автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Генерал-губернаторства при Александре I

Полный текст автореферата диссертации по теме "Генерал-губернаторства при Александре I"

и0344С27В

На правах рукописи

АРУТЮНЯН ВЛАДИМИР ГЕРМАНОВИЧ

ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВА ПРИ АЛЕКСАНДРЕ I

07 00 02 — отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

2 2 СЕН 2008

Москва 2008

003446276

Работа выполнена на кафедре истории России XIX - начала XX вв исторического факультета Московского государственного университета им М В Ломоносова

Научный руководитель кандидат исторических наук, доцент

Чернов Сергей Леонидович

Официальные оппоненты доктор исторических наук, профессор

Дурновцев Валерий Иванович (Университет РАО)

кандидат исторических наук, доцент Васильев Дмитрий Валентинович (Институт бизнеса и политики)

Ведущая организация Российский университет дружбы народов

Защита диссертации состоится « 16 » сгктуяЬр^. 2008 г в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 501 001 72 при Московском государственном университете им M В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, Москва, Ломоносовский просп , д 27, корп. 4, ауд А 416

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке МГУ им M В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, МГУ, д 1, стр 51,1-й учебный корпус

Автореферат разослан «A3 » utcu 2008 г

доктор исторических наук, доцент Г Р Наумова

Ученый секретарь диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования. Государственные учреждения на протяжении нескольких столетий остаются важнейшим элементом политической структуры российского общества, инструментом реализации власти

Генерал-губернаторства — один из наименее изученных административных институтов дореволюционной России За XVIII - начало XX в он прошел несколько этапов развития, в каждый из которых его по-разному пытались использовать в выстраиваемой модели управления. В царствование Александра I, вслед за реформой высших и центральных учреждений, была предпринята попытка разделить всю империю на генерал-губернаторские, или наместнические, округа (генерал-губернаторский проект)

Оглядывая всю внутреннюю политику Александра I в целом, следует признать, что наиболее значительные мероприятия этого царствования относятся именно к сфере административных реформ. Причем, среди проблем, поставленных правительством Александра I, но не решенных им до конца, одно из важных мест занимала реформа местного управления Очевидно, в этом контексте следует рассматривать и генерал-губернаторский проект Однако до сих пор в литературе это явление практически не изучено

Объектом исследования стали генерал-губернаторства в период правления Александра I Специфика этого инстшута, выпавшего из общей системы губернской администрации и ставшего органом особого (чаще всего окраинного) управления, делает практически невозможным его исследование на основе только общих законодательных актов. Необходимо учитывать все конкретные случаи назначения генерал-губернаторов, поскольку сами по себе генерал-губернаторства, как правило, не имели ни иного консолидирующего ядра в виде какого-либо учреждения, ни строго установленных границ

Предметом изучения в данной работе является развитие российской государственности, точнее, одно из его проявлений — административные преобразования первой четверти XIX в При этом рассматриваются не только реальные законодательные меры правительства, но и те, которые лишь про-

ектировались Вместе они выражали определенный политический курс, со своими целями, которым были подчинены все замыслы и начинания

Целью исследования является создание целостной картины генерал-губернаторского проекта как совокупности всех предположений и мер правительства, направленных на повсеместное учреждение института генерал-губернаторства.

Задачи исследования формулируются следующим образом. 1) собрать, по возможности, наибольшее количество сведений об изучаемом явлении и проверить их достоверность, 2) систематизировать и структурировать полученную информацию, 3) изложить события и факты в хронологической последовательности и условной связи между собой и 4) на этом основании составить представление о генерал-губернаторском проекте как отдельном явлении в истории российской государственности.

В то же время многие существенные проблемы, прежде всего, соотношение проекта с Государственной уставной грамотой 1820 г и с сибирскими реформами М М Сперанского 1822 г., остались за рамками исследования Взаимосвязь этих проектов несомненна, и выявление ее расширит наши представления о характере развития российской государственности в указанный период, об истинном содержании реформаторских планов Александра I. Но работа над этими проектами велась почти независимо друг от друга, поэтому прежде чем выстраивать общую картину, необходимо тщательно изучить ее отдельные элементы и, в первую очередь, наименее известный — генерал-губернаторский проект Этой цели и подчинена данная работа.

Хронологические рамки. В истории русской администрации царствование Александра I (1801-1825 гг.) ознаменовано становлением новой ведомственной системы управления В этом историческом контексте возникает и развивается генерал-губернаторский проект Его первые варианты составлены не ранее 1816 г, а внедрение продолжалось до 1825 г Однако для выяснения административно-правового контекста потребовалось обратиться и к более раннему периоду, начиная с «Учреждений для управления губерний»

1775 г, в которых впервые была описана должность генерал-губернатора С другой стороны, хотя реализация проекта приостановилась со смертью Александра I, окончательное решение о его отмене было принято только весной 1827 г, после рассмотрения в Секретном комитете 6 декабря 1826 г.

Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть изучаемое явление — генерал-губернаторский проект — как комплексную систему, анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи В работе нашли применение общеисторические (историко-типологический и историко-системный) методы Основной метод исследования — объективно-исторический анализ и обобщение материалов, опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыта предшествующих исследований

Степень изученности темы. Генерал-губернаторства первой четверти XIX в и генерал-губернаторский проект становятся предметом специального исследования практически впервые, хотя в историографии эта тема затрагивалась неоднократно и в связи с общей историей этого института, и в контексте внутренней политики Александра I

Первыми на это явление обратили внимание юристы в 1860-х гг, когда интерес к истории «административно-полицейских» учреждений был напрямую связан с подготовкой и проведением земской реформы H В Калачов получил тогда возможность ознакомиться с материалами Комитета 6 декабря 1826 г, обзор которых он приложил к своему отзыву на докторскую диссертацию И Е Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» По мнению H В Калачова, идея разделения империи на генерал-губернаторства, или наместничества, была связана с намерением Александра I «изменить порядок управления губерниями, установленный учреждением 1775 г» Не-

1 Калачов H [В ] Обозрение проектов и других бумаг о преобразовании губернских учреждений, внесенных в Комитет 6 декабря 1826 года, и рассуждений о них Комитета // Тридцатьчетвертое, и последнее, присуждение учрежденных П H Демидовым наград 25 июня 1865 года СПб, 1866 С 301-408, или отд отт То же // Калачов H [В ] Разбор сочинения г Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» СПб, 1867 С 45-152

смотря на явную несовместимость этой идеи с министерским управлением и на сопротивление министров, император назначил А Д Балашева генерал-губернатором в Рязань «с тем, чтобы он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах» Комитет 6 декабря 1826 г. отменил проект, чтобы разработать новое губернское учреждение.

