (106).

46. Исаков С. Проблемы есть. И решать их надо вместе // Дагестанская правда, 2006, 14.04.

47. Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2.

48. Калина И.И. Национальный проект «Образование» «пусковой механизм» институциональных изменений // Национальные проекты, 2007, № 1 (8).

49. Калинин С. Россия все-таки станет электронной Высокие технологии служат финансовому контролю // Независимая газета, 2006, 22 сентября.

50. Канатик Н. Аудит пошел в народ Счетная палата расширяет возможности финансового контроля // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4205 от 25 октября.

51. Карепина О.И. Теоретико-методологические основы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. №> 2.

52. Ким Джин Май. Трансформация государственного управления в РФ / Автореф. соиск. уч. ст. канд. полит, наук. —М.: Московский Государственный Институт Международных Отношений (Университет) МИД РФ, 1999.

53. Климов И. В поисках субъекта действия // Социальная реальность. 2006. № 12.

54. Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. М.: Академический Проект, 2003.

55. Козенко А. Общественная палата занялась вымогательством Издана памятка борца со взятками // Коммерсантъ. 2006, № 181 (№ 3512) от 28.09.

56. Кондрева О. Горючие грезы Татарстан приступил к добровольной сертифцкации качества бензина // Российская газета (Волга-Урал), 2006, № 4216 от 8 ноября.

57. Конькова Е. Не контроль, а учет Дмитрий Козак предложил заранее определить объемы бюджетной поддержки регионов ЮФО // Российская газета (Центральный выпуск), 2006, № 4204 от 24 октября.

58. Косолапов Н. Свобода и несвобода в глобальном миропорядке // Международные процессы, 2006, Том 4, № 1(10). Январь-апрель.

59. Коэн Л.Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003.

60. Кузьмин В., Галицких О. Два совета Грефа Владимир Путин повысил статус Кубанского форума // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4185 от 30 сентября.

61. Куликов В. Генеральный подход к чиновнику Юрий Чайка проверил исполнение законов о государственной службе // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4204 от 24 октября.

62. Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И. Кучерова. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001.

63. Лавров А. Церен Церенов: "В стране создается бюрократическое электронное государство" // Газета, 2006, №159 от 05.09.

64. Лапина Г. Самоорганизация населения в трансформирующейся социальной системе // Общество и экономика. 1998. № 8 9.

65. Лексин В.Н., Шевцов А.Н Государство и регионы Теория и практика государственного регулирования территориального развития 3-е издание (стереотипное) М.: УРСС, 2000.

66. Лужков Ю. Миграция здравого смысла Новый Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" закладывает мину под будущее всей страны // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4219 от 10 ноября.

67. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. -М.: Издательство РАГС, 1995.

68. Лунев А.К. Теоретические проблемы государственного управления. -М., 1974.

69. Ляшенко Г. Дозакупались Генпрокуратура предупреждает чиновников // Газета, 2006, №200 от 01.11.

70. Малахова А. Георгий Сатаров «Ценность независимых СМИ в их хаотическом разнообразии» // Новые Известия, 2006, 23 января.

71. Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации / Проблемы государственной власти. -Воронеж: Издательство Воронежского Университета. 1995. Вып. 3.

72. Мау В. Экономика суверенитета // Коммерсантъ. 2006. № 208 (№ 3539) от 08.11.

73. Микульский К. И. Социально-экономическая политика в социалистическом обществе. -М.: Мысль, 1978.

74. Миргазиева Л. Счетная палата РФ нашла в Татарстане самокритику // Коммерсантъ Казань, 2006, № 217 (№ 3548) от 21.11.

75. Митракова Е.Н. Институционализация неформальных политико-правовых практик в современной России как угроза национальной безопасности / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. канд. юр. наук. -Ростов-на-Дону, Ростовский юридический институт МВД России, 2006.

76. Неклесса А. Интеллект, элита и управление. / Доклад 11 января 2002 г. на семинаре «Интеллект как орудие и оружие» Международного общественного фонда «Экспериментальный творческий центр». М., 2002.

77. Никитин А. Управление жилым домом школа гражданской ответственности // Богатей, 2006, № 28, 27.07.

