автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции

Полный текст автореферата диссертации по теме "Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции"

\

На правах рукописи

ВОЛОХ ВЛАДИМИР АЛЕКСАНДРОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ИНСТИТУТА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА)

Специальность 23 00 02 - Политические институты, зтнополитическая конфликт югия национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

□ ОЗ174 1 13

Москва - 2007

003174113

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и политики Государственного университета управления.

Научный руководитель

Омельченко Николай Алексеевич доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты

Воробьев Владимир Владимирович доктор политических наук, профессор

Трофимова Ирина Николаевна кандидат политических наук

Ведущая организация

Институт социально-политических исследований РАН

Защита состоится «31» октября 2007 г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета К 212 049 03 в Государственном университете управления по адресу 109542, Москва, Рязанский пр д 99, зал Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления по адресу 109542, Москва, Рязанский пр д 99

Автореферат разослан « 28 » сентября 2007 г

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат философских наук, доцент

А В Лопарев

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность представленного к защите диссертационного исследования определяется, прежде всего, необходимостью объективного анализа совокупности проблем касающихся деятельности органов государственной власти в процессе формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции в частности - предоставления убежища

Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что дчя Российской Федерации после распада СССР абсолютно новым и экстремальным по своему чарлоер\ явлением стали значительные потоки беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев Присоединившись к Конвенции ООН 1951 г о статусе беженцев1 и Протоко I) 1967 г, касающегося статуса беженцев2, Россия взяла на себя обя!атепьс1ва о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище Однако в настоящее время существующая система и методы государственного управления вынужденной миграцией населения нуждаются в серьезном совершенствовании, поскольку во многом не обеспечивают достижения задекларированных целей государственной миграционной политики, а процедуры рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежище, нередко сопровождаются нарушениями Сложность ситуации усугубляется [ем, чго в СССР вопросы предоставления убежища иностранным гражданам решались в исключительных cлvчaяx в основном в отношении видных деятелей коммунистических партий преследуемых по политическим мотивам и поэтому, ни миграция как таковая ни институт убежища не получили своего развития

Такая ситуация чревата различными негативными последствиями, предотвращение которых требует научного обоснования и совершенствования Важным приоритетом в этом направлении должно стать формирование и реализация четко выверенной государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции основанной на соблюдении дуалистического подхода к решаемым проблемам так как с одной стороны миграционная политика изначально носит гуманитарный характер а с другой - связана с проблемой безопасности страны

1 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов M - 2004 С 163

2 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов M - 2004 С 188

Степень научной разработанности проблемы

Cei одня разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук -политологи, философы, социологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы экологи, правоведы, историки, что вполне оправдано комплексным характером проблемы

Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий1 К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики следует отнести труды таких авторов, как Д Пападемиетриу2, А Инкельса Д Левинсона3 Гая С Гудвина-Гилла4 и других

В начале 1990-х гг в Российской Федерации отмечается качественный и количественный рост теоретических и прикладных исследований по вопросам вынужденной миграции, обусловленный возникшими новыми для страны миграционными проблемами В этот период сложился ряд профессиональных научных коллективов специализирующихся на изучении современных миграционных явлений В первую очередь это относится к научно-исследовательским институтам РАН Институту международных экономических и политических исследований, Институту народнохозяйственного прогнозирования, Институту социально-политических исследований, Институту социологии, Институту этнологии и антропологии и др Крупнейшим в России центром изучения международной миграции, осуществляющим с 1998 года выпуск научной серии «Международная миграция населения Россия и современный мир» стала кафедра народонаселения МГУ им М В Ломоносова

Большой вклад в исследование проблем миграции внесли Центр эгнополитическнч и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследовании Приволжского федерального округа, а также неправительственные и международные организации «Форум пересеченческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство но миграции» «Союз переселенческих организаций», УВКБ ООН, MOM, Красный крест и другие

С точки зрения методики исследования государственной политики регулирования и управления миграционными процессами, помощь в подготовке диссертации оказали труды ученых, комплексно рассматривающих вопросы государственного и муниципального

' См например, Marrus, М R The Unwanted European Refugees in the Twentieth Century, Oxtoid Univeisity Press Oxford, 1985,

2 Demetrios G Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds ) Caught in the Middle Border Communities m the Eia of Globalization/ Wash/ Carnegie Endowment for International Peace, 2001

' Inkeles A , Levinson D J National Character the Study ot Modal Personality and Socio—cultuial systems // Handbook of Social Psychology/ Ed By Lindzery Vol 2 Cambridge, 1954

4 Гай С Гудвин-Гилл Статус беженца в международном праве М , ЮНИТИ, 1997

управления, политологии, теории, истории государства и права, конституционного международного, административного права Г В Атаманчука, А Г Вишневского Н И Глазуновой А В Дмитриева О Е Кутафина, Г Р Латфуллина, Е А Лукашовой С Е Мегелева, В И Мукомеля, Н В Новичкова, Н А Омельченко, С В Рязанцева, В А I ишкова Г Я Хабриевон 1 и др

[ оворя об отечественных научных исследованиях, специально посвящепных изучению проблем миграции, следует отметить, чго в большинстве случаев анализ миграционной политики осуществляется в них в трех аспектах институционатьном нормативном, процессуальном

Институциональная теория подходит к институциализации миграционных процессов с точки зрения функционирования организаций, оказывающих помощь и различные услу( н потенциальным и реальным мигрантам Научный анализ миграционной политики проводится через совокупности институтов, в рамках которых осуществляем властвующая и управленческая деятельность Данный подход нашел свое отражение в работах российских ученых О Д Воробьвой, М Б Денисенко, В А Ионцева В А Казаманова Т И Куненко В И Переведенцева Ю В Рощина, О А Хараевои О С Чудиновской 2 и др

Нормативный подход акцентирует внимание на анализе норм международною и внутригосударственного права и нацелен на разработку нормативных правовых актов, регулирующих основные права и обязанности мигрантов для осуществления

'См Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций М Юрид лит , 1997 Впшнепскии А Г Альтернативы миграционной стратегни//Проблемы вынужденной миграции в Российской Фезерацпи М 2005 Глазунова НИ Государственное и муниципальное (административное) управление учеб М 1 К Вельби, Изд-во Проспект 2007, Дмитриев А В Миграция конфликтное измерение М Альфа-М, 2006 Кутафий О Г Российское гражданство М Юристъ 2004, Латфуллин ГР, Новичков НВ Политическая орглшпация Учебное пособие СПб Питер 2007 Лукашева Е А Права человека и политическое реформиров imie М 1997 Метелев С Е Международная миграция и социально-экономическое развитие России М 2007 М^ KONtejiu В 11 Миграиионпая политика России Постсоветские контексты/Институт социологии РАН - М Диполь-Т 200^ 0\it тьчснко IÍ А История государственного управления в России учеб М ТК Велби Изд-во Проспект 200"? Рязанцев С В Влияние миграции на социально-экономическое развитие Ьвропы современные тенлениии//Ставропольское книжное изд 2001, Тишков В А Этнология и политика Научная публицистика - М Наука 200] Хабрпева ТЯ Нарышкин С Е Административная реформа в России научно-практическое uotoGut М контакт 2006 Хабриева ТЯ Основные направления развития миграционного законодательства//Ми1 рання права человека и экономическая безопасность современной России состояние проблемы эффективность гашиш Сборник статеП/Под ред дюн проф , акад РАЕН и ПАНИ, заел деят науки РФ В М Баранова И Новгород 2004 и др

2 Воробьева ОД Миграция населения Вып 6 Миграционная политика М 2001 Денисенко М Ь Xapatwa О А Чуднновских ОС Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада М 2001 Переведенцев В И Миграция населения и демографическое будущее России/ Под общей ред Г Ю Семигнпа -М ИСП РАН 2003, Ионцев В А Международная миграция населения теория и история изучения - М Диалог МГУ 1999, Мир в зеркале международной миграции Сб статей М63 / Гл ред Ионцев В А - М МАКС Пресс 2002, Управление миграционными процессами Учебное пособие / Каламанов В А (отв peí) Лахарева Н R Моисеенко В М Рошин Ю В СБ Ягодин и др ГУУ - М , 2003, учебное пособие / ГУ У - М 2003, Управление международной трудовой миграцией, вып 1 учебное пособие//Рощин Ю В , Волох В А Куценко Т И МОТ ГУУ М Авнгард 2006, и др

целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон, исследует вопросы определения правового статуса разных категорий мигрантов Такой подход широко представлен в исследованиях М Г Арутюнова, Н А Ворониной, С А Ганнушкинои, В А Каламанова, Л И Котиевой, К Д Крылова, С П Ломтева, В П Лукина, О О Миронова, Э А Паина М Л Тюркина, Ягодина С Б , Ястребовой А Ю , и др '

Процессуальный подход рассматривает миграцию в неразрывной связи трех ее стадий формирование миграционных намерений, реальные перемещения и приживаемос1ь мигрантов и широко освещен в работах российских ученых ГС Вигковской ИВ Ивахпкж А Н Каменского, Е С Красинца, Н В Лахаревой, В М Моисеенко Н В Мкртчяна, Л Л Рыбаковского, А В Топилина2 и др

В тоже время анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в изучение проблем миграции населения на рубеже ХХ-ХХ! веков исследование многих аспектов миграционной политики в Российской Федерации находится пока что в начальной стадии Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, предоставления убежища и выполнения международных обязательств России в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище

1 См М)П рационное законодательство Российской Федерации VI проблемы прав человека'/Мех и>народная правозащитная ассамблея Отв ред Арутюнов М Г М , 2002 Воронина Н А Обеспечение прав человека в обласш миграции международные и национальные стандарты и механизмы//Права человека итоги века тепмншш перспективы/Под общ ред чл-корр РАН Е А Лукашевой-М НОРМА 2002, Ганнушкина С А Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации//Система международного убежища и ее состояние в России Актуальные проблемы мигрантов М «РВаленть 2006 С 100-108, Каламанов В А (отв ред), Ломтев СП Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России Автореф дис д-ра юрнд наук М , 1997, Каламанов В А , Моисеенко В М и др Управление миграционными процессами Учебное пособие//ГУУ - М, 2003, Котиева ЛИ Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации Автореф дис кюн М 1999 Крылов КД Правовое регулирование процесса трудовой миграции на территории России//Сборник материалов Первая Международная конференция «Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья роль и место работодателей и частных агентств занятости»/Ред гр Курдюмов Н В Гшяков В Г и др, Лукин ВП Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г М - 2005 Миронов ОО Права человека//М 2007 Паин ЭА Этнополитический маятник Динамика и ме\анпз\ш этнополигических процессов в постсоветской России//Институт социологии РАН М 2004 Тюркин МЛ Миграционная система России Монография М издательский дом «Стратегия», 2005 ЯюдинСБ Переселенцы Чьи они1// Журнал российского права 2001 № 2 Ястребова АЮ Вынужденная миграция и междунаротиое право//Огечес1Венные записки 2004 № 4

~ См Мировой опыт миграционной политики ретроспектива и новейшие тенденции/ Пол редакцией Г Витковской М Гендальф, 2004, Ивахнюк ИВ Международная трудовая миграции учебное пособие - М Экономический факультет МГУ, ТЭИС, 2005 - 286 с, Каменский АН Проблемы международного тр)довою обмена и Россия Серия «Научные доклады» № 95 М 1999 Красинец ЕС Незаконная миграция на южпыч рубежах России//Г1роблемы незаконной миграции в России реалии и поиск решений М Гендальф 2004 Лахарева Н В Беженцы в современном мире и в России// Управление миграционными процессами Учебное пособие/Отв ред Каламанов В А ГУУ - М , 2003, Моисеенко В М Внутренняя миграция населения М ТЕПС 2004 Мкртчян НВ «Западный дрейф» внутрироссийской миграции//\у\пу атс1ире^ ги/ашИо^/ткЦсИ^ап Рыбаковский Л Л Стадии миграционного процесса М , 2001, он же Региональный анализ миграции, М 1973 он же Миграция населения прогнозы, факторы, политика М 1987, он же Миграция населения Вып 5 Гопилин А В Рынок труда России и стран СНГ реалии и перспективы развития Экономика 2004 , и др

Все ло определило выбор гемы диссертационного исследования

Объектом настоящего исследования является государственная политика Российской Федерации в сфере вынужденной миграции

Предмет диссертационного исследования - институт убежища как один и! инструментов реализации государственной миграционной политики

Цель исследования - на основе комплексного анализа современной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставаенпя убежища выявить особенности и существующие проблемы в ее реализации а также предложи 1Ь возможные направления ее совершенствования

Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд исследовательских

мдач

1 Изучить теоретико-методологические подходы к исследованию вынужденной миграции как политического и социального процесса уточнить понятийный аппарат определить причинно-факторный механизм ее возникновения, развития и динамики

