автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.04
диссертация на тему: Формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза

Полный текст автореферата диссертации по теме "Формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза"

На правах рукописи

/ /

и

у

Рябов Юрий Александрович

формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия

Европейского союза

Специальность 23.00.04 - Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

г г идя ¿014

005548823

Санкт-Петербург - 2014

005548823

Работа выполнена в Санкт-Петербургском государственном университете.

Научный руководитель: доктор политических наук,

кандидат исторических наук, доцент Еремина Наталья Валерьевна

Официальные оппоненты: Вульфович Ревекка Михайловна,

доктор политических наук, профессор Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Балаян Александр Александрович, кандидат политических наук, доцент Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Ведущая организация: Институт Европы Российской академии наук

Защита состоится 27 июня 2014 г. в 16:00 на заседании совета Д 212.232.65 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 191060, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 1/3, 8-й подъезд, факультет международных отношений СПбГУ. ауд. 100.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. М. Горького Санкт-Петербургского государственного университета (199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7/9).

Автореферат разослан « 6 » М А^Й 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент ' Д. И. Портнягин

Общая характеристика работы

Актуальность темы

В последние 20-25 лет Европейский союз (ЕС) ведет всё более активную деятельность на международной арене и позиционирует себя в качестве одного из ведущих центров мировой политики. Эти процессы неразрывно связаны с расширением компетенции наднациональных органов на сферы деятельности, успехи в которых в значительной степени зависят от сотрудничества со странами за пределами интеграционного объединения или затрагивают их интересы (наука, охрана окружающей среды, иммиграционная политика, борьба с организованной преступностью, энергетика и др.). Результатом является возникновение у некоторых политик ЕС внешнеполитических измерений, когда внутренние по своей сути цели достигаются за счет активного вовлечения третьих стран и применения внешнеполитических инструментов.

Особенность внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия (ВИ ПСБП), вытекающая из формулировки статьи 3 Лиссабонского договора1, заключается в рамочном характере сразу для нескольких направлений деятельности. Наряду с этим, с точки зрения автора, ВИ ПСБП следует рассматривать не как составной элемент пространства свободы, безопасности и правосудия, функция которого заключается в том, чтобы способствовать реализации этого внутриевропейского проекта, а как самостоятельное направление внешней политики ЕС. Это означает, что ВИ ПСБП не является прямой внешней проекцией внутренних аспектов: главным смыслом его существования является обеспечение безопасности интеграционного объединения, что потребовало исключить из рассмотрения в рамках диссертационного исследования вопросов, связанных с судебным сотрудничеством по гражданским делам.

Актуальность темы диссертационного исследования объясняется следующими причинами.

Во-первых, даже на фоне очевидных успехов по формированию внутреннего рынка, а до 2008-2009 гг. и экономического и валютного союза (ЭВС) пространство свободы, безопасности и правосудия, включая его внешнеполитическое измерение, превратилось в одну из самых динамично развивающихся сфер европейской интеграции последних 20

1 «Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение людей во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления политического убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением».

лет. Об этом говорят частые и существенные изменения институционально-правовых основ и механизмов его функционирования в результате вступления в силу новых договоров и объявления политических инициатив, а также быстрый рост числа документов, принимаемых по тематике юстиции и внутренних дел (ЮВД) Советом Евросоюза.

Во-вторых, создание пространства свободы, безопасности и правосудия тесно ассоциируется с превращением ЕС из преимущественно экономического объединения в политический союз. При этом внешнеполитическое измерение играет в этом процессе едва ли не более важную роль, чем его внутренние, присущие сугубо Евросоюзу или его государствам-членам аспекты. Это связано с тем, что в ЕС утвердилось мнение о преимущественно внешнем по отношению к нему характере таких негативных явлений, как нелегальная иммиграция, потоки беженцев, наркоторговля, организованная преступность, терроризм и т. д. Отсюда и придание приоритетного статуса действиям Брюсселя по их нейтрализации за пределами интеграционного объединения путем выстраивания тесных связей по вопросам юстиции и внутренних дел с третьими странами.

В-третьих, с 2000 г. отношения с Европейским союзом неизменно провозглашаются в качестве одного из региональных приоритетов внешней политики России, а несколько лет назад сформулирована амбициозная цель по созданию общего пространства свободы, безопасности и правосудия и введению безвизового режима поездок для граждан ЕС и РФ. Всё это придает дополнительную актуальность изучению процессов, лежавших в основе формирования ВИ ПСБП, институционально-правовых механизмов его функционирования и особенностей взаимодействия Брюсселя по вопросам юстиции и внутренних дел не только с Россией, но и другими странами.

Степень разработанности темы в научной литературе

Серьезное внимание исследователей тема внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия привлекла лишь в 2000-е гг. Наибольшее значение для диссертации имеют работы комплексного характера, в которых анализируется ВИ ПСБП, его институционально-правовые основы, историческое развитие, взаимодействие с другими «внешними политиками» ЕС, а также особенности отношений Брюсселя с третьими странами по вопросам ЮВД. Следует, однако, подчеркнуть немногочисленность и разнородность таких работ под авторством П. Бертле, Т. Бальзака, С. Вольфф,

Н. Вихман и Г. Мунье: присутствуют публикации в Интернете и статьи, в то время как число монографий остается явно недостаточным2.

Существенно разнообразнее и богаче представляется научная литература, в которой затрагиваются различные тематические аспекты ВИ ПСБП. Речь в первую очередь идет о внешнеполитическом измерении иммиграционной политики и предоставления политического убежища, находящемся в центре внимания К. Босуэлл и С. Лавенекс3. В этих работах исследуется история развития экстернализации иммиграционного контроля и альтернативного ей комплексного подхода (global approach to migration), изучается роль представителей министерств юстиции и внутренних дел государств-членов и наднациональных органов.

Прочие тематические аспекты ВИ ПСБП также находят отражение в научной литературе. Следует отметить труды К. Каунерта, О. Буреша и С. Ахерн, посвященные внешнеполитическому измерению борьбы с терроризмом4; Г. Мунье и К. Чиввиса по невоенному урегулированию кризисов5; Т. Букхаут ван Солинге и К. Четуин по борьбе с наркоторговлей''.

Помимо тематических аспектов ВИ ПСБП в центре внимания исследователей присутствуют и особенности взаимодействия Европейского союза с третьими странами по вопросам юстиции и внутренних дел. Приоритет в основном отдается процессу расширения интеграционного объединения на страны Центральной и Восточной Европы (ДВЕ), причем превалирующими темами выступают процесс и последствия переноса на канди-

Berthelet 1'. La dimension externe de la sécurité intérieure de l'Union européenne ou les vicissitudes d'une jeune politique. URL: http://www-securint.u-strasbg.fr/pdf/BERTHELET_def pdf (дата обращения: 22.04.2009); fíal-racq T. The external dimension of EU justice and home affairs: Tools, processes, outcomes. URL: http://shop.ceps.eu/downfree.php?itemJd=1711 (дата обращения: 04.04.2008); Wolff S., Wichmann N.. Mourner O. The external dimension of justice and home affairs: A different security agenda for the EU? // Journal of European Integration. 2009. Vol. 31, No I. P. 9-23; The external dimension of the European Union's area of freedom, security and justice/ed. by M. Cremona, J. Monar and S Poli. Brussels: P I E. Peter Lang, 2011.

' ВошеПС. The 'external dimension' of EU immigration and asylum policy // International Affairs. 2003. Vol. 79, issue 3. P. 619-638; Lavenex S. Shifting up and out: The foreign policy of European immigration control // West European Politics. 2006. Vol. 29, No 2. P. 329-350.

4 Kauncrt ( '. The external dimension of EU counter-terrorism relations: Competences, interests, and institutions // Terrorism and Political Violence. 2009 Vol. 22, issue 1. P 41-61; BureSO.. Ahern S. The European model of building regional cooperation against terrorism // Uniting against terror: Cooperative nonmilitary responses to the global terrorist threat / ed. by D. Cortright and G Lopez. Cambridge MA: MIT Press, 2007. P. 187-236.

5 Mounter (}. Civilian crisis management and the external dimension of JHA: Inceptive, functional and institutional similarities // Journal of European Integration 2009. Vol 31, No 1. P. 45-64; Chmis C. EU civilian crisis management: The record so far. URL: http://www.rand.org/pubs/monographs/2010/RAND MG945.pdf (дата обращения-02.08.2012).

'' Boekhoul van Solmge T. Drugs and decision-making in the European Union. Amsterdam: Mets & Schilt Publishers, 2002. 160 p ; ChalwmC. The effects of EU enlargement on European drag policy // Drugs: Education, Prevention and Policy. 2004. Vol. 11, No 6. P. 437-448.