78. Николаев И. Автономная приватизация // Коммерсантъ. 2006. № 170 (№3501) от 13.09.

79. Овчинников В. Как искоренить коррупцию // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4219 от 10 ноября.93.0зерский С. Рост под давлением // Коммерсантъ Юг России. 2006. № 207 (№3538) от 03.11.

80. Пайдиев JI. Бюджет против коррупции // Русский журнал. 2006. 6 Сентябрь.

81. Петров Г. "Подлинная причина тех событий коррумпированная и закрытая власть"// Газета. 2006. №187 от 13.10.

82. Пригожин А.И. Организации: системы и люди. М.: Политиздат, 1983.

83. Придачук М.П. Вопросы оценки эффективности государственного финансового контроля / М.П. Придачук // Проблемы и перспективы роста российской экономики: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Пенза: Приволжский дом знаний, 2003.

84. Прокопьева Т. Финансовый контроль как фактор совершенствования межбюджетных отношений // Президентский контроль (Информационный бюллетень). 2006. № 6.

85. Пылин С.В. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации / Автореф. соиск. уч. ст. канд. юр. наук. -Санкт-Петербург: Изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2006.

86. Пылин С.В. Контроль избирательных комиссий муниципальных образований // Государство и право в XXI веке: Сборник научных трудов /Ред. кол.: проф. В.М. Чибинев (отв. ред.) и др. -М.:ИГ «Юрист», 2006.

87. Радаев В.В. Российский бизнес: на пути к легализации? // Вопросы экономики. 2002. № 1.

88. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. -2-е изд. -Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2001.

89. Расходы муниципальных образований в среднем по стране в 2 раза превышают их доходы // Пресс-служба Счетной палаты Российской Федерации, 2006, 28 апреля.

90. Рогов К. Академический обмен // Коммерсантъ. 2006. № 169 (№ 3500) от 12.09.

91. Рогов К. Механизм лояльности // Коммерсантъ. 2006. № 211/П (№ 3542) от 13.11.

92. Рожкова Н.К. Виды, формы и принципы государственного финансового контроля // Проблемы теории и практики управлении. М., 2006. № 6.

93. ПО.Рожкова Н.К. Методология, методика и организация императивного контроля / Автореф. соиск. уч. ст. доктора эконом, наук. М.: Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 2006.

94. Ш.Романец П. Госзаказ на коррупцию // Российская муниципальная практика. 2005. № 8.

95. Романов А.В. Пути повышения доверия населения к исполнительной власти района // Власть. 2005. № 2.

96. Рузанова Н. Юрий Чайка ищет коррупцию наверху // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4170 от 14 сентября.

97. Савранская O.JI. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. №4.

98. Самнер У. Протекционизм или теория происхождения. Пер. с англ. -М.: Социум, 2006.

99. Сельская О.В. Совершенствование социального контроля над деятельностью административной организации вуза. / Автореф. дис. соиск. уч. ст. канд. соц. наук. -М.: Современная гуманитарная академия, 2006.

100. Сенынин Е. Стремление от абсолюта // Эксперт Урал. 2006. №39(256). 23 октября.

101. Скитовски Т. Суверенитет и рациональность потребителя. Теория потребительского поведения и спроса. СПб., 1993.

102. Слепенков Н.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М.: Прогресс, 1990.

103. Слива А .Я. Контрольная деятельность Советов. М.: Наука, 1987.

104. Соловьев Р.А. Экономический контроль в системе управления. М.: Политиздат, 1980.

105. Степашин С.В. Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации на семинаре-совещании по вопросам контрольной деятельности (7 декабря 2005 года, Москва, Кремль) // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации, 2006, № 1 (97).

106. Степашин С.В. Роль Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в становлении и развитии системы внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации, 2006, № 1 (97).

107. Степашин С.В. Счетная палата: вклад в формирование гражданского общества // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации, 2005, № 1 (85).

108. Сучилина А.П. Главная цель контроля наибольшая эффективность конечного результата // Национальные проекты. 2006. № 4 (4).

109. Ткачук С., Максимов В. Вихрь-антикоррупция На борьбу с мздоимством мобилизованы чиновники аппарата Госдумы // Новые Известия, 2004, 18 февраля.