2 Исследовать общепринятые системы сбора данных по беженцам с целью определения алгоритма разработки государственной миграционной политики

3 Исследовать природу, особенности становления, развития и современное состояние международного и российского институтов вынужденной миграции, мехашпм предоставления убежища

4 Выявить наиболее эффективные методы регулирования вынужденной миграции в мировой практике и возможности их применения в России

5 Проанализировать основные этапы и проблемы формирования государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции ее институционального и законодательного обеспечения

6 Разработать и научно обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию государственной миграционной политики в сфере вынужденной мш рации и предоставления убежища в Российской Федерации

Научная гипотеза диссертационного исследования В современных усчовиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ государственной миграционной политики Российской Федерации, внесение изменений в ее институциональное и законодательное обеспечение, что в перспективе должно стаи, важнейшим ресурсом в совершенствовании политики государства в сфере вынужденной миграции и механизмов предоставления убежища

Тсоретическо-методологическая база исследования В качестве теоретической основы диссертационного исследования использован широкий спектр российской и

¡арубсжной литературы социально-политической направленности, работ по теории государственного управления

Методической основой исследования послужили общенаучные принципы познания общественных явлений, ггрежде всего системности, целостности, противоречивости развития Были использованы системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, типологический методы анализа, включающие синтез, анализ, обобщение и интерпретацию теоретических и эмпирических данных, междисциплинарный подход, а также статистический и контекст-анализ документов по проблемам формирования и реализации миграционной политики в области вынужденной миграции и механизмов предоставления убежища

Нормативную базу диссертационного исследования составили 1) международные правовые акты в сфере миграции населения, прав человека и предоставления убежища 2) Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по этим вопросам

Эмпирическую базу исследования составили данные прикладных нолитологииеских, экономических, социологических, правовых, исторических исследований, широкий статистический материал официальных российских и зарубежных источников, а также практический опыт, накопленный автором диссертационного исследования в вопросах формирования и реализации государственной миграционном политики в части предоставления убежища

Основные результаты исследования, полученные лично автором, их научили ИИ1Ш111.1 ¡аключаегся в гом что данная работа является одним из первых комплексных исследований в области политологии, посвященных анализу теоретических и практических аспектов формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере института предоставления убежища Автором сформулированы критерии предоставтения статуса беженца, разработана процедура признания лица беженцем уполномоченным органом исполнительной власти при рассмотрении ходатайства, обоснована возможность использования новейших достижении и разработок, успешно применяемых в мировой практике, для формирования и развития эффективной отечественной государственной миграционной политики

\

Исследование реализуется в следующих научных результатах

- уточнен понятийный аппарат в сфере вынужденной миграции и исследованы системы сбора данных по беженцам,

- исследованы современные подходы к регулированию процессов предоставления убежища,

- дан анализ современного состояния российской миграционной сисгемы институциональной структуры, действующих механизмов регулирования миграционных потоков и правовой базы,

выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию миграционной системы,

- обозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российскою общеста и международных обязательств,

- выдвинут и обоснован довод о необходимости сочетания выполнения международных обязательств с защитой интересов безопасности общества и государства в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики,

- научно обоснована необходимость разработки и принятия на общегосударственном уровне Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации предложены возможные пути совершенствования ее институциональною и законодательного обеспечения

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту

1) Вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер На Россию приходится значительная часть вынужденных мигрантов - беженцев, лиц, получивших временное или политическое убежище вынужденных переселенцев Ввиду специфики их социального статуса они особо нуждаются в защите своих прав и свобод Поскольку миграция носит международный характер, изолированная разработка национальной стратегии в области миграции вряд ти позволит добиться желаемых результатов Обязательным условием эффективного управления международной миграцией является межгосударственное сотрудничество

2) На современном этапе развития миграционная политика реализуется на мировом международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного государства, эффективное регулирование процессов вынужденной миграции возможно только путем проведения сбалансированной миграционной политики

3) Основная ответственность за защиту лиц, ищущих убежища, ложится на принимающие их государства Решение проблемы убежища требует от государства не только дуалистического подхода, но и выработки и реализации четко выверенной государственной политики в этой сфере деятельности Поскольку, с одной стороны, она, прежде всего, носит гуманитарный характер, а с другой - выдвигает в качестве определяющего вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающею государства

4) Современная миграционная система Российской Федерации имеет ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач в области государственною риулирования вынужденной митрации и убежища Наиболее острыми ш них являются следующие ограничительная направленность многих правовых норм преобладание силового подхода в регулировании вопросов миграции, информационная закрытость миграционной службы для широких слоев населения и слабая интеграция с другими государственными органами, проблема кадрового состава миграционных служб, высокий уровень бюрократизации и коррумпированности в обществе, недостаток взаимодействия с научно-исследовательскими и общественными организациями

Преодоление названных ограничений и недостатков в функционировании российской миграционной системы представляется первостепенным условием успешного осуществления государственной миграционной политики в стране

5) Федеральная миграционная служба России (ФМС России), при всей сложнос ги и значимости решаемых ею миграционных проблем, неоднократно реформировалась понижался и ограничивался статус самой службы, что отрицательно сказалось на процессе формирования и реализации государственной миграционной политики в целом и в вынужденной миграции, в частности В целях институционального обеспечения государственной миграционной политики Российской Федерации в современных социальных, экономических и демографических условиях необходим самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями по формированию и реализации государственной миграционной политики

6) Представляется целесообразным в целях усиления роли гражданского общества в решении проблем миграции совершенствовать взаимодействие органов федеральной и муниципальной исполнительной власти с общественными и неправительственными организациями В связи с этим предлагается создать Правительственную комиссия по миграционной политике, реформировать работу Общественного совета при ФМС России создать аналогичные советы в субъектах Российской Федерации

7) Представляется важным включение ряда дополнений и изменений в существующий Федеральный закон «О беженцах» в части совершенствования процедуры предоставления статуса, либо принятие его в новой редакции Необходимо исключить ш закона стадию предварительного рассмотрения ходатайства превратив данную процедуру в одноступенчатую, ввести документирование лиц, обжалующих действия и решения органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силу, создать Лпелляиионную комиссию и пр

8) В целом анализ современной практики предоставления убежища в Российской Федерации дает основания сделать вывод о необходимости серьезного реформирования государственной политики в этой сфере Представляется необходимым 1) разработать и принять на высоком общегосударственном уровне Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, 2) внести изменения в федеральное законодательыво и в соотве!Сгвующие подзаконные акты, 3) riepecMOipeib сиыему критериев для признания лица беженцем или предоставления ему временного убежища 4) ускорить период рассмотрения дел о предоставлении искомых статусов для чиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, 5) определить объем ресурсов, выделяемых для помощи беженцам из государственного бюджета, и разработать систему квот дчя расселения беженцев по субъектам Российской Федерации, б) уточнить перечень стран и! которых не предоставляется статус беженца, временное или политическое убежите в сиз> их демократическою устройства и соблюдения прав человека, 7) разработать программу интеграции беженцев и лиц, получивших временное или политическое убежище в российское общество, 8) совершенствовать межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, 9) развивать и совершенствовать сотрудничество с другими государствами и международными организациями, в первмо очередь с УВКБ ООН, MOM, Советом Европы в области оказания помощи лицам ищущим убежища,

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, как па федеральном, так и региональном уровнях органами федеральной муниципальной законодательной и исполнительной власти, обеспечивающими регулирование процессов вынужденной миграции и предоставление статуса беженца, временного или политического убежища, защиту нрав вынужденных мигрантов

Основные положения диссертационного исследования могут найти применение в учебном процессе в курсах по управлению миграционными процессами и других дисциплинах, при подготовке экспертных заключений, индивидуальном консультировании для оценки конкретных случаев при выборе наиболее адекватных мер разрешения проблем в сфере предоставления убежища

Апробация результатов исследования Выводы и рекомендации диссер1ационного исследования были апробированы автором при подготовке, сопровождении, принятии и внедрении нормативных правовых актов в сфере миграции населения Федеральных законов «О беженцах», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации '<0 беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве» и других, разработке проекта Указа Президента Российскои Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», постановлений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с Федеральным законом «О беженцах» а также в подготовке ряда межправительственных соглашений по этим проблемам

Основные положения диссертации докладывались на заседаниях пала1 и комитетов Федерального собрания Российской Федерации, в комиссиях и рабочих i руинах Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации Совета Безопасности Российской Федерации, на международных и российских конференциях, «круглых столах» и семинарах, проводимых государственными органами, УВКБ ООН, MOM и другими неправительственными организациями а также использовались при анализе нормативно-правовых актов ряда субъектов Российской Федерации

В 2007 г по запросу Федеральной миграционной службы автором проведена независимая экспертиза проектов административных регламентов Федеральной миграционной службы по предоставлению статуса беженца и политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, опубликованы в 17 статьях'

1 См например Волох В А Беженцы Как им помочь9// Социальная защита 1991 №3 С 12-19 он же Как получить политическое убежище в России// Миграция в России 2001 № 1-2 С 31-35, он же Международная защита беженцев Российский контекст// Миграционный вестник Общественно-политическая газета 8 04 2003 г № 10 СЗ, он же Миграционные процессы и их влияние на экономическую и социокультурную жизнь столицы//Служба занятости 2007 № 5 С 21-23, он же Гражданское общество Общественный совет при Федеральной миграционной службе//Российская миграция 2007 № 6 С 23-24 и др

Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в преподавательской деятельности автора диссертации в процессе проведения учебных занятий по дисциплинам специализации кафедры «Управления миграционными процессами» со студентами Института государственною и муниципалы^ о управления Государственного университета управления, научном руководстве при написании студентами курсовых и дипломных работ по проблемам вынужденной миграции и убежища и при проведения занятий со специалистами Федеральной миграционной службы на курсах повышения квалификации, а также подготовленном к изданию учебном пособии «Предоставление убежища в Российской Федерации»

Структура диссертационного исследования Диссертация состоит из введения трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, исследуется степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, теоретико-методологическая нормативная и эмпирическая основы исследования, раскрывается научная новизна н научно-практическая значимость работы, характеризуется степень апробации полученных результатов в современных условиях

Первая глава «Теоретико-методологические основы исследовании миграционной политики в сфере вынужденной миграции» посвящена исследованию состояния понятийного аппарата в изучении миграционной политики, проблем статистики и учета миграции населения, современных подходов к формированию государственной политики в сфере вынужденной миграции

В первом параграфе «Аначиз устоявшейся тертшоюгии и базовых пщчных бефеницш!» уточняются и сопоставляются виды миграции, раскрываются базовые дсфепиции Основное внимание уделяется анализу общих вопросов, таких как сущность вынужденной миграции, ее содержание, место в жизни общества на основе тех кагеюрий которые выработаны политической наукой С точки зрения автора, проблема классификации, как самой мшрации, так и ее субъектов достаточно сложна и неодношачпа Вынужденная миграция - это явление, требующее системного подхода, продуманных скоординированных, целенаправленных решений Государства обсуждают политику в вопросах вынужденной миграции не только на двустороннем, региональном, но и на глобальном уровне

В диссертации указывается, что в зарубежной и российской литературе имеется

множество определений вынужденной миграции населения До настоящею времени определение и классификация вынужденных мигрантов не получили общепризнанною универсального характера даже в отношении уже известных, достаточно стабильных видов вынужденной миграции По мнению автора диссертации, наиболее полное определение вынужденной миграции предложено В А Ионцевым, который характеризует ее как совокупность территориальных передвижений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства, имеющих вынужденный характер, обусловленный политическими и национальными преследованиями и угрозами, стихииными бедствиями включающих основные категории беженцы, перемещенные лица (вынужденные переселенцы) лица, ищущие убежища, эколошческие беженцы, депортированные или принудительно переселяемые мигранты и др 1

В диссертации обосновывается вывод о том, что хотя сегодня в мире уже в целом разработан соответствующий понятийный аппарат, выработаны определенные концепции и правовые нормы в отношении беженцев, равно как и других категорий вынужденных мигрантов, тем не менее, они нуждаются в дальнейшем осмыслении и уточнении с учетом современных реалий В частности очень часто термин «беженец» используется вмесю термина «вынужденный переселенец» и наоборот, что является явной ошибкой По мнению авюра диссертации, беженец нуждается в международной защите на основании норм международного права и заключенных международных соглашений и им можег быть признан только иностранный гражданин или лицо без гражданства Вынужденный же переселенец - гражданин Российской Федерации и государство обязано оказать ему помощь в соответствии с Конституцией Российской Федерации Неправы, видимо, также ге исследователи и специалисты, которые считают, что «вынужденные переселенцы» - эю те кго «имеет возможность подготовить свой переезд», а сам переезд осуществляется не в таких экстремальных обстоятельствах, как беженцы Эта распространенная ошибка которая, к сожалению, имеет место не только в популярных статьях, но и в научных рабоыч В последнее время возрастает число лиц, покидающих свою родину, которые отдельными исследователями рассматриваются в качестве беженцев по экономическим причинам Однако по нашему мнению эту категорию нельзя признать беженцами в точном смысле слова, поскольку они не являются жертвами преследования по признакам, установленным Конвенцией ООН 1951 г и российским законодательством Такое «вольное» обращение с отдельными категориями и понятиями, связанными с вынужденной миграцией ведет не только к методологическим ошибкам при анализе этой формы миграционного движения, но