датов acquis communautaire в сфере иммиграции, предоставления политического убежища и охраны границ (работы С. Лавенекс и X. Граббе)7.

Труды с более широким тематическим охватом посвящены расширению ЕС на страны Западных Балкан. В них анализируются такие аспекты, как невоенное урегулирование кризисов, реформа аппарата принуждения государства (security sector reform), облегчение визового режима с Евросоюзом как средство обеспечения масштабных преобразований в сфере юстиции и внутренних дел (работы Ф. Траунера)*.

Не менее разнообразной представляется и научная литература по политике добрососедства. В ней рассматриваются в первую очередь общие вопросы пространства свободы, безопасности и правосудия, характерные для всех стран-соседей, анализируются положения планов действий, оценивается достигнутый уровень сотрудничества и роль двух конкурирующих дискурсов в формировании позиции Евросоюза в отношении своих партнеров на востоке и на юге (работы В. Кнелангена и Дж. Христу)9.

Ярким отличием работ, в которых рассматривается взаимодействие Европейского союза с США, является внимание, уделяемое борьбе с терроризмом. Прочие вопросы если и затрагиваются, то лишь в связи с этой проблемой или как производные от нее. Это касается обеспечения транспортной безопасности в воздухе и на море, сохранения безвизового режима въезда граждан ЕС в США, защиты персональных данных, сотрудничества правоохранительных органов по обоим берегам Атлантики. Все эти вопросы, так или иначе, нашли отражение в трудах У. Рис и Дж. Оккипинти'".

Вопросы, связанные с местом России в контексте формирования ВИ ПСБП, затрагиваются отдельными авторами при исследовании так называемого пакетного решения, в рамках которого облегчение визового режима обуславливается заключением реадмисси-онного соглашения.

7 Lavenex S. Safe third countries: Extending the HU asylum and immigration policies to Central and Eastern Europe. Budapest: Central University Press, 1999. 204 p.; Ixtvenex S. EU enlargement and the challenge of policy transfer: The case of refugee policy // Journal of Ethnic and Migration Studies. 2002. Vol. 28, No 4 P. 701-721; Grahbe H. The sharp edges of Europe: Security implications of extending EU border policies eastwards. URL: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/occ013 pdf (дата обращения: 13.06 2009).

TraunerF. The Europeanisation of the Western Balkans: EU justice and home affairs in Croatia and Macedonia. Manchester: Manchester University Press, 2011. 224 p.

9 Knelangen W. A neighbourhood of freedom, security and justice? // European Neighbourhood Policy: Challenges for the EU-Pol icy towards the new neighbours / ed by J. Varwick and K.-O. Lang Leverkusen: Budrich Verlag, 2007. P. 87-101; Christou G. European Union security logics to the east: The European Neighbourhood Policy and the Eastern Partnership // European Security. 2010. Vol. 19, No 3. P. 413^130

"' Rees W. Transatlantic counter-terrorism cooperation: The new imperative. London: Routledge, 2006 208 p.; Rees W. Securing the homelands: Transatlantic co-operation after Bush // The British Journal of Politics and International Relations. 2009. Vol. 11, No 1. P. 108-121; Occhipinli./. Partner or pushover? EU relations with the U.S. on internal security // Shoulder to shoulder: Forging a strategic U.S.-EU partnership / ed. by D. Hamilton Washington DC.: John Hopkins University, 2010. P. 121-138.

В отечественной европеистике неоценимый вклад в изучение сферы юстиции и внутренних дел внесла О. Ю. Потемкина. В центре ее внимания находится широкий круг вопросов, связанных с историей, логикой и закономерностями развития этого направления интеграции, основными вехами и изменениями, привносимыми различными договорами, эволюцией институциональной структуры.

В некоторых работах О. Ю. Потемкина затрагивает и отдельные внешнеполитические аспекты создания пространства свободы, безопасности и правосудия, в частности при рассмотрении формирования антитеррористической и антинаркотической политики ЕС, охраны внешних границ". Однако в наибольшей степени она обращается к ВИ ПСБП при анализе взаимодействия между интеграционным объединением и Россией, в том числе в контексте расширения Евросоюза на страны ЦВЕ и подготовки нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Приоритет отдается исследованию реализации положений «дорожной карты» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия (ОПСБП), а также проблемам и перспективам введения безвизового режима поездок для граждан ЕС и РФ12.

В отдельных работах к этой же теме обращаются и другие отечественные европеисты - М. Л. Энтин, М. В. Стрежнева, Т. А. Романова и Н. Г. Заславская13. Некоторые тематические аспекты ВИ ПСБП затрагиваются также С. В. Годуновым, С. В. Уткиным, и В. В. Войниковым14. Основное же внимание в их трудах уделяется вопросам охраны внешних границ, механизмам сотрудничества государств - членов Евросоюза в сфере внутренней безопасности и уголовно-правовому взаимодействию с третьими странами.

11 Потемкина О.Ю. Антитеррористическая политика Европейского союза // Мировая экономика и международные отношения. 2011. №2. С. 48-58; Потемкина О.Ю. Антинаркотическая политика Европейского Союза // Вся Европа.ру. 2009. № 5(33); Потемкина О.Ю. Новые тенденции развития законодательства ЕС по охране границ// Вся Европа.ру. 2008. № 12(28).

Потемкина О.Ю. Безопасность и правопорядок в расширяющемся Евросоюзе // Космополис: Альманах Журнал мировой политики. Зима 2004/2005. №4(10). С. 65-77; Потемкина О.Ю. Сотрудничество в рамках пространства свободы, безопасности и законности и новое соглашение о партнерстве и сотрудничестве // По пути к Договору о стратегическом партнерстве между Россией и Европейским союзом. СПб : СКФ «Россия-Нева», 2007. С 211-215; 1'ntemkma О. EU-Russia cooperation on the common space of freedom, security and justice - a challenge or an opportunity? // European Security. 2010. Vol. 19, No 4. P. 551-568; Потемкина О.Ю. Пространство внутренней безопасности России и ЕС: тенденции и перспективы развития // Россия - Европейский союз: на пути к четырем общим пространствам / под ред. Д А. Данилова. М.: ИЕ РАН: Русский сувенир, 2008 С. 7-34.

11 Энтин МЛ Свобода взаимных поездок в отношениях между Россией и Европейским Союзом // Вся Европа.ру. 2009. № 4(32); С 'тре.жнена М.Н. Европейская политика соседства и стратегическое партнерство РФ-ЕС, охватывающее четыре пространства: попытка сравнения // Вся Европа.ру. 2007. № 5( 11); Romanova Т., Zas-lavxkaya N. EU-Russia: Towards the four spaces // Baltic Defence Review. 2004. Vol. 2, No 12. P. 84-103.

14 Гтунон С :.H. Пограничная безопасность в EC // Международные процессы. 2009. Т. 7, № 2(20). С. 4457; Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты / отв. ред. С В. Уткин. М.: ИМЭМО РАН, 2011. 146 е.; Нойников H.H. Правовое сотрудничество по уголовным делам в рамках Европейского союза//Вестник БФУ им. И. Канта. 2011. Вып. №9. С. 100-110.

Таким образом, работы российских исследователей не дают общей картины формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия; в них анализируются лишь его отдельные аспекты, причем доминирующим подходом остается ориентация на рассмотрение ВИ ПСБП как составного элемента внут-риевропейского проекта, а не самостоятельного направления внешней политики интеграционного объединения.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза. Предмет исследования, выделяемый в рамках указанного объекта, - теоретические, исторические, институционально-правовые и политические аспекты формирования ВИ ПСБП и сотрудничества Европейского союза с третьими странами по вопросам юстиции и внутренних дел.

Цель и задачи исследования

Целью данного диссертационного исследования является определение принципов, механизмов и тенденций формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия как самостоятельного направления внешней политики Европейского союза.

Исходя из цели, перед исследованием поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать теоретические предпосылки изучения внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия и выбрать те концепции, которые наилучшим образом отражают процессы, лежавшие в основе формирования этого направления внешней политики ЕС.

2. Применить выбранные концепции при рассмотрении институционально-правовых основ и механизмов ВИ ПСБП и взаимодействия Евросоюза по вопросам юстиции и внутренних дел с отдельными странами.

3. Проследить динамику развития внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия; оценить состав современной повестки дня ВИ ПСБП.

4. Исследовать и сравнить взаимодействие Европейского союза по вопросам юстиции и внутренних дел с отдельными странами: кандидатами на вступление в интеграционное объединение из Центральной и Восточной Европы и Западных

Балкан; странами, на которые распространяется действие политики добрососедства ЕС; Россией; США.

Хронологические рамки исследования

Хронологические рамки диссертации охватывают период развития европейской интеграции с середины- второй половины 1980-хгг. (формулирование первых мер внешнеполитического характера по нейтрализации комплекса угроз безопасности Европейского союза, согласованного в рамках неформальных полицейских структур) до 2013 г. (год завершения исследования).

Научная новизна темы

В отечественной науке представленная диссертация является первым исследованием, непосредственно рассматривающим внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия как самостоятельное направление внешней политики Европейского союза.

Кроме того, существенные результаты работы, имеющие научную новизну, заключаются в том, что: 1) установлена и проанализирована связь между реконцептуализа-цией безопасности в ЕС и активизацией политики Брюсселя за пределами интеграционного объединения за счет обретения министерствами юстиции и внутренних дел государств-членов внешнеполитической компетенции; 2) введены в практику анализа новые понятия, уточнено и расширено их значение («континуум безопасности», «профессионалы безопасности», «внешнее управление», «экстернализация иммиграционного контроля»); 3) проведено комплексное исследование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, когда одновременно рассмотрены его тематические и географические особенности; 4) представлена целостная картина генезиса ВИ ПСБП; 5) составлена таблица интенсивности «внешнего управления» в сфере юстиции и внутренних дел по выбранным странам.

Теоретическая и практическая значимость исследования

В исследовании определены принципы, механизмы и тенденции формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия как самостоятельного направления внешней политики Европейского союза. Изложенные в диссертации теоретические положения и выводы позволяют расширить и конкретизиро-

вать научные представления о взаимодействии интеграционного объединения с третьими странами, познакомить российское академическое и экспертное сообщество с темой, которой ранее не уделялось должного внимания в политической науке. Анализ формирования ВИ ПСБП произведен через призму теоретических подходов к изучению безопасности и к изучению роли ЕС в международных отношениях. В работе дана комплексная оценка политики Брюсселя по нейтрализации угроз транснационального характера «на расстоянии».

Практическая значимость работы заключается в том, что исследовано одно из важнейших направлений внешней политики Европейского союза. Результаты диссертации могут быть использованы для прогнозирования действий Брюсселя, в том числе на российском направлении по вопросам, представляющим для РФ абсолютный политический приоритет. Выводы и материалы исследования также могут быть полезны министерствам и ведомствам России (МИД, МВД, Федеральной миграционной службе, Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, Пограничной службе ФСБ и др.), представителям экспертного и академического сообщества, участвующим в подготовке и реализации государственной политики не только в отношении ЕС, но и стран постсоветского пространства в свете актуализирующихся проблем, связанных с миграционными потоками, международным терроризмом и наркоторговлей. Кроме того, диссертация может служить основанием при разработке базовых и специальных курсов, проведении семинарских занятий и подготовке учебных материалов по предметам политологических, исторических и юридических специальностей в российских вузах (история и теории европейской интеграции, внешняя политика и право Евросоюза).

Теоретические и методологические основы исследования

Теоретической основой диссертационного исследования служат труды представителей французской политологической школы, а также зарубежных авторов, придерживающихся управленческого подхода к европейской интеграции (governance approach).

Работа опирается на отдельные концепты и положения Парижской школы исследований безопасности (Д. Биго, Й. Хёйсманс, А. Цукала, А. Джейхан и др.). В частности, речь идет о понятии секьюритизации. По мнению Д. Биго, ее определение как риторической структуры, в рамках которой постулируется необходимость срочных действий и утверждается право на использование чрезвычайных мер для нейтрализации экзистенци-

алыюй угрозы)15, слабо отражает практики демократических государств. В связи с этим французский политолог полагает, что секьюритизацию необходимо рассматривать с точки зрения ежедневного (рутинного, а не чрезвычайного) взаимодействия органов власти различных стран, с точки зрения столкновения их интересов и конкуренции за ограниченные финансовые и организационные ресурсы16.

В качестве субъектов секьюритизации представители Парижской школы рассматривают «профессионалов безопасности» - сообщество полицейских, таможенников, военных, судей, дипломатов и парламентариев. Именно из практики их взаимодействия в контексте переговоров и ратификации отдельных соглашений, направленных на углубление европейской интеграции в 1980-х гг., окончательно сформировался «континуум безопасности» - система представлений о тесной взаимосвязи между различными угрозами транснационального характера (нелегальной иммиграцией, потоками беженцев, организованной преступностью, наркоторговлей и терроризмом). Изначально эти воззрения были характерны для «профессионалов безопасности», однако затем распространились на Еврокомиссию, Совет ЕС, его рабочие структуры и агентства (Европол, Евроюст, Фронтекс)17.

В исследовании применяется концепция «внешнего управления», понимаемая как процесс распространения acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел на страны, не являющиеся членами ЕС. В ходе этого процесса третьи страны оказываются вовлеченными в процесс обеспечения внутренней безопасности интеграционного объединения'*. Это связано как с прямым применением ими acquis communautaire, так и с тем, что зачастую европейские нормы обладают экстерналиями (внешними эффектами), создающими для стран за пределами Евросоюза определенные обязательства по отношению к Брюсселю. При этом acquis communautaire рассматривается не только как комплекс нормативно-правовых актов, судебных решений, основных принципов, «мягкого права», но и практик взаимодействия различных игроков. Применительно к сфере юсти-

15 Такое определение следует из работ Копенгагенской школы исследований безопасности: Waver О. Securitization and desecuritization // Lipschutz R. On security. New York: Columbia University Press, 1995. P. 46-86; Hu:an В., Wiever <)., de Wilde./. Security: A new framework for analysis. London: Lynne Rienner, 1998. 239 p.

BigoD. Security and immigration: Toward a critique of the governmentality of unease // Alternatives. 2002. Vol. 27 P. 73; Bigo D. Internal and external aspects of security // European Security. 2006. Vol. 15, No 4. P. 385^104.

BigoD. Polices en réseaux : l'expérience européenne. Paris: Presses de Sciences Po, 1996. P. 23-47, 98112, 145-175; Bigo О. L'Europe de la sécurité intérieure : penser autrement la sécurité // Entre union et nations. L'État en Europe / dir. A.-M. Le Gloannec. Paris: Presses de Sciences Po, 1998. P. 76-82.

* Schimmelfennig F., Wagner W. Preface: External governance in the European Union // Journal of European Public Policy. 2004. Vol. 11, No 4. P. 657-660; I,avenex S. EU external governance in 'wider Europe' // Journal of European Public Policy. 2004. Vol. 11, No 4. P. 694; Schimmelfennig F., Sedelmater U. Governance by conditionally: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe // Journal of European Public Policy 2004 Vol. 11, No 4. P. 661-662.

ции и внутренних дел эти практики включают оперативное сотрудничество, которое осуществляется между «профессионалами безопасности»1''.

Выбор теоретической основы исследования обусловлен тем, что именно работы Парижской школы в наибольшей степени фокусируются на динамике безопасности, присущей непосредственно Европейскому союзу. В то же время управленческий подход, в отличие от неофункционализма и межправительственности, позволяет преодолеть споры относительно того, кто (государства или наднациональные акторы) выступает в качестве двигателей европейской интеграции, лучше отразив сложную природу ЕС и реалии взаимодействия в сферах, которые, оставаясь формально внутренними, «завязаны» на заграницу.

Рамки избранных теоретических подходов, сложность объекта и многоплановый характер предмета исследования определили необходимость использования довольно широкого спектра политологических (современных и традиционных), общенаучных и других методов и приемов.

Среди современных политологических методов в работе применяются системный подход, структурно-функциональный метод, анализ документов, статистические расчеты, анализ конкретных ситуаций (case study). Системный подход не только позволил комплексно подойти к объекту и предмет)' исследования, установив взаимосвязь и взаимозависимость изучаемых явлений, но и рассмотреть внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия как одну из подсистем (самостоятельное направление) внешней политики Европейского союза. Благодаря же структурно-функциональному методу стало возможным объяснить суть ВИ ПСБП через определение тех функций, которые оно выполняет внутри интеграционного объединения и в рамках системы внешней политики ЕС. Анализ документов послужил для смысловой интерпретации основополагающих договоров и других нормативно-правовых актов Евросоюза (заключений председательства, директив и регламентов, соглашений с третьими странами и т. д.) посредством проведения оценки их структуры и композиции, выявления явно выраженных или скрытых акцентов, а также изучения контекста (условий и причин появления документов). Для уточнения количественных характеристик роста численности иммигрантов и финансовых средств, направляемых по программе IPA на сферу юстиции и внутренних дел в различные отчетные периоды, производилось исчисление на основе

" Ixrvenex S., SchimmelfennigF. EU rules beyond EU borders: Theorizing external governance in European politics // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16, No 6. P. 794, Гмтмех S.. Wichmarm N. The external governance of EU internal security // Journal of European Integration. 2009. Vol. 31, No 1. P. 84.

имеющихся статистических данных отдельных новых показателей. В третьем разделе работы применялся метод case study, позволивший на основе анализа конкретных ситуаций сформировать или проиллюстрировать более общие закономерности и положения (ситуация с калининградским транзитом, отдельные инициативы США, направленные на обеспечение своей внутренней безопасности и затрагивающие в этой связи интересы Европейского союза).

Из традиционных политологических методов в работе используются исторический, институциональный и сравнительный методы. Первый из них дал возможность рассмотреть внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия во временной динамике его становления и развития до и после заседания Европейского совета в Тампере 1999 г., а также определить роль отдельных событий в прошлом в процессе его формирования. Для изучения институциональной архитектуры, в рамках которой развертывается деятельность по формированию внешнеполитического измерения, а также особенностей институционально-правовых механизмов взаимодействия ЕС с третьими странами в сфере юстиции и внутренних дел, использовался институциональный метод. Сопоставление различных теоретических подходов к изучению безопасности и к изучению роли интеграционного объединения в международных отношениях, а также типов «внешнего управления», применяемого Брюсселем к кандидатам на вступление, странам-соседям, России и США, производилось посредством сравнительного метода.

Наряду с этим методологической основой решения поставленных в диссертации задач послужили общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, описание и объяснение, абстрагирование и обобщение), а также приемы графической визуализации.

Источниковую базу диссертационного исследования составили основополагающие договоры Европейского союза, а также договоры, вносившие в них изменения и дополнения.

К источникам, использованным в диссертации, также относятся: заключения председательства, принимаемые по итогам заседаний Европейского совета; директивы и регламенты ЕС; документы Совета ЕС, устанавливающие стратегические приоритеты в сфере юстиции и внутренних дел; сообщения Еврокомиссии, посвященные различным аспектам развития ПСБП; документы, принятые в рамках Шенгенского сотрудничества;

соглашения, планы и меморандумы, заключенные Евросоюзом с третьими странами; документы, регламентирующие и оценивающие оказание финансовой и технической помощи партнерам ЕС в деле борьбы с нелегальной иммиграцией, преступностью, наркоторговлей, а также в сфере охраны границ и обеспечения зашиты беженцев.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия представляет собой самостоятельное направление внешней политики Европейского союза по нейтрализации комплекса угроз транснационального характера «на расстоянии», то есть еще до наступления негативных последствий от нелегальной иммиграции, потоков беженцев, организованной преступности, наркоторговли и терроризма на территории интеграционного объединения.

2. Первые меры, относящиеся к ВИ ПСБП, осуществлялись вне формальных рамок Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и были направлены на нейтрализацию центрального элемента «континуума безопасности» - притока иммигрантов и лиц, ищущих политическое убежище (asylum-seekers, ЛИУ). Впоследствии с обретением наднациональными органами компетенции в сфере юстиции и внутренних дел произошла конкретизация и значительное расширение повестки дня за счет таких вопросов, как охрана границ, борьба с терроризмом, наркоторговлей и организованной преступностью, что привело к повышению гетерогенности внешнеполитического измерения.

3. Кандидаты на вступление в Европейский союз и страны-соседи являются для интеграционного объединения главным объектом «внешнего управления» по вопросам юстиции и внутренних дел. Различия по вопросу о перспективах членства определяют и доминирующие типы «внешнего управления» - «иерархию» в случае с процессом расширения ЕС и «сети» в политике добрососедства.

4. Концепция общего пространства свободы, безопасности и правосудия между Европейским союзом и Россией пока остается достаточно расплывчатой: ставка Москвы на равноправие в диалоге не вписывается в сложившуюся и согласованную в ЕС модель («континуум безопасности» и экстернализация угроз). В ходе «внешнего управления» Россия оказалась вовлечена в обеспечение внутренней безопасности интеграционного объединения. Перевести этот процесс в

более «кооперативное» и управляемое с российской стороны русло можно, выстроив связи между «профессионалами безопасности» (чиновниками среднего звена из министерств внутренних дел, пограничных, миграционных служб и прочих ведомств), непосредственно задействованных в согласовании решений путем неформальных контактов и облеченных необходимыми властными полномочиями и ресурсами внутри своих национальных систем.

5. Взаимодействие Европейского союза с США по вопросам юстиции и внутренних дел носит асимметричный характер: интеграционное объединение выступает в качестве объекта «внешнего управления» со стороны Вашингтона. Государства-члены рассматриваются за океаном как источник террористической угрозы от выходцев из мусульманских иммигрантских диаспор, но сам Евросоюз- как самый близкий союзник, обладающий уникальными и расширяющимися ресурсами в сфере ЮВД, доступ к которым позволяет повысить эффективность обеспечения внутренней безопасности США. Установление в 2000-е гг. тесного сотрудничества между европейскими и американскими «профессионалами безопасности» облегчило процесс адаптации ЕС к внешним эффектам отдельных заокеанских норм и практик, а также лежало в основе ряда значимых политических инициатив по развитию ПСБГГ.

Апробация результатов исследования

Диссертация обсуждалась на заседании кафедры европейских исследований факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета и была рекомендована к защите. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в четырех статьях общим объемом 2,45 п. л. Кроме того, результаты докладывались автором на международной научно-практической конференции «Международные отношения и интеграционные проекты на постсоветском пространстве», состоявшейся 18-19 мая 2012 г. в Днепропетровском национальном университете имени Олеся Гончара (Украина).

Структура диссертации

Работа состоит из введения, 3 разделов (включающих 6 подразделов и 11 пунктов), заключения, списка использованных источников и литературы, 2 приложений. Общий объем диссертации - 247 машинописных страниц.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, ставятся цель и задачи, определяются объект и предмет исследования, рассматривается степень разработанности темы в научной литературе, характеризуются использованные при написании источники, приводятся теоретические и методологические основы работы, раскрыты новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Первый раздел диссертации «Теоретические предпосылки изучения внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза» посвящен исследованию теоретических подходов к изучению безопасности (первый подраздел) и к изучению роли ЕС в международных отношениях (второй подраздел) и выбору тех концепций, которые наилучшим образом отражают процессы, лежавшие в основе формирования этого направления внешней политики интеграционного объединения.

В первом пункте первого подраздела прослеживается содержание основных постулатов (нео)реалистской парадигмы и исследований проблем мира по вопросу международной безопасности, а также указываются направления, по которым строилась их критика как со стороны отдельных приверженцев традиционных подходов, так и со стороны конструктивистов. Особое внимание при этом уделяется критике, в результате которой произошло расширение и углубление категории «безопасность». Во-первых, выделяются работы Б. Бузана, в которых, пусть и в рамках материалистской онтологии и эмпирической эпистемологии, обосновывалось существование пяти «секторов» безопасности (военного, политического, экономического, экологического и общественного). Во-вторых, среди постпозитивистских критиков выделяется Копенгагенская школа, явившая попытку не только уйти от узкого (военного) понимания безопасности традиционалистами и одновременно избежать излишнего размывания базовой категории, но и дать ее определение через использование критерия (в данном случае - интенсивного отношения к какой-либо проблеме, лежащего в основе понятия секьюритизации), а не посредством некоего фиксированного содержания.

Во втором пункте первого подраздела рассматривается реконцептуализация категории «безопасность», осуществленная так называемой Парижской школой, - группой ученых, которая сформировалась в конце 1980-х гг. вокруг профессора Института поли-

тических наук Д. Биго и издаваемого им журнала Cultures & Conflits. Во-первых, проводится различие с отдельными взглядами Копенгагенской школы: воспроизводство секь-юритизации осуществляется не дискурсивными средствами, а конкретными практиками (принятием законодательных актов, созданием новых органов и т. д.); в случае с безопасностью следует вести речь не о выживании (пусть и на уровне дискурса), а о нетерпимом отношении к различиям, о восприятии объективных социальных и исторических изменений в качестве угроз. Во-вторых, подчеркивается смещение фокуса внимания исследователей (а в их работах - и изменение природы угрожаемого объекта) от Старого Света в целом или европейского государства, характерного для исследований проблем мира и О. Вэвера и его коллег, непосредственно к ЕЭС и процессам европейской интеграции.

В-третьих, отмечается расширение и углубление категории «безопасность» в результате политизации вопросов борьбы с преступностью и охраны общественного порядка внутри западноевропейских государств и, соответственно, политизации полицейского сотрудничества между членами интеграционного объединения в 1970-1980-е гг. (представители Парижской школы полагают, что выражением этих процессов стало возникновение в политическом дискурсе новой категории «внутренняя безопасность»), В-четвертых, изучаются пути того, каким образом в Европейском союзе происходило утверждение этой концепции, какие акторы были в этом задействованы и какие события сыграли ключевую роль; также дается характеристика ее основных черт с введением в практику анализа таких понятий, как «континуум безопасности» и «профессионалы безопасности».

В первом пункте второго подраздела прослеживается содержание основных концепций, призванных объяснить роль и влияние интеграционного объединения в мире с позиций подхода к нему как актору, - гражданской державы (civilian power) Ф. Дюшена и нормативной державы (normative power) И. Маннерса. Для лучшего раскрытия сути взглядов зарубежных исследователей автор также прибегает к их сравнению с конкурирующими концепциями капиталистической сверхдержавы Ю. Гальтунга, Europe puissance, «мягкой» силы (soft power) Дж. Ная и трансформирующей силы (transformative power) M. Леонарда. Концепция гражданской державы в данном пункте диссертационного исследования служит своеобразной точкой отсчета, поскольку именно вокруг ее измерений - невоенных средств во внешней политике и «целей, формирующих среду международных отношений» (milieu goals), - разворачивались основные дискуссии, формули-

ровались новые идеи, велись споры о соотношении воззрений Ф. Дюшена с взглядами И. Маннерса и других исследователей.

В конце первого пункта второго подраздела указывается на слабую сторону рассмотрения Европейского союза как актора и, соответственно, концепций гражданской и нормативной державы - игнорирование того факта, что в интеграционном объединении отсутствует единый центр власти, принимающий внешнеполитические решения.

В связи с этим во втором пункте второго подраздела освещается другой подход, в котором используются отдельные элементы такого направления в исследованиях, как «анализ внешней политики» (foreign policy analysis): учет неунитарного характера актора и внимание, в большей степени уделяемое не оценке результатов деятельности на мировой арене (outcome/action), а объяснению политических процессов (policy processes), приведших к этим результатам.

В начале проводятся параллели между эволюцией теорий европейской интеграции и изменением в подходах к изучению внешней политики ЕС. Отмечается, что в 19701980-е гг. на смену неофункционализму и межправительственности пришли новые направления, главным отличием которых стала попытка не объяснить причины возникновения и развития интеграционного объединения, а, рассматривая его уже как данность, оценить, какие политические процессы происходят внутри и каким образом принимаются решения. Одним из таких новых подходов явилась теория многоуровневого управления (ТМУ), отдельные положения которой нашли применение и при анализе взаимодействия Европейского союза с третьими странами, получив название «внешнее управление».

Далее дается определение «внешнего управления» в узком и широком смысле, рассматриваются сходства и различия с концепцией нормативной державы И. Маннерса, представлены факторы, способствовавшие применению ТМУ к изучению внешней политики ЕС. Кроме того, внимание уделяется анализу трех идеальных типов «внешнего управления» - иерархии (или управления с применением принципа политической обусловленности), сетевого управления и рынка, - а также моделей внешних стимулов, социализации и обучения, лежащих в основе идеальных типов.

Второй раздел диссертации «Создание институционально-правовых основ и механизмов внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза» посвящен исследованию динамики развития ВИ ПСБП в тематическом разрезе как в период, предшествовавший обретению наднацио-

нальными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел (первый подраздел), так и после заседания Европейского совета в Тампере 1999 г. (второй подраздел).

В первом подразделе рассматриваются исторические предпосылки и содержание первых мер внешнеполитического характера на уровне ЕС, направленных на ограничение притока иммигрантов и беженцев. Дается определение экстернализации иммиграционного контроля, изучается роль Шенгенского сотрудничества и его отдельных инструментов (единой визы, взаимодействия дипломатических и консульских представительств государств-членов в третьих странах, информационной системы и др.) в деле борьбы с иммиграцией, понимаемой в качестве центрального элемента «континуума безопасности». Наряду с этим исследуются способы, которые использовало интеграционное объединение при переносе на своих международных партнеров ответственности по рассмотрению ходатайств о предоставлении политического убежища тем лицам, которые проникли через их территорию в Европейский союз (нормы о безопасной третьей стране и о безопасной стране происхождения, закрепленные в Лондонских резолюциях 1992 и 1995 гг.).

Внимание также уделяется альтернативному экстернализации подходу, направленному на борьбу с первопричинами миграции: проанализированы основные факторы его появления в ЕС, указаны документы, в которых он нашел закрепление, объясняются причины его неиспользования на практике до рубежа 1990-2000-х гг.

В первом пункте второго подраздела раскрыт внутренний контекст развития внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, заключающийся в постоянном повышении статуса сотрудничества в сфере ЮВД. Через анализ изменявшихся на протяжении последних 20 лет положений основополагающих договоров и иных значимых в данном случае документов показано, каким образом вопросы юстиции и внутренних дел превращались из сопутствующего элемента единого рынка в «цель саму в себе», имеющую собственную ценность на уровне всего Европейского союза и закрепленную в первичном праве.

Во втором пункте второго подраздела прослеживается развитие подхода, направленного на борьбу с первопричинами миграции, и экстернализации иммиграционного контроля после формализации внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия по итогам заседания г лав государств и правительств в Тампере. При этом особое внимание уделяется обстоятельствам, в которых происходило утверждение в ЕС концепции взаимосвязи миграции и развития (migration-development

nexus), а также результатам этого процесса в виде практических мер, принятых в рамках комплексного подхода (выделение адресной бюджетной строки/программы, «мобильные партнерства», региональные программы защиты беженцев).

В части, касающейся экстернализации, отмечается тенденция к повышению статуса принятых на предыдущем этапе документов как по вопросам иммиграции (систематизация acquis de Schengen - принятие Визового кодекса, создание Визовой информационной системы; упорядочение и активизация деятельности Брюсселя, связанной с реадмис-сией), так и предоставления политического убежища (внедрение нормы о безопасной третьей стране в соответствующую директиву, принятие регламента взамен Дублинской конвенции 1990 г. и др.).

В третьем пункте второго подраздела рассматривается процесс конкретизации и расширения повестки дня ВИ ПСБП за пределы миграционной составляющей. Здесь указываются и характеризуются основные вехи становления внешнеполитического измерения после заседания Европейского совета в Тампере (саммит в Санта-Марии-да-Фейре, Гаагская программа, принятие Стратегии развития), раскрываются предусмотренные документами механизмы обеспечения эффективности нового направления деятельности ЕС, отмечается тенденция к движению ВИ ПСБП в сторону внешней политики.

Далее анализируется внешнеполитическая деятельность Европейского союза по тем составляющим сферы юстиции и внутренних дел, которые, так или иначе, определены в соответствующих стратегических и программных документах в качестве приоритетов. Первой в их ряду является охрана внешних границ государств-членов. Дается характеристика концепции интегрированного управления внешними границами (ИУВГ), анализируется результат систематизации свода специализированного законодательства в виде Шенгенского кодекса о границах, изучаются особенности создания и функционирования Фронтекса, раскрыты планы Еврокомиссии по развитию ИУВГ на ближайшие годы.

В части, касающейся расширения повестки дня ВИ ПСБП на борьбу с терроризмом, подчеркиваются сложности ее включения в состав «континуума безопасности» (недостаток единства в деле определения феномена терроризма) и отмечается изменявшаяся политическая роль представителей министерств иностранных дел и министерств юстиции и внутренних дел государств-членов. Кроме того, оцениваются антитеррористические меры внешнеполитического характера, принятые Европейским союзом после 11 сентября 2001 г., и анализируются укрепляющиеся позиции и средства агентств интеграционного объединения (Европола и Евроюста) в сфере борьбы с терроризмом.

Рассмотрение внешнеполитических аспектов борьбы с наркоторговлей начинается с констатации, что. как и в случае с терроризмом, государствам-членам не хватало согласия по некоторым фундаментальным вопросам между собой (что именно считать наркотическими веществами, в чем должна заключаться политика по отношению к наркозависимым лицам). Несмотря на это, им со временем удалось утвердить видение, в соответствии с которым ставка делается на борьбу не со спросом на наркотики, а с предложением (ввозом наркотиков из-за пределов ЕС). Характеризуются основные способы, которые применяет Брюссель во взаимодействии с третьими странами по этой проблеме.

Применительно к внешнеполитическому измерению борьбы с организованной преступностью и судебного сотрудничества по уголовным делам делается вывод о том, что Евросоюз активно прибегает к двум инструментам: 1) требует, чтобы его партнеры ратифицировали и применяли в отношениях с ним и/или его государствами-членами ряд соответствующих договоров и конвенций, причем зачастую разработанных в рамках других международных организаций; 2) активизирует деятельность Европола за пределами интеграционного объединения посредством размещения в третьих странах офицеров связи, призванных обеспечивать быстрый обмен оперативной информацией, выполнение запросов о взаимопомощи, сопровождать совместные операции и налаживать прямые контакты между участвующими в расследованиях.

Наконец, внимание уделяется и не предусмотренному напрямую программными документами расширению повестки дня ВИ ПСБП на невоенное урегулирование кризисов (civilian crisis management).

Третий раздел диссертации «Взаимодействие Европейского союза с отдельными странами в рамках внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия» посвящен исследованию реализации ВИ ПСБП в географическом разрезе как с кандидатами на вступление и партнерами по политике добрососедства (первый подраздел), так и с Россией и США (второй подраздел).

В первом пункте первого подраздела рассматривается роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходе процесса расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы и регион Западных Балкан. Во-первых, анализируются действия государств-членов и наднациональных органов как агентов «внешнего управления», а также использованные ими в этой связи инструменты (финансовая помощь в деле создания систем политического убежища в постсоциалистических странах, объявление кандидатов на вступление безопасными третьими странами, заключение реадмиссионных соглаше-

ний, расширительная трактовка acquis communautaire, структурированный диалог, договоры о партнерстве при подготовке к вступлению, пакт по борьбе с организованной преступностью, обустройство внешних границ и др.). Объясняются причины применения таких инструментов, трудности на переговорах о вступлении по вопросам ЮВД, реакция стран ЦВЕ на действия интеграционного объединения.

Во-вторых, раскрываются особенности взаимодействия в рамках ВИ ПСБП с регионом Западных Балкан по сравнению со странами Центральной и Восточной Европы. В частности, изучаются изменения «внешнего управления» с применением принципа политической обусловленности, а также адаптация Брюсселем некоторых концепций и инструментов к ситуации постконфликтного восстановления.

Во втором пункте первого подраздела оцениваются основные черты отношений Европейского союза по выбранной диссертантом теме со странами-соседями. После анализа сходств политики добрососедства с процессом расширения делается вывод о том, что применительно к сфере юстиции и внутренних дел отсутствие перспектив членства привело к выравниванию асимметрии отношений, характерной для связей с кандидатами на вступление, и большее значение обрело сетевое управление, а не применение принципа политической обусловленности. При этом в работе выделяются тематические и географические особенности обоих идеальных типов «внешнего управления», дается характеристика наиболее знаковых случаев: облегчение визового режима со странами Восточного партнерства; статьи по борьбе с терроризмом и наркоторговлей, включаемые в соглашения об ассоциации (Алжир, Египет); взаимодействие в рамках Сёдерчёпингского процесса; «мобильные партнерства» и проекты по программе AENEAS; миссии EUBAM и EUJUST Themis; региональные программы защиты беженцев в европейских республиках СНГ.

Наряду с этим внимание уделяется сетевому управлению со странами Средиземноморья в многостороннем формате на основе Валенсийского рамочного документа, а также блоку двусторонних связей агентств и государств - членов ЕС на основе неформальных договоренностей и программы Twinning.

В первом пункте второго подраздела изучаются отношения Европейского союза и России в рамках провозглашенного общего пространства свободы, безопасности и правосудия. Прослеживается, каким образом происходило повышение роли сферы юстиции и внутренних дел в двустороннем диалоге. На примере Коллективной стратегии ЕС по отношению к России 1999 г.. Плана совместных действий по борьбе с организованной пре-

ступностью 2000 г. и решения проблемы калининградского транзита показано действие концепции «внешнего управления» как в узком (наличие у acquis communautaire экстер-налий), так и широком смысле (поощрение сближения норм третьих стран с устоявшимися международными стандартами, «интернационализирующая роль» Евросоюза).

Анализируются положения «дорожной карты» ОПСБП по трем направлениям сотрудничества (свобода, безопасность и правосудие), опыт взаимодействия Брюсселя и Москвы по визовому вопросу (соглашения об облегчении процедуры выдачи шенгенских виз и о реадмиссии, трудности на переговорах по введению безвизового режима) и реакция России на экстернализацию иммиграционного контроля. Дается характеристика сложившихся связей агентств ЕС (Европола, Евроюста и Фронтекса) с соответствующими российскими ведомствами, делается вывод о недостаточно использованном потенциале сотрудничества «профессионалов безопасности».

Во втором пункте второго подраздела рассматриваются особенности диалога интеграционного объединения по вопросам ЮВД с США. Изучаются различные меры по обеспечению безопасности, принятые Вашингтоном после событий 11 сентября, и их последствия для Европейского союза и/или его государств-членов. Речь идет об инициативе по контролю за контейнерами (Container Security Initiative); о законе об авиатранспортной безопасности, по которому европейским авиакомпаниям вменялось в обязанность передавать спецслужбам США записи о пассажирах (passenger name records); о законе о пограничной безопасности, который обусловил безвизовый режим въезда в США для граждан государств - членов ЕС выполнением новых требований и др.

Показывается, каким образом интеграционное объединение выступало в качестве реципиента американских норм и сглаживало их негативные экстерналии (внешние эффекты). Подчеркивается важность установления подходящих институциональных рамок для взаимодействия «профессионалов безопасности». Указывается, на формулирование каких инициатив по развитию ВИ ПСБП Евросоюза повлиял двусторонний диалог (второе поколение интегрированного управления внешними границами, проект программы по отслеживанию финансирования терроризма, контроль за контейнерами, отправляющихся по морю в Европу). Дается характеристика сотрудничества правоохранительных органов между двумя побережьями Атлантики.

В заключении сформулированы основные выводы диссертации:

1. Происходит формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия как самостоятельного направления внеш-

ней политики Европейского союза по нейтрализации комплекса угроз транснационального характера «на расстоянии», то есть еще до наступления негативных последствий от нелегальной иммиграции, потоков беженцев, организованной преступности, наркоторговли и терроризма на территории интеграционного объединения. В основе этого процесса лежит неразрывная связь между фундаментальным пересмотром взглядов на безопасность и изменением представлений о роли ЕС в международных отношениях. Реконцептуализация угроз, их европеизация и придание им в общественно-политических дискуссиях внешнего по отношению к Евросоюзу характера потребовали значительной активизации политики за пределами интеграционного объединения по их нейтрализации, где главным средством служит распространение acquis communautaire в сфере юстиции и внутренних дел на третьи страны. С высокой степенью вероятности можно говорить о том, что по отдельности каждый из выделенных автором процессов вряд ли мог бы привести к формированию ВИ ПСБП: в одном случае было бы трудно говорить собственно о внешнеполитическом измерении, а в другом - о пространстве свободы, безопасности и правосудия.

2. Процесс формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия пока нельзя признать полностью завершенным. Вместе с тем с политической точки зрения оно неуклонно занимает всё более заметное место в отношениях с третьими странами. Большим подспорьем здесь служат две концепции - «пространство» и «внешнеполитическое измерение». Они позволяют стягивать воедино, наполнять общим смыслом и обеспечивать взаимосвязь сразу нескольких на первый взгляд разрозненных направлений деятельности, подпадающих под триаду свобода - безопасность - правосудие, тем самым придавая ВИ ПСБП широкий «межопорный» (cross-pillar) характер.

3. С институциональной точки зрения формирование ВИ ПСБП непосредственно связано с обретением министерствами юстиции и внутренних дел государств -членов Европейского союза внешнеполитической компетенции в ходе развернувшейся в середине — второй половине 1980-х гг. борьбы различных игроков за расширение собственного влияния в условиях интенсифицировавшегося процесса европейской интеграции. Ключевую роль здесь сыграли неформальные полицейские структуры: им удалось интегрировать в дискурс о создании единого рынка тезис о необходимости усиления контроля за иммигрантами на

внешних границах под предлогом того, что в противном случае положительные последствия от реализации Белой книги 1985 г. и Единого европейского акта могли быть сведены на нет из-за активизации деятельности террористов, преступников и наркодилеров. Тем самым они смогли отстоять уже на европейском уровне свои полномочия и интересы в деле контроля за иностранцами и обрели компетенцию, выходящую за пределы интеграционного объединения. Увязка строительства единого рынка и безопасности, а также недостаточный уровень профессиональных знаний работников внешнеполитических ведомств по существующим угрозам позволили неформальным полицейским структурам ослабить позиции дипломатов из Европейского политического сотрудничества, превратив именно представителей министерств юстиции и внутренних дел государств-членов в легитимных игроков на международной арене по вопросам свободы, безопасности и правосудия.

4. Применение различных концепций, отражающих представления о роли и влиянии Европейского союза в мире, позволяет разделить составные части ВИ ПСБП на три блока по степени их развитости в зависимости от уровня комму-нитаризированности и политизированности, а также чувствительности для суверенитета государств-членов и третьих стран, совпадения их интересов: а) иммиграция, предоставление политического убежища и отчасти охрана границ (в основном управление с применением принципа политической обусловленности); б) борьба с организованной преступностью, терроризмом и наркоторговлей (главным образом сетевое управление); в) помощь третьим странам в деле строительства институтов правового государства и судебной системы, временных органов управления, реформа аппарата принуждения государства (гражданская/нормативная держава).

Список работ, опубликованных автором по теме

диссертации

По теме диссертации автором опубликовано 5 научных работ общим объемом 2,65 п. л.

В рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки для опубликования основных научных результатов диссертаций:

1. Рябов, Ю. А. Основные факторы формирования внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза / Ю. А. Рябов//Власть. 2010. № 11. С. 113-116. (0,65 п. л.).

2. Рябов, Ю. А. Экстернализация миграционного контроля в Европейском союзе: первые шаги по формированию внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия / Ю. А. Рябов // Балтийский регион. 2012. № 1(11). С. 60-69. (0,6 п. л.).

3. Рябов, Ю. А. Внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза как центральный элемент политики добрососедства / Ю. А. Рябов // Управленческое консультирование. 2012. № 3. С. 104-111.(0,6 п. л.).

В иных научных изданиях:

1. Ryabov, Yu. The externalisation of migration control in the European Union: first steps towards the external dimension of the space of freedom, security and justice / Yu. Ryabov // Baltic Region. 2012. No 1(11). P. 44-51. (0,6 п. л.).

2. Рябов, Ю. А. Место сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в политике добрососедства Европейского Союза (на примере Украины и Белоруссии) / Ю. А. Рябов // Международные отношения и интеграционные проекты на постсоветском пространстве : материалы международной научно-практической конференции (г.Днепропетровск, 18-19 мая 2012 г.): в 2 частях. Днепропетровск : TOB «1нноващя», 2012. Часть I. С. 26-28. (0,2 п. л.).

Подписано в печать « 14» апреля 2014 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ №299011

Типография «Восстания - 1» 191036, Санкт-Петербург, Восстания, 1.

Текст диссертации на тему "Формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза"

Санкт-Петербургский государственный университет

04201459379

Рябов Юрий Александрович

Формирование внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия

Европейского союза

Специальность 23.00.04 - Политические проблемы международных отношений,

глобального и регионального развития

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель: доктор политических наук, кандидат исторических наук, доцент Еремина Наталья Валерьевна

На правах рукописи

Санкт-Петербург - 2014

Оглавление

Введение....................................................................................................................................4

1. Теоретические предпосылки изучения внешнеполитического измерения

пространства свободы, безопасности и правосудия европейского союза.......26

1.1. Эволюция теоретических подходов к изучению безопасности...............................26

1.1.1. Проблемы международной безопасности: традиционные подходы

и их критика........................................................................................................26

1.1.2. Проблемы европейской безопасности: вклад Парижской школы.................37

1.2. Эволюция теоретических подходов к изучению роли

Европейского союза в международных отношениях...............................................52

1.2.1. Европейский союз как актор в международных отношениях.......................52

1.2.2. Подход к изучению внешней политики ЕС как процесса..............................62

2. Создание институционально-правовых основ и механизмов

внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия европейского союза..............................................................................76

2.1. Внешнеполитическое измерение до обретения наднациональными органами компетенции по вопросам юстиции и внутренних дел............................................76

2.2. Формализация внешнеполитического измерения по итогам заседания Европейского совета в Тампере 1999 г......................................................................99

2.2.1. Внутренний контекст развития внешнеполитического измерения: повышение статуса сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел

в Европейском союзе.........................................................................................99

2.2.2. Консолидация повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия.....................................105

2.2.3. Конкретизация и расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия..................120

3. Взаимодействие Европейского союза с отдельными странами в рамках

внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия.................................................................................................................... 141

3.1. Основные черты отношений Брюсселя с кандидатами на вступление в Европейский союз и странами-соседями по вопросам свободы, безопасности и правосудия.......................................................................................141

3.1.1. Роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходе процесса расширения Евросоюза...................................................................141

3.1.2. Пространство свободы, безопасности и правосудия как один

из основных элементов политики добрососедства ЕС.................................153

3.2. Особенности отношений интеграционного объединения с Россией и США

в сфере юстиции и внутренних дел..........................................................................165

3.2.1. Общее пространство свободы, безопасности и правосудия

между Евросоюзом и Россией........................................................................165

3.2.2. Асимметричный характер диалога ЕС - США по вопросам

юстиции и внутренних дел..............................................................................179

Заключение...........................................................................................................................192

Список использованных источников и литературы...................................................202

Приложение А. Основные акторы, вовлеченные в формирование

внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности

и правосудия Европейского союза............................................................................246

Приложение Б. Таблица интенсивности «внешнего управления» в сфере юстиции и внутренних дел по странам.............................

247

Введение

В последние 20-25 лет Европейский союз (ЕС) ведет всё более активную деятельность на международной арене и позиционирует себя в качестве одного из ведущих центров мировой политики. В пользу этого говорят развитие общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ), создание Европейской службы внешнеполитической деятельности, повышение роли Еврокомиссии (ЕК) и Европарламента (ЕП) в отношениях интеграционного объединения с третьими странами и международными организациями. Об этом также свидетельствуют процесс расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и регион Западных Балкан, интенсификация связей Брюсселя со Средиземноморьем и постсоветским пространством в рамках политики добрососедства (пд).

Очевидно, что активизация на международной арене и позиционирование ЕС в качестве одного из ведущих центров мировой политики неразрывно связаны с углублением европейской интеграции. В этом смысле большой интерес представляет расширение компетенции интеграционного объединения за счет принятия Единого европейского акта (1986 г.), Маастрихтского (1992 г.), Амстердамского (1997 г.) и Лиссабонского (2007 г.) договоров. В результате этого Брюссель обрел возможность принимать нормативно-правовые акты в тех сферах, успехи в которых в значительной степени зависят от сотрудничества с третьими странами и международными организациями или затрагивают их интересы (наука, охрана окружающей среды, иммиграционная политика, борьба с организованной преступностью, энергетика и др.).

Конечно, в какой-то степени внешнеполитические аспекты внутренних политик Евросоюза присутствовали и ранее. Наиболее целесообразно в этой связи упомянуть торговую политику, однако она занимает особое место, поскольку является фактически неотъемлемой частью созданного еще в 1968 г. таможенного союза. В остальных случаях приходится признать, что внешнеполитические измерения — относительно недавно возникший и еще не до конца сформировавшийся феномен: на это указывают и существующие разночтения в терминологии. В рамках данного диссертационного исследования будет использоваться термин «внешнеполитическое измерение», а не «внешнее измерение». С точки зрения автора, такая формулировка позволяет избежать калькированного перевода (англ. external dimension, франц. dimension externe), тем самым лучше от-

разив вкладываемый смысл - достижение целей внутренних политик за счет вовлечения третьих стран в этот процесс и применения внешнеполитических инструментов. Кроме того, в случае с внешнеполитическим измерением пространства свободы, безопасности и правосудия (ВИ ПСБП) можно говорить о том, что оно постепенно эволюционирует от поддержания международных связей со странами и регионами мира (в терминологии С. Кёкелейре и Дж. Мак-Нотан - external relations) к оказанию влияния па партнеров Евросоюза для обеспечения интересов, защиты ценностей и достижения целей интеграционного объединения (foreign policy)1.

Особенность ВИ ПСБП вытекает из формулировки статьи 3 Лиссабонского договора. В ней одной из целей существования ЕС заявлено создание «пространства свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение людей во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления политического убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением»2.

Таким образом, сама концепция ПСБП (и, соответственно, его внешнеполитического измерения) предполагает рамочный характер для сразу нескольких направлений деятельности (и их внешнеполитических аспектов), объединение которых не всегда представляется естественным и бесспорным вне контекста процесса европейской интеграции. Наряду с этим, с точки зрения автора, внешнеполитическое измерение следует рассматривать не как составной элемент пространства свободы, безопасности и правосудия, функция которого заключается в том, чтобы способствовать реализации этого внутриевропейского проекта, а как самостоятельное направление внешней политики ЕС. Это означает, что ВИ ПСБП не является прямой внешней проекцией внутренних аспектов: главным смыслом его существования является обеспечение безопасности интеграционного объединения, что потребовало исключить из рассмотрения в рамках диссертационного исследования вопросов, связанных с судебным сотрудничеством по гражданским делам. Наконец, несмотря на то что с юридической точки зрения понятия «пространство свободы, безопасности и правосудия» и «юстиция и внутренние дела» (ЮВД) не являются равнозначными, автор будет использовать их как взаимозаменяемые. Такое

1 Keukelcire S., MacNauglitan J. The foreign policy of the European Union. - Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2008.-P. 19, 199,230-236.

2 Version consolidée du traite sur l'Union européenne. Art. 3 // Journal officiel de l'Union européenne. - 2010. -30 mars (No C 83). - P. 17.

допущение в целом не противоречит предмету, объекту и цели исследования, а также соответствует сложившейся практике в научной литературе и ряде источников по выбранной тематике3.

Актуальность темы

Актуальность темы диссертационного исследования объясняется следующими причинами.

Во-первых, даже на фоне очевидных успехов по формированию внутреннего рынка, а до 2008-2009 гг. и экономического и валютного союза (ЭВС) пространство свободы, безопасности и правосудия, включая его внешнеполитическое измерение, превратилось в одну из самых динамично развивающихся сфер европейской интеграции последних 20 лет. Об этом говорят частые и существенные изменения институционально-правовых основ и механизмов его функционирования в результате вступления в силу новых договоров и объявления политических инициатив, а также быстрый рост числа документов, принимаемых по тематике юстиции и внутренних дел Советом Евросоюза4.

Во-вторых, создание пространства свободы, безопасности и правосудия тесно ассоциируется с превращением ЕС из преимущественно экономического объединения в политический союз. Действительно, сфера юстиции и внутренних дел включает вопросы, которые непосредственно затрагивают государственный суверенитет, судебные системы государств - членов Европейского союза, а в ряде случаев - даже легитимность власти. Симптоматично в этой связи, что цель существования ЕС в качестве ПСБП, указанная в статье 3 Лиссабонского договора, предшествует положениям о внутреннем рынке и ЭВС, уступая первенство лишь формулировке о содействии миру, ценностям и благосостоянию народов интеграционного объединения.

3 Использование в составе обоих понятий разных терминов («юешция» и «правосудие») обусловлено, с точки зрения автора, историческими причинами. В русском языке появление первого термина непосредственно связано с институциональными аспектами - созданием отдельного формата заседаний Совета Европейского союза на уровне министров юстиции и внутренних дел в результате подписания Маастрихтского доювора. Что касае1ся второго термина, в составе ПСБП он утвердился ближе к середине 2000-х гг., когда между ЕС и Россией была подписана соответствующая «дорожная карта» общего пространства (ранее в отечественной научной литературе нередко встречались слова «правопорядок» и «законность»). Отмсшм также, что как минимум в трех официальных языках интеграционного объединения вышеуказанные термины в составе понятий «юстиция и внутренние дела» и «пространство свободы, безопасности и правосудия» различаются.

4 За период с 1998 по 2012 г. общее число документен по тематике ЮВД, принятое Совеюм Евросоюза, превысило 1700. Примерно четверть из них непосредственно связана с внешнеполитическим измерением пространства свободы, безопасности н правосудия.

В-третьих, внешнеполитическое измерение играет едва ли не более важную роль в становлении пространства свободы, безопасности и правосудия, чем его внутренние, присущие сугубо Евросоюзу или его государствам-членам аспекты. Это связано с тем, что со временем в ЕС утвердилось мнение о преимущественно внешнем по отношению к нему характере таких негативных явлений, как нелегальная иммиграция, потоки беженцев, наркоторговля, организованная преступность, терроризм и т. д. Отсюда и придание приоритетного статуса действиям Брюсселя по их нейтрализации за пределами интеграционного объединения путем выстраивания тесных связей по вопросам юстиции и внутренних дел с третьими странами.

В-четвертых, с 2000 г. отношения с Европейским союзом неизменно провозглашаются в качестве одного из региональных приоритетов внешней политики России5, а несколько лет назад сформулирована амбициозная цель по созданию общего пространства свободы, безопасности и правосудия и введению безвизового режима поездок для граждан ЕС и РФ. Всё это придает дополнительную актуальность изучению процессов, лежавших в основе формирования ВИ ПСБП, институционально-правовых механизмов его функционирования и особенностей взаимодействия Брюсселя по вопросам юстиции и внутренних дел не только с Россией, но и другими странами.

Степень разработанности темы в научной литературе

Серьезное внимание исследователей тема внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия привлекла лишь в 2000-е гг., что связано с его достаточно поздней концептуализацией в результате решений, принятых на заседании Европейского совета в Тампере (Финляндия) осенью 1999 г. Повышению интереса авторов, конечно, способствовал и общий вектор развития ПСБП в направлении укрепления компетенций наднациональных органов, а также интенсификация связей интеграционного объединения с отдельными странами: вхождение в 2004 и 2007 гг. в состав ЕС стран Центральной и Восточной Европы, запуск процесса стабилизации и ассоциа-

5 Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. — 2000. — Л'а 8. — С. 3-11; Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 12 июля 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/acts/785 (дата обращения: 08.04.2013); Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президсшом Российской Федерации В. В. Пушным 12 февраля 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.m^3nsf7newsline/6D84DDEDEDBF7DA644257B 160051BF7F (дата обращения: 08.04.2013).

ции на Западных Балканах, начало реализации политики добрососедства, расширение повестки дня в диалоге с Россией и США.

Внешнеполитические аспекты стали рассматриваться прежде всего в рамках более общих работ, которые посвящены в целом интеграционным процессам в сфере юстиции и внутренних дел. Наиболее важными здесь представляются труды таких авторов, как Э. Гилд, С. Каррера и А. Эггеншвилер6, Э. Барб и Э. Булланже7, К. Каунерт8, П. Я. Кёйпер9, С. Гарсиа-Журдан10.

Гораздо большее значение для диссертации имеют работы комплексного характера, в которых анализируется непосредственно внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия, его институционально-правовые основы, историческое развитие, взаимодействие с другими «внешними политиками» ЕС, а также особенности отношений Брюсселя с третьими странами по вопросам ЮВД. Следует, однако, подчеркнуть немногочисленность и разнородность таких работ: присутствуют публикации в Интернете и статьи (П. Бертле11, Т.Бальзак12, М.Кремона13, С. Вольфф, II. Вихман и Г. Мунье14), в то время как число монографий остается явно недостаточным15.

Существенно разнообразнее и богаче представляется научная литература, в которой затрагиваются различные тематические аспекты ВИ ПСБП. Речь в первую очередь идет о внешнеполитическом измерении иммиграционной политики и предоставления

6 The Area of Freedom, Security and Justice ten years on: Succcsscs and future challenges under the Stockholm Programme / ed. by E. Guild, S. Carrera and A. Eggcnschwiler. - Brussels: Centre for European Policy Studies, 2010. -112 p.

7 Barbe E., Boldlanger H. Justice et affaires intérieures dans l'Union européenne. Un espace de liberté, de sécurité et de justice. - Paris: La Documentation française, 2002. - 192 p. - (Réflexe Europe).

8 Kaunert C. The area of freedom, security and justice: The construction of a 'European public order' // European Security. - 2005. - Vol. 14, No 4. - P. 459-483.

9 Kuijper P.J. Some legal problems associated with the communitarization of policy on visas, asylum and immigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquis // Common Market Law Review. - 2000. -Vol. 37, No 2.-P. 345-366.

10 Garcia-Jourdan S. L'émergence d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. - Bruxelles: Bruylant, 2005.-781 p.

11 Berlhelet P. La dimension externe de la sécurité intérieure de l'Union européenne ou les vicissitudes d'une jeune politique [Электронный ресурс]. Систем, требования: Acrobat Reader. - URL: http://www-securint.u-strasbg.fr/pdi7BERTIIELET_def.pdf (дата обращения: 22.04.2009).

12 Balzacq Т. The external dimension of EU justice and home affairs: Tools, processes, outcomes [Электронный ресурс]. URL: http://shop.ceps.cu/do\vnfree.php?item_id=1711 (дата обращения: 04.04.2008).

13 Cremona M. EU external action in the JHA domain: A legal perspective [Электронный ресурс]. Систем, требования: Acrobat Reader. - URL: hUp://cadmus.eui.eu/dspace/bitstream/l 814/9487/1/LA W_2008_24.pdf (дата обращения: 15.09.2009).

14 WolffS., Wichmann N.. Mouiller G. The external dimension of justice and home affairs: A different security agenda for the EU? // Journal of European Integration. - 2009. - Vol. 31, No 1. - P. 9-23.

25 The exter