автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Губернаторский контроль как технология государственного управления в Забайкальском крае

Полный текст автореферата диссертации по теме "Губернаторский контроль как технология государственного управления в Забайкальском крае"

На правах рукописи

Грудинина Светлана Юрьевна

Губернаторский контроль как технология государственного управления в Забайкальском крае

Специальность 23. 00. 02 Политические институты, процессы и технологии

(политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

9 ОКТ 2014

Чита - 2014

005553069

005553069

Работа выполнена

на кафедре государственного, муниципального управления и политики ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет»

Научный руководитель доктор политических наук, профессор

Бейдина Татьяна Евгеньевна

Официальные оппоненты: Волох Олег Владимирович

доктор политических наук, профессор, ректор ФГБОУ ВПО «Омский государственный педагогический университет»

Намдаков Анатолий Зандараевич

кандидат политических наук, начальник отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы России по Забайкальскому краю

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Кемеровский

государственный университет», г. Кемерово

Защита состоится 26 ноября 2014 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.299.03 при ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет» по адресу: 672039 г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Забайкальского государственного университета по адресу: 672000, г. Чита, ул. Кастринская, 1 и на сайте Забайкальского государственного университета по адресу http://www.zabgu.ru/sites/default/files/content/docs/dissoveti/dissertacii/ dissertacia_grudnina.pdf

Автореферат разослан 30 сентября 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета канд. социол. наук, доцент

Лобцова Оксана Викторовна

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Большинство современных проблем социально-экономического развития в значительной степени связано с реализацией принятых органами государственной власти экономических, социальных и политических решений, направленных на дальнейшее улучшение социально-экономической ситуации в стране, обеспечение национальной безопасности. Современный этап государственного управления характеризуется множеством нормативных правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако организация государственного контроля не обеспечивает в полной мере их своевременного исполнения. Это отрицательно сказывается на эффективности деятельности органов государственной власти, задерживает социально-экономическое развитие страны. Возникает острая необходимость своевременного устранения проблем в нормативной и организационной деятельности органов исполнительной власти, повышения исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих и ответственности должностных лиц за реализацию принятых решений.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2012, 2013 годов акцентировал внимание на пересмотре принципов организации контрольной деятельности, переходе к ее оценке по конечному результату, измеримому, прозрачному и понятному для общества1. В этой связи актуализируется поиск технологий, обеспечивающих эффективное достижение целей, поставленных органами государственного управления. Решению многих обозначенных выше проблем будет способствовать внедрение в государственное управление такой технологии как государственный контроль. Исследователи политических процессов (В. Жуков, С.Б. Иванов, С.Е. Нарышкин, C.B. Степашин, К.А. Чуйченко, A.M. Тарасов) отмечают, что «контроль был и остается одним

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 года// Российская газета. 2012. № 287.

из ключевых элементов системы государственного управления, от его эффективности зависят реализация решений Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти»2.

Существенным компонентом и неотъемлемой частью всей системы государственного управления является управление регионом и от эффективности регионального контроля за реализацией решений зависит эффективность государственного управления в стране в целом. Дублирование контрольных функций, отсутствие необходимой регламентации контрольных процедур и системного подхода к контролю за исполнением документов - эти и ряд других проблем существуют как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вместе с тем проблема осуществления государственного контроля за исполнением документов на региональном уровне не получила достаточного освещения в научной литературе.

В этой связи особо значимым является исследование организации контроля высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за исполнением органами государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации документов федерального и регионального уровней, а поиск технологий, методов, приемов, форм воздействия на исполнителей с целью получения контрольно-целевого результата не только в первоначально установленный срок, но и в полном объеме, качественно, актуализирует содержание исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследование понятия контроля, его сущности и содержания нашло широкое отражение во многих научных разработках, в том числе в исследовании проблем социально-политического управления. Ряд авторов трактует понятие контроля как проверку или наблюдение (Н. Кардановская, Б. Литвак, В. Юкаева и др.)3.

" Нарышкин С.Е. Улучшить координацию и согласованность действий контрольных и надзорных органов страны // Президентский контроль. 2012. № 2. С. 3-4.