110. Токман Д., Невинная И., Ефременко Т. По стройке "смирно" Ростех-надзор настаивает на усилении контроля за строителями // Российская газета (Федеральный выпуск), 2006, № 4239 от 5 декабря.

111. Томас У., Знанецкий Ф. Методологические заметки. Американская социологическая мысль. М.: 1996.

112. Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. № 1.

113. Тулякова И.В. Государственный контроль: происхождение, цели, задачи, контроль и система управления / В сб. Стратегия ускоренного развития, методология, теория и практика. -М.: РАГС, 2000.

114. Тулякова И.В. Счетная палата в управлении экономикой региона / Автореф. соиск. уч. ст. канд. эконом, наук. -М.: Российская академия государственной службы, 2000.

115. Удальцова М.В. Социология управления. М.: ИНФРА - М., 1999.

116. Уколов Р. Счетная палата контролирует власть // Независимая газета. 2006. 24 октября.

117. Хардт М., Негри А. Множество: война и демократия в эпоху Империи. / Пер. с англ. под ред. B.JI. Иноземцева. М.: Культурная революция, 2006.

118. Харченко А., Бутрин Д. Счетная палата списала 10 млрд на суету Росздрав обвиняют во внеконкурсной реализации нацпроекта // Коммерсантъ. 2006. № 118/П (№ 3449) от 03.07.

119. Чепурных Е.Е. Усиление общественного контроля призвано повысить качество системы общего образования // Национальные проекты. 2007. № 1 (8).

120. Черваков А. Сергей Степашин нашел в Воронеже единомышленников // Коммерсантъ Воронеж, 2007, №15 от 02.02.

121. Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. СПб., 1997.

122. Чупринина Ю. Автогражданское общество // Итоги, 2006, № 8 (506).

123. Шавлохова М. "Спросить Кадырова будет дорого стоить" Мовлади Байсаров в интервью "Газете" // Газета, 2006, №174 от 26.09.

124. Шевченко Н.В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской федерации / Автореф. дисс. соиск. уч. ст. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный университет, 2006.

125. Шеремет А. Мэр Магнитогорска: "Мне не стыдно перед самим собой"// Российская муниципальная практика, 2005, № 8.

126. Школа в национальном проекте «Образование» // Национальные проекты, 2006, № 2 (2).

127. Шнитковский А.А., Шамсутдинов Р.Ш. Утверждение Республики Казахстан правовым государством (некоторые актуальные вопросы). Алматы, 2004.

128. Шуба Н.М. Содействие и контроль // Национальные проекты, 2006, № 6 (6).

129. Almond G.A., Powell J.B. Comparative politics: A developmental approach. Boston, 1966. - XI, 348 p.

130. Dahrendorf R. Konflikt und Freitheit. Auf dem Wege sur Dienst-Klassengesellschaft. Munchen, 1972.

131. Diamond L. Toward Democratic Consolidation // Journal of Democracy, 1994, Vol.5, N.3,pp.4-17.

132. Haber H.F. Beyond Postmodern Politics: Lyotard, Rorty, Foucault. N.Y.: Routledge, 1994.

133. Hardt M., Negri A. Multitude: War and Democracy in the Age of Empire. N.Y.: Penguin, 2004.149

134. Jim P. Rationality and Social Criticism: Habermas, Foucault, and Beyond. Chuncheon, Korea: Kangweon National University Press, 1989.

135. Lasswell H. World politics and personal insecurity. N.Y., 1935.

136. Maffessoli M. La violence totalitare: Essai d'anthropoligie politoqie / Prod, de Samsar P. P., 1979.

137. Megill A. Prophets of Extremety: Nietzsche, Heidegger, Foucault, Der-rida. Berkley. University of Calfornia Press, 1985.

138. Milosz C. Visions from San-Francisco Bay. N.Y.: Farrar Straus Giroux, 1983.

139. Park R.E. Rase and culture / Glencoe: Free Press. 1950.

140. Ross E.A. Social control. New York: Oxford University Press, 1996.

141. Smolar A. From Opposition to Atomization (Civil Society After Communism). // Journal of Democracy, 199, Vol.7, N.l