автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Формирование концепции и разработка проектов земской реформы, 1856 - 1864 гг.

Текст диссертации на тему "Формирование концепции и разработка проектов земской реформы, 1856 - 1864 гг."

9

нистерством внутренних дел до Положения 1864 г.1 Эту же принципиальную особенность формирования концепции земской реформы увидел и В.А. Поссе, который заметил, что "еще в 1858 г. в Главном Комитете по крестьянскому делу рассматривались "предварительные соображения о новом устройстве уездного управления". Из этих соображений постепенно развилось Положение о Земских учреждениях. Но в своем развитии "предварительные соображения" превратились почти в свою противоположность. Предполагалось местное управление сосредоточить в руках местных начальников, преимущественно из военных; предполагалось заменить власть помещиков властью чиновников и направить местную жизнь через местные отделения централизованных бюрократических канцелярий, а получилось довольно приличное всесословное са-

Л

моуправление, подрывающее власть бюрократии" . Однако замечания и С.С. Татищева, и В.А. Поссе носили характер ремарки, не подкрепленной детальным анализом. Вместе с тем, ни тот, ни другой исследователь не увидел исходной точки начала разработки земской реформы: первых проектов, разработанных в Министерстве внутренних дел.

"История России в XIX веке" издательства бр. Гранат (гл. 2-3), пожалуй, единственное в своем роде дореволюционное издание, которое, в большей степени, чем прочие, затрагивает истоки земской реформы. Однако, эта работа, написанная в начале XX в. в рамках марксистской схемы, не смогла объективно представить ни действительную роль правительства в разработке законопроектов местного управления, ни раскрыть отличий между проектами Комиссии о губернских и уездных учреждениях вначале под руководством H.A. Милютина, а затем — П.А. Валуева. С.Я. Цейтлину, автору главы, посвященной земской реформе, свойственно агрессивное неприятие всей деятельности правительства по подготовке реформ местного управления, которые

1 См.: Татищев С. С. Александр II. 2-е изд. СПб., 1911. Т. 2. С. 462, 613.

2 Поссе В.А. История Современной России. СПб., 1912. Ч. 1. Стлб. 37-38

10

автор рассматривает не более, чем бюрократические уловки1. Взгляды С.Я. Цейтлина, которому нельзя отказать в своеобразной логике изложения, оказали влияние на некоторых исследователей. В частности, в книге М. Слобожанина, в целом представляющей собой весьма слабый компилятивный труд, разделы, фрагментарно касающиеся истоков земской реформы, написаны под явным влиянием С.Я. Цейтлина, оценки которого используются автором в форме прямого заимствования2.

В объемном труде Г.А. Джаншиева , посвященном эпохе Великих реформ, начальному этапу формирования концепции земской реформы уделяется весьма скромное место. Но, в отличие от авторов предыдущих исследований, правда, без особых доказательств, Джаншиев высоко оценивал деятельность Комиссии о губернских и уездных учреждениях под руководством H.A. Милютина, считая, что переход разработки законопроектов земской реформы в руки П.А. Валуева сказался негативно на ее судьбе. Значительное внимание автор "Эпохи Великих реформ" уделил обсуждению валуевского проекта в Государственном совете, практически, дословно изложив соответствующий текст из "Исторической записки...". Труд Г.А. Джаншиева отличают, может быть не всегда справедливые, но блестящие характеристики представителей правящей бюрократии: H.A. Милютина, П.А. Валуева, В.Н. Панина, А.Ф. Орлова и др.

Автор уделил значительное место в своем исследовании состоянию общественного мнения в предреформенный период, обращая особое внимание на проекты либерального дворянства, появившиеся в 1858-1859 гг. В частности, он, близко к тексту оригинала, изложил содержание проекта Тверского губернского дворянского комитета, составленного A.M. Унковским и A.A. Головачевым.

1 Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Б.м.: Изд-во "Бр. А. и И. Гранат и К°", Б.г. Т. 3, ч. 2, вып. 11-12.

2 СлобожанинМ. Из истории и опыта земских учреждений в России. СПб., 1913.

3 Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ. Исторические справки. 10-е изд., поем., доп. СПб., 1907. С. 296.

11

Г.А. Джаншиев в классическом виде сформулировал точку зрения либеральной историографии по поводу причин проведения всех Великих реформ, в том числе и земской: "Упразднение подавляющей административной опеки стало в конце 50-х гг. под неотразимым давлением общественного мнения и его важнейшей представительницы печати, стала неотложной задачей правительственной программы, которая начиналась освобождением крестьян и должна была завершиться уничтожением бюрократической централизации и установлением самоуправления общественного, свободы слова и независимого суда"1.

В работах A.A. Корнилова2, разделявшего эту точку зрения на причины земской реформы, дается детальный анализ различных форм общественного мнения: рукописных записок, ходатайств, адресов, рассматриваются позиции различных органов периодической печати: западнических, славянофильских, официальных и официозных. Автор, один из немногих, увидел различия в понимании термина "самоуправление" во взглядах "либерального меньшинства", "консервативного большинства" дворянских губернских комитетов и аристократической фронды.

В капитальном труде Б.Б. Веселовского нет специальных разделов, посвященных интересующему нас сюжету. Автор и не ставил перед собой подобной цели, рассматривая свой труд, как своеобразный справочник по различным отраслям земской деятельности, предназначенный для земских деятелей, который помог бы "им более или менее обстоятельно ориентироваться в положении того или иного вопроса в остальных земствах". В соответствии с поставленной задачей, Б.Б. Веселовский выделил в отдельные тома и главы вопросы, связанные с характеристикой земского представительства, бюджета,

1 Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ. С. 296.

2 См.: Корнилов АЛ. Общественное движение при Александре II (1855-1881). Исторические очерки. М., 1909. Его же. Очерки по истории общественного движения и крестьянского дела в России. СПб., 1905.

3 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб. 1909 - 1911.

12

деятельности в сфере земского просвещения, здравоохранения, экономических мероприятий. Однако у Веселовского есть целый ряд весьма ценных замечаний, которые по иному позволяют взглянуть на причины земской реформы. Он связал земскую реформу с необходимостью реформирования системы земского налогообложения, которая представляла собой важнейшую основу государственного бюджета России. Подобной точки зрения придерживался и ряд других исследователей1.

К полувековому юбилею земства вышли книги Г.Е. Львова и Т.И. Полне-ра , а также сборники статей: "Очерки экономической деятельности земства" и "Юбилейный земский сборник" , посвященные различным сторонам земской деятельности. Не все статьи в сборниках одинаково интересны и значимы, но для большинства из них характерно добросовестное изучение земской документации. Написанные, в основном, земскими деятелями, эти произведения страдали отсутствием критического подхода, что приводило к одностороннему преувеличенному освещению всех направлений земской работы.

Работа будущего главы Временного правительства, Г.Е. Львова, созданная в соавторстве, представляет собой краткую историю земских учреждений с точки зрения либерального земца. С позиций информативности, это произведение не представляет большого интереса. Однако в работе есть несколько ценных замечаний по поводу несовершенства самого законоположения о земствах, которое авторы видели в недостаточной разработанности самого проекта.

В начале XIX в. особое внимание уделялось проблемам земского либерального движения. Свои работы этой теме посвятили И.П. Белоконский,

1 Веселовский Б.Б. История земства...Т. 1. С. 8, 10. См. также: Авинов H.H. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления. М., 1905. С. 9.

2 Львов Г.Е. и Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. 13-е изд. М.,1917.

3 Очерки экономической деятельности земства. К пятидесятилетию земства 1864-1914. М., 1914; Юбилейный земский сборник. 1864-1914 / Под ред. Б.Б. Веселовского и 3.Г. Френкеля. Спб., 1914.

13

Н.П. Иорданский, B.C. Голубев и др.1. Многие авторы, являвшиеся в большинстве своем земскими деятелями, исходили из своих представлений о земстве как о единственной силе, могущей преобразовать все сферы жизни государства. В органах самоуправления они видели проявление принципа конституционализма на местах. В частности, И.П. Белоконский отмечал, что "земская реформа дала возможность к постепенному проторению пути не только к истинному самоуправлению, но и к попытке объединенными силами земства достигнуть народного представительства в делах государственных"2.

В начале XX в. продолжалась дискуссия, начатая правоведами еще в 1860-х - 1870-х гг., по поводу теоретического осмысления места и роли земств в политической системе абсолютизма в рамках общественной и государственной теорий самоуправления . Анализируя избирательную систему, предметы ведения и степень самостоятельности земских учреждений, исследователи приходили к абсолютно противоположным выводам. Сравнивая их с органами самоуправления в Западной Европе, одни доказывали, что "земства по своим правам, кругу ведомств и объему власти не могут быть приравнены ни к одному из земских учреждений Европы, где им предоставлена несравненно большая самостоятельность", другие утверждали, что сравнение земских учреждений с иностранными показывает, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении", как в России4.

1 Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов н/Д., 1905; Его же. Земское движение. СПб., 1914; Иорданский Н.М. Земский либерализм. М., 1905; Голубев B.C. Роль земства в общественном движении. Ростов н/Д, 1905.

2 Белоконский И.П. Земское движение. С. 2.

3 Напр., см.: Пешков В.Н. Опыт теории земства. М., 1865; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1903; Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб., 1904; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. СПб., 1909. Т. 2.

4 Василъчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. СПб., 1869-1872. Т.1. С. 6; Попов И.И. Самоуправление и земские учреждения... С. 39-40.

14

Более того, детальный анализ Положения 1864 г. и противоречия, встретившиеся при его практической реализации, поставили перед исследователями парадоксальный вопрос: являются ли земские учреждения действительными органами самоуправления? A.A. Головачев, В.П. Скалон, И.И. Попов, В.П. Бе-зобразов считали, что "наши земские учреждения не могут быть признаны в строгом смысле слова самоуправлением" как по личному составу, так и по кругу действий", ибо он переплетался со сферой деятельности тех учреждений, в дела которых им запрещалось вмешиваться1. Противоположную позицию занимали А.И. Васильчиков, В.Д. Кузьмин-Караваев, которые видели в земских учреждениях, несмотря на их несовершенство, органы самоуправления2.

В полемике начала века вокруг места и роли земств в политическом строе России приняли участие представители высшей бюрократии и политических партий. Спор разгорелся вокруг записки С.Ю. Витте, опубликованной за границей, получившей большой общественный резонанс. Для нашей темы эта дискуссия интересна не только потому, что в ней определились три принципиально различающиеся точки зрения на видение статуса земства в политическом строе России, но и потому, что в ней были отчетливо сформулированы основы той концепции, которая на долгие годы определила подход к проблемам земства советской историографии.

С.Ю. Витте в классическом виде изложил тезис о несовместимости органов земского самоуправления с абсолютизмом, рассматривая принятие Положения 1864 г. как заговор его составителей. Он утверждал, что земство и самодержавие — это два "разнородных", "разностихийных" начала, "две непримиримо различные власти", и "в самодержавном строе государства с неизбежным при

1 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1971. СПб., 1872. С. 94; Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. М., 1884. С. 34; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С.23.

2 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. 1. С. 8; Кузьмин-Караваев В.Д. Земство и деревня. 1898-1903 гг. СПб., 1904. С. 41.