3 Кардановская Н. Принятие управленческого решения: М.: Юнити, 1999. 387 с; Юкаева В. Управленческие решения. М.: Издательский дом Дашков и К, 1999. 286 е.; Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1997. С. 14.; Литвак Б. Разработка управленческого решения: М.: Дело, 2000. 296 е.; Брасс A.A. Основы менеджмента: Мн.: ИП Экоперспектива, 1999. 239 е.; Валуев, С.А. Организационный менеджмент. М.: Дело,

Другие вкладывают в это понятие более широкий смысл: контроль — есть осуществление функции управления, в том числе государственной власти (Г.В. Атаманчук, Е.А. Кочерин, В.М. Мандрица, М. Мескон, Г.Х. Попов, В.Г. Чиркин)4. Более целостный и законченный смысл понятие государственного контроля приобретает при рассмотрении его роли в системе управления (Н.И. Глазунова, A.B. Пикулькин, А.И. Радченко)5. Практические аспекты контрольной деятельности, ее актуальные проблемы отражены в периодической печати (В.В. Клочков, В. Лукьяненко и др.)6- Особо выделяется ежемесячный информационный бюллетень «Президентский контроль», издаваемый Администрацией Президента Российской Федерации, в котором широко освещаются правовые, организационные, мотивационные, технические и другие аспекты данного вида управленческой деятельности. Авторы статей -не только исследователи этой проблематики (В. Бурцев, В. Воронов, В. Верцуб,

A. Кузнецов, Е.К. Лисов, Н. Макаров, Н. Модин, М. Миронов, Л.К. Овсянников,

B. Петухов)7, но и известные политические деятели (В. Жуков, С.Б. Иванов,

1993. 156 е.; Виханский О.С. Менеджмент. М.: Гардарика, 1998. 198 е.; Самыгин С.И. Психология управления. Ростов н/Д, 1997. 176 с.

4 Чиркин В.Г. Государственное управление. М. Юрист, 2001. C.I3.; Мандрица В.М. Правовые основы управления: Ростов н-Д: Феникс, 2002.268 е.; Лисов Е.К. Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. №1. С. 3-11.; Попов Г.Х. Проблемы теории управления. 2-е изд., М., 1974. С. 129; Мескон М. Основы менеджмента /М. Мескон, М.Альберт, Ф. Хедоури; пер. с англ. М.: Дело, 1992.320 с.

5 Глазунова Н.И. Государственное управление как система. ГГУ. М., 2001; .Пикулькин A.B. Система государственного управления:-2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 399 е.; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. 2-е изд. Ростов-на Дону: РостИздаТ, 2001. 316 с.

6 Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. ст. М. 1997. С. 5.; Лукьяненко В. Контроль-элемент системы управления // Служба кадров. №11; Контроль в системе государственной службы. М., 1995. С. 4.; Козлов Ю.М. и Попов Л.Л. Административное право. М., 1999. С. 437; Новиков A.B. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. М., 1999. С. 64.

7 Бурцев В. Контроль региональный - подход оригинальный // Президентский контроль. 2000. № 5. С. 21-27; Вецруб В. Процедуры государственного контроля // Президентский контроль. 2001. № 4. С. 4-8; Петухов В. На пути к единой системе // Президентский контроль. 2000. № 1. С. 5-9; Тарасов А. Крепить властную вертикаль // Президентский контроль. 2000. № 4. С. 3-14; Тарасов А. Элементы эффективности // Президентский контроль. 2001. № 11. С. 8-16; Овсянников Л. К нам едет ревизор // Президентский контроль. 2003. X» 5. С.9-15; Миронов М. Поиски эффекта власти // Президентский контроль. 2004. № 2. С. 23-34; Воронов В. За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002. № 6. С. 3-7; Лисов Е.К. Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. №1. С. 3-11; Бурцев В. Усилить президентский контроль // Президентский контроль. 2000. № 11. С. 7-10; Модин H. Глухое сопротивление на местном уровне // Президентский контроль. 2001. № 12. С. 17-21; Макаров Н. Черные пятна на белых воротничках // Президентский контроль. 2002. № 4. С. 15-22.

С.Е. Нарышкин, C.B. Степашин, К.А. Чуйченко)8. Фундаментальные основы методологии, теории и практики, правового и организационного обеспечения государственного контроля в России представлены в монографии A.M. Тарасова9. Однако, несмотря на значительную разработанность в научной литературе вопросов государственного контроля, проблема организации контроля высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за исполнением документов не получила достаточного отражения, а представление его в качестве технологии повышения эффективности государственного управления отсутствует. Все это обусловливается выбор темы исследования.

Объект исследования - система государственного управления в Забайкальском крае.

Предмет исследования — организация губернаторского контроля в Забайкальском крае.

Цель исследования - обосновать необходимость организации губернаторского контроля как технологии повышения эффективности государственного управления в Забайкальском крае.