Истории генерал-губернаторств от Петра I до середины XIX в посвящена статья А. Д Градовского2 По его мнению, генерал-губернаторский проект был вызван противоречием между общим генерал-губернаторским надзором и ведомственным министерским и стал последней попыткой сочетать эти два начала А Д Градовский впервые высказал мысль о принципиальной несовместимости институтов генерал-губернаторства и министерства Вполне закономерным представлялось ему то, что Комитет 6 декабря 1826 г осудил идею повсеместного введения генерал-губернаторов, допустив их лишь для столиц и пограничных губерний С этого момента, по мнению А Д Градовского, генерал-губернаторы постепенно стали превращаться в агентов чрезвычайного управления и даже политической власти, активно разрушая тем самым обычную структуру и порядок управления

Идеи А Д Градовского развил К Н Соколов3 Он считал, что уже при Екатерине II наместники превратились «в орган власти чрезвычайной» Павел I, напротив, вопреки всей русской административной практике, поддерживал в местном управлении гражданское начало перед военным и способствовал упрочению законности «изданием особых учреждений для управления отдельными местностями» Рассматривая политику Александра I в этом вопросе, К. Н Соколов писал, что после «вторичного» учреждения министерств в 1811 г конфликт между министерской и генерал-губернаторской властью был неизбежен Все проекты, начиная с «Учреждения наместни-

2 Градовский А Д Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России//Градовский А Д Собр соч Т 1 СПб, 1899 С 299-338 (впервые [Гл] 1-УН // Русский вестник 1869 Т 84 №11 С 5-31, [Гл ] УШ-ХП//Там же №12 С 396-413)

3 Соколов К [Н ] Очерк истории и современного значения генерал-губернатора Гл 1-4//Вестник права 1903 №7 С 110-179, Гл 5-6, Заключение // Там же №8 С 39-76

честв», рассматривались им как неизменно неудачные попытки примирения этих двух институтов Общим итогом политики Александра I, по словам К H Соколова, стало то, что «от софизма о пресловутом отделении власти управления от власти надзора отказались, и генерал-губернаторы стали открыто признаваться полномочными правителями», что означало «фактическое банкротство министерского начала»

Совершенно новую сторону генерал-губернаторского проекта открыл Г В Вернадский, рассматривавший его в контексте подготовки Государственной уставной грамоты 1820 г 4 По его мнению, Уставная грамота представляла собой «комбинацию принципов разделения на наместничества и конституционных начал» Он впервые показал, что к концу царствования Александра I план разделения был практически полностью реализован «Проект Новосильцова, — писал Г В Вернадский, — блестяще разрешил трудности, связанные с отделением от России некоторых окраин Все окраины — в том числе Финляндия и Польша — должны были войти в состав единой, но как бы федеративной России, в качестве наместнических округов» При этом «Федерализм в преломлении Уставной Граматы означал не разделение России, а ее большее сплочение, давался ход не центробежным, а центростремительным силам» Наместнические проекты «являлись результатом тяги к усилению административно-полицейской власти», в пользу чего, по мнению Г В Вернадского, говорит и тот факт, что «руководство ответственным опытом образцового генерал-губернаторства» было возложено на экс-министра полиции А Д Балашева

Тема генерал-губернаторского проекта была вновь поднята в фундаментальном труде А В Предтеченского5, который впервые ввел его в контекст всей внутренней политики Александра I «Грамота не была последним

4 Вернадский Г В Государственная Уставная Грачата Российской Империи 1820 г Историко-юридический очерк Прага, 1925 С 34-44, или доп изд Vernadsky G La Charte constitutionnelle de l'Empire Russe de l'an 1820 Paris, 1933 P 38^17

5 Предгеченскнй A В Очерки общественно-почитнческой истории России в первой четверти XIX в M , Л , 1957 С 393-406

политическим проектом александровского правительства, и после 1820 г оно не вовсе рассталось с мыслью о переменах в области управления Но теперь намерения царя стали более скромными», «его внимание теперь было устремлено на реформу только местного управления» В этом ракурсе рассматриваются автором все наместнические проекты и генерал-губернаторство А Д Балашева — как очень осторожный эксперимент, которому А В Пред-теченский дает следующую оценку. «Опыт был ничтожен и по способам его реализации, и по результатам»

Единственной работой, специально посвященной местному управлению первой четверти XIX в, является статья А И Парусова6 Несмотря на обилие привлеченного материала, относительно генерал-губернаторского проекта автор приходит только к одному выводу «Возрождая в обстановке усиливавшихся классовых противоречий в стране генерал-губернаторскую должность, правительство Александра I намеревалось этой мерой укрепить местное управление, сделать его более совершенным и более способным осуществлять задачи, выдвигаемые перед ним царской властью»

С В Мироненко в своей докторской диссертации7, как и Г В Вернадский, встраивает генерал-губернаторский проект в контекст конституционных замыслов Александра I В работе приводится свидетельство И И Дибича о том, что «император Александр хотел посредством учреждения генерал-губернаторств ввести конституционное управление» Назначив А Д Балашева генерал-губернатором «царь сделал первый шаг по пути практического осуществления одобренных им принципов конституционной реформы» Однако «в течение двух следующих лет верховная власть переходила от отсрочек к полному отказу издать и саму конституцию, и "Органический регламент"» «В конце 1822 - начале 1823 г выбор был сделан уже окончательно