' Ионцев В А Миграция населения Вып 3 Международная миграция Приложение к журналу «миграция в России» М, 2001 С 98

и искажает ее реальную картину

Для обеспечения эффективности и функциональности политического курса крайне важно применение правильных дефиниций, используемых в соответствующей ситуации Понимание исходных допущений и различий, положенных в основу категоричного и терминологического аппарата, позволяет осуществлять правильный подход к разработке эффективной государственной политики и управлению миграционными процессами в конкретных условиях

Во втором параграфе «Современные подходы к формированию государственной миграционной почитики в сфере вынужденной миграции» сделана попытка рассмотрения основных этапов формирования и развития миграционной политики на мировом международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного государства 1ермин «миграционная политика» часто фигурирует в политической, юридической, социологической, экономической и других науках, однако содержание этого термина не опредетсно в достаточной степени В узком смысле миграционная политика понимается как государственное воздействие на регулирование миграционных процессов В широком смысле миграционная политика, как часть социальной политики государства, ¡атрагиваег вопросы демографической политики, сферы труда и производства, обеспечения и защиты прав человека и гражданина

Миграционная политика, как и любая иная, зиждется на четырех сголпач ¡акоподагельстве, организационном (институциональном) ее сопровождении, инструменмч реализации и финансировании1 Это определение можно дополнить наличием политической воли и согласованностью вышеперечисленных компонентов

На современном этапе развития миграционная поли гика формируется и реализуйся на мировом международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного юсударства Каждое отдельно взятое государство формирует собственную миграционную политику отвечающую миграционной конъюнктуре конкретной страны Миграционная политика -часть внутренней и внешней политики государства, и немаловажная ее часть О] проводимой государством миграционной политики зависит, станет ли миграция позитивным и стабилизирующим фактором, или напротив, будет фактором обострения социально-экономических проблем общества Эффективная государственная миграционная политика должна быть составным, и очень важным, элементом стратегии развития общества

1 Мукомепь R И Миграционная политика России Постсоветские контексты/Институт социологии РАН -М Диполь-Т, 2005 С 114

Практика показывает, что регулирование вынужденной миграции на государственном уровне осуществляется на основе трех типов миграционной политики жесткая миграционная политика, ориентированная на резкое сокращение погока вынужденных мигрантов на территорию государства, мягкая миграционная поли гика при проведении которой положения Конвенции ООН 1951 г о статусе беженцев толкуются буквально и фактически не устанавливаются какие-либо ограничения в предоставлении статуса беженца и третий тип миграционной политики обеспечивает сочетание интересов государства и защиту прав беженцев Как в любой сфере жизнедеятельности в том числе миграционной, государственное регулирование изначально предполагает рассмотрение таких базовых понятий, как концепция, политика и программа Процесс разработки государственной миграционной политики, включая проблемы убежища, в самом общем виде, состоит из трех последовательных и очень важных этапов, требующих знаний в самых различных областях, а именно 1) проведения всестороннего глубокого анализа миграционных процессов в стране и социально-экономического положения на достаточно длительный период, 2) прогноза развития миграционных процессов, 3) разработки самих инструментов и использования механизмов реализации политики для достижения поставленных целей и задач в соответствии с определенными на первом этапе критериями

Проведенное диссертационное исследование позволило автору сделать вывод что каждая страна, в том числе и Российская Федерация, исходя из национальных интересов формирует государственную миграционную политику, адекватную своему геополитическому статусу

В третьем параграфе «Особенности и пробчеиы статистики и учета вынужденной миграции населения» дается анализ современных систем учета вынужденной миграции, без чего невозможно выстроить реалистическую и эффективную миграционную политику

Сделан вывод, что учет миграции является одним из наиболее трудных видов сбора данных о населении и вызывает у специалистов наибольшее число замечании До настоящего времени результаты учета соответствующих миграционных потоков в странах с однотипными определениями и правилами регистрации мигрантов могут заметно различаться из-за разной степени недоучета вынужденных мигрантов Трудности исстедования и сопоставления данных по международной миграции вообще и вынужденной в частности, заключаются, прежде всего, в том, что до сих пор пет единства в определении их основных понятий Как следствие, возникает необходимость в унификации национальных определений вынужденной миграции в целях сопоставимости данных Определенные сложности обусловлены также значительной разнородностью источников данных и систем учета коренного и иностранного населения в различных странах

Основу генерирования информации, требующейся для формирования политики в области вынужденной миграции, обеспечивают общие и специализированные системы сбора данных, как в странах исхода, так и в странах назначения данной категории мигрантов Методология и практика измерения общего количества беженцев, не достаючно точны в большинстве стран В развивающихся странах, где статус беженца определяется на основе принципа отсутствия доказательств в пользу противного, и статистическая информация собирается под углом зрения предоставления помощи беженцам, измерение и\ общею количества характеризует определенные компоненты изменений лучше чем друтие индикаторы В развитых странах данные по совокупной численности беженцев как правило поставляются общими источниками мшрационной статистики, такими как регистры населения или регистры иностранцев

В Российской Федерации статистический учет вынужденных мигрантов стал возможен после разработки первичного учетного документа (регистрационной карточки) а также создания системы территориальных органов миграционной службы осуществляющих накопление и хранение первичных учетных документов, сбор и предоставление статистической отчетности Регистрация вынужденных переселенцев началась с 1 июля 1992 г, а беженцев с 20 марта 1993 г В 1992-1993 гг статистическая отчетность о вынужденных переселенцах и беженцах проводилась совместно по обеим категориям мигрантов, а с 1994 г - по каждой категории отдельно Формы о 1 четности о численности и социально-демографическом составе вынужденных переселенцев и беженцев утверждаются Росстатом, тем самым им придается статус федеральною статистического наблюдения Кроме того, ФМС России утверждены формы ведомственной статистической отчетности, например о численности вынужденных переселенцев, прошедших ежегодный переучет С 1992 г данные учета миграции публикуются в статистическом бюллетене «Численность и миграция населения в РФ» Самостоятельным разделом в нем являются данные о вынужденной миграции Однако довольно значительное количество фактически вынужденных мигрантов не учитывается, так как по разным причинам не обратились в миграционную службу Кроме того, оформление статуса беженца и вынужденного переселенца обусловлены достаточно длительным периодом, особенно в случае судебного его доказательства

Исследование показало что, несмотря на наличие в стране обширной информации но вынужденной миграции, ее реальные масштабы имеют более массовый характер, чем по принято считать Это свидетельствует о том, что проблема вынужденной миграции в Российской Федерации не решена в полном объеме, а лишь выведена за пределы официальной статистики

Во второй главе «Становление и развитие института убежища в мировой практике» проанализирована эволюция международных подходов к формированию института убежища, создание и становление Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), правовые основы и современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике

В первом параграфе «Мировой опыт и эволюция меэ/сдународных подходов к формированию института убежища» выявлено, что международное сообщество столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себя функции по их защите и оказанию помощи Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений

В 1921 г по предложению Международного Комитета Красного Креста Сове/ Лиги Наций учреждает пост Верховного комиссара по делам русских беженцев, в задачи которого входили вопросы определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или «направления» в потенциальные страны расселения, а также оказание помощи совместно с частными организациями' В 1923—1929 гг оказание некоторых «технических услуг», в основном в сфере помощи беженцам, было поручено Международной организации труда, а Верховный комиссар продолжал несш ответственность за политическую и правовую защиту беженцев В 1933 г было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии а в 1938 г - Управление Верховного комиссара по делам всех беженцев

После Эвианской конференции в 1938 г с участием 32 стран, созванной по инициативе Соединенных Штатов Америки для рассмотрения «вопроса о принудительной эмиграции», был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев (МКБ)2 В 1946 г Организация Объединенных Наций признала основополагающий принцип согласно которому ни один беженец, представивши и веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому3 Кроме того, по рекомендации Экономического и Социального Совета

1 Annexe 224 Minnies of the 13-th Session;, of the Council of the League of Nations Gcikv-i 17-28 lime 1921 um н Weis P The International Protection of Refugees 48 AJH 193 2007-2008 (1954)/ В 20-х i олах часгные организации ирон^чи kp) пночасштабныс операции по оказанию помощи множеству людей перемещенных в годи Первой мировой вопим п после нее Marrus М The Unwanted—Ешopean Refugees in the Twentieth Centuiy (1985) 85—86 1огда же p i ¡ игшые сфаны у л с i я л и ботьшое внимание и оказывали помощь лицам пострадавшим от стихийных припу чит t im и [\ и согласованных перемещений населения на Балканах Об обменах населением между Грецией и Т)рциен I рсцием и Бол! арией см Marrus The Unwanted 96—109

Функции Комитета были определены в резолюции принятой (4 июля 19^8 г гекст — в «Иеслечоишми но вопросу о положении апатридов» (выше сноска I) См Sjoberg Т The Powers and the Persecuted The Reiugct Problem cind the Intergovernmental Committee on Refugees (1GCR) 1938—1947(1991) О дальнейших собьпиях см Salomon К Refugees in the Cold Wai Toward a Mew International Refugee Regime m the Early Postwar Era (1991) 1 Рез 8(1) ГА ООН от 12 февраля ) 946 г

Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая определила лиц, подпадавших под действие ее мандата Под эгидой МОБ были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц1 При этом политика расселения беженцев обеспечивала и более широкие политические интересы государств2 После Второй мировой войны единственной задачей МОЬ было преодоление последствий этой воины и политических перемен Однако еще в период te существования Генеральная Ассамблея признала необходимость создать организацию-преемницу Поворотными стали 1950-1951 годы, когда было учреждено "Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и была принята Конвенция ООН, касающаяся статуса беженцев В совокупности эти события позволили впервые создать официальную структуру для реагирования на нужды беженцев в соответствии с международным правом

Во втором параграфе «Управление Верховного комиссара ООН по дети беженца, (УВКБ ООН) как основной институт международной системы защиты беженцев и шц ищущих убежище» рассматривается структура и компетенция УВКБ ООН в сфере чсжчунарочной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище Автором делается вывод, что в настоящее время функционирует целый ряд специальных органов по защите беженцев, среди которых центральное место занимает Управление Верховной! комиссара ООН по делам беженцев, являющееся вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и выполняющее решения Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета ООН УВКБ ООН является не только форумом на котором могут быть представлены мнения государств, но и одним из действующих лиц, влияющих на процесс нормотворчества в соответствующей сфере Организация lie просто сотрудничает с государствами и рядом международных региональных и национальных организаций, а прежде всего, координирует всю международную защиту лиц, ищущих убежище и беженцев Представительс1ва и уполномоченные УВКБ ООН работают более чем в 120 странах мира

Диссертационное исследование выявило, что УВКБ ООН, наделенное конкрешым всемирным мандатом в отношении беженцев, тесно сотрудничает с рядом других подразделений ООН Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), Мировой продовольственной программой (МПП), Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ) Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Программой развития ООН (ПРООН) Программой ООН по ВИЧ'С'1 ГИДу (ЮНАИДС), Управлением Верховного комиссара ООН по

1 llolborn L Refugees A Problem of our Time (1975) 31

гСм Loescher, О and Scanlan J, Calculated Kindness, (1986), 15—24

правам человека (УВКПЧ) Кроме специализированных учреждений ООН УВКБ ООН регулярно взаимодействует со многими другими международными организациями В конкретных регионах УВКБ ООН также сотрудничает с региональными органи ¡алиями а также с неправительственными организациями (НПО)

Статус УВКБ ООН в сфере международной защиты на протяжении ряда лет постоянно подкрепляется соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи содержащими призывы к государствам мира о поддержании деятельности Верховного комиссара Несмотря на то, что государства продолжают пользоваться определенной свободой принятия решений при формировании и реализации полшики в сфере вынужденной миграции, УВКБ ООН с его главной функцией по предоставлению беженцам международной защиты играет центральную роль в аналогичной системе надзора Право УВКБ ООН осуществлять защиту дополнительно подкрептено решением Международного Суда