Задачи исследования:

- выявить концептуальные подходы в научном знании к исследованию понятия «государственный контроль» как политической технологии;

- исследовать формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации;

* Жуков В. Резервы эффективности / Президентский контроль. 2004. № 1. С. 44-48; Нарышкин С.Е. Улучшить координацию и согласованность действий контрольных и надзорных органов страны // Президентский контроль. 2012. № 2. С. 3-5; Степашин C.B. Активизировать работу по приведению российского законодательства о государственном финансовом контроле в соответствие с международными стандартами // Президентский контроль. 2012. № 2. С. 5-9; Чуйченко К.А. Проводить постоянный мониторинг и системный аудит государственных закупок на всех этапах: от обоснования и планирования - до реализации и оценки достигнутых результатов // Президентский контроль. 2012. № 2. С. 13-16; Иванов С.Б. Пресекать любые проявления коррупции при проведении госзакупок, противодействовать разбазариванию бюджета / С.Б.Иванов // Президентский контроль. 2013. № 2. С. 3-5; Степашин C.B. Совершенствование правового поля в сфере государственного контроля должно носить скоординированный и системный характер // Президентский контроль. 2013. № 2. С. 5-8; Чуйченко К.А. Назрела необходимость создания централизованной системы управления контрольно-надзорной деятельностью // Президентский контроль. 2013. № 2. С. 11-14.

* Тарасов A.M. Государственный контроль в России: монография. М.: Издательство Континент, 2008. 672 с.

проанализировать нормативную правовую базу организации контрольной деятельности органов государственного управления в Российской Федерации и в Забайкальском крае;

осуществить структурно-функциональный анализ деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, выявить критерии и показатели эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае;

- определить тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края;

- разработать систему мер по совершенствованию эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае.

Гипотеза исследования - государственное управление в Забайкальском крае станет эффективным, если будет организована система губернаторского контроля за исполнением экономических, социальных и политических решений исполнительными органами государственного и муниципального управления.

Теоретической основой исследования являются:

- теории рациональной бюрократии М. Вебера, политических систем

Д. Истона и Г. Алмонда;

- концепции нового государственного менеджмента JI. Джонса, Ф. Томсона, разделения ветвей власти на законодательную и исполнительную Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Г. Алмонда;

- исследования A.B. Пикулькина, Н.И. Глазуновой, Е.А. Кочерина, В.Г. Чиркина о целесообразности системного подхода к государственному контролю в системе государственного управления; A.M. Тарасова относительно политико-правовых основ организации государственного контроля.

Методологическую основу исследования составляют

институциональный, системный, структурно-функциональный подходы: институциональный позволил рассматривать политическую власть как систему политических институтов, являющихся механизмом общественного регулирования и управления; структурно-функциональный - выявить

отдельные составные элементы губернаторского контроля с собственными функциями; системный - рассматривать организацию губернаторского контроля как систему.

Методы исследования. Для решения поставленных задач были использованы анализ, синтез, обобщение, индукция и дедукция, сравнительный и структурно-функциональный методы.

Эмпирическую основу исследования составили следующие группы документов. В первую группу входят Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты федерального законодательства, регулирующие вопросы контроля и регламентирующие деятельность контролирующих органов федерального уровня. Во второй группе представлены нормативные правовые акты Забайкальского края, закрепляющие контрольные полномочия Законодательного Собрания, высшего должностного лица - Губернатора, высшего исполнительного органа - Правительства и иных исполнительных органов Забайкальского края. Третью группу представляют материалы исследований, опубликованных в докладах контрольного управления Президента Российской Федерации и в статьях специалистов по контролю, размещенных в информационных бюллетенях Администрации Президента Российской Федерации «Президентский контроль» за 1999-2013 годы; материалы прикладного характера: доклады, статистические отчеты контрольного управления Администрации Губернатора Забайкальского края за 16 лет (с 1997 по 2013 годы), которые были подготовлены под руководством автора10.

Научная новизна диссертационного исследования:

1. Выявлены концептуальные подходы к исследованию государственного контроля в контексте политического знания и социологии управления. Анализ государственного контроля в рамках выделенных концептуальных подходов

10 Читинская область. О состоянии контроля за исполнением документов в структурных подразделениях Администрации и органах местного самоуправления муниципальных образований Читинской области в 2003 году: Доклад.

дал возможность рассматривать государственный контроль как функцию управления и как политическую технологию.

-2. Выявлены и описаны формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации. К основным формам государственного контроля относятся проверка, надзор, инспектирование, ревизия, заслушивание исполнителей, получение информации от исполнителей, выдача разрешительных документов, технические контрольные средства. Принципы государственного контроля -законности, системности, единой методологии, контрольности, правового статуса первого лица, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности, сбалансированности, обратной связи, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства. Выявленные формы и принципы государственного контроля позволили повысить эффективность губернаторского контроля в Забайкальском крае.