6 Парусов А И К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского государственного университета им Н И Лобачевского Вып 72 Серия историко-филологическая Т 1 Горький, 1964 С 155-226

7 Мироненко С В Самодержавие и реформы Политическая борьба в России в начале XIX в М, 1989 С 178-181,200-202

Самодержавие, отказавшись от коренных преобразований в политической сфере, вернулось к прежней бесперспективной практике частных изменений и подновлений существующей системы»

Наиболее цельным на сегодняшний день исследованием генерал-губернаторского проекта в контексте основных административных преобразований Александра I является работа Д И Раскина8 Он пишет, что в связи с министерской реформой «преобладающим мотивом российской государственной мысли в первой четверти XIX в применительно к системе местного управления было признание невозможности эффективно управлять из центра несколькими десятками губерний Отсюда следовала идея о необходимости создания укрупненных округов, управляемых или по крайней мере контролируемых особо доверенными сановниками» «Результатом обсуждения многочисленных проектов и специально проведенных в порядке опыта (в масштабе нескольких губерний) попыток установить универсальную систему генерал-губернаторского управления во всей империи стало конституирование института генерал-губернаторства как способа управления окраинами и другими территориями, управлявшимися на особых основаниях, а также столичными городами Санкт-Петербургом и Москвой и включение его в систему высших, центральных и местных учреждений России»

Американский историк русского абсолютизма Дж П ЛеДонн посвятил генерал-губернаторствам конца XVIII - начала XIX веков серию статей9 Он пишет, что, хотя в Российской империи централизация всегда оставалась характерной чертой административной политики, «тем не менее, нельзя было не замечать проблемы деления на районы, которая рассматривалась двояко. Один путь был создать министерские округа, т е территории, объединяю-

8 [Раскин Д И ] Институт генерал-губернаторства и становление системы министерского управления // Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи Т 1 СПб,2001 С 65-92, или Тоже СПб,2003 С 85-120

'LeDonneJ Р Russian governors general, 1775-1825 Territorial or functional administration'' // Cahiers du monde russe 2001 Vol 42/1 P 5-30, Idem Administrative regionahza-tion in the Russian empire, 1802-1826 II Ibidem 2002 Vol 43/1 P 5-33, Idem Regionalism and constitutional reform, 1819-1826//Ibidem 2003 Vol 44/1 P 5-33

щие несколько провинций, в которых какой-то особый сектор управления был поставлен под наблюдение местного представителя отдельного министра Другой путь был допустить исключения из того правила, что не должно быть местного посредника между центральным управлением и губернской администрацией, оговаривая при этом, что эти исключения будут применяться только к пограничным областям» Александр I испробовал оба варианта решения этого вопроса Анализируя характер деятельности начальников отраслевых округов, Дж П ЛеДонн приходит к выводу, что им, как и генерал-губернаторам, поручалось не управление, а надзор за исполнением «Распространение министерских округов в царствование Александра и создание с 1815 г военных округов с сосредоточенными, многосекторными учреждениями местного управления внутри военного ведомства неизбежно выдвинули на первый план вопрос о создании похожего типа управления в гражданской сфере в лице новых генерал-губернаторов». Так возник проект «Учреждения наместничеств» Дж П ЛеДонн обращает внимание на то, что, согласно этому проекту, наместнику предоставлялась власть управления в единственной сфере — в полиции Это, по его мнению, свидетельствует о том, что наместник рассматривался проектом как окружной чиновник Министерства внутренних дел План разделения империи на округа генерал-губернаторов был почти полностью реализован, хотя оставались неясными «пределы их полномочий, и как столь разные территории будут управляться однотипными местными представителями», на деле же характер власти генерал-губернатора всегда зависел от региона Смерть Александра I помешала решению этих вопросов Принятое Комитетом 6 декабря 1826 г решение отклонить проект трактуется Дж П ЛеДонном как победа отраслевого министерского начала в управлении над территориальным

Итак, тема генерал-губернаторств первой четверти XIX в затрагивалась в историографии неоднократно, но освещались преимущественно ее теоретические аспекты, в связи с различными проблемами внутренней политики Александра 1 или государственного строительства в целом Остаются

практически неисследованными административная предыстория генерал-губернаторского проекта и меры по его реализации, мало изучена деятельность генерал-губернатора А Д Балашева 10 Для восполнения этих пробелов необходимо комплексное изучение всех материалов, относящихся к организации генерал-губернаторств при Александре I

Источннковую основу исследования составляет, прежде всего, законодательство конца XVIII - первой четверти XIX в по губернскому управлению Помимо «Учреждений для управления губерний» 1775 г оно представлено сравнительно мелкими отдельными распоряжениями верховной власти и отражено в «Полном собрании законов Российской империи»

Более значительную по объему группу источников представляют делопроизводственные материалы высших государственньгх учреждений — журналы совещательных органов, проекты разных нормативных документов, относящиеся к ним замечания, сопроводительные письма, докладные записки, рапорты, служебная переписка, примыкающие к ним черновые бумаги После смерти Александра I все материалы, касавшиеся генерал-губернаторского проекта, были переданы в Комитет 6 декабря 1826 г и сохранились в его архиве (РГИА. Ф 1167)" Отдельные документы и копии отложились в фонде Собственной е и в канцелярии (Там же Ф 1409), коллекции бумаг М М Сперанского (Там же Ф 1251), а также в личных фондах А. Д Балашева (Архив СПб ИИ РАН Ф 16),М.М Сперанского (ОР РНБ Ф 731) и секретаря последнего, К Г Репинского (Там же Ф 637)

10 Специально этому вопросу посвящена фгкт!'"сс1": сд!'з работа. Лкульаьи! П В Генерал-губернатор А Д Балашов//Отечественная история 2004 №2 С 170-180