В третьем параграфе «Правовая основа функционирования международной системы убежища» рассматриваются основные международные акты, направленные на защшу беженцев и лиц, ищущих убежища, которые условно можно разделить на две категории первая ка!егория - это документы универсального характера, центральным звеном которых является Конвенция ООН 1951 г о статусе беженцев, а также Протокол к ней 1967 I , вторая категория - это документы регионального характера, которые имеют свою специфику но сравнению с универсальными соглашениями Автором делаются вывод о юм, что в универсальных международно-правовых документах необходима более четкая формулировка и трактовка положений, регулирующих статус лиц, на которых эти документы не распространяются и которые изъяты из их сферы действия

В четвертом параграфе «Современные стандарты определения статуса беженца и предостави'ния убежища в ипровой практике» автор исследует порядок проведения процедуры определения статуса беженца или предосгавпения убежища в мировой практике в соответствии с рекомендациями УВКБ ООН В диссертационном исследовании анализируется порядок проведения формальных процедур установления статуса беженца, которые в значительной степени обеспечивают эффективное осуществление и применение Конвенции ООН 1951 г о статусе беженцев и Протокопа к ней 1967 г внутри государств Делается вывод, что одной из основных целей УВКБ ООН издавна является создание справедливых и быстрых процедур по установлению статуса беженца, гарантирующих «наибольшую доступность» для тех, кто ищет убежища, и допускающих независимый пересмотр отрицательных решений

В третьей главе «Современная политика Российской Федерации в области выиу/ьдснпои мшрации и пути ее совершенствования» проанализированы подходы к разработке концепции миграционной политики, ее институциональное и законодательное обеспечение, инструменты реализации и предложены пути совершенствования государственной миграционной политики

В первом параграфе «Разработка концепции и проблемы институциопччьиого обеспечения государственной миграционной политики» автор анализирует процесс разработки концепции государственной миграционной политики Изначально государственная миграционная политика Российской Федерации формировалась путем создания административно-управленческой системы, правовой базы, разработки и реализации миграционных программ, финансируемых федеральным бюджетом Впервые основные направления миграционной политики были сформулированы в 1992 г в республиканской долговременной программе «Миграция» В 1994 г цели, принципы и задачи миграционной политики были отражены в Федеральной миграционной программе В дальнейшем в 1998 - 1999 гг создается межведомственная рабочая группа, которая разработала проект Концепции государственной миграционной политики Как справедливо отмечает В И Мукомель, проект Концепции государственной миграционной поли гики должен был служить «ориентиром для органов государственной влас I и Российской Федерации, местного самоуправления и НПО» К сожалению, несмотря на то, что проею прошел все согласования с заинтересованными ведомствами и субъектами Российской Федерации, в конечном итоге он был отклонен Правительством Российской Федерации1 Сегодня единственным документом, определяющим политику в сфере миграции, является разработанная МВД России и одобренная распоряжением Правительством Российской Федерации «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» Однако этот документ в основном предусматривает борьбу с незаконной миграцией В Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дано определение сущности и структуры миграционных процессов в России главная цель не ориентирована на миграционную деятельность, не выделены основные этапы реализации Концепции, а основные концептуальные положения носят декларативный характер2

Отсутствие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации приводит к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличаются полярностью Это либо полная либерализация в сфере

' Мукомель В И Миграционная политика России Постсоветские контексты/Институт социологии РАН М Диполь-Т, 2005 С 121-122

2 Тюркин М Л Миграционная система России Монография М Изд Дом «Стратегия», 2005 С 268-269

вынужденной миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами либо чрезмерное ужесточение позиции государства по отношению к мигрантам и, вследствие этого, нарушения прав человека

Важнейшими проблемами институционального обеспечения государственной миграционной политики является ее сопровождение, полномочия и обеспечение разграничения функций органов исполнительной власти, их межведомственною взаимодеиствия, а также координации усилий органов государственной власти, местною самоуправления и НПО В диссертационном исследовании рассматриваются этапы создания и становления Федеральной миграционной службы (ФМС России), ее функции и задачи, институциональная структура, механизмы реализации государственной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища По мнению автора диссертационного исследования, частые организационно-структурные изменения и понижение статуса ФМС России негативно сказываются на организации работы с вынужденными мигрантами Так, до 2000 г ФМС России была самостоятельным ведомством государственной власти Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ФМС России была упразднена, а ее функции переданы в Минфедерацию России В связи с этим почти поп года не принимались необходимые нормативные правовые акты, регламентирующих деятельность нового ведомства В 2001 г в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Минфедерация России была упразднена и ее функции в части реализации миграционной политики переданы в МВД России, которое почти полностью сконцентрировалось на борьбе с незаконной миграцией - сфере, привычной для силового ведомства Кроме того МВД России не имело достаточного опыта в разработке и реализации миграционной политики не владело навыками работы с мигрантами По мнению ряда исследователей, перестройка 2001 i привела к тому что деятельность ФМС МВД России перестала быть транспарантом была утрачена преемственность в деятельности миграционной службы, резко снизилась квалификация ее работников, еще более осложнились отношения ведомства с организациями «третьего сектора», оставляло желать лучшего сотрудничество с наукой

Несмотря на то, что сегодня в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполните и.нои власти» Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, она в соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти по-прежнему находится в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, которое ответственно за разработку государственной политики в сфере

миграции и осуществляет контроль за деятельностью подведомственной ему Федеральной миграционной службы

Одной из слабых сторон В деятельности ФМС России со дня ее основания являлось отсутствие конструктивного сотрудничества с представителями «третьего сектора» -мигрантских и правозащитных организаций В последнее время Федеральная миграционная служба уделяет значительно больше внимания вопросам совершенствованию взаимодействия с общественными научными организациями и представителями бизнеса при решении проблем мшрации Создан Общес1вениыи сове! при Федеральной мш рационной службе, аналогичные советы создаются при территориальных органах ФМС России Успешно работают такие общее!венные неправительственные и международные организации, как «Форум переселенческих организаций», Комитет помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие» «Се1ь «Миграция и право», «Международная правозащитная ассамблея» Российское общество Красного Креста (РОКК), «Партнерство по миграции» и ряд других

Во втором параграфе третьей главы «Инструменты реализации государственной миграционной почитики», рассматриваются основные инструменты реализации государственной миграционной политики - федеральные целевые программы Респ)бликаиская долговременная программа «Миграция», одобренная Посшиовлеиисм Соне и Минщлров Российской Федерации от 18 мая 1992 г и Федеральная миграционной программа, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 I Эт и программы представляли согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации

Исследование показало, что мероприятия по реализации миграционных программ охватывали практически весь спектр проблем, от внутренней миграции до международного сотрудничества, однако, на том этапе миграционная политика России сводилась в основном к расселению беженцев и вынужденных переселенцев, что позволило обустрой 1Ь большинство вынужденных мигрантов Однако в 2001 г было принято решение о нецелесообразности в дальнейшем разработки Федеральных целевых программ в сфере миграции По мнению ряда авторов, а также с учетом мирового и отечественного опыта переломить негативные тенденции можно лишь путем корректировки государственной миграционной ситуации с использованием программно-целевого метода Программно-

цетевой метод позволяет опредечить сроки исполнения конкретных мероприятий, круг исполнителей и консолидировать усилия в реализации конкретных задач миграционной политики'

Автор делает вывод о том что, несмотря на сложности, связанные с организационмо-структурным построением миграционной системы Российской Федерации, в основном разработан и применяется механизм рассмотрения ходатайств лиц о признании их беженцами, предоставления временного или политического убежища

В третьем параграфе «Особенности законодательного обеспечение деятельности государства в области предоставления убежища» анализируются этапы становления российского законодательства в сфере убежища, дается анализ норм Федерального закона «О беженцах», закона «О вынужденных переселенцах, Указа Президента Российской Федерации «О порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» постановления Правительства Российской Федерации «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» Делается вывод о том, что в действующем Федеральном законе «О беженцах» имеются существенные недостатки Одним из главных недостатков, по мнению автора является двуступенчитая процедура признания лица беженцем Промежуточные стадии, предусмотренные действующим законодательством, такие как предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу только усложняют процедуру Это приводит к неоправданно длительному рассмотрению ходатайства Необходимо также внести и ряд чругих изменений, касающихся прежде всего, порядка размещения иностранных граждан и лиц без гражданства в центрах временного размещения и местах временного содержания порядка предоставления временного убежища, согласованности с новым законодательством в части правового положения иностранных граждан и правит регистрации по месту пребывания либо жительства

В четвертом параграфе «Возможности совершенствования государственной миграционной почитики» рассматриваются основные направления совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации В исследовании отмечается, что в Российской Федерации сделано немало, для того чтобы выстроить эффективную государственную политику в сфере предоставления убежища Однако наряду с этим остается огромное количество нерешенных проблем Анализ международной и российской практики в сфере вынужденной миграции и личный опыт автора

' См например Воробьева ОД Миграция населения Вып 6 Миграционная политика М 2001

С 80

диссертационного исследования в формирования института убежища позволили подготовить несколько предложений по совершенствованию государственной миграционной политики в этой сфере 1) в концептуальном плане предлагается разработать и утвердить на высоком общегосударственном уровне Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, 2) с точки зрения институционального обеспечения миграционной политики необходимо рассмотреть вопрос о повышении статуса Федеральной миграционной службы и создании на ее базе министерства, обладающего полномочиями разрабатывать предложения по формированию государственной миграционной политики, проводить единую государственную миграционную политику и осуществлять управление и координацию в сфере миграционного регулирования Министерство могло бы наиболее полно обеспечивать решение вопросов комплексного подхода к проблемам миграции, в том числе и формированию института убежища, 3) предлагается рассмотреть вопрос о создании Правительственной комиссии по миграционной политике, в состав которой целесообразно включить, как представителей органов федеральной законодательной и исполнительной влаои, 1ак и представителей общественных и научных организаций, 4) важным направлением должно стать совершенствование работы Общественного совета прп ФМС' России и взаимодействие органов миграционной системы с неправительственными организациями, что будет также содействовать развитию институтов гражданскою общества, 5) с целью совершенствования инструментального обеспечения мш рационной политики предлагается применение программно-целевого метода реализации государственной миграционной политики с выделением соответствующих финансовых ресурсов, 6) представляется необходимым внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О беженцах», либо принятие его в новой редакции, что буде1 способствовать дальнейшему совершенствованию законодательного обеспечения государственной миграционной политики

В закчюченнн сформулированы основные выводы по результатам диссертационного исследования

По теме диссертационного исследования опубликованы научные работы 1 Волох В А Миграционная политика России и пути ее реализации // Социально-экономические аспекты миграции в современной России Международная научно-практическая конференция 17 декабря 1996 г М, 1997 (0,5 п л ),2 Волох В А Деятельность Федеральной миграционной службы МВД России по решению проблем миграции // Материалы международной конференции «Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития» 10-11 марта 2004 М, 2004 (0,5 п л),

3 Волох В А в соавторстве с Рощиным Ю В, Куценко Т И Управление международной трудовой миграцией Вып 1 учебное пособие / МОТ, ГУУ М Авангард 2006 (24,5 п л ),

4 Волох В А Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе//Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы Труды ВИПК МВД России Выпуск 16 Домодедово, 2007 (0,5 п л ),

5 Волох В А Правовой статус беженцев в международном и российском праве//Закон и право 2007 № 10 (0,5 п л ),

6 Волох В А Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции//Власть 2007 № 10 (0,3 п л ),

7 Волох В А Совершенствование законодательства о беженцах как важнейший фактор формирования государственной миграционной политики Российской Федерации//Право и политика 2007 № 11(0,4 п л ),

8 V Volokh Ways to obtain political asylum in Russia// Migration in Russia" N 1 -2 2001 (0,4 п л)

Подп в печ 27 09 2007 Формат 60x90/16 Объем1,Опл Бумага офисная Печать цифровая

Тираж 50 экз Заказ №891

ГОУВПО "Государственный университет управления" Издательский дом ГОУВПО "ГУУ"

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд 106 Тел /факс (495) 371-95-10, e-mail dinc@guu ru www guu ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Волох, Владимир Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МГРАЦИИ.

1.1. Анализ устоявшейся терминологии и базовых научных дефиниций.

1.2. Современные подходы к формированию государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции.

1.3. Особенности и проблемы статистики и учета вынужденной миграции населения.

ГЛАВА II. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА УБЕЖИЩА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ.

2.1. Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища.

2.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев как основной институт международной системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище.

2.3. Правовая основа функционирования международной системы убежища.

2.4. Современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике.

ГЛАВА III. СОВРЕМЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ И ПУТИ ЕЕ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ.

3.1. Разработка концепции и проблемы институционального обеспечения государственной миграционной политики.

3.2. Инструменты реализации государственной миграционной политики.

3.3. Особенности законодательного обеспечения деятельности государства в области предоставления убежища.

3.4. Возможности совершенствования государственной миграционной политики.

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Волох, Владимир Александрович

Актуальность темы исследования

Актуальность исследования определяется, прежде всего, необходимостью объективного анализа совокупности проблем, касающихся деятельности органов государственной власти по формированию и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и, в частности в вопросах предоставления убежища.

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это случалось практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до XX века, не существовало каких-либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев1. На последнюю четверть XX века приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических

1 Рязанцев С.В. История мировых миграций//Каламанов В.А., Моисеенко В.М. и др. Управление миграционными процессами: Учебное пособие/ ГУУ.-М.,2003. С. 25 катастроф. В настоящее время численность населения, находящегося в ведении Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ У

ООН), составляет более 20 миллионов человек (приложение 1). Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.

Абсолютно новым и экстремальным по своему характеру явлением стали значительные потоки беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев, причем не только среди русскоязычного населения республик бывшего СССР, но и множества других этносов огромной распавшейся страны3. Распад СССР в начале 1990-х годов XX века не только изменил политическую карту мира, но также обострил существовавшие межэтнические конфликты, породил острейшие политические, экономические и социальные проблемы. По ориентировочным подсчетам, в течение десяти лет со своих мест снялись до 9 млн. человек, в основном из-за политических потрясений, и это стало самым массовым перемещением людей в регионе с 1945 года4.

При этом наблюдения показывают, что в большинстве бывших союзных республик основой массовых действий и политического размежевания стала национальная идея и этонационализм в его прокоммунистическом или антикоммунистическом вариантах, «исповедуемый соответственно старыми или новыми политическими элитами доминирующих этнических групп»5. По мнению Ж.А. Зайончковской, распад СССР усилил миграционные потоки из бывших союзных республик, в Россию, которая стала центром притяжения сотен тысяч вынужденных мигрантов6. Присоединившись к Конвенции ООН 1951

2 http://www.demoscope.ru/weekly/2005/0211/baromOl.php

3 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (вопросы теории). М.-2003. С.218

4 UNHCR,Public Information Section,'Cis Conference on Refugees and Migrants',30-31 May 1996, geneva, p.3.

5 Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. - М. Наука 2001. С.26

6 Зайончковская Ж.А. Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994. С.З -46

7 8 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев , наша страна взяла на себя обязательства о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище.

Следует отметить, что понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства путем: 1) признания беженцем; 2) предоставления временного убежища; 3) предоставления политического убежища.

К этой категории также следует относить лиц, еще не получивших какой - либо из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента - согласно международным документам - сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение.

Важным приоритетом в этом направлении должно стать формирование и реализация четко выверенной государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, основанной на соблюдении дуалистического подхода к решаемым проблемам, так как с одной стороны миграционная политика изначально носит гуманитарный характер, а с другой - связана с проблемой безопасности страны.

В связи с этим, перед Россией как принимающим государством стоит триединая задача: 1) обеспечение социально - экономической, правовой, культурной и психологической поддержки беженцев, 2) сохранение национальной безопасности, внутренней стабильности в социально-экономической сфере принимающего региона и 3) выполнение принятых международных обязательств. На процессуальном уровне ситуация осложнялась тем, что СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, никогда не представлял собой государство, предоставлявшее убежище, за исключением отдельных случаев предоставления политического убежища видным деятелям коммунистических партий из

7 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник документов. M.-2004. С. 163

8 Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая) Сборник-документов. М.- 2004. С. 188 ряда стран, и, в связи с чем ни миграция как таковая, ни институт убежища не получили своего развития.

По свидетельству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, сегодня на территории России находится около 250 тыс. мигрантов из государств «дальнего зарубежья», не считая СНГ, которые реально нуждаются в предоставлении убежища, 85% из них - это афганские беженцы. Очередь для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца составляет более 15 тысяч иностранных граждан. До принятия ходатайств проходит, как правило, два года, и все это время люди вынуждены находиться в стране на положении нелегальных иммигрантов. Поэтому сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свое право на убежище. Официально зарегистрировано лишь 614 беженцев и 1228 лиц, получивших временное убежище. Эта цифра ничтожна и вряд ли отражает реальное положение дел 9.

Как видим, вынужденная миграция для новой России стала проблемой, которая не получила еще полного осмысления и адекватных государственных решений. Такая ситуация чревата различными негативными последствиями. С политической точки зрения неспособность государства в оказании помощи вынужденным мигрантам, оставление их в неопределенном состоянии снижает международный престиж страны, ведет к не выполнению принятых международных обязательств, ломает судьбы сотен тысяч людей. Кроме того, неурегулированность правового положения значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства увеличивают опасность возникновения уголовных преступлений и административных правонарушений.

В настоящее время система методов государственного управления вынужденной миграцией населения нуждается в серьезной доработке, поскольку существующая практика во многом не обеспечивает

9 См. Лукин В.П. Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г., М,- 2005. С. 12-13 достижения продекларированных целей государственной миграционной политики. К тому же процедуры рассмотрения ходатайств, лиц, ищущих убежище о присвоения соответствующего статуса и обеспечения прав, лицам, получившим его, нередко сопровождаются нарушениями.

Все вышеизложенное объясняет актуальность представленной работы, обусловленность необходимости восполнить недостаток работ, посвященных методам формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища с целью их оптимизации.

Степень научной разработанности проблемы

Необходимость научного осмысления миграционных процессов в современном обществе обусловлена не только резким увеличением масштабов вынужденной миграции но и важностью разработки более эффективной государственной политики для решения проблем вынужденных мигрантов, базирующейся на научных разработках в этой области.

Миграционные процессы, протекающие в современном обществе, их влияние на социально-демографические, экономические и прочие показатели, вопросы формирования и реализации миграционной политики достаточно широко освещены в работах зарубежных и российских авторов.

С 1960-х годов исследование миграции населения существенно расширилось во многих странах. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук - политологи, философы, социологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, историки, что объясняется комплексным характером проблемы.

Теоретическое представление о миграции формируется в рамках таких базовых дисциплин как - политология, география, история, социология, экономика, демография, право, этнология. Однако по мере накопления знаний о миграции становится все более очевидным, что проблемы миграции не могут быть решены в рамках лишь одной научной дисциплины и все чаще они оцениваются как комплексные, т.е. требующие совместной работы ученых разных специальностей. Такая оценка миграции как объекта исследования преобладает в отечественной и зарубежной литературе.

Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий10. К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики, следует отнести труды таких

II 12 авторов, как: Д. Пападемиетриу , А. Инкельса, Д. Левинсона , Гая С. Гудвина-Гилла13 и других.

В начале 1990-х гг. вновь возникшие и видоизменяющиеся традиционные миграционные проблемы инициировали появление теоретических исследований в этой области в Российской Федерации. С распадом СССР и крушением социалистической системы массовый характер миграции отразился на количестве исследований. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений. Одним из таких центров стала лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, осуществляющая исследования по актуальным для России и всего постсоветского пространства миграционным проблемам. Ученые под руководством Ж.А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России14.

Существенный вклад в научные исследования по проблемам миграции внесли ученые Института социально-политических исследований РАН и

10 См., например, Marrus, M.R. The Unwanted: European Refugees in the Twentieth Century, Oxford University Press., Oxford, 1985; Demetrios G. Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era of Globalization/ Wash/: Carnegie Endowment for International Peace, 2001

12 Inkeles A., Levinson D.J. National Character: the Study of Modal Personality and Socio—cultural systems'// Handbook of Social Psychology/ Ed. By Lindzery. Vol.2. Cambridge, 1954.

13 Гай С. Гудвин-Гилл. Статус беженца в международном праве. М., ЮНИТИ, 1997.

14 См. например Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. М., 1994; она же Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994; она же Миграционные тенденции в СНГ//Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество. М., 1997 и др. лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., профессор JI.JL Рыбаковский, автор более чем двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий15.

Активно занимается указанными проблемами другой научный коллектив - Институт международных экономических и политических исследований РАН. Здесь ведется изучение широкого круга проблем внешней трудовой миграции16. Институт является одним из немногих коллективов, где приоритетное значение придается исследованию эмиграционного и иммиграционного законодательства в зарубежных странах.

Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством член.корр. РАН, д.и.н:, профессора В.А. Тишкова17 проводит большую исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих

18 исследований соответствующий бюллетень , который пользуется большой популярностью в органах государственной законодательной и исполнительной власти и среди неправительственных организаций этих стран.

Учеными Института социально-экономических проблем народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т.д. Среди них работы И.Г. Ушкалова, И.А. Малахи19 и других авторов.

Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Ее заведующий, д.э.п.,

15 См. например Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграции, М.1973; он же Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001 и др.

1 См. например Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого стола)//ИМЭПИ РАН. М. 2005. 219 с.

1 См. например Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. - M. Наука 2001 и др.

18 Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов См. например Ушкалов И.Г., Малаха И. А. «Утечка умов» - масштабы, причины, последствия. М.: Эдиториал УРСС, 1999 профессор В.А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю международной миграции20.

Представляют большой научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992 - 1999 гг., д.э.н., профессора Т.М. Регент. Среди них «Миграция в России: Проблемы государственного управления», «Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам»21 и другие.

Большой вклад в исследование проблем миграции внесли: Центр этнополитических и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, а также неправительственные и международные организации: «Форум переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», УВКБ ООН, MOM, Красный крест и другие.

С точки зрения методики исследования государственной политики регулирования и управления миграционными процессами, помощь в подготовке диссертации оказали труды ученых, комплексно рассматривающих вопросы государственного и муниципального управления, политологии, теории, истории государства и права, конституционного, международного, административного права: Г.В. Атаманчука, А.Г. Вишневского, Н.И. Глазуновой, А.В. Дмитриева, О.Е. Кутафина, Г.Р. Латфуллина, Е.А. Лукашовой, С.Е. Метелева, В.И. Мукомеля, Н.В. Новичкова, Н.А. Омельченко, С.В. Рязанцева, В.А. Тишкова, Т.Я. Хабриевой

20 См. например Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения,- М. Диалог. МГУ, 1999; Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей M63 / Гл. ред. Ионцев В.А. .- М.: МАКС Пресс, 2002.

11 См. например Регент Т.М. Иммиграция в Россию. M., 1997; она же Миграционная ситуация в СевероКавказском регионе//Народонаселение. 1998. № 1; она же Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999; она же Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. М., 1998

21 См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997; Вишневский А.Г. Альтернативы миграционной стратегии//Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. М.,2005; Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. М.: TK Вельби, Изд-во Проспект, 2007; Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение. М.: АльфаМ, 2006; Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004; Латфуллин Г.Р., Новичков Н.В.

Говоря об отечественных научных исследованиях, специально посвященных изучению проблем миграции, следует отметить, что в большинстве случаев анализ миграционной политики осуществляется в них в трех аспектах: институциональном, нормативном, процессуальном.

Институциональная теория исходит из необходимости исследования миграционных процессов с точки зрения функционирования организаций, оказывающих помощь и различные услуги потенциальным и реальным мигрантам. Научный анализ миграционной политики проводится через совокупности институтов, в рамках которых осуществляется властвующая и управленческая деятельность. Данный подход нашел свое отражение в работах российских ученых О.Д. Воробьевой, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева, В.А. Каламанова, Т.И. Куценко, В.И. Переведенцева, Ю.В. Рощина, О.А. X

Хараевой, О.С Чудиновской. и др.

Нормативный подход акцентирует внимание на анализе норм международного и внутригосударственного права и нацелен на разработку нормативных правовых актов, регулирующих основные права и обязанности мигрантов для осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон, исследует вопросы определения правового статуса разных категорий мигрантов. Такой подход широко представлен в

Политическая организация: Учебное пособие. СПб.: Питер. 2007; Лукашева Е.А. Права человека и политическое реформирование. М.:1997; Метелев С.Е. Международная миграция и социально-экономическое развитие России. М. 2007; Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты/Институт социологии РАН. - M.: Диполь-Т, 2005; Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007; Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции//Ставропольское книжное изд. 2001; Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. - M. Наука 2001; Хабриева 7,Я., Нарышкин С.Е. Административная реформа в России научно-практическое пособие. М, контакт 2006; Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства/Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей/Под ред. д.ю.н., проф., акад. РАЕН и ПАНИ, засл.деят. науки РФ В.М. Баранова. Н.Новгород, 2004 и др.

23 Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. M., 2001; Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003 Переведенцев В.И. Миграция населения и демографическое будущее России/ Под общей ред. Г.10. Семигина. - М.: ИСП РАН, 2003; Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения,- М. Диалог. МГУ, 1999; Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. ред. Ионцев В.А. .- М.: МАКС Пресс, 2002; Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Каламанов В.А.(отв. ред.), Лахарева H.B., Моисеенко В.М., Рощин Ю.В., С.Б. Ягодин и др ГУУ.- М., 2003; учебное пособие / ГУУ.- M., 2003;.; Управление международной трудовой миграцией, вып. 1: учебное пособие//Рощин Ю.В., Волох В.А., Куценко Т.И. МОТ, ГУУ. М.:Авнгард 2006; и др. исследованиях М.Г. Арутюнова, Н.А. Ворониной, С.А. Ганнушкиной, В.А. Каламанова, Л.И. Котиевой, К.Д. Крылова, С.П. Ломтева, В.П. Лукина, О.О. Миронова, Э.А. Паина, М.Л. Тюркина, Ягодина С.Б., Ястребовой АЛО., и

Процессуальный подход рассматривает миграцию в неразрывной связи трех ее стадий: формирование миграционных намерений, реальные перемещения и приживаемость мигрантов и широко освещен в работах российских ученых Г.С. Витковской, И.В. Ивахнюк, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, Н.В. Лахаревой, В.М. Моисеенко Н.В. Мкртчяна, Л.Л. Рыбаковского, А.В. Топилина25 и др.

Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже XX-XXI веков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики политологами

24 См. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека//Международная правозащитная ассамблея. Отв. ред. Арутюнов М.Г. М., 2002; Воронина Н.А. Обеспечение прав человека в области миграции: международные и национальные стандарты и механизмы//Права человека: итоги века, тенденции, перспективы/Под общ. ред. чл.-корр. РАН Е.А. Лукашевой.-М.: НОРМА. 2002; Ганнушкииа С.А. Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации//Система международного убежища и ее состояние в России. Актуальные проблемы мигрантов. М. «Р.Валентъ 2006. С. 100-108; Ломтев С.П. Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России. Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. M., 1997; Каламанов В.А., Моисеенко B.M., и др. Управление миграционными процессами. Учебное пособие//ГУУ.- М., 2003; Котиева Л.И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации. Автореф. дис. .к.ю.н. M 1999; Крылов К.Д. Правовое регулирование процесса трудовой миграции на территории России//Сборник материалов. Первая Международная конференция «Повышение роли цивилизованной трудовой миграции в развитии экономики России и стран ближнего зарубежья: роль и место работодателей и частных агентств занятости»/Ред. гр. Курдюмов H.B., Ентяков В.Г. и др.; Лукин В.П. Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека// Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г., М,- 2005; Миронов О.О. Права человека//М.: 2007; Паин Э.А. Этнополитический маятник. Динамика и механизмы этнополитических процессов в постсоветской России//Институт социологии РАН. М,:2004; Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. М.: издательский дом «Стратегия», 2005; Ягодин С.Б. Переселенцы. Чьи они?// Журнал российского права. 2001 № 2 Ястребова А.Ю. Вынужденная миграция и международное право//Отечественные записки. 2004 № 4

25 См. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции/ Под. редакцией Г.Витковской. М.: Гендальф, 2004; Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграции: учебное пособие.-М.: Экономический факультет МГУ, ТЭИС, 2005,- 286 е.; Каменский А.Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. Серия «Научные доклады» № 95. М.: 1999; Красинец Е.С. Незаконная миграция на южных рубежах России//Проблемы незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М.: Гендальф. 2004; Лахарева Н.В. Беженцы в современном мире и в России// Управление миграционными процессами. Учебное пособие/Отв. ред. Каламанов В.А. ГУУ,- М., 2003; Моисеенко В.М. Внутренняя миграция населения. М.: ТЕИС 2004;Мкртчян Н.В. «Западный дрейф» внутрироссийской Miirpaunn//\v\v\v.archipelag.ru/authors/mkrtchyan; Рыбаковский Л.Л Стадии миграционного процесса. М„ 2001; он же Региональный анализ миграции, М.1973; он же Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М. 1987; он же Миграция населения. Вып. 5; Топилин А.В. Рынок труда России и стран СНГ: реалии и перспективы развития. Экономика 2004.; и др исследованы неравномерно. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социально -экономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев.

Представляемая к защите работа является обобщением и осмыслением существующих научных исследований по проблемам миграции, равно как и накопленного автором диссертационного исследования практического опыта в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.

Объектом настоящего исследования является государственная политика Российской Федерации в сфере вынужденной миграции.

Предмет диссертационной работы - институт убежища как один из инструментов реализации государственной миграционной политики.

Цель исследования - на основе комплексного анализа современной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища выявить особенности и существующие проблемы в ее реализации, а также предложить возможные направления ее совершенствования.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд исследовательских задач:

1. Изучить теоретико-методологические подходы к исследованию вынужденной миграции как политического и социального процесса: уточнить понятийный аппарат, определить причинно-факторный механизм ее возникновения, развития и динамики.

2. Исследовать общепринятые системы сбора данных по беженцам с целью определения алгоритма разработки государственной миграционной политики.

3. Исследовать природу, особенности становления, развития и современное состояние международного и российского институтов вынужденной миграции, механизм предоставления убежища.

4. Выявить наиболее эффективные методы регулирования вынужденной миграции в мировой практике и возможности их применения в России.

5. Проанализировать основные этапы и проблемы формирования государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции, ее институционального и законодательного обеспечения.

6. Разработать и научно обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища в Российской Федерации.

Научная гипотеза диссертационного исследования. В современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ государственной миграционной политики Российской Федерации, внесение изменений в ее институциональное и законодательное обеспечение, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом в совершенствовании политики государства в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища.

Теоретическо-методологическая база исследования. В качестве теоретической основы диссертационного исследования использован широкий спектр российской' и зарубежной литературы социально-политической направленности, работ по теории государственного управления.

Методической основой исследования послужили общенаучные принципы познания общественных явлений, прежде всего системности, целостности, диалектики развития. Были использованы системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, типологический методы анализа, включающие синтез, анализ, обобщение и интерпретацию теоретических и эмпирических данных, междисциплинарный подход, а также статистический и контекст-анализ документов по проблемам формирования и реализации миграционной политики в области вынужденной миграции и механизмов предоставления убежища.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: 1) международные правовые акты в сфере миграции населения, прав человека и предоставления убежища; 2) Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по этим вопросам.

Эмпирическую базу исследования составили данные прикладных политологических, экономических, социологических, правовых, исторических исследований, обширный статистический материал официальных российских и зарубежных источников, а также практический опыт, накопленный автором диссертационного исследования в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в части предоставления убежища.

Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является одним из первых комплексных исследований в области политологии, посвященных анализу теоретических и практических аспектов формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере предоставления убежища. Автором обосновывается возможность использования новейших достижений и разработок, успешно применяемых в мировой и отечественной практике, для формирования и развития эффективной отечественной государственной миграционной политики.

В диссертации дан конкретный анализ современного состояния российской миграционной системы: институциональной структуры, действующих механизмов регулирования миграционных потоков и правовой базы; впервые выявлены имеющиеся недостатки, препятствующие полноценному функционированию системы; обозначены центральные вопросы, требующие неотложного рассмотрения и принятия решений, адекватных современным потребностям российского общества и международных обязательств. Показана увязка этой проблемы с политической жизнью общества.

В исследовании выявлены тенденции регулирования процессов предоставления убежища в России и за рубежом. Выдвинут и обоснован довод о необходимости сочетания выполнения международных обязательств с защитой интересов безопасности общества и государства в процессе формирования государственной миграционной политики.

На основе научного анализа международного определения беженца сформулированы критерии предоставления статуса беженца и разработана процедура признания лица беженцем, уполномоченным органом исполнительной власти, а именно, необходимость совокупного рассмотрения субъективного и объективного факторов при оценке личности ходатайствующего, определение источника преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, предоставление адекватных процедурных гарантий при проведении процедур рассмотрения ходатайства о признании беженцем.

Автором сделан вывод о необходимости неотложной разработки и принятии на общегосударственном уровне Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, необходимости совершенствования институционального и законодательного обеспечения миграционной политики. С целью конструктивного восполнения пробелов по этим вопросам, автор внес некоторые наиболее актуальные предложения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы, как в процессе формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, так и в практической деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, правоохранительных органов й других органах федеральной и муниципальной законодательной и исполнительной власти, обеспечивающих регулирование процессов вынужденной миграции и предоставление статуса беженца, временного или политического убежища.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе по управлению миграционными процессами и другим дисциплинам, а также для оценки конкретных случаев при выборе наиболее адекватных мер разрешения казусов в сфере предоставления убежища.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации диссертационного исследования были использованы автором при подготовке, сопровождению, принятию и внедрению нормативных правовых актов в сфере миграции населения. Автор лично участвовал в разработке, сопровождении и внедрении Федеральных законов и Законов Российской Федерации «О беженцах», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве» и других проектов федеральных законов.

Кроме того, диссертант участвовал в разработке проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», постановлений Правительства Российской Федерации, принятых в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», а также в подготовке ряда межправительственных соглашений по этим проблемам.

Разработанные документы неоднократно докладывались автором и обсуждались на заседаниях палат и комитетов Федерального собрания Российской Федерации, комиссиях и рабочих группах Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, конференциях, «круглых столах» и семинарах УВКБ ООН, MOM и других международных и российских неправительственных организаций по теме исследования, а также при анализе нормативных правовых актов ряда субъектов Российской Федерации.

По запросу Федеральной миграционной службы (ФМС России) автором проведена в 2007 г. независимая экспертиза на проекты административных регламентов Федеральной миграционной службы по предоставлению статуса беженца и по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Экспертные заключения направлены в ФМС России для подготовки и издания соответствующих приказов об утверждении и использовании в практической работе данных регламентов.

Основные идеи, теоретические и практические положения,

Л У изложенные в диссертации, опубликованы автором в 17 статьях .

Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в преподавательской деятельности автора диссертации в процессе проведения учебных занятий по дисциплинам специализации кафедры

26 См. например Волох В.А. Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции//Власть. М.: 2007 № 10; он же Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе// Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы Труды ВИПК МВД России. Выпуск 16. Домодедово - 2007.С. 95-104; он же. Гражданское общество. Общественный совет при Федеральной миграционной службе//Российская миграция № 6. 2007. С. 23-24; он же. Деятельность Федеральной миграционной службы МВД России по решению проблем миграции//Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития. Материалы международной конференции. 10-11 марта 2004. М. - 2004. С. 83 - 89; он же. Международная защита беженцев. Российский контекст// Миграционный вестник. Общественно-политическая газета № 10 8.04.2003 г. С.З; он же. Как получить политическое убежище в России// Миграция в России № 1-2, 2001. С. 31-35; он же Деятельность ФМС России по информационному обеспечению миграционного процесса//Миграция и информация/под. ред. Зайончковской Ж.А С. 182-189.; он же. Миграционная политика России и пути ее реализации//Социалыю-экономические аспекты миграции в современной России. Международная научно-практическая конференция 17 декабря 1996 г. М. 1997. С. 7-17; он же. Беженцы. Как им помочь?// Социальная защита. № 3 М 1991. С. 12-19. Ways to obtain political asylum in Russia//Migration in Russia" N 1-2, 2001. P.20-24 и др.

Управления миграционными процессами» со студентами Института государственного и муниципального управления Государственного университета управления, научном руководстве при написании студентами курсовых и дипломных работ по проблемам вынужденной миграции и убежища и при проведении занятий со специалистами Федеральной миграционной службы на курсах повышения квалификации, а также в подготовленном к изданию учебном пособии «Предоставление убежища в Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Вынужденная миграция как одно из явлений, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрело глобальный характер. Основной категорией вынужденных мигрантов, преследуемых по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений являются беженцы. Можно констатировать, что в мире четко обозначились две основные трактовки понятия «беженцы»: первая - расширительная, к которой склоняются мировое общественное мнение, независимые эксперты и гуманитарные организации; вторая - более узкая - ее придерживаются правительства стран-реципиентов значительного количества вынужденных мигрантов. Отсутствие универсальной мировой статистики препятствует определении подлинных масштабов вынужденной миграции.

Международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себя функции по их защите и оказанию помощи. Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений. До XX века попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

В настоящее время созданы и функционирует целый ряд специальных органов по защите беженцев, среди которых центральное место, занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, являющее вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находящемся в подчиненном положении в отношении, как к Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН. УВКБ ООН является не только органом, на котором могут быть представлены мнения государств, но и одной из активных действующих международных организаций, влияющих на процесс выработки политики в соответствующей сфере. Организация не просто сотрудничает с государствами и рядом международных, региональных и национальных организаций, а, прежде всего, координирует всю международную защиту лиц, ищущих убежище и беженцев.

Расширение масштабов и географии вынужденных мигрантов, являющихся важной тенденцией мирового развития, в немалой степени характерно и для России. Это, в первую очередь, связано с распадом СССР и превращением нашей страны в своеобразный миграционный эпицентр, куда устремились миллионы вынужденных мигрантов из стран ближнего зарубежья. По ориентировочным подсчетам, в течение десяти лет со своих мест снялись до 9 млн. человек, в основном из-за политических потрясений, и это стало самым массовым перемещением людей в регионе с 1945 года133. Другим фактором, способствующим привлечению в Россию беженцев и вынужденных переселенцев, несомненно, явилась открытость границ и безоговорочное присоединение к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г. касающегося статуса беженцев.

В современных условиях миграционная политика формируется и осуществляется на мировом, международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного государства. Сущность миграционной политики на мировом уровне заключается в создании универсального механизма регулирования процесса миграции. Создание различных международных (региональных) союзов отдельных государств, во многих случаях, предусматривает проведение единой миграционной политики регулирования на территории государств, входящих в такие союзы. Наряду с этим, каждое отдельно взятое государство должно формировать собственную миграционную политику, а также разрабатывать национальное миграционное законодательство, отвечающее миграционной конъюнктуре конкретной

133 UNHCR,Public Information Section,'Cis Conference on Refugees and Migrants',30-31 May 1996, geneva, p.3. страны. Суть государственной миграционной политики на уровне отдельной страны заключается в соблюдении прав и свобод человека и гражданина, содействии социально-экономическому развитию государства и демографической составляющей, управлении миграционными процессами с целью предотвратить те из них, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов страны. Основная ответственность за защиту беженцев и оказание им помощи ложится на государства, которые предоставляют убежище и в которых ищут защиты беженцы.

Длительное время вынужденная миграция в Российской Федерации осуществлялась стихийно, вне государственного контроля. Возникла необходимость формирования государственной политики относительно не существовавших ранее для России таких категорий как «беженец», «вынужденный переселенец» и создания надлежащих административно-управленческих процедур и правовых основ для решения довольно сложных проблем, связанных с беженцами и миграцией.

Проведенный автором диссертационного исследования анализ показал, что в настоящее время в России создана и действует система регулирования вынужденной миграции, основанная на международных принципах и критериях. Общество восприняло идею гуманитарного подхода к лицам, нуждающимся в международной защите. Вместе с тем, существует целый ряд проблем, в том числе политических, без решения которых сложно добиться эффективного осуществления государственной миграционной политики.

Автором диссертационного исследования были сформулированы следующие основные положения, которые выносятся на защиту:

1) Вынужденная миграция как одно из явлений, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер. На Россию приходится значительная часть вынужденных мигрантов - беженцев, лиц, получивших временное или политическое убежище, вынужденных переселенцев. Ввиду специфики их социального статуса они особо нуждаются в защите своих прав и свобод. Поскольку миграция носит международный характер, изолированная разработка национальной стратегии в области миграции вряд ли позволит добиться желаемых результатов. Обязательным условием эффективного управления и регулирования процессов вынужденной миграции является межгосударственное сотрудничество с целью проведения сбалансированной миграционной политики.

2) Основная ответственность за защиту лиц, ищущих убежище, ложится на принимающие их государства. Решение проблемы убежища требует от государства выработки и реализации четко выверенной государственной политики в этой сфере деятельности, основанной на соблюдении дуалистического подхода к решению этих процессов. Поскольку, с одной стороны, она, прежде всего, носит гуманитарный характер, а с другой - выдвигает в качестве определяющего вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающего государства.

3) Современная миграционная система Российской Федерации имеет ряд недостатков, препятствующих эффективному выполнению поставленных задач в области государственного регулирования вынужденной миграции и убежища. Наиболее острыми из них являются следующие: ограничительная направленность многих правовых норм; преобладание силового подхода в регулировании вопросов миграции; информационная закрытость миграционной службы для широких слоев населения и слабое сотрудничество с другими государственными органами; нерешенность проблемы кадрового состава миграционных служб; высокий уровень бюрократизации и коррумпированности в обществе, так или иначе влияющий на характеристику и содержание миграционной политики; слабое взаимодействие миграционных служб с научно-исследовательскими и общественными организациями.

Преодоление названных ограничений и недостатков в функционировании российской миграционной системы представляется первостепенным условием успешного осуществления государственной миграционной политики в стране.

4) Федеральная миграционная служба России (ФМС России), при всей сложности и значимости решаемых ею миграционных проблем, неоднократно реформировалась, понижался и ограничивался статус самой службы, что отрицательно сказалось на процессе формирования и реализации государственной миграционной политики в целом и в области вынужденной миграции, в частности. В целях институционального обеспечения государственной миграционной политики Российской Федерации в современных социальных, экономических и демографических условиях необходим самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями по формированию и реализации государственной миграционной политики.

5) Представляется целесообразным в целях усиления роли гражданского общества по решению проблем миграции совершенствовать взаимодействие органов федеральной и муниципальной исполнительной власти с общественными и неправительственными организациями. В связи с этим предлагается создать Правительственную комиссию по миграционной политике, реформировать работу Общественного совета при ФМС России, создать аналогичные советы в субъектах Российской Федерации.

6) Представляется важным включение ряда дополнений и изменений в действующий Федеральный закон «О беженцах» в части совершенствования процедуры предоставления статуса, либо принятие его в новой редакции. Необходимо исключить из закона положения, касающиеся стадии предварительного рассмотрения ходатайства, превратив данную процедуру в одноступенчатую; ввести документирование лиц, обжалующих действия и решения органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силу; создать Апелляционную комиссию и пр.

7) В целом анализ современной практики предоставления убежища в Российской Федерации дает основания сделать вывод о необходимости серьезного реформирования государственной политики в этой сфере. Представляется необходимым: 1) разработать и принять на высоком общегосударственном уровне Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации; 2) внести изменения в федеральное законодательство и в соответствующие подзаконные акты; 3) пересмотреть систему критериев для признания лица беженцем или предоставления ему временного убежища; 4) ускорить срок рассмотрения дел о предоставлении искомых статусов для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища; 5) определить объем • ресурсов, выделяемых для помощи беженцам из государственного бюджета, и разработать систему квот для расселения беженцев по субъектам Российской Федерации; 6) уточнить перечень стран, из которых не предоставляется статус беженца, временное или политическое убежище в силу их демократического устройства и соблюдения прав человека; 7) разработать программу интеграции беженцев и лиц, получивших временное или политическое убежище, в российское общество; 8) совершенствовать межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти; 9) развивать и совершенствовать сотрудничество с другими государствами и международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, MOM, Советом Европы и другими в области оказания помощи лицам, ищущим убежища.

Список научной литературыВолох, Владимир Александрович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Американская конвенция о правах человека, 1969 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

2. Африканская хартия прав человека и народов, 1981 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

3. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1996.

4. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 2 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1997.

5. Договор о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. // Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М.: ЮНИТИ, 1998.

6. Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.

7. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.

8. Картахенская декларация о беженцах 1984 г.// Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве: Пер. с англ./ Под. ред. М.И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997.

9. Ю.Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.// Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост.Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М: Издат. МНИМП, 1996.

10. Конституция Международной организации по миграции от 20 мая 1987 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

11. Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке от 1969 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

12. Картахенская декларация о беженцах, 1984 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

13. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 2 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С, Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1997.

14. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // Российская газета. 23 июня 1995.

15. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 2 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1997.

16. Международный пакт о гражданских и политических правах, от 16 декабря 1966 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т, 2 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1997.

17. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. // Международное право в документах / Сост. Н.Т. Блатова. М.: Юрид. лит., 1982.

18. Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М: Издат. МНИМП, 1996.

19. Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, от 16 сентября 1963 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 2 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1997.

20. Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанными с ними аспектам. М.: Международная организация по миграции, 1994.

21. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.

22. Соглашение об образовании Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств участников

23. Содружества Независимых Государств от 13 ноября 1992 г. // Сборник основных документов, подготовленных с участием Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств участников СНГ. М.: Финстатинформ, 2002.

24. Соглашение о гарантиях прав граждан государств участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. // Закон. 1998.- №4.

25. Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств -участников СНГ по их территории, от 9 октября 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1993 № 10.- С. 34 36.

26. Соглашение о взаимном признании виз государств участников СНГ от 13 ноября 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. № 4.

27. Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г.//Российская газета. 25 января 1995.

28. Соглашение о сотрудничестве государств участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта1998 г. // Миграция. 1998. № 3 4.

29. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 10 октября 1992.

30. Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 23 декабря 1993 г. // СЗ Российской Федерации. 1996. № 10.

31. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев отЗ февраля 1994 г.

32. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 18 июля 1995 г. // СЗ Российской Федерации. 1997. № 38.

33. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 6 июля 1998 г, //

34. Казахстанско-российские отношения. 1991 1999: Сборник документов и материалов. М., 1999.

35. Устав Международной организации по делам беженцев от 15 декабря 1946 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

36. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, от 14 декабря 1950 г. // Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.; ЮНИТИ, 1997.

37. Устав Совета Европы, от 5 мая 1949 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП, 1996.

38. Устав Организации Объединенных Наций, от 26 июня 1945 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М: Издат. МНИМП, 1996.

39. Устав Содружества Независимых Государств, от 22 января 1993 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1 / Сост. Ю.М, Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП. 1996.

40. Нормативные акты Российской Федерации

41. Конституция Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977.

42. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993.

43. Федеральный закон Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114 // СЗ Российской Федерации. 1996. № 34.-Ст. 4029.

44. Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах» от 23 мая 1997 г. № 95 // СЗ Российской Федерации. 1997. № 26.- Ст. 2956.

45. Федеральный закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62//СЗ Российской Федерации. 2002. №22.- Ст. 2031.

46. Закон Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528//Российскаягазета. 20марта 1993.

47. Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», от 19 февраля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12.- Ст. 427.

48. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», от 1 апреля 1993 г. № 4730 // Российская газета.

49. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной миграционной службе России» от 14 июня 1992 г. № 626 //СЗ Российской Федерации. 1992. №25.- Ст. 1422.

50. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля», от 16 декабря 1993 г. № 2145 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №51,- Ст. 4933.

51. Указ Президента Российской Федерации «О Федеральной миграционной программе», от 9 августа 1994 г. № 1668 // СЗ Российской Федерации. 1994. № 18- Ст. 2065.

52. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции национальной безопасности», от 17 декабря 1997 г, № 1300 // СЗ Российской Федерации. 1997. № 52.- Ст. 5909.

53. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. № 867 // СЗ Российской Федерации. 2000.- № 21.- Ст. 2168.

54. Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23 февраля 2002 г. № 232 // СЗ Российской Федерации. 2002. №8.-Ст. 813.

55. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России» от 1 марта 1993 г. № 173 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 10.- Ст. 836.

56. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» от 8 сентября 1994 г. № 1921 // СЗ Российской Федерации. 1994.- №21.- Ст. 2385.

57. Постановление Правительства Российской Федерации «Об уточнении Федеральной миграционной программы» от 3 августа 1996 г. № 935 // СЗ Российской Федерации. 1996. № 35.-Ст. 3991.

58. Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной миграционной программе на 1998 2000 годы» от 10 ноября 1997 г. № 1414 // СЗ Российской Федерации. 1997. № 47.-Ст. 5406.

59. Постановление Правительства Российской Федерации «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников» от 30 августа2000 г. № 641 //СЗ Российской Федерации. 2000. №36.- Ст. 3662.

60. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» от 1 ноября 2002г. № 789//Российская газета. 13 ноября 2002.

61. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» от 1 ноября 2002 г. № 794 // Российская газета. 13 ноября 2002.

62. Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть вторая) Сборник документов. // Под общей редакцией д.ю.н., профессора Тюркина М.Л. М. 2004.

63. Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации. Сборник документов // Под общей редакцией д.ю.н., профессора Тюркина М.Л. М. 2005.

64. Учебная и научная литература, публицистика

65. Абдул Р. «Право территориального убежища как средство защиты беженцев» М., 1995г.

66. Архипов Ю.А., Регент Т.М. Миграция населения. Вып. 4: Система иммиграционного контроля. М., 2001.

67. Архипов Ю.А. В поисках убежища в России // Миграция. 1997. №2

68. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Беженцы и вынужденные переселенцы // Государство и право. 1995. № 5.

69. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.

70. Барановский К.Ю. Иммиграция: многоаспектная проблема// США -экономика, политика, идеология. 1994 №11.

71. Барри Н. Стейн. Комплексный подход // Беженцы. УВКБ ООН ООН. 1995 №2.

72. Блатова Н.Т. Международное право в документах. М.: Юрид. лит., 1982.

73. Блишенко И.П. Дополнительный протокол о международном вооруженном конфликте 1997 г. и проблемы беженцев // Московский журнал международного права. 1998.- декабрь

74. Вишневский А.Г. Альтернативы миграционной стратегии // Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. М., 2005.

75. Воробьева О.Д. Миграционная политика. Вып. 6, сер. «Миграция населения»/ Под общей ред. О.Д. Воробьевой. Приложение к журналу «Миграция в России» М., 2001.

76. Вынужденная миграция: Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир / под ред. В.А. Ионцева. М.: МАКС пресс, 2001. Вып.6.

77. Вынужденные мигранты и государство / под ред. В.А. Тишкова, Институт этнологии и антропологии РАН, М., 1998.

78. Вынужденные мигранты: интеграция и возвращение. / под ред. В.А. Тишкова. М., 1997.

79. Волох В.А. Совершенствование законодательства о беженцах в Российской Федерации // Вестник УВКБ ООН ООН. Январь март 2005 № 4.

80. Волох В.А. Федеральная миграционная служба: проблемы убежища и российское законодательство // Второй паспорт 2002 № 4 (декабрь).

81. Волох В.А. Как получить политическое убежище в России. // Миграция в России. 2001 № 1-2.

82. Волох В.А. Нужен ли закон о беженцах? // Социалистический труд № 4, с. 50-52, М., 1991.

83. Воронина Н.А. Обеспечение прав человека в области миграции: международные и национальные стандарты и механизмы // Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Под общ. ред. чл.-корр. РАН Е.А. Лукашевой. М.: НОРМА. 2002.

84. Воронина Н. А. Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации. М., 2004.

85. Воронина Н.А. Неправительственные организации: пути решений и стратегии // Этнопанорама № 2., М., 2002.

86. Ганнушкина С.А. Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации // Система международного убежища и ее состояние в России. Актуальные проблемы мигрантов. М. «Р.Валентъ 2006.

87. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. М.: ТК Вельби, Изд-во Проспект, 2007.

88. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: Издат. МНИМП, 1998.

89. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997.

90. Действующее международное право: В 3 тт. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издат. МНИМП. Т.1 1996., Т.2 - 1997., Т. 3-1997.

91. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммигационная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.

92. Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение. М., Альфа-М, 2006.

93. Дмитриева Ю.В. Социально-экономические миграции. Вынужденные переселенцы. // Миграция населения в контексте социальных наук: Сборник программ учебных курсов по миграции / Под ред. Молодиковой. Смоленск: Маджента. 2005.

94. Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 тт. Т. 1 / Под общ. ред. В.А. Туманова. М.: НОРМА, 2000.

95. Зайончковская Ж. СНГ через призму миграций // Миграция.- 1998.- № 3 4.

96. Зайончковская Ж.А. Миграционные связи России после распада СССР // Миграционные процессы после распада СССР: Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994.

97. Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. М., 1994.

98. Зайончковская Ж.А. Миграционные тенденции в СНГ // Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество. М., 1997.

99. Защита беженцев: вопросы и ответы. Женева: УВКБ ООН ООН, 1996.

100. Земскова А.В. руководитель авторского коллектива, Танцоров Л.П. и др. / Под общ. ред. Ромодановского К.О. Организация иммиграционного контроля в Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. Вып. 1, вып. 2. М. 2006.

101. Зинченко Н.Н.Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования: Монография, М.: Внешторгиздат, 2003

102. Ивахнюк И.В. Международная трудовая миграция: Учебное пособие. М.: экономический факультет МГУ, ТЕИС. 2005.

103. Ионцев В.А. Международная миграция населения: Теория и история изучения. М., 1999.

104. Ионцев В.А. Международная миграция. Приложение к журналу «Миграция в России» М., 2001.

105. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М. Диалог. МГУ, 1999.

106. Ионцев В.А. Классификация основных научных подходов в изучении миграции населения // Миграция населения. Вып.1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». М, 2001.

107. Иммиграционная политика западных стран. Альтернативы для России. М.: MOM, 2002.

108. Информация о Соглашении о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией // Миграция. 1998 № 3 4

109. Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого стола)//ИМЭПИ РАН. М. 2005.

110. Каменский А.Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. Серия «Научные доклады» № 95. М. 1999.

111. Каменский А.Н. Новый железный занавес//Коммерсант.1996, 21 мая.

112. Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Автореф. дис. д-ра юрид. Наук. М., 2002.

113. Котиева Л.И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации. Автореф. дис. .к.ю.н. М 1999.

114. Красинец Е.С. Незаконная миграция на южных рубежах России // Проблемы незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М., Гендальф. 2004.

115. Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М. Наука. 1997.

116. Кто поможет беженцам и переселенцам / Под ред. Л.Ю. Артамонова. М., 1998 (Библиотека «Российской газеты»).

117. Курс международного права: В 7 тт. Т 2. Основные принципы международного права/ Отв. ред. И.И. Лукашук. М.: Наука, 1989.

118. Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004.

119. Латфуллин Г.Р. , Новичков Н.В. Политическая организация: Учебное пособие. СПб.: Питер. 2007.

120. Лахарева Н.В. Беженцы в современном мире и в России // Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Отв. ред. Каламанов В.А. ГУУ. М., 2003.

121. Левин Л. Права человека. Вопросы и ответы. Париж: ЮНЕСКО, 1993.

122. Ломтев С.П. Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России. Автореф. дис. .д-ра юрид. наук. М., 1997.

123. Лукашева Е.А. Права человека и политическое реформирование. М., 1997.

124. Лукин В.П. Проблемы миграционной политики в РФ и соблюдение прав человека // Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации. Материалы конференции Москва 19-20 апреля 2005 г, М. 2005.

125. Метел ев С.Е. Международная миграция и социально-экономическое развитие России. М. 2007.

126. Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. ред. Ионцев В.А. М., МАКС Пресс, 2002.

127. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / Под. редакцией Г. Витковской. М., Гендальф, 2004

128. Мкртчан Н.В. Возможные причины снижения иммиграции в Россиюв 2000 2001 гг. // Вопросы статистики. 2003 № 5.

129. Мкртчян Н.В. «Западныйдрейф» внутрироссийской миграции //www.archipelag.ru/authors/mkrtchyan.

130. Моисеенко В.М. Внутренняя миграция населения.-Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2004.

131. Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты/ Институт социологии РАН.- Диполь -Т.

132. Международное право: Учебник. 2-е изд., доп. и перераб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов, М.: Между нар. отношения, 1998.

133. Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., Междунар. отношения, 2000.

134. Миграция в мировом и европейском контексте // Миграция. 1997 № 4.

135. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека // Международная правозащитная ассамблея. Отв. ред. Арутюнов М.Г. М., 2002.

136. Моисеев Е.Г. Международно-правовые основы сотрудничества стран СНГ: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1997.

137. Москвин Л., Потемкина О. Миграционные процессы в СНГ // Социально-политический журнал. 1995 № 1.

138. Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. М., 2005

139. О возможных путях демографического развития России в первой половине XXI века // Вопросы статистики. 2002 №3.

140. О развитии демографических процессов в Российской Федерации в 1998 году//Вопросы статистики. 1999 № 16.

141. Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учеб. М., ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

142. Паин Э.А. Этнополитический маятник. Динамика и механизмы этнополитических процессов в постсоветской России//Институт социологии РАН. М., 2004.

143. Переведенцев В.И. Миграция населения и демографическое будущее России / Под общей ред. ГЛО. Семигина. М., ИСП РАН, 2003.

144. Пограничная политика Российской Федерации // Под ред. А.И. Николаева. М.: Граница. 1997

145. Положение беженцев в мире. УВКБ ООН. М., «Интердиалект»., 2000.

146. Права человека и беженцы. Изложение фактов ООН. 1994 №29.

147. Права человека. Основные международные документы: Сборник документов. М.: Междунар. отношения. 1989.

148. Правовое положение иностранных граждан в России: Сборник нормативных актов. М.: БЕК, 1996.

149. Регент Т.М. Иммиграция в Россию. М., 1997.

150. Регент Т.М. Миграционная ситуация в Северо-Кавказском регионе//Народонаселение. 1998. № 1.

151. Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999.

152. Регент Т.М. Российское государство вынужденным переселенцам и беженцам. М., 1998.

153. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Женева: УВКБ ООН ООН, 1992.

154. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: Прогнозы, факторы, политика. М., 1987.

155. Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в России теория и практика // Современные проблемы миграции в России. Материалы общероссийской научной конференции М., 2003.

156. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (вопросы теории). М., 2003.

157. Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграции, М., 1973.

158. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001.

159. Рыбаковский Л.Л Стадии миграционного процесса. М., 2001.

160. Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции // Ставропольское книжное изд. 2001.

161. Рязанцев С.В. История мировых миграций // Каламанов В.А., Моисеенко В.М. и др. Управление миграционными процессами: Учебное пособие / ГУ У. М.,2003.

162. Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. М. Наука 2001.

163. Топилин А.В. Рынок труда России и стран СНГ: реалии и перспективы развития. Экономика 2004.

164. Тоцкий Н.Н, Организационно-правовые проблемы миграционной службы России // Государство и право. 1996 №2.

165. Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. М.: издательский дом «Стратегия», 2005.

166. Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ. М.: ВНИИ МВД России, 2004.

167. Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Каламанов В.А.(отв. ред.), Лахарева Н.В., Моисеенко В.М., Рощин Ю.В., С.Б. Ягодин и др. учебное пособие / ГУУ. М., 2003.

168. Управление международной трудовой миграцией, вып. 1: учебное пособие // Рощин Ю.В., Волох В.А., Куценко Т.И. МОТ, ГУУ. М.:Авнгард 2006.

169. Ушкалов И.Г., Малаха И. А. «Утечка умов» масштабы, причины, последствия. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

170. Хабриева Т.Я., Нарышкин С.Е. Административная реформа в России научно-практическое пособие. М, контакт 2006.

171. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М.: ЮНИТИ. 1998.

172. Ходов Л.Г. О современном состоянии миграции населения в мире//Внешнеэкономический бюллетень. 1998 № 1.

173. Численность беженцев и перемещенных лиц в странах мира (статистические данные) // Миграция. 1998 №3 4.

174. Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М.: Издат. МНИМП, 1997.

175. Ягодин С.Б. Переселенцы. Чьи они? // Журнал российского права. 2001 № 2.

176. Ястребова А.Ю. Вынужденная миграция и международное право // Отечественные записки. 2004 № 4.

177. Ястребова А.Ю. Правовые аспекты проблемы незаконной миграции в России. Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений. М. Гендальф. 2004.4. Справочная литература

178. Демографический энциклопедический словарь / Гл. ред. Д.И. Валентен. М.: Сов. энциклопедия, 1985.

179. Дипломатический словарь: В 3 тт. / Гл. ред. А.А. Громыко, А.Г. Ковалев.- М.: Наука, 1984. Т 1, Т. 2, Т. 3.188. . Европейская социальная хартия: Справочник / Пер. с фр. М.: Междунар. отношения, 2000.

180. Международное право: Словарь-справочник / Под общ. ред. В.Н. Трофимова.-М.: ИНФРА-М, 1997.

181. Ожогов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Москва «АЗЪ» Ltd. 1992.

182. Советский энциклопедический словарь. 4-е изд. / Гл. ред. A.M. Прохоров. М.: Сов. энциклопедия, 1987.

183. Толковый юридический словарь: бизнес и право / Под ред. М.А. Баскакова. М.: Финансы и статистика, 1998.

184. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Политиздат, 1991.

185. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., Издат. г-на Т.М.Ю, 1999.

186. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А .Я. Сухарева. М., Сов. энциклопедия, 1984.5. Иностранная литература

187. Buehrig Е. The UN and the Palestinian Refugees. 1971.

188. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Commission of the European Communities. Brussels, 2000. 90 p.

189. Europe in a changing world. Commission of the European Communities. Brussels, 1993. 48 p.

190. Glen Johnson. Writing the Universal Declaration of human rights. UNESCO, 1994. P. 15-80.

191. Grahl-Madsen. The Status of Refugees in International Law, vol. 1, 1996.

192. Halborn L. Refugees: A problem of our time. 1975.

193. Human rights. Major international instruments. UNESCO, 1994. P. 32.

194. Intercultural learning for human rights. Council of Europe. Strasbourg, 1992. 84 p.

195. International legal materials. The American Society of International law. Washington, 1998 (January). 250 p.

196. Racism and Migration in Western Europe. Oxford, 1993.

197. Rasmussen H. No Entry. Immigration Policy in Europe. 1997. P. 39 -141.

198. Trends in International Migration: Annual Report. Paris, 1998.

199. Demetrios G. Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era of Globalization/ Wash/: Carnegie Endowment for International Peace, 2001.

200. The New European Diasporas: National Minorities and Conflicts in Eastern Europe/ Ed. By Michael Mandelbaum. N.Y.: Council on Foreign Relations Press, 2000.

201. Inkeles A., Levinson D.J. National Character: the Study of Modal Personality and Socio—cultural systems'// Handbook of Social Psychology/ Ed. By Lindzery. Vol.2. Cambridge, 1954.

202. Plant, W.G., Refugee Determination in Canada, Minister of Supply and Services, Ottawa, 1985;

203. Hathaway, J., The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto, 1991;

204. Stalker, P. Workers without Frontiers: the Impact of Globalization on International Migration. Geneva, Switzerland: ILO, 2000.