3. На основании анализа нормативной правовой базы организации контрольной деятельности органов государственного управления федерального и регионального уровней введено новое понятие «губернаторский контроль». Губернаторский контроль - это контроль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации" за исполнением документов федерального и регионального уровней государственной власти, определенных им контрольными, органами исполнительной и муниципальной власти, в пределах полномочий высшего должностного лица субъекта, посредством уполномоченного им специального органа.

4. Анализ структурно-функциональной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволил рассматривать губернаторский контроль как технологию государственного управления и выявить регламент ее реализации: получение информации от исполнителя — анализ своевременности, полноты, качества, безусловности

"Закон Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. 28.10.2013. №209.

исполнения - проверка полученной информации на качество исполнения, выработка предложений по достижению контрольно-целевого результата (в том числе по принятию мер административного воздействия) - организация контроля по выполнению предложений - анализ полноты, качества, безусловности исполнения - снятие документа с контроля (продление сроков исполнения). Определены критерии и показатели эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае.

5. Выявлены позитивные тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, выражающиеся в заметном улучшении исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих; качественно новом уровне работы с контрольными документами, связанном с использованием информационных технологий.

6. Раскрыта зависимость эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Забайкальского края от эффективности губернаторского контроля. Системные меры Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволяют получать достоверную информацию о выполнении контрольных документов, соответствующую требованиям по срокам, безусловности, полноте и качеству исполнения; добиваться контрольно-целевого результата; повышать исполнительскую дисциплину, профессионализм и компетенцию государственных и муниципальных служащих; способствуют формированию ответственного отношения к делу.

Положения, выносимые на защиту:

1. В контексте концептуальных подходов государственный контроль трактуется как функция управления, направленная на обеспечение неукоснительного выполнения принятых решений в установленный срок и в полном объеме, достижение высоких конечных результатов деятельности государственных органов, ответственного отношения к работе должностных лиц. Государственный контроль как политическая технология направлен на

достижение цели, стоящей перед системой государственного управления. Государственному контролю присущи следующие черты политических технологий: цикличность и самостоятельность на каждом этапе управления, принадлежность всем государственным органам независимо от реализуемых ими задач и видов деятельности, наличие определенных границ во времени и по месту его проведения, упреждающий характер, оперативность и адекватность мер по устранению выявленных нарушений, критериальность эффективности, реализация в логике технологического процесса.

2. Основные формы государственного контроля (проверки, заслушивание исполнителей, получение информации от исполнителей, технические контрольные средства) и принципы государственного контроля (законности, системности, единой методологии, контролируемости, правового статуса первого лица, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности, сбалансированности, обратной связи, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства) позволили организовать систему губернаторского контроля в Забайкальском крае.

3. В контексте нормативных правовых документов губернаторский контроль как неотъемлемая часть государственного контроля включает: Главное контрольное управление Губернатора Забайкальского края, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления Забайкальского края12. Основными компонентами губернаторского контроля как системы являются: нормативная правовая база организации контрольной деятельности; функции государственных и муниципальных служащих - «ответственных за контроль»; система электронного и бумажного документооборота (ключевым элементом которого

13 Закон Забайкальского края от 05.10.2009 № 228-33K «О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» (ред. от 10.07.2013 № 838-33K). URL:

http ://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW251;n=1620316;div=LA W;mb=MLAW;ts=7B374

9AE8ECA69D5345055787FA7722A;rnd=0.49504250378036474 (дата обращения 15.07.2013).

является контрольная карта); организация методического сопровождения работы (отработанные технологии, алгоритмы, схемы и т.д.).

4. Анализ контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края показал рост количества контролируемых документов более чем в десять раз; решение проблемы предоставления информации об исполнении контрольного документа; оптимальный процент выполнения контрольных документов и выполнения контрольных документов в первоначально установленный срок. Критериями и показателями эффективности губернаторского контроля как технологии государственного управления являются: достижение контрольно-целевого результата (полное и безусловное исполнение в установленный срок); динамика показателей: количества контролируемых документов; количества выполненных, невыполненных, перенесенных документов; объемы ресурсов: людские (количество, профессионализм), технические; сопоставимость требований к исполнению и возможностей исполнения.

5. Анализ контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края позволил выявить позитивные тенденции: увеличение количества контрольных документов (этот факт свидетельствует об улучшении организованности в работе самих органов контроля, успешное разрешение ими управленческих ситуаций, о достижении определенных результатов, связанных с осуществлением контрольной работы); увеличение количества исполненных документов (сформировано мнение о том, что поставленный на контроль вопрос будет обязательно решен); повышение исполнительской дисциплины государственных гражданских и муниципальных служащих в части предоставления информации об исполнении задания и выполнения задания в первоначально установленный срок; вовлечение в систему губернаторского контроля новых субъектов (найдена правовая основа для осуществления губернаторского контроля в муниципальных образованиях).

6. Совершенствование эффективности губернаторского контроля возможно через реализацию следующих мер: образование самостоятельного

структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением документов федерального и регионального уровней в субъекте Российской Федерации, наделенного специальным статусом, который состоит в прямом подчинении Губернатору края, и выполняющего функции контроля за исполнением документов, аналитической и проверочной работы; формирование межведомственной функциональной системы контрольных и надзорных органов, которая позволит избежать параллелизма и дублирования на важнейших направлениях государственной политики и позволит дополнить систему губернаторского контроля; формирование системы мотивации государственных гражданских и муниципальных служащих, ориентированной на достижение конечного результата; комплексное использование имеющихся ресурсов: должностные регламенты, конкурсный отбор, аттестация, способы административно-дисциплинарного воздействия; организация системы непрерывного повышения квалификации; совершенствование технологий губернаторского контроля, сущность которых предполагает получение практико-ориентированного результата. Реализация данных мер направлена на совершенствование губернаторского контроля, следовательно, на совершенствование системы управления в целом. Эффективность реализации государственных решений высшего и регионального уровней формирует доверие населения к власти, ее положительный имидж, поддерживает стабильность политической системы.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что представленные автором материалы и сделанные им выводы расширяют и углубляют научные представления о содержании государственного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Понятие губернаторского контроля может способствовать приращению знания по проблемам политической науки.

Результаты исследования могут быть использованы для оценки эффективности деятельности органа, обеспечивающего контрольные полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и

оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость исследования подтверждается тем, что в Администрации Губернатора Забайкальского края, в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края используется представленная организация контроля за исполнением документов. Внедрены алгоритмы работы с контрольными документами в Администрации Губернатора Забайкальского края, в исполнительных органах государственной власти, в администрациях муниципальных районов (городских округов) Забайкальского края.

Разработаны предложения для методических рекомендаций по организации контроля исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, которые учтены и направлены Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе в субъекты Сибирского федерального округа для внедрения.

Содержащиеся в диссертации предложения и выводы реализованы при разработке специальных учебных курсов: «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом», «Социология управления».

Материалы работы могут быть полезны в организации контроля высшего должностного лица за исполнением документов в любом субъекте Российской Федерации. Предложенная система организации губернаторского контроля может стать надежным средством обеспечения исполнительской дисциплины государственных и муниципальных служащих и позволит повысить эффективность системы государственного управления любого субъекта Российской Федерации, улучшить результативность ее работы.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются: комплексной теоретико-методологической основой

исследования; последовательной операционализацией базовых теоретических конструктов; использованных адекватных цели и задачам исследования методов; использованием результатов исследования на практике; обсуждением результатов, полученных в ходе исследования, на научно-практических конференциях и семинарах различного уровня.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования послужили основой принятия нормативных правовых документов: постановления Главы Администрации (Губернатора) Читинской области и распоряжения Губернатора Забайкальского края, касающихся совершенствования организации контроля за исполнением документов в органах исполнительной власти Забайкальского края; постановления Губернатора Забайкальского края об оценке деятельности органов исполнительной власти Забайкальского края; приказов Администрации Губернатора Забайкальского края: о Положении о Главном контрольном управлении Губернатора Забайкальского края, о Положении о представителе Губернатора Забайкальского края в муниципальном районе (городском округе) Забайкальского края, о создании комиссии по вопросам контроля в Администрации Губернатора Забайкальского края.

Положения диссертации излагались на второй Всероссийской научно-практической конференции «Государственная гражданская служба в структуре управления регионом. Человеческий капитал: сибирский вектор развития» (Чита, 2012), были обсуждены на совещании при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, 2013).

Некоторые аспекты исследования вошли в «Методические рекомендации по организации контроля исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа». Издано пособие, предназначенное для государственных и муниципальных служащих «Губернаторский контроль в системе государственного контроля (из опыта

работы в Забайкальском крае)» (Чита, 2011 г.), в котором представлены инструкции и опробованные технологии работы с контрольными документами. Результаты исследования были отражены в реферируемых научных изданиях: «Современные проблемы науки и образования» (электронный журнал, 2012), «Вестник Забайкальского государственного университета» (Чита, 2013), «Гуманитарный вектор» (серия «История и политология». Чита, 2013).

Структура работы: диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы (162 источника) и приложения. Объем работы -194 страницы.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обоснована актуальность диссертационного исследования, раскрывается степень изученности темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуются его теоретико-методологические основы, методы исследования, научная новизна, практическая значимость работы, степень достоверности и формы апробации результатов исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретико-методологические аспекты исследования государственного контроля в системе государственного управления» посвящена исследованию государственного контроля в качестве функции управления и как политической технологии. В главе определяется место и подчеркивается значение государственного контроля в системе государственного управления, исследуются формы и принципы организации государственного контроля, а также анализируются нормативные правовые акты организации контрольной деятельности органов государственного управления в Российской Федерации и в Забайкальском крае. Дается определение губернаторского контроля.

В параграфе 1.1 «Основные научные подходы к исследованию государственного контроля как политической технологии в системе государственного управления» рассмотрены содержание понятий

«политическая власть», «политическая технология», «государственное управление», «контрольная деятельность», «эффективность государственного управления» и их взаимосвязь в контексте исследуемой темы. Исследованы понятия «контроль», «государственный контроль» как функция управления и как политической технологии.

Понятие «государственный контроль» содержит практически все имеющиеся определения контроля: «государственный контроль» - это одна из основных функций государственного управления, это форма, способ, средство, механизм осуществления государственной власти, обеспечивающий соблюдение и выполнение нормативных правовых актов, принятых компетентными органами решений»13. Основное назначение государственного контроля, как функции управления, - способствовать неукоснительному выполнению принятых решений в установленный срок и в полном объеме, достижению высоких конечных результатов деятельности государственных органов, ответственного отношения к работе должностных лиц. Особо выделена превентивная функция государственного контроля, заключающаяся в своевременном предупреждении негативных последствий выявленных нарушений, принятии адекватных мер по их устранению и недопущению в будущем. В тоже время государственному контролю присущи черты политических технологий: цикличность и самостоятельность на каждом этапе управления, принадлежность всем государственным органам независимо от реализуемых ими задач и видов деятельности, наличие определенных границ во времени и по месту его проведения, упреждающий характер, оперативность и адекватность мер по устранению выявленных нарушений, критериальность эффективности, реализация в логике технологического процесса.

В целом, государственный контроль является стратегическим средством совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Он направлен на формирование механизма функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а эффективный контроль - на

13 Тарасов A.M. Государственный контроль в России. М. Континент, 2008. С. 19.

17

сокращение затрат на управленческую деятельность, на решение стоящих задач оптимизированными способами.

В параграфе 1.2 «Формы и принципы организации государственного контроля в органах государственного управления Российской Федерации» выявлены и описаны основные формы государственного контроля и их особенности. Это: проверка, надзор, инспектирование, ревизия, заслушивание исполнителей, получение информации от исполнителей, выдача разрешительных документов, технические контрольные средства. Исследованы принципы организации государственного контроля - законности, системности, единой методологии, контролируемости, правового статуса первого лица, независимости, объективности, ответственности, гласности, целесообразности, эффективности, сбалансированности, обратной связи, охраны чести и достоинства личности, обязательного разбирательства, положенные в основу государственного контроля и закрепленные нормативными правовыми актами. Государственный контроль осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. По субъектам, его осуществляющим, он подразделяется на президентский; парламентский; федеральный правительственный; контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ; судебный; прокурорский; банковский; контроль Уполномоченного по правам человека; органов исполнительной власти субъектов РФ; органов законодательной власти субъектов РФ. В контексте рассмотрения видов государственного контроля дается определение губернаторского контроля.

В параграфе 1.3 «Нормативное правовое регулирование контрольной деятельности в органах государственного управления Российской Федерации и Забайкальского края» проанализирована нормативная правовая база, регламентирующая контрольную деятельность органов государственного управления на уровне федерации и региона — Забайкальского края. Анализ свидетельствует о том, что нормативная правовая база государственного контроля сформирована и охватывает все сферы деятельности государства. Существуют конституционные основы: президентского контроля,

парламентского контроля14, прокуратуры, банковского контроля (надзора), судебного контроля (надзора), конкретные полномочия которых, как и Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты РФ, определяются соответствующими Федеральным конституционными законами. Контрольные функции, реализуемые федеральными службами, определяются в положениях о данных органах, утвержденных указами Президента РФ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, или постановлениями Правительства РФ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. При этом все федеральные службы осуществляют специализированные виды отраслевого контроля.

Устав и соответствующие законы Забайкальского края распределяют и уточняют полномочия исполнительных органов государственной власти в части контрольной деятельности и определяют специальные органы государственной власти края, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности - службы Забайкальского края (их пять) и инспекции Забайкальского края (их также пять). Службы, наряду с контрольными и надзорными, имеют функции по оказанию государственных услуг и управлению в установленной сфере деятельности15, их деятельность также регламентирована Положениями. Каждая служба и инспекция закреплена за определенным заместителем Председателя Правительства, а первый заместитель Председателя Правительства координирует деятельность всех заместителей и министров. Высшее должностное лицо Забайкальского края - Губернатор осуществляет общий контроль за выполнением органами государственной власти Забайкальского края решений всех уровней

'4 Конституция Российской Федерации II Российская газета. 1993. № 237.

15 Закон Забайкальского края от 05.10.2009 № 228-33K «О системе исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» (ред. от 10.07.2013 № 838-33K). URL:

http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW251;n=1620316;div=LAW;mb=MLAW;ts-7B374

9AE8ECA69D5345055787FA7722A;rnd=0.49504250378036474 (дата обращения 15.07.2013).

государственной власти. В параграфе нормативно обосновано определение губернаторского контроля.

Вторая глава «Реализация в Забайкальском крае губернаторского контроля как технологии повышения эффективности государственного управления» посвящена анализу практической деятельности, организованной в Администрации Губернатора Забайкальского края, по контролю за исполнением документов федерального и регионального уровней власти, выявлению тенденций ее развития и совершенствования эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае.

В параграфе 2.1 «Структурно-функциональный анализ деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, критерии и показатели эффективности губернаторского контроля» представлена реализация контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края, основной задачей которого является обеспечение государственных полномочий Губернатора и Правительства Забайкальского края в части организации контроля за своевременным и качественным (полным и безусловным) исполнением требований документов федерального и регионального уровня государственной власти, поручений Губернатора Забайкальского края; проведения проверок и иных мероприятий по контролю16.

В Забайкальском крае сложилась система губернаторского контроля, организующим центром которой является Главное контрольное управление Губернатора Забайкальского края, представленное двумя отделами — отделом контроля за исполнением документов и анализа и отделом контрольных проверок. Аналитическая и проверочная составляющие контрольной работы позволили осуществлять содержательный (реальный) контроль по исполнению решений, а предложенный механизм организации контроля за исполнением

16 Постановление Правительства Забайкальского края от 16.02.2010 № 40 «Об утверждении Положения об Администрации Губернатора Забайкальского края» (ред. от 13.10.2011).

URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW251;n=162I560;div=LAW;mb=MLAW;ts= 709EC82CEE6C2DOA9B98834C4DB225DB;md=0.3015478877411337 (дата обращения 15.11.2012).

документов стал инструментом достижения контрольно-целевого результата не только в первоначально установленный срок, но и в полном объеме, качественно. В параграфе рассмотрены все элементы системы, представлен механизм организации губернаторского контроля и регламент его реализации как технологии.

Выявлены критерии, используемые при оценке работы по исполнению контрольных документов: 1) установленный срок, 2) достижение контрольно-целевого результата - полное и безусловное исполнение. Определены показатели эффективности работы Главного контрольного управления Губернатора края: 1) достижение контрольно-целевого результата (полное и безусловное исполнение в установленный срок) всеми исполнителями; 2) динамика показателей: количества контролируемых документов; количества выполненных, невыполненных, перенесенных документов; 3) объемы ресурсов: людские (количество, профессионализм), технические; 4) сопоставимость требований к исполнению и возможностей исполнения. В соответствии с этими показателями проанализирована деятельность управления за 16 лет. Стабильный рост количества контролируемых документов наблюдается с 2000 года - с 710 до 7163 контрольных документов (более чем в десять раз). В органах исполнительной власти - с 700 до 3948 (в шесть раз), в органах местного самоуправления - с 10 до 3215 (в 321 раз). Рост количества контрольных документов свидетельствует о повышении значимости контрольной деятельности по исполнению документов в управлении краем. Решена проблема предоставления информации об исполнении контрольного документа исполнительными органами государственной власти к 2003 году, а органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов - к 2009 году, улучшилась исполнительская дисциплина - около 70% документов исполняется в первоначально установленный срок; выполнение документов составляет в среднем 81%, в том числе по муниципальным образованиям. У исполнителей сформировано мнение о том, что поставленный на контроль вопрос будет обязательно решен.

В параграфе 2.2 «Тенденции развития контрольной деятельности Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края» выявлено, что с увеличение числа контрольных документов не повлекло ухудшения показателей эффективности губернаторского контроля (сохраняется устойчивые тенденции: практически стопроцентного предоставления контрольных документов, положительного решения вопросов, уменьшения количества невыполненных документов), а, напротив, стало причиной использования в организации губернаторского контроля информационных технологий и вовлечения в контрольный процесс городских и сельских поселений муниципальных образований. В параграфе представлена правовая основа для осуществления губернаторского контроля в муниципальных образованиях, что существенно влияет на формирование единого управленческого подхода к организации процесса контроля за исполнением решений, на качество их исполнения органами исполнительной и муниципальной власти Забайкальского края. Положительный характер тенденций развития контрольной деятельности Главного контрольного управления свидетельствует о том, что совершенствование организации губернаторского контроля в Забайкальском крае проводится в правильном направлении.

В параграфе 2.3 «Система мер по повышению эффективности губернаторского контроля в Забайкальском крае» предложены меры, направленные на повышение качества исполнения документов, усиление координирующей и корректирующей функции контроля, на достижение контрольно-целевого результата, а именно: 1) образование самостоятельного структурного подразделения, уполномоченного осуществлять контроль в субъекте Федерации, наделенного специальным статусом, состоящего в прямом подчинении Губернатору края, и выполняющего функции контроля за исполнением документов, аналитической и проверочной работы; 2) формирование межведомственной функциональной системы контрольных и надзорных органов, которая позволит избежать параллелизма и дублирования

на важнейших направлениях государственной управленческой политики; 3) формирование системы мотивации гражданских и муниципальных служащих, ориентированных на достижение конечного результата; 4) организация системы непрерывного повышения квалификации, в том числе с использованием собственных ресурсов; 5) совершенствование технологий губернаторского контроля, ориентированного на результат. Реализация поставленных перед Главным контрольным управлением задач направлена на решение важнейших социально-экономических проблем (через исполнение контрольных документов), в том числе: ранее - на осуществление национальных проектов, а в настоящее время - на реализацию майских Указов Президента РФ 2012 года, включающих доступное образование (начиная с дошкольного), здравоохранение, жилье (в том числе для различных социальных групп), развитие сельского хозяйства, улучшение демографической ситуации в крае, решение проблем ЖКХ, то есть, направленных на улучшение жизни людей в конкретных случаях.

Совершенствуя организацию контроля за исполнением документов, работая над повышением эффективности контрольной деятельности, можно добиться того, что контроль станет надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного

совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения результативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление.

В Заключении представлены выводы о месте и роли государственного контроля в управлении, отмечается, что, от качества организации контроля за исполнением политических, экономических и социальных решений, формализованных в документы, зависит эффективность государственной власти в целом, формируется доверие населения к ее действиям. Сделанные автором предложения по совершенствованию системы губернаторского контроля, направленной на достижение контрольно-целевого результата, позволят в определенной степени улучшить управление в Забайкальском крае, а

материалы работы могут быть полезны в организации контроля высшего должностного лица за исполнением документов федерального и регионального уровней в любом субъекте Российской Федерации. Данное исследование не исчерпывает решения проблемы организации данного вида контроля, а может быть продолжено в направлениях взаимодействия и преемственности контрольной деятельности государственного и муниципального управления, дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы, раскрытия уровней ответственной зависимости между различными органами власти.

3. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНО В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

1. Грудинина С.Ю. Обеспечение выполнения управленческих решений посредством Губернаторского контроля / С.Ю. Грудинина // Современные проблемы науки и образования. - 2012. - № 6; URL: www.science-education.ru /106-7466 (реферируемое издание).

2. Грудинина С.Ю. Результативность функционирования Комиссии по вопросам контроля в управленческой деятельности органов государственной власти Забайкальского края / С.Ю. Грудинина // Вестник ЗабГУ. - 2013. - № 01 (92). - С. 46-50 (реферируемое издание).

3. Грудинина С.Ю. Организация обеспечения выполнения управленческих решений на муниципальном уровне / С.Ю. Грудинина // Гуманитарный вектор. - 2013. -№3 (35). - С. 140 (реферируемое издание).

4. Грудинина С.Ю. Организация системы контроля за исполнением документов и ее влияние на эффективность деятельности государственных служащих / С.Ю. Грудинина // Государственная гражданская служба в структуре управления регионом. Человеческий капитал: сибирский вектор развития. - 2012. - 22-23 мая. - С. 11.

5. Грудинина С.Ю. Губернаторский контроль в системе государственного контроля (из опыта работы в Забайкальском крае): пособие / С.Ю. Грудинина. -Чита, 2011.-140 с.

Сдано в производство 23.09.14.

Уч.-изд. л. 1,5 Усл. печ. л. 1,4

Тираж 100 экз. Заказ № 21

Забайкальский государственный университет 672039, Чита, ул. Александро-Заводская, 30_

Издательство ЗабГУ