11 См Материалы, собранные для Высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений Отдел административный Ч I Материалы исторические и законодательные Отд 1 и 2 СПб, 1870 Отд I Материалы, почерппутые из бумаг Высочайше учрежденного 6-го декабря 1826 года Комитета § 1-3, То же Отдел полицейский Ч I Материалы исторические и законодательные Отд I Материалы по образованию полицейских установлений, извлеченные из дел, производившихся до открытия в 1859 году Комиссии о губернских и уездных учреждениях СПб, 1870, Сборник Императорского Русского исторического общества Т LXXIV Журналы Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г СПб, 1891, Т ХС Бумаги Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г СПб, 1894, Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи Т 2 СПб , 2003

К третьей большой группе источников относится официальная печать «Санкт-Петербургские ведомости» (с 1796 г), «Санкт-Петербургские сенатские ведомости» (с 1809 г), «Русский инвалид или Военные ведомости» (с 1816 г) На эти издания была возложена публикация именных указов и высочайших приказов по военному ведомству, которыми назначались, перемещались и увольнялись все высшие правительственные чиновники, в том числе и генерал-губернаторы Их валовый просмотр позволил поднять и систематизировать целый пласт подобных документов, восстановить полную картину генерал-губернаторств рассматриваемого периода Для этого также были использованы адрес-календари (месяцесловы с росписью чиновных особ)

Гораздо менее информативными для избранной темы оказались другие категории источников Из документов личного происхождения можно выделить дневник М М Сперанского 12 и «Записки касательно моей жизни» А Д Балашева13 Статистические сведения собирал и представлял в своих докладах А Д Балашев — пионер административной статистики в России Значимым источником оказался и «Географический атлас Российской империи», составленный в 1820-х гг в Военно-топографическом депо Главного штаба

Таким образом, источниковая основа работы позволяет всесторонне осветить генерал-губернаторский проект как отдельное явление в истории российской государственности

Научная новизна исследования. В работе впервые рассматривается система всех генерал-губернаторств первой четверти XIX в, ее истоки и эволюция, законодательная база, общие и специфические черты функционирования На этом фоне генерал-губернаторский проект предстает как совершенно новый, не связанный с предшествующей практикой вариант подчинения местного управления центральному, что особенно ярко проявилось в деятельности генерал-губернатора А Д Балашева и в его опытах, ставших

12 ОР РНБ Ф 637 Д 42, 479, Дневник графа М М Сперанского Путешествие в Сибирь//В память графаМ М Сперанского СПб, 1872 С 1-102

13 Архив СПб ИИ РАН Ф 16 Оп 1 Карт 2 Пак 1 № 1

прямым развитием генерал-губернаторского проекта и впервые полно изученных в данной работе Особое внимание уделено также реализации проекта, выявленные сведения о которой крайне скудны и разрозненны

Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы при создании трудов обобщающего характера, справочников и учебных пособий по истории России конца XVIII - первой половины XIX вв , при разработке общих и специальных учебных курсов

Апробация работы. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры истории России XIX - начала XX вв исторического факультета МГУ им M В Ломоносова Основные результаты работы отражены в ряде публикаций Автор также выступал с докладами на ежегодной международной конференции «Румянцевские чтения» (РГБ)

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, снабжена списком источников и литературы и приложениями

ОСПОВПОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введешт содержится постановка темы, сформулированы цели и задачи исследования, дана характеристика источников и историографии

В первой главе «Возникновение генерал-губернаторского проекта» описывается эволюция института генерал-губернаторства в последней четверти XVIII - начале XIX вв и анализируются ранние варианты проекта

Законодательные основы института генерал-губернаторства были заложены «Учреждениями для управления губерний» 1775 г, согласно которым главой губернской администрации, «яко хозяин своей губернии», становился наместник, или генерал-губернатор (по должности он бьш председателем наместнического правления) Однако соотношение должностей генерал-губернатора, губернатора и вице-губернатора прописано не было, и на практике генерал-губернатор встал во главе не одной, а нескольких губерний

При этом, как подчеркивается в работе, независимо от «Учреждений», главной задачей первых екатерининских генерал-губернаторов было оформ-

ление нового административно-территориального устройства империи В определенной мере они стали соавторами системы Поэтому среди них были виднейшие государственные деятели, такие как Г А Потемкин, П А Румянцев, 3 Г Чернышев, Я Е Сивере, чей личный статус, ввиду особого доверия императрицы, был намного выше формального статуса любой занимаемой ими должности В результате и сама должность генерал-губернатора с самого начала вышла из рамок, поставленных «Учреждениями»

В первые годы реформы, когда перестройка старых и образование новых губерний шли особенно быстро, состав округов управления генерал-губернаторов непрерывно менялся, но, как правило, не превышал двух-трех губерний Впервые они были упорядочены указом от 13 июня 1781 г, который окончательно определил место генерал-губернаторов в системе губернских учреждений заложил стандарт округа (две губернии) и класса должности (1-Н кл), подтвердил особое положение столичных губерний

Позднейшие изменения, связанные, в частности, с территориальными приобретениями, не затронули основ системы К концу 1796 г в России было 24 генерал-губернаторства 18 состояли из двух губерний каждое, 3 из одной, 2 из трех и 1 из четырех губерний, вне округов оставались только Саратовская губерния и Земля донских казаков Однако генерал-губернаторов было всего 19 некоторые совмещали посты в разных округах, другие места подолгу пустовали Возможно, назревал кризис в развитии института как такового Перелом в истории генерал-губернаторств произошел при Павле I С целью уменьшения расходов он предпринял заметное сокращение административно-территориальных единиц, учреждений и штата чиновников И, прежде всего, из губернских штатов были исключены генерал-губернаторы К середине января 1797 г из 19 наместников были смещены 15, а П А Румянцев умер Институт генерал-губернаторства был фактически ликвидирован

