автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.03
диссертация на тему: Эволюция государственной бюрократии в странах Зарубежного Востока

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эволюция государственной бюрократии в странах Зарубежного Востока"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ВОСТОКОВЕДЕНИЯ

На правах рукописи

НОВИКОВ ПАВЕЛ ФЁДОРОВИЧ

ЭВОЛОДИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ

В СТРАНАХ ЗАРУБЕЖНОГО ВОСТОКА *

Специальность 07.00.03 - всеобщая история (новая

и новейшая история)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва 1992

Работа выполнен« в Отделе социально-политических исследований Инситута востоковедения РАН.

Научны* руководитель:доктор экономических наук [А.И.Девковский

доктор экономических наук Л.И.Рейснер

Официальные оппоненты:доктор исторических наук

В.Я.Белокринмцкий

кандидат исторических наук Е.Н.Пашенцев

Ведуаая организация: Российский университет дружбы народов

Залита состоится "Ж" Р/с/Л^Л 1992г.»_час.

на заседании Специализированного ученого совета Д.003.01.02. по историческим наукам Института востоковедения Российской Академии НаухС Ыосква,ул.Рождественка,12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института востоковедения РАН.

Автореферат разослан "^ " ¿jUisJtdßU 1992г.

Учёный секретарь Специализированного сове», доктор исторических наук w Б.Г.Сейранян

С Институт востоковедения РАН,1992г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы определяется огромным воздействием бюрократии и чиновничества вообще на социальную, экономическую и политическую жизнь страны. Без изучения чиновничества трудно понять социальную эволюцию в развивающихся странах, воссоздать реальную картину общественной жизни.

Изменения в общественной структуре стран, входящих ранее в СССР, привлекает внимание к поведению высших государственных чиновников в новых условиях. Прогнозированию в этой области помогает анализ эволюции чиновничества как в развитых, так и в развивающихся странах.

Актуальность темы выражается и в том, что изучение чиновничества помогает преодолеть ранее существующую недооценку влияния субъективных факторов на исторический процесс.

Задачи исследования:

- показать количественные и качественные сдвиги в структуре чиновничества, его эволюцию в отдельных странах Востока и на различных этапах их социально-экономической трансформации;

- проанализировать степень воздействия на структуру чиновничества различных факторов;

- выявить общее и особенное данного социального слоя в разных странах;

- исследовать взаимоотношения верхних, средних, низших звеньев друг с другом и представителями иных социальных групп;

- охарактеризовать положение чиновников центральных и местных органов управления, традиционных и современных служб.

Разработанность темы и научная новизна работы. В советской научной литературе бюрократия и чиновничество на Востоке иссле- -довались главным образом на примере одной страны. Так, В.Н.Флорин и А.Э.Азарх значительное внимание уделили вопросам формирования и социального происхождения высших административных кадров,

становления и функционирования Индийской административной слуг бы, положения чиновников в политической борьбе.

Ряд важных факторов, относящихся к колониальному чиновш честву Индии, изучены в работах российских ученых: Ермолаева, Хилина A.A., Менцова Ф., Филиппова И.И. .

Социальное происхождение, поведение чиновников средневекового Таиланда отражены в работах Ребриковой Н.В., современно го Таиланда - в работах Калашникова Н.И.. Роль служащих госсеи тора на Востоке рассматривается в монографии Р.Г.Ланды.

В зарубежном востоковедении имеется крупное исследование по чиновничеству 60-х годов. Эта работа осуществлена под руководством Р.Брайбанти. Отдельные стороны проблемы нашли отражение в страновых работах.

Научная новизна определяется тем, что в диссертации на сравнительном материале показаны количественные и качественные сдвиги в структуре чиновничества. Проведены расчеты количества чиновников в госаппарате, на госпредприятиях ряда развивающихся стран. Исследовано положение государственных служащих из са сочных каст и племен в госаппарате и на госпредприятиях Индии. Показано доминирование китайцев в верхних эяелонах Гражданской службы Малайзии. Проанализировано положение чиновников традиционных и современных служб, раскрыт механизм получения незаконных доходов чиновниками ирригационных служб, выявлены общие и особенные черты государственных служащих рассматриваемых стран

В оборот введен новый фактический и статистический материал.

Теоретической основой диссертации послужили работы по общим проблемам развития освободившихся стран, выполненные в Институте востоковедения и Институте мировой экономики и международных отношений АН РАН. Методологической основой явились рекомендации Л.И.Рейснера.

Важную роль при выполнении диссертации сыграли труды К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И.Ленина, а также исследования по общим проблемам социально-экономического развития Васильева B.C., Ланды Р.Г., Левковского А.И., Павлова В.И., Растянникова В.Г., Рейснера Л,И., Симонии H.A., Торина В.А., Чешкова М.А..

Очень полезны для дисеертанта оказались страховые работы китаеведов Бокщанина A.A. и Стужиной Э.П.