15

нем бюрократическом центре" земство является "непригодным средством управления"1. Альтернативную точку зрения в предисловии к этому документу высказал П.Б. Струве, который видел в земствах не только осуществление принципа конституционализма на местах, разделяя взгляды либеральной земской историографии, но и возможность дать стране конституцию, выросшую на основе местного самоуправления. Третья точка зрения была представлена в записке министра внутренних дел И.Л. Горемыкина, которая, будучи написана в ответ на записку министра финансов, в отличие от произведения С.Ю. Витте, малоизвестна. Горемыкин отстаивал взгляд на земства как на хозяйственные органы, доказывая, что "никаких противоречий между идеей самой монархии

л

и идеей местного самоуправления не существует" . В этой дискуссии принял участие В.И. Ленин, который в целом ряде своих работ высказался по поводу всех сторон бытия земства, и, в частности, в статье "Гонители земства и Анни-балы либерализма", которая была ответом на указанное предисловие П.Б. Струве. Сходство взглядов С.Ю. Витте и В.И. Ленина, несмотря на раз-

л

ные политические платформы, подметил М.С. Чирков . Ленинская схема, рассматривающая земскую реформу, как побочный результат классовой борьбы, сами земства как "пятое колесо в бюрократической повозке" с крайне узкой сферой компетенции стала методологической основой для исследований советского периода4. Безусловно, эта концепция имеет право на существование, как и любая другая, но все же следует учитывать, что она возникла в опреде-

1 Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка МФ ст. секр. С.Ю.Витте (1899). Штутгарт, 1903.С. 46, 78, 203.

2 Список с этой статьи см.: Государственный архив Российской Федерации (далее -ГАРФ), ф. 543, Царскосельский дворец, оп. 1, д. 198, л. 11-12.

3 Чирков М.С. Земство и власть в России. 1890 - февраль 1917 гг.: (По материалам Самарской губернии): Автореф. дис.... канд. ист. наук. Самара, 2000. С. 5. О разногласиях Г.В. Плеханова и В.И. Ленина по поводу значения земской деятельности см.: Архив дома Плеханова Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (АДП ОР РНБ, № 363, 378, 2708).

4 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 64, 65, 69. См. также: Чернуха В.Г. Ленин о земстве // В.И. Ленин и проблемы истории. Л., 1970.

16

ленный исторический период и явственно несла на себе отпечаток политической борьбы начала века.

Таким образом, в дореволюционной историографии проблема генезиса земской реформы, практически, не была исследована, роль правительства в подготовке реформы управления или искажалась, или оценивалась с точки зрения бюрократических ухищрений. Это объяснялось, с одной стороны, отсутствием доступа к правительственным архивам, с другой — тем, что интересы большинства исследователей лежали в плоскости политических пристрастий. Пожалуй, наиболее подробно и профессионально был проведен анализ самого Положения 1864 г. российскими правоведами. Однако в большинстве своем эти дискуссии сводились лишь к толкованию юридических норм земского законодательства. Безусловно, юридические споры важны сами по себе, но вне исторического контекста, они носили некий схоластический характер.

Советская историография проблемами земской реформы не занималась вплоть до второй половины 1950-х гг. Правда, по ее поводу высказывался М.Н. Покровский, крайне негативно оценивающий введение земских учреждений. Автор считал земскую реформу самой слабой, "скромнейшей" среди буржуазных реформ 1860-х- 1870-х гг., замечая, что "самоуправление реформой 1864 г. было не расширено, а сужено", не делая принципиальных различий между самоуправлением времен Екатерины II и Положением 1864 г.1. Нельзя не отметить своеобразие взглядов М.Н. Покровского, который не разделял идеи революционной ситуации, вызвавшей к жизни весь комплекс Великих реформ. Он высказал парадоксальную мысль о том, что "как ни слабо было объективно брожение, вызванное в среде крестьян "свободой не по их разумению", — по размерам все же, однако более серьезное, нежели волнения дней Крымской компании, — на психику верхних общественных слоев оно повлияло очень сильно. Гораздо сильнее, чем в 1854-1857 годах, чувствовали себя накануне революции. Хладнокровнее всех, было, как и тогда, министерство

1 Покровский М.Н. Избр. произв.: В 2 кн. М., 1965. Кн. 2, т. 3-4. С. 564.

17

внутренних дел, сумевшее даже... из большой паники извлечь для себя маленькую пользу"1.

С разгромом школы Покровского вплоть до конца 1