Однако одновременно появляется совершенно новая должность — военный губернатор О ее введении, так же как и об упразднении генерал-губернаторов, не было издано никакого специального указа, но в январе 1797

г военные губернаторы уже были в Петербурге, Москве, Архангельске, Астрахани, Екатеринославе, Казани, Каменце-Подольском, Киеве, Оренбурге, Риге, Смоленске, а позднее также в Иркутске, Выборге, Ревеле и Вильне

Институт военных губернаторов до сих пор по существу не был изучен Для его освещения собраны и проанализированы публиковавшиеся в «Санкт-Петербургских ведомостях» приказы о назначениях Установлено, что описание этой должности содержится в уставе «О полевой пехотной службе», изданном 29 ноября 1796 г, согласно которому функции военных губернаторов практически совпадали с функциями комендантов, из гражданских учреждений им были подчинены городские полиции Нередко военными губернаторами были инспекторы дивизий или шефы гарнизонных полков

Но Павел I возлагал на военных губернаторов и дополнительные обязанности поручал управление губерниями (как правило, одной, редко двумя или тремя) и по гражданской части Правда, происходило это нерегулярно, всякий раз относилось к конкретному лицу и оформлялось отдельным указом Тем не менее, в Москве, Смоленске и Каменце-Подольском все военные губернаторы последовательно правили гражданскую часть, причем в последнем случае сразу в трех губерниях — Минской, Волынской и Подольской

Военные губернаторы, управляющие и гражданской частью, функционально были очень близки генерал-губернаторам, хотя оставались прежде всего военными чиновниками, назначались не повсюду и не постоянно и не считались частью системы губернского управления

Александр I, вступив на престол, поручил рассмотрение вопроса о губернском устройстве Непременному совету, который предложил восстановить упраздненные Павлом I губернии и генерал-губернаторов, но в меньшем числе (19 вместо 24, за счет укрупнения округов) В Негласном комитете также не раз высказывались за их возвращение, но император был против

В то же время насущной необходимостью было урегулирование статуса военных губернаторов, которые к началу царствования были в 15 городах, из них восемь управляли и гражданской частью шестеро в одной, двое в трех

губерниях каждый Постепенно гражданская власть была поручена и остальным, а указ от 9 сентября 1801 г распределил 18 «губерний пограничных и на особенных правах состоящих» (помимо Новороссии и Сибири) под управление десяти военных губернаторов Должность была включена в новые штаты ряда губерний И, наконец, указ от 15 апреля 1803 г окончательно приравнял военных губернаторов, управляющих гражданской частью, «по всем отношениям, до присутственных мест касающимся», к генерал-губернаторам Обычные военные губернаторы стали назначаться только в военные порты

Однако попытка упорядочить систему военных губернаторов не увенчалась успехом расписание 1801 г в большинстве случаев не соблюдалось Были назначены в первые годы и несколько генерал-губернаторов (в отличие от военных губернаторов, ими могли быть и гражданские чиновники), но устойчивые округа сложились лишь в Малороссии и Сибири

Снова к институту генерал-губернаторства правительство обратилось в 1812 г. В самом начале войны министр полиции А Д Балашев предложил повсеместно учредить генерал-губернаторов, дабы «водворить единоначалие в губерниях» Проект был одобрен императором и Комитетом министров, но реализован не был Впрочем, позднее трое губернаторов получили дополнительные полномочия, а во время заграничных походов военные и генерал-губернаторы назначались для управления занятыми территориями.

По окончании войны Александр I вернулся к решению внутренних проблем Уже в декабре 1814 г В П Кочубей подал записку «О положении империи», в которой, в частности, настаивал на «безотлагательном назначении в губернии генерал-губернаторов» на время подготовки «лучшего устройства губернского» (до полугода) Между тем присоединение Польши, а тем более дарование ей конституции, очень болезненно воспринятое русским обществом, только обострило вопрос о преобразованиях в самой империи

Начало непосредственной разработки генерал-губернаторского проекта принято относить к 1816 г Известны два ранних его варианта «Учреждение наместничеств» и «Проект наказа генерал-губернаторам» (оба не имеют ни

точной даты, ни какого-либо указания на авторство) Первый из них предполагал учредить наместников «для бдительнейшего надзора за исполнением в губерниях законов и предписаний высших властей» Подчеркивалось, что управленческих функций, кроме «устройства местной полиции», наместник не имеет; тем не менее, при нем создавался совет из представителей министерств с большим канцелярским штатом Второй проект, менее подробный, не предусматривал ни совета, ни подчинения генерал-губернаторам полиции Интересные результаты дал анализ критической записки министра финансов Д А Гурьева, датированной 16 декабря 1817 г судя по приведенным в ней цитатам, автор получил на отзыв некий средний вариант, который, несмотря на текстуальные совпадения, нельзя отождествить ни с «Проектом наказа генерал-губернаторам», ни с «Учреждением наместничеств» Более того, в этом документе был пункт, противоречивший обоим проектам «все предписания министров местам и лицам, им подчиненным, должны идти к ним чрез наместника» С другой стороны, ряд ответных предложений самого Д А Гурьева дословно воспроизведен в «Учреждении наместничеств»

Внимательное изучение текста этих документов и даже внешних признаков одного из списков позволило восстановить их хронологическую последовательность «Проект наказа генерал-губернаторам», вероятно, является более ранней версией проекта, относящейся к концу 1816 или 1817 г, затем был создан некий неизвестный вариант, по которому наместник получал широкие полномочия в управлении, а «Учреждение наместничеств» составлено уже после критики Д А Гурьева (т е не ранее 1818 г) как компромисс В то же время в письме В П Кочубея М М Сперанскому от 18 октября 1818 г обнаружено указание на авторство проектов «первое образование областей сделано было у графа Аракчеева», а второе составлено Н Н Новосильцовым Ни один из вариантов генерал-губернаторского проекта не был утвержден, тем не менее, император приступил к его осуществлению Этому посвящена вторая глава «Начало реализации проекта» 4 ноября 1819 г был назначен рязанский, тульский, орловский, воронежский и тамбовский гене-