Незаменимую помощь при работе над диссертацией оказали об щие исследования западных социологов: П. Блау, Р. Брайбанти,

Ы. Вебера, Т. Парсонса, Е. Стоукса; страновые исследования по Индии П. Басу, Д. Поттера, Г. Прасада, К.В. Pao, С. Сингха, В. Субраманиама, Р. Тауба, Р. Чаудхари; по Шри Ланке Р. Кирни, Р. Оберста, В. Унантене; по Малайзии Ы. Патичири, 4. Свитенхе-ма, Р. Тилмана, Ы. Эсиана; по Таиланду X. Вэйлза, Л. Дхиравед-жина, Ф. Ригза, В. Сифина, Ч. Тараматажа.

В диссерг&ции использовался материал международных и национальных статистических организаций.

Практическая значимость диссертации. Результаты исследования могут быть использованы при разработке про'йозов развития рассматриваемых стран, при составлении уч&тбных курсов по истории и социологии развивавшихся стран.

Апробация работы. Основные положения работы отражены в докладах автора на научных конференциях, публикациях в печати.

Структура диссертации: введение, три главы, заключение, примечания, приложение, список литературы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

В первой главе - "Некоторые вопросы изучения бюрократического аппарата в условиях капиталистической модернизации государства и общества" - в общем виде предпринята попытка исторически очертить предмет исследования - бюрократический аппарат, -определить факторы его роста и структурных изменений, а также охарактеризовать методику (подход) анализа, структуру исследования и его основную направленность, отметить встающие на пути ограничения.

Дабы избежать путаницы в трактовке понятий бюрократия и бюрократический аппарат, требуются уточнения. Бюрократия - семантически понятие очень неясное, трудно отделимое от понятия администрация, государственное управление. Благодаря"влиянию учения М. Вебера бюрократия рассматривается часто как наиболее рациональная система управления в любой организации - государственной, негосударственной. В дальнейшем появилось другое толкование бюрократии - нерациональная (неэффективная) система управления. Имеется и иной взгляд, при котором в центр анализа поставлен человек, т.е. бюрократия это прежде всего люди, за-' нимающиеся управлением в любой организации. Ыы определяем бюрократию как элиту госуправления (элита в социальном смысле как субъект принятия решений), т.е. высший слой чиновничества. Бю-

рократический же аппарат считаем синонимом государственному аппарату. Понятие чиновник и государственный служащий для нас тождественны.

Точное, на наш взгляд, определение бюрократии дали К. Марк и Ф. Энгельс. Они понимали ¿прекратив как организацию, псевдогосударство чиновников: "бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве", "бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства", - писали они. Подчеркивали, что "бюрократия предполагает "корпорацию", по крайней мере - "корпоративный дух", "тот же дух, который создает в обществе корпорацию, создает в государстве бюрократию", "бюрократия считает самоё себя конечной целью государства".^

Такое широкое толкование позволяет предположить, что бюрократия это институт не только чиновников, но и служащих частных компаний ("тот же дух, который создает в обществе корпорацию, создает в государстве бюрократию").^

Следует отметить огромное влияние на понятийный аппарат, осмысление места бюрократии в обществе работ М. Вебера. Под их влиянием термин "бюрократия" терял отрицательный оттенок, обретая преимущественно фукнциональный смысл. Бюрократия рассматривалась как рациональный, безличный, сгрогв иерархичный институт - в какой-то мере идеальная организация труда. Всякое господство выражается и функционирует как управление, - утверждал М. Вебер. В "идеальном типе" бюрократии обязанности распределяются установленным образом и являются законом. В основу организации положен и принцип иерархии: низшее звено исполнителей подчиняется только вышестоящецу на одну ступень слою работников. Общие правила в организации применимы к любому частному случаю. Идеальный руководитель управляет офисом в духе формализма , без эмоций и энтузиазма - /ад о ". На основе изложенного М. Вебером в труде "Социология государства" можно выделить сущностные характеристики "его" бюрократии: I) сг циализация, 2) иерархия власти, 3) система правил, 4) безличное)

I,

269

Ма^кс.К. К критике гегелевской философии права. - Т. I.

"Основой технического функционирования (бюрократии - П.Н.) является дисциплина производства Свг^А/¿'^сЛу^./уо^к/ *)» - писал М.Вебер. "В конце концов, - замечал М.Вебер, - создателями ка-, питализма были: рациональное постоянное предприятие, рациональная бухгалтерия, рациональная техника, рациональное право; но даже и не они одни: мы должны отнести сюда рациональный образ ыысли, рационализирование образа жизни, рациональную хозяйственную этику". Ученый говорит о "рациональной нравственности". "Государство в рациональном смысле слова существует только на Западе Европы", - пишет он.^

В советской литературе бюрократия рассматривается как "привилегированная и оторванная от народа ииновничье-админист-ративная каста", как слой высших чиновников. Но бюрократия и бюрократизм определяются и как синонимы: "система управления в классовом обществе, при котором государственная власть осуществляется через чиновников, оторванных от народа и защищающих интересы господствующего класса".

Новый интересный подход к проблемам бюрократии у советского исследователя Ы.А.Чешкова. Для него бюрократия, становясь фактическим собственником, есть общность уже не вторичная, а первичная и требует /иного определения. Ученый предлагает переформулировать понятие "бюрократия" в более общую концепцию эта-кратии. Понятие "этакратия" характеризует социальную общность классового типа, персонифицирующую специфический тип производственных отношений. Бюрократия кале управленческая группа входит в структуру этакратии, которая в 20 веке стала основным классом эпохи. В этакратической собственности М.А.Чешков видит всеобщую частную собственность.

В этой связи возникает необходимость определить критерии бюрократического аппарата. На наш взгляд, основными признаками бюрократического аппарата являются: I) юридический запрет на передачу чина по наследству; 2) значительный объем управленческих (аппаратных) функций при их растущей дифференциации и специализации, динамизм функций, связанный с динамизмом капиталистической формации; 3) бюджетное финансирование государственных служащих; 4) наличие строго регламентированной нормативно-

Тш&Гтпих. б-ЫаЬшГо&рг . М,'1 ¿¡нрМяил,^

^ Вебер Макс. История хозяйства, очерк всеобщей социальной и экономической истории.Издан по оставленным лекциям: С.Гел-лемен и М.Палий,- Петроград: Наука и школа, 1924, с. 212.

правовой структуры чиновничества, его функционирование (действие) в централизованной иерархической системе.

Цель нашего исследования - бюрократический аппарат в развивающихся странах. Сразу же отметим: уникальность исторического развития в колониальных, а затем освободившихся странах привели к образованию там бюрократического аппарата отличного от западноевропейского, американского и советского. Демократические революции в Западной Европе и США способствовали возникновению многопартийности, разделению властей. Сформировавшееся там гражданское общество противостояло партийному и бюрократическому диктату. В развивающихся странах общественное развитие в гораздо большей степени, чем в иных странах, определялось функционированием бюрократического аппарата.

В странах, где частнохозяйственный капитализм не стал господствующей формацией, капитал не подчинил интересам своего самовозрастания государство, следовательно и бюрократию. Если в "чистом" капиталистическом обществе бюрократия " лишь формализм лежащего вне ее самой содержания", то в развивающихся странах она, юридически не владея госсобственностью, но фактически распоряжаясь ею, подчиняет госсобственность своему собственническому и/или предпринимательскому интересу и превращается в бюрократическую буржуазию.

Возникновение бюрократического аппарата в развивающихся странах Востока, подвергшихся колонизации, мы связываем с приходом колонизаторов (Индия, Шри Ланка, Малайзия), т.е. бюрократический аппарат в целом бьш привнесен. В полуколониях становление бюрократического аппарата - результат главным образом внутренних общественных изменений.

При изучении в переходном обществе государственного (бюрократического) аппарата в целом - со всеми его основными элементами акцент делается нами на высший слой. Такое направление исследования определяется тем, что именно высшее звено государственного аппарата играет решающую роль в проведении (или непроведении) в жизнь, принятии (саботаже) важных экономических, социальных, политических вопросов.

Определив предмет исследования, отметим факторы, которые, на наш взгляд, в разных обществах влияют на изменение структуры бюрократического аппарата (типологические и формационные) *1) ра витие капитализма; 2) острота и глубина социально-классовых, экс номических, этнополитических противоречий; 3) нарастание (уве-

личение, усложнение) исторических функций государства; 4) соотношение сил государственного и частного секторов и особенность структуры госсектора; 5) демографическая ситуация в стране.

Рассматривая факторы, влияющие на становление и изменение структуры бюрократического аппарата в развивающихся странах, необходимо отметить следующее: хотя важнейшим среди них бесспорно являются развитие капитализма или шире буржуазная модернизация общества, связанная с обретением обществом новых функций, возникновением как личных, так и общественных потребностей, однако реальное развитие бюрократической системы никоим образом не может быть объяснено согласно такой схеме. В зависимости от эпохи, конкретной социальной ситуации в стране и мире, а также роли субъективного фактора в политике и т.д. случайные факторы могут оказаться в некоторых случаях решающими.

Что касается современных восточных обществ, то в них большое влияние на изменение структуры чиновничества, его формирование и особенно поведение огромную роль оказали унаследованные от прошлого традиции, институты, ценности: религия, этническая принадлежность, касты, общинно-коллективистская психология, пиетет перед представителями власти, свойственный подданным восточных деспотических государств, высокий общественный статус лиц, принадлежащих к аппарату управления государством.

Во второй главе - "Государственный аппарат в колониальной период" - рассматриваются причины своеобразия колониального аппарата на Востоке, и в частности в Индии, Цейлоне, Малайзии, Таиланде.

Колониальный госаппарат не представлял и не мог представлять чистый продукт политической активности колониальных держав, т.к. существовал традиционный базис и надстроечные явления, оказывающие влияние на структуры, методы управления, функции реального колониального государственного аппарата. После того, как этот аппарат формально прекратил свое существование, а европейские чиновники покинули бывшие колонии, произошло некоторое усиление норм, традиций и ряда административных процедур, свойственных доколониальному обществу (хотя эти изменения происходили больше на неформальном, чем на формальном уровне). В отличие от Европы, где феодал обладал иммунитетами (судебным, финансовым, административным), на Востоке эти прерогативы обычно были закреплены за верховным правителем, который осуществлял их через "феодалов-чиновников" разных рангов и категорий. Они обязаны были нести военную или иную службу на государя (эта система обладала

сходством с допетровской системой местничества и кормлений).

С точки зрения социально-психологической восточное население, особенно крестьянство, отличалось при таком доминировании государственного начала повышенным пиететом к верховной и любой другой власти и к тем или другим ее представителям, функции которых носили административно-управленческий характер. Это обусловило сохранение и поныне высокого престижа чиновничества и чинопочитания со стороны простого люда.

Ясно, что значительный фонд земли, которым располагало государство на Востоке при недостаточной развитости института частной собственности на землю, а также традиционно признанная обязанность государства обеспечить благосостояние своих подданных (что особенно ярко проявлялось в системе общественных работ) предопределили весьма значительную роль государства в общественно — экономической жизни стран Востока, к какой бы формационной категории мы бы их ни относили - азиатскому способу, производства или восточному феодализму. К сожалению, в нашей литературе, да и в зарубежной печати почти исключительное внимание при анализе экономической деятельности восточного традиционного государства уделялось инфраструктуре, включая каналы, оросительные системы, коммуникации. В то же время вопрос

При и\го гЫл

о роли казенного производстваупредметов роскоши, военного снаряжения, в добывающей промышленности, металлургии и т.д. остался без должного внимания. Между тем, при...сравнении роли государства и управленческого аппарата в восточном деспотическом, колониальном и современном освободившемся государстве, этот аспект игнорировать вряд ли возможно.

Одним из элементов, который трансформировал деспотическое управление в колониальных странах, была созданная англичанами элитарная, централизованная служба. Во всех рассматриваемых нами странах, за исключением Таиланда, наблюдалось выделение этой высокооплачиваемой службы взамен государственного феодализма. Следует заметить, что чиновники британской короны появились в Индии, Цейлоне, Малайзии лишь вслед за Ост-Индской компанией и использовали ее управленческий опыт. Не без основания некоторые ученые считали, что Индию завоевало не английское правительство., а купеческая знаменитая Ост-Индская компания.

Другим явлением (наряду с созданием элитарной службы и развитием новых отраслей), которое трансформировало деспотичес-

О

кое управление, было постепенное расщепление совокупной масти на законодательную, исполнительную, судебную.

В целом следует признать, что законодательство в Индии медленно, но все же менялось в сторону английской модели. В 1935 г. английский парламент принял закон об управлении Индией. Расширились права провинций. В них создавались правительства, ответственные перед законодательными собраниями провинций. Упразднялись исполнительные советы при губернаторе. Взамен создавались советы министров, ответственные законодательному органу. Расширялся и круг избирателей в эти органы.

В период колонизации англичане реально заняли вершину административной пирамиды. Но важно отметить, что данная пирамида складывалась из качественно разного материала. Еще в начале 40-х годов 19 в. некий Б.Пеноэн писал: "По какому-то довольно странному закону формации, восточные государства, в одно и то же время являются деспотическими в вершине, аристократическими и феодальными в середине, муниципальными и республиканскими в основании."

Таким образом, существовала сложная система государственного управления: верхнее звено действует в соответствии с законами метрополии, функционирование нижнего звена определяется в значительной степени традиционными институтами.

На Цейлоне основными факторами; оказавшими влияние на эволюцию административной системы явились следующие.

1. Длительность колонизации. В начале 16 в. на большей части острова хозяйничали португальцы. Почти через 150 лет их сменили голландцы, затем еще 150 лет длилось господство англичан, которые овладели всем островом.

2. Радикальность реформ 1831-33 гг., которые в огромной мере были осуществлены благодаря личным качествам Ч.Камерона и В.Кольбрука. Оба - сторонники утилитаризма и находились под сильным влиянием идей А.Смита и И.Бентама. Принятие единообразной системы управления. Разделение властей.

3. Относительно быстрая цейлонизация административных и судебных институтов. В значительной степени этому способствовали как реформы Кольбрука-Камерона, так и поддержка политики цейлониэации со стороны некоторых английских крупных политических деятелей, проживающих на Цейлоне.

4. Развертывание законодательных выборных институтов. Уже в 1838 г. законодательный совет стал контролировать бюджет.

В 1921 г. в законодательном совете выборные члены стали преобладать.

5. Учет местных традиций и независимость Цейлонской гражданской службы от индийской. Использование института местного отправления. Назначение англичанами на новые должности представителей не самых высоких каст цейлонского Ьбщества.

6. Успехи развития системы образования, высокие расходы на социальные нужды.

7. Давление частного сектора (голландцев, бюргеровх, мавров, плантаторов-англичан) на Цейлонский законодательный совет, Колониальный оффис, на всю бюрократию. Использование нашей схемы (количественный состав чиновничества, социальное происхождение, этнические, кастовые, религиозные характеристики) для описания административной системы на Цейлоне затруднительно - нет полной статистики.

Накануне независимости (провозглашена в 1948 г.) на Цейлоне в элитарных службах насчитывалось 169 чел. и меньше, чем в других странах, англичан - 18,956.

Социальное происхождение чиновничества можно выяснить лшш из косвенных данных. Ясно, что в госслужбе была велика доля бюргеров и евразийцев, а тамилов больше, чем сингалов. Цейлон раньше Индии и Малайзии начал- заменять европейских чиновников людьми коренной национальности.

Структура чиновничества на Цейлоне лучше понятна не через ее внутренний анализ, а как результат взаимодействия различных институтов: местного и иностранного частного предпринимательства, накопившихся демократических традиций. Рискуя быть обвиненными в прямолинейности, мы считаем, что основные изменения в общественной жизни Цейлона (радикальность реформ, быстрая цей-лонизация государственных служб, разделение властей) проистекали главным образом благодаря заинтересованности местных предпринимателей и их влиянию. Накануне независимости государственный аппарат на Цейлоне в гораздо большей степени контролировался выборными органами, чем в Индии и Малайзии.

В Малайе англичане учли индийский опыт и не затягивали с

х Дети от брака голландцев и "туземцев".

предоставлением ей независимости. Как в Индии и на Цейлоне, в Малайзии было сделано много полезного в сфере здравоохранения, образования, транспорта. Именно английская администрация запретила рабовладение. Благодаря англичанам во всех ее колониях суд был отделен от законодательной и исполнительной власти. Компетентность английских специалистов, их неподкупность заслужили уважение жителей Малайи.

В отличие от индийских и цейлонских чиновников их малайские коллеги не занимали высоких постов и поэтому не отождествлялись с колонизаторами. Да если подобное и случилось бы, англичане одиозными в Малайзии не выглядели. Поддержка малайцев и сдерживание китайцев при наборе в Малайскую государственную службу не могли не вызвать уважения со стороны малайцев. Не следует пренебрегать и таким фактором как симпатия англичан к малайцам как расе.

В Малайе только после Второй мировой войны коренное население стало в значительной мере проникать в верхние эшелоны администрации. Малайская политическая элита и чиновники являлись неразделённой группой. В стране не бьши созданы институты, контролирующие в полной мере деятельность государственных служащих. А активное участие малайских чиновников в национально-освободительной борьбе вызывало к ним доверие народа. МГС удалось избежать после войны трений старого и нового поколений.

Важной особенностью малайзийского чиновничества было быстрое увеличение доли китайцев в высшем слое бюрократии.Через год после получения независимости китайцы составляли в этом слое большинство.

К Таиланду не вполне подходит набор факторов, которые способствовали модернизации деспотического управления в Ивдии, Цейлоне, Малайзии: Таиланд избежал прямого вмешательства западных деркав и не имел колониальных служб, разделение власти не проходило под контролем колонизаторов. Непосредственной модернизации управления в Таиланде способствовало лишь влияние Запада, опосредованное деятельностью королей. Не удивительно, что в этой стране структура управления формировалась под влиянием традиционных факторов в большей степени, чем в любой из рассматриваемых нами стран. Назовем основные "блоки", которые изначально влияли на общественную жизнь страны. Во-первых, географическое положение: небольшая территория, мдгкий климат, плодородные земли. Во-вторых, национальные черты народа, которые, по мнению принца Дам-

ронга таковы: стремление к национальной независимости, терпимость, способность ассимиляции. Обычаи страны требовали величайшего уважения сына к отцу, младшего к старшему, а также и к чиновникам.

В середине 19 в. в сферу экономических интересов Англии и Франции в ЮВА попал и Таиланд (в часности, интерес проявлялся к тику на севере и олову на юге). Экстерриториальные договоры упразднили юрисдикцию тайского правительства над тысячами людей. Изменения в экономической и социальной сферах объективно требовали государственных реформ, которые после смерти в 1868 г. короля Монгута, осуществил его выдающийся преемник король Чулалон-гкон (Рама У).

Реформы, осуществленные во время правления Рамы У, охватывали финансы, кадры, коммуникации, внешние сношения, образование, право.

Нам хотелось бы подчеркнуть, что несмотря на значительные административные реформы, структурные изменения в экономике, в 20 век таиландское общество вступило, вероятно, организованным по принципу патрон-клиент. Втянутый в мировую торговлю Таиланд вынужден был приспосабливаться к новым экономическим условиям. Заметную роль стали играть западные специалисты, они осуществляли организацию почты, телеграфа, современной системы образования, топографических съемок. Но инициатива модернизации управления шла сверху - отсюда значимость субъективных качеств короля. И не без основания многие административные изменения связывают с влиянием англичан на тайских королей.

Резкий контраст по сравнению с Малайзией и особенно с Индией и Цейлоном представляла муниципальная система. До 1932 г. все большие и малые города в стране управлялись назначенными чиновниками. Только несколько городов имели совет, который выбирался лишь для решения вопросов санитарного состояния города. Это было логично для системы, в которой не существовало и зачатков разделения властей.

Административно до 1932 г. Таиланд был разделен на 10 округов, каждый округ - на несколько провинций. Вся администрация подчинялась Министерству внутренних дел и далее королю, т.е. сохранилась давняя традиция - главенствующая роль в управлении МВД.

В третьей главе - "Государственный аппарат после независимости" анализируется эволюция чиновничества в независимый рери-

од. Так, в Индии в первые послеколониальные годы (10-15 лет) наблюдалась явная преемственность в структуре чиновничества. Социальное происхождение, кастовая, религиозная, этническая принадлежность, место жительства, вузы, которые они заканчивали, - все эти показатели не претерпели значительных изменений в течение почти двух десятилетий. С середины 60-х годов заметно стало меняться социальное происхождение чиновников, их местожительство, доходы, возросла в аппарате управления доля выходцев из списочных каст и племен. Развитие госсектора объективно приводило к увеличению количества чиновников. Все в большей мере их деятельность стала определяться политическими мотивами. Усилились разногласия администрации центра и периферии, "чистых" администраторов и специалистов.

В Шри Ланке этнический фактор стал в политической жизни главным, на какое-то время базисным, блокировал действие демократических институтов, выработанных голландцами и англичанами. По данным министра сельского развития Шри Ланки Г.Джаясуриа, тамилы в госсекторе страны составляли в начале 80-х годов 34,9% инженеров, 35,1% - докторов, 38,8% - ветеринаров, 33,1% - бухгалтеров, 30,2% - медлаборантов, 28,9% - инспекторов. По мнению индийского ученого Б.Мохана, новое правительство, которое пришло к власти в 1978 г., попыталось изменить представительство тамилов в различных профессиональных грушах. Ограничения по приему тамилов на государственную службу начались вводиться еще раньше. Согласно обследованию, проведенному в 1976 г. департаментом статистики правительства Шри Ланки, среди поступающих на госслужбу 82,7% мужчин были сингалы, 11,9% - тамилы, 4,9% - мавры и малайцы, 0,3% - бюргеры. Среди женщин сингалы составляли 87,8%, тамилы - 8,7%, мавры и малайцы - 3,3%, бюргеры - 0,2%.

Еще в начале 60-х годов канадские ученые Р.Харрис и Р.Кир-ни уназывали, что требование к чиновникам Шри Ланки употреблять в качестве рабочего языка сингальский привело к сокращению работников, говорящих на тамильском языке. Это изменило этнический состав высшего слоя государственных служащих. Значительное количество госслужащх-тамилов ушло на пенсию, так как не смогли работать с иным языком.

Анализ эволюции госуправления позволяет нам отметить, особенности этой системы в Шри Ланке. Усиление централизации, политического контроля сверху. Элитарный характер образования руководителей страны. Во главе госкорпораций стояли администраторы г общей подготовкой. Снижение на определенном этапе количества 1ИНОВНИКОВ в госкорпорациях. Ограничение тамилов при приеме на 'ОССЛужбу. то

В Малайзии несмотря на последовательное проведение власт ми политики "малаизации", продвижение "бумипутра" (коренного населения малайцев) на государственные должности, - влияние не малайской общины, в первую очередь китайской и индийской, в с» теме управления, особенно в ее высших звеньях, не только не сь жается, но в отдельных случаях даже возрастает. Будучи продвиь тыми в социально-экономическом и культурном отношениях, китайг и индийцы часто составляют большую часть высокопоставленных гс сударственных чиновников. Концетрация власти в руках немалайце вызывает острые социально-этнические противоречия. Конечно, мь не считаем, что этническая принадлежность целиком определяет с циальную роль чиновника. При обследовании высшего и среднего г на госслужащих английский ученый М.Пасачири выяснила, что 65$ обследуемых считает, что при приеме на работу этническая принг лежность не имеет значения, 35% считает, что в многонациональ* государстве для достижения определенного этнического представ» тельства в госслужбе этническая принадлежность должна учитывав ся. Общий же ход развития страны в настоящее время подтверждае вывод английского ученого: "... этнические различия в верхних ях госслужащих, вероятно, будут усиливаться классовыми". Иными словами, современные институты и социальные роли будут не выте пять, а дополнять, даже акцентировать традиционные.

Естественно, что этнические проблемы не существуют сами себе изолированно от иных, в частности, экономических. Известно, что китайский капитал занимает прочные позиции в экономике страны. Вытеснить его малайцам вряд ли под силу, хотя политиче кое управление страной все более сосредоточивается в их руках. И на то имеется ряд причин. Исторически китайский капитал име крепкие корни в стране и вырвать их невозможно, так как это щ ведет к распаду целостности Малайзии. К тому же, по своей суп капитал интернационален. В какие-то периоды он может выступа™ как малайский, китайский, тайский особенно при поддержке государства. Но цель капитала определенная - получение максимальнс прибыли. Ради этого сбрасываются, меняются "этнические наряды' В Малайзии китайские предприниматели всяческим образом прибег« ют к малайскому "прикрытию", то есть регистрируют предприятия как совместные с малайским капиталом или принадлежащие малайцу подкупают госчиновников малайцев. Не следует забывать, что эк(

номически доминирующий класс (а это главным образом китайцы) имеет своих представителей и в государственных органах.

И все же никакой капитал в Малайзии не преобразовал экономику страны и шире общественные отношения .в подобные западноевропейским. Малайская, индийская, ланкийская, таиландская бюрократия функционируют по иным законам. Безличность и рациональность, присущие в огромной мере западноевропейской и американской бюрократии, не характеризуют бюрократию в рассматриваемых странах.

В Таиланде в конце 50-х годов бюрократия составляла чуть более 1% от всех государственных служащих страны. К 1974 г. бюрократия утроилась по своему удельному весу и составляла уже 3,46% всех государственных служащих Таиланда (по сравнению с 1,22$ в 1958 г.). Так что после 60-х годов бюрократия в Таиланде не представляла замкнутый, самовоспроизводящийся класс. Процесс ее изменения характеризовался переплетением связей чинов-яиков, бизнесменов, политиков.

Весьма эффективным средством, работающим на замкнутость, жесткость, самообеспечение бюрократической системы явилось ограничение доступа простого люда к высшему образованию. В 70-х ?одах система ограничений стала рушиться под сильным воздейст-зием субъективных и объективных факторов, в частности растуще-■•о недовольства молодежи, с одной стороны, и потребностей эко-10мики в квалифицированной рабочей силе и специалистах с высшим збразованием, с другой.

Возрастало число колледжей, в том числе таких, куда можно !ыло поступать без экзаменов. Увеличивался прием в частные кол-¡еджи. Этот сдвиг отразил изменения в социальной структуре )бщества: заметный рост местной буржуазии, которая стала оказы-¡ать давление на элитарную управленческую прослойку. Но в ¡тране никогда не было заметной народной оппозиции автократи-[еской традиции, и правление элиты рассматривалось обычным лю-10м как естественная вещь, по их гонению, элита обладала способ-юстями и моральным превосходством. Деревенский же житель далек 1Т политики, которую творит небольшая группа людей в Бангкоке.

Анализируя эволюцию государственного управления в Индии, южно сделать следующие выводы. Четко прослеживается преемствен-:ость, сохранившаяся со времен Ост-Индской компании: управление :ерез элитарные службы, профессионализм и компетенция чиновников, х высокий уровень, образования, уважение к знанию. Подобные чер-

ты сохранились и в 19 в. после перехода компании к короне. В начале 20 в. более 60% чиновников Индийской гражданской службь оканчивали Оксфорд или Кембридж, такой же процент гуманитарные факультеты, из них треть - юридические. Накануне независимости 65$ чиновников ИГС имели гуманитрное образование, из них 23% юридическое.

При англичанах возникли зачатки разделения властей, многое было сделано для развития образования, культуры, муниципального управления.

В цивилизаторский актив колонизации следует вписать и не которую экономическую деятельность: строитрльство железных и шоссейных дорог, организацию почтовой и телеграфной связи, сог дание специализированных служб.

После достижения политической независимости вновь создав ные гражданские службы, по сути, сохранили организационные пр1 ципы служб, созданных англичанами. До середины 60-х годов соц! логические характеристики индийского чиновничества подтверждал неизменность этого института: происхождение из зажиточных слоев - главным образом служащих, принадлежность в основном к кас те брахманов, недопредставленность мусульман.

С середины 60-х годов социологический анализ улавливает новые тенденции: чиновники элитарных служб еще в большей степе ни, чем ранее, пополняются из своего же слоя, но одновременно растет доля выходцев из работников сельского хозяйства, снижается процент чиновников, имеющих высокооплачиваемых родителей, На более низком уровне, чем алитарные службы, заметнее продвижение чиновничества из среды занятых сельским хозяйством и услугами.

Анализ кастовой принадлежности чиновников элитарных слуз после независимости и до середины 60-х годов позволяет сделав вывод о возрастающей роли брахманов в Индийской административной службе и Бухгалтерской службе. Сохраняется тенденция доминирования высших каст в руководстве дистриктов. Одновременно о этими процессами в элитарных службах росло абсолютное и отн( сительное количество чиновников из списочных каст и племен, х< тя зачастую они скрывали свою принадлежность к низшим кастам. Для чиновников из списочных каст и племен в 70-х годах предпр! ятия госсектора были менее открыты, чем центральная администр1 цил.

Практически неизменным с 1948 г. по 1968 г. оставалось происхождение (город или деревня) чиновников НАС - около 70% из города.

В независимый период чиновничество приобрело и такие новые черты как ориентация в своей работе на партийные установки; заметными стали разногласия чиновников центра и штатов, специалистов с общим, гуманитарным образованием (администраторов) и техническим, естественным (технократов). Притча во языцех -коррупция чиновничества. Буржуазная модернизация способствовала сближению интересов чиновничества и бизнеса.

Государственное управление на Цейлоне имело свои особенности. Прежде всего, это длительность колонизации и колонизации цивилизованной. Голландцы внедрили свою систем судопроизводства, основанную на буржуазном праве, значительны были их расходы на социальные нужды местного населения. Эта традиция сохранилась и при англичанах: расходы на образование всегда росли и обучение (включая университетское) являлось бесплатным. Голландцы, бюргеры сыграли чрезвычайно важную роль во всей общественной жизни острова, способствуя более широкому развитию предпринимательских отношений. Завоевав Цейлон, англичане использовали голландских судей, бюргеров, у которых были свои интересы и свое влияние на население. Благодаря в целом поддержке местного предпринимательства и в какой-то мере субъективному фактору (роль личности Кольбрука и Камерона) были осуществлены реформы 1831-1833 годов, в результате которых процесс разделения властей на Цейлоне оказался глубже, чем в Индии. В 1921 г. в законодательном совете Цейлона преобладали выборные члены. Юридическое лобби воспрепятствовало назначению чиновников Цейлонской гражданской . службы в коллегию верховного суда (что практиковалось в Индии). Кстати, даже деревенские суды юристы возглавляли с середины 19 в.

Местные предприниматели, политики, юристы добились быст-ро£ цейлонизации элитарных служб: в 1934 г. в Цейлонской гражданской службе более 2/3 постов занимали коренные жители.

Управленческая структура на Цейлоне не испытывала кастового пресса, подобного индийскому. С точки зрения касты население острова было гораздо однороднее. После реформы 1831-33 гг. для представителей каст условия продвижения по службе стали благоприятнее.

Все перечисленные факторы способствовали тому, что Цейлон

получил независимость без серьезных социальных волнений. Но ст ило англичанам уйти, обострились этнические проблемы. В данном случае фактор продолжительности колонизации не сработал - в обществе не сложился механизм для разрешения этнических противоречий мирным образом.

В Малайзии, в отличие от Цейлона, голландцы (не говоря о португальцах) не оказали заметного влияния на общественное уст ройство. Их господство в стране не било длительным и не распространялось на всю страну. Хотя и британский протекторат в Малайе (исключая Стрейтс Сэтлемент) также же отличался продолжительностью, влияние англичан на все сферы жизни оказалось огромным. Наличие трех видов управлениявв Малайзии заставляло англичан действовать осторожно и изобретательно: поддерживать малайцев при наборе в Малайскую гражданскую службу и ограничивать китайцев. Малайские чиновники оказались в привилегированном положении. К тому же, и народ испытывал к ним доверие: они активно участвовали в национально-освободительной борьбе, не занимали высоких постов в английской администрации и не отождествлялись с колонизаторами (что наблюдалось в Индии и на Цейлоне).

После получения независимости влияние англичан на характ государственного управления сохранилось. В Малайской гражданской службе продолжало работать больше англичан, чем в соответ ствующих службах в Индии и на Цейлоне. Статус МТС повышался дс конца исследуемого нами периода (середина 70-х годов). Этому способствовал как максимальный рост общего количества чиновников на тысячу жителей среди рассматриваемых стр^н, так и относительное увеличение чиновников высшего звена. Немалую роль сыграла централизация управления - около 80% чиновников рабоп ло в службах федерации. Даже несущественные назначения контролировались центром. Институ самоуправления практически исчез. То, что малайская политическая элита вышла из элиты чиновничьей, снимало напряжение между политиками и администраторами.

. Этому в немалой степени способствовала этническая схожесть чиновников МТС и политического руководства.

Исследование выявило также, что до 1970 г. в высших эше: нах гражданских служб постоянно возрастала доля китайцев и индийцев.

В нашей работе тайской бюрократии отведена особая роль ■

она представлена в наиболее "чистом" виде. Таиланд не испытал прямого вмешательства, и предположительно его система управления должна была формироваться в большей степени под влиянием традиционных факторов. Правда, страна была втянута в систему мировых торговых связей, это изменило экономическую структуру, так что влияние западных держав было чрезвычайно велико. К тому же, многие члены королевской семьи учились в Европе и охотно воспринимали духовные ценности Запада,-Все это позволяло некоторым исследователям считать, что фактически Таиланд являлся колонией, не имея преимуществ настоящей колонии, так как западные державы не вкладывали столько средств в здравоохранение, транспорт, образование страны, как они делали в отношении Индии, Шри Ланки, Малайзии. Тем не менее, отсутствие прямого вмешательства в управление страной позволяет, на наш взгляд, считать Таиланд в какай-то мере "эталоном" страны, развивавшейся "естественно". До революции 1932 г. одной из особенностей управленческой структуры являлось большее, по сравнению с Индией, Шри Ланкой и Малайзией, количество чиновников на тысячу населения. В дальнейшем количественный рост заметно ускорился, но отставал от подобного процесса в Малайзии после завоевания ею политической независимости. Социологический анализ чиновничества в рассматриваемых странах выявляет больше общих черт, чем различий. На протяжении долгого времени наблюдалось воспроизводство чиновников из своей среды, что особенно прослеживается в Таиланде. Тгм только в 70-х годах наметилось изменение в социальной принадлежности чиновничества. Схожесть его структуры в рассматриваемых странах, социальное происхождение, элитарность образования, замедленность ■ - '.изменений свидетельствуют об удивительной стойкости данного . .института и его всеобщности.

X X X

Основные выводы и положения работы опубликованы в следующих печатных трудах общим объемом 4,5 п.л.

- Роль низшего слоя государственных служащих в экономической и социальной жизни стран йеной Азии. - Третья всесоюзная школа молодых востоковедов (Звенигород, 1984). Тезисы, т. Ш. Идеология . Политика. Международные отношения. - М., Наука, 1984. - 0,3 п.л.

- Государственные служащие зарубежного Востока. Место в экономической и социальной жизни. Тезисы конференции аспирантов и молодых научных сотрудников. - М., Наука, 1985. - 0,3 п.:

- Государственные служащие стран Востока (социально-эконс мическая характеристика). Четвертая всесоюзная школа молодых востоковедов. Тезисы, том У. Экономика. - М., Нука, Х986. -0,3 п.л.

- Госслужащие Малайзии (место и роль в социальной жизни страны). Развивающиеся страны: политика и идеология. - М., Наука, 1985. - 1,0 п.л.

- Бюрократия Таиланда.// Идеология и политики. - М., Наука, 1986. - 1,1 п.л.

Управленческие слои города.//Имущие слои города и социаш ная эволюция стран Востока, - М., Наука, 1988. - 1,5 п.л. (в соавторстве).