рал-губернатор А Д Балашов Карьеру крупного администратора он начал в 1804 г московским обер-полицмейстером, в 1810-1812 гг был министром полиции и петербургским военным губернатором, во время войны выполнял особые поручения императора, но в послевоенные годы оказался не у дел В своих записках, как служебных, так и личных, Балашев неоднократно возвращался к тому, что говорил ему император в связи с новым беспрецедентным назначением Александр I собирался «продолжать начатое с верху образование», т е распространить довоенные административные реформы на местное управление, ибо «государство не может быть хорошо управлено, есть-ли не будет в среднем и нижнем его разряде подобия с вышним» Предполагалось «дать большее расширение местным управлениям, составя округи или наместничества», и тем уравновесить их с центральными управлениями

Никакой определенной инструкции Балашев ни при отъезде, ни позже не получил, хотя и был ознакомлен с проектом «Учреждения наместни-честв» Руководствоваться он должен был «Учреждениями» 1775 г и инструкцией сенаторам-ревизорам 1819 г, в остальном император наставлял его исключительно изустно Из этих объяснений Балашев заключил, что управление, или распорядок, теперь осуществляли министры и губернаторы, тогда как на генерал-губернатора возлагался лишь надзор за исполнением Однако самому Балашеву, помимо того, было поручено заняться со временем приспособлением губернского управления к министерской системе В начале 1820 г Балашев выехал в свои губернии и приступил к их ревизии

В это время M M Сперанский проводил аналогичную ревизию в Сибири Он был назначен сибирским генерал-губернатором 22 марта 1819 г. с повелением «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края» (его предшественники, И О Селифонтов и И Б Пестель, так и не смогли этого сделать) Весной 1821 г Сперанский возвратился в Петербург, где ему предстояло завершить подготовку сибирской реформы и заняться другими законодательными работами От императора он получил проект «Учреждения наместничеств» «для рассмотрения и представления мне-

ния своего» Сперанский откликнулся «Примечаниями к проекту об учреждении наместничеств» (июнь 1821 г), в которых раскритиковал его как по форме, так и по содержанию Он указывал, что, несмотря на декларируемый надзорный характер должности, по проекту наместник получал широкие полномочия и в управлении «Не можно без крайнего смешения допустить, — писал Сперанский, — чтоб звание наместников было нечто среднее, нечто неопределенное между Сенатом и губерниями» Более того, он вообще считал, что созданием нового органа надзора навести порядок в местном управлении невозможно, и предлагал провести полноценную губернскую реформу Но Александр I не изменил своих намерений, и Сперанский должен был подчиниться Вскоре он написал «Введение к наместническому учреждению», в котором, вопреки собственному мнению, обосновывал необходимость отдельного преобразования главного губернского надзора «Он есть ничто иное, — сказано во «Введении», — как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату Таким образом, министерское установление будет иметь два вида один общий, в коем все дела разделяются по их предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам» (ту же концепцию Балашев еще до своего отъезда излагал В П Кочубею, ссылаясь на «отзывы его величества») В заключение Сперанский предлагал издать учреждение в виде временного наказа генерал-губернаторам, выражая надежду на скорое проведение губернской реформы

В конце концов, Сперанский был вынужден составить новый проект — «Учреждение областного управления» (время работы над ним установлено по дневнику реформатора с 8 октября по 18 ноября 1821 г) По содержанию он представлял собой улучшенный вариант «Учреждения наместничеств» Сперанский придал ему большую стройность и продумал детали, но при этом добавил отсылки к будущему общему губернскому учреждению (§ 11 и 114)

Проект Сперанского остался на бумаге, но продолжался эксперимент Балашева (в 1821 г эти деятели, несмотря на натянутые личные отношения, встречались для обсуждения генерал-губернаторского проекта) Его первая

ревизия показала полное расслабление всех частей губернской администрации распорядительной, исполнительной, хозяйственной, судебной («одна часть действовала в другой части, или в виде другой части и нередко ей совсем не свойственном») Как писал Балашев в одном из докладов, «беспорядки внутреннего управления дошли до неимоверной непристойности»

Первым делом Балашев должен был поправить «те части, которые ослабли, не отклоняя их еще от того направления, в каковом они установлены» В его распоряжении была большая канцелярия и десять чиновников особых поручений Он часто ездил с донесениями в Петербург, Александр I сам несколько раз посетил его округ О хозяйственном и административном положении своих губерний Балашев собирал подробные статистические сведения (часть из них была даже опубликована), которые служили ему ориентирами в работе Наибольшее внимание он уделял деятельности губернских правлений и особенно полиции, добиваясь от первых определенности и решительности в предписаниях, а от последней неукоснительной точности в исполнении, действуя часто даже собственным примером. Напротив, меньше всего он касался суда и учреждений ведомства Министерства финансов, с руководителями которого у него складывались тяжелые отношения Заметный вклад он внес в местное благоустройство строительство дорог, организацию запасных хлебных магазинов, пожарной охраны, полицейских команд, упорядочение финансовых дел городских дум и приказов общественного призрения

Основными формами деятельности Балашева, в силу характера должности, были постоянный контроль делопроизводства, ревизии, рассмотрение жалоб Этими мерами ему удалось подтянуть губернские учреждения, но, как опытный администратор, он понимал их ограниченность

Свой первый отчет Балашев представил уже в июле 1821 г Однако в следующие полтора года в его положении не произошло никаких перемен Не видя перспективы, в феврале 1823 г Балашев лично просил императора об отставке, но вместо этого получил повеление заняться опытами по улучшению губернского управления Новой фазе внедрения генерал-губернаторского

проекта посвящена третья глава «Распространение проекта на губернское управление» Для опытов была избрана Рязанская губерния 2 марта 1823 г был утвержден доклад, которым Балашев испрашивал себе дополнительные полномочия Прежде всего, он предложил сосредоточить в губернии исполнительную власть учредить губернскую полицию для надзора за исполнением городскими и земскими полициями предписаний губернского правления Она была образована в виде исполнительной экспедиции губернского правления в составе начальника губернской полиции и двух помощников

Позднее Балашев составил «Начальные основания для приспособления управления губернского в Рязани к общему ходу дел ныне вводимому», одобренные императором 1 сентября 1823 г В этом документе были сформулированы принципы сосредоточения местного управления наподобие центрального (Комитета министров) для надзора за действиями всех отдельных частей Общее губернское управление, или надзор, сосредотачивалось в губернском совете, председателем которого назначался гражданский губернатор, а членами — главы всех частных управлений Для этого вводилась должность председателя губернского правления (раньше им был губернатор), который входил в совет наряду с председателями казенной, уголовной и гражданской палат, начальником губернской полиции и губернским прокурором Таким же образом составлялся и уездный совет председателем его мог бьггь уездный предводитель дворянства, членами — городничий, уездный судья, капитан-исправник, казначей, городской голова, бургомистр и стряпчий

Губернский совет в Рязани был открыт в июне 1824 г., уездный — в январе 1825 г Оба учреждения получили временные правила, причем председателем губернского совета был объявлен генерал-губернатор, а гражданский губернатор только его заместителем Сам Балашев в это время занялся устройством местной полиции составил инструкции начальнику губернской полиции и его помощникам, записку «Распределение полицейского управления», наставления хозяину двора, десятскому и сотскому Суть всех этих документов была та же распространение надзора на все уровни управления

По словам Балашева, в начале 1825 г он еще раз просил императора об увольнении, и Александр I обещал ему отставку, как только приспособление будет введено в остальных губерниях округа 4 марта 1825 г был подписан соответствующий указ В мае губернские советы были открыты в Орле и Туле, в августе — в Воронеже и Тамбове С этого момента Балашев начал готовиться к отчетному докладу эксперимент был фактически завершен.

Однако генерал-губернаторский проект должен был охватить всю империю Еще на первых этапах его разработки было составлено особое расписание (единственный известный рукописный экземпляр предваряет «Проект наказа генерал-губернаторам»), которое предусматривало разделение страны, кроме столичных губерний и Земли донских казаков, на 12 округов, от трех до шести губерний в каждом (Царство Польское и Великое княжество Финляндское в него не входили) Реализация этого расписания началась в 1819 г, когда были назначены генерал-губернаторами Сперанский и Балашев, хотя первое из этих назначений внешне не нарушало сложившуюся административную практику За 1820-1823 гг были сформированы еще семь генерал-губернаторств, в том числе два сибирских вместо одного по расписанию, а округ главноуправляющего в Грузии и на Кавказе сложился еще при Павле I

14 апреля 1824 г расписание было официально утверждено императором С обеими столицами и новым сибирским генерал-губернаторством оно насчитывало 15 округов, хотя на тот момент образованы были только 11. Последним генерал-губернатором, которого успел назначить Александр I, был А Н Бахметев, направленный 30 августа 1825 г в Поволжье Таким образом, к концу царствования план разделения империи на генерал-губернаторские округа был почти полностью реализован Рудиментами старой системы 1801 г оставались только три военных губернатора, управляющих гражданской частью, литовский, малороссийский и оренбургский Польша и Финляндия в административном отношении были совершенно обособлены

Осенью 1825 г в связи с отъездом Александра I на юг вся работа по генерал-губернаторскому проекту приостановилась, а после смерти императора

полностью прекратилась Оказалось, что в некоторые детали замысла не был посвящен даже А А Аракчеев Тем более пребывал в неведении вступивший на престол Николай I Балашеву было повелено ничего не менять в управлении своими губерниями до личного объяснения с новым императором

В результате решение вопроса было отложено более чем на год За это время были собраны относящиеся к проекту бумаги из Собственной е и в канцелярии и личного кабинета Александра I. Во время следствия по делу декабристов негативную оценку генерал-губернаторскому проекту и опытам Балашева дали В И Штейнгейль, Г. С Батеньков, П. Г Каховский На самого Балашева поступило, по меньшей мере, два доноса, в которых он обвинялся в «подкопе к государственному благу, чрез учреждение новых образований, отягощающих и озлобляющих народ, раздробляющих единую власть и, под личиною советов, образующих конституционное правило» Ревизовавший в том же году Воронежскую губернию сенатор А А. Долгоруков нашел, что нововведения Балашева только увеличили количество инстанций и напрасно перегрузили канцелярской перепиской присутственные места

Наконец, 6 декабря 1826 г для обсуждения проблем государственного устройства был создан особый секретный комитет (В П Кочубей, П А Толстой, И. В Васильчиков, А Н Голицын, И И Дибич, М М Сперанский) В числе вопросов, которые он должен был рассмотреть в первую очередь, был и генерал-губернаторский проект Весной 1827 г, ознакомившись с материалами, поступившими из кабинета Александра I, прочитав отчет и выслушав словесные объяснения Балашева, комитет представил свое заключение проект был признан неудобным, как в административном, так и в политическом отношении, а мероприятия Балашева поверхностными Комитет предложил отменить опыты и разработать новое общее губернское учреждение

Николай I полностью одобрил это решение 12 июня 1827 г Балашеву было предписано «восстановить прежний, сообразный с общими учреждениями в губерниях порядок», а в марте следующего года он был уволен от должности Постепенно покинули свои посты и другие генерал-губернаторы,

и к началу 1830-х гг эта должность сохранилась лишь в столицах и на окраинах Генерал-хубернаторский проект был окончательно свернут

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы В свете собранных и систематизированных данных история генерал-губернаторского проекта представляется следующим образом

Александр I унаследовал административный механизм, сложившийся в два этапа, при двух разных политических системах Екатерины II и Павла I Реформа 1775 г изменила соотношение центральных и местных органов власти в пользу последних В новой структуре управления ключевые позиции заняли наместники — доверенные лица императрицы Но на все губернии их явно не хватало, и вся система упиралась в этот субъективный фактор

Павел I, напротив, проводил административную централизацию Он уволил екатерининских наместников, переложив управление губерниями на гражданских губернаторов, и стал восстанавливать центральные учреждения Однако совсем обойтись без личных представителей на местах он не смог и время от времени поручал эту роль некоторым военным губернаторам, вверяя им управление и гражданской частью в губерниях В отличие от генерал-губернаторов, они не вошли в систему, а впервые стали инструментом особого или чрезвычайного управления отдельными территориями

В целом, мероприятия Павла I привели к тому, что связь между центральными и местными учреждениями была прервана Окружение Александра I видело выход в повсеместном восстановлении генерал-губернаторов, но император отверг эту идею, ссылаясь на отсутствие достаточного количества надежных людей. Первые годы своего царствования он посвятил реформе центрального аппарата управления, прежде всего созданию министерств

После войны, продолжая начатые преобразования, Александр I обратился к устройству местного управления Главную проблему он видел в слабой дисциплине губернских чиновников при невозможности эффективно контролировать их из центра Поэтому было решено, не меняя самих учреждений, ввести постоянный орган местного надзора за исполнением в губерниях

законов и предписаний высших властей Так возник генерал-губернаторский проект Новые генерал-губернаторы отличались от своих предшественников они не управляли (этим занимались теперь министры), а только надзирали Соответственно, их численность уменьшилась, а границы округов расширились В то же время личный характер должности полностью сохранился

Очевидно, Александр I хотел сочетать оба института министерства и генерал-губернаторов, приравненных к министрам Вся империя делилась «в одних и тех же частях двояким образом, то есть на ветви управительные и на округи управительные» Обе системы, контролируя друг друга, замыкались на императора, и, таким образом, его собственный контроль усиливался

Проект, разумеется, вызвал сопротивление министров, которые, видя в новых генерал-губернаторах угрозу своему всевластию, добивались сужения их полномочий (так, не были созданы советы при генерал-губернаторах) В этих условиях Александр I решил провести эксперимент на внутренних русских губерниях и назначил Балашева генерал-губернатором в Рязань. Тем временем вернувшийся в столицу Сперанский также подверг проект критике и предложил вместо него разработать полноценную губернскую реформу.

Но император уже взял курс на реализацию проекта К концу царствования были назначены 12 из 15 генерал-губернаторов, хотя их должность так и не была законодательно оформлена Более того, Балашеву было поручено углубить эксперимент и провести опыты приспособления губернского управления к «общему ходу дел» Он укрепил исполнительную часть учреждением губернской полиции, а созданные им губернский и уездный советы стали органами общего вневедомственного надзора Эти меры император одобрил и повелел распространить на все губернии округа, что и было исполнено

Неизвестно, каковы были дальнейшие планы Александра I, но после его внезапной смерти сторонников у проекта не осталось Новый император принял сторону столичных бюрократов, которые указывали на неопределенность положения генерал-губернаторов в системе государственных учреждений Позиция Сперанского восторжествовала проект был отклонен, опыты

Балашева отменены, и Комитет 6 декабря 1826 г приступил к составлению нового губернского учреждения Тезис о несовместимости института генерал-губернаторства с министерствами вошел в государствоведение, а военные и генерал-губернаторы остались внесистемным административным элементом

Среди реформаторских замыслов Александра I генерал-губернаторский проект оказался одним из самых устойчивых На протяжении десяти лет, до самой смерти император шаг за шагом приближал его осуществление. За этот период возникали и другие проекты государственных преобразований, в том числе Государственная уставная грамота и сибирская реформа Сперанского О том, каким образом эти проекты были связаны между собой, можно будет судить только на основе специального исследования Представляется, что такая постановка вопроса является весьма перспективной.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

В изданиях, рекомендованных ВАК.

1 Арутюнян В Г Генерал-губернаторства в начале 1820-х годов // Веста Моек ун-та Сер 8. История. 2005. № 4 С. 68-82

2 Арутюнян В Г M M Сперанский о генерал-губернаторствах в 1821 г.//Веста Моск.ун-та Сер 8 История 2006 №6 С 19-40

В прочих изданиях

3 Арутюнян В. Г Балашев Александр Дмитриевич // Новая российская энциклопедия В 12т Т 2 M,2005 С.813-814

4 Арутюнян В Г. Генерал-губернатор А Д Балашев и статистический очерк его округа (к истории издания «Кратких записок к статистической таблице округа, порученного надзору генерал-адъютанта Балашева») // Ру-мянцевские чтения- материалы междунар конф (11-13 апреля 2006) / Рос гос. б-ка M, 2006 С 13-18

5 Арутюнян В Г Из истории адрес-календаря (1801-1825) // Румян-цевские чтения материалы междунар конф (10-12 апреля 2007)/Рос гос б-ка. M, 2007. С 13-19.

Подписано в печать 21 07 2008 г Печать трафаретная

Заказ № 604 Тираж 100 экз

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш , 36 (499) 788-78-56 www autoreferat ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Арутюнян, Владимир Германович

Введение.

Источники.

Историография.

Глава I. Возникновение генерал-губернаторского проекта

Генерал-губернаторства по реформе 1775 г.

Эволюция института генерал-губернаторства в конце XVIII в.

Генерал-губернаторства в системе управления начала XIX в.

Появление и разработка генерал-губернаторского проекта.

Глава II. Начало реализации проекта

Назначение генерал-губернатора А. Д. Балашева.

Мнение М. М. Сперанского о генерал-губернаторском проекте.

Деятельность генерал-губернатора А. Д. Балашева.

Глава III. Распространение проекта на губернское управление

Опыты приспособления» А. Д. Балашева.

Генерал-губернаторства начала 1820-х годов.

Рассмотрение проекта в Комитете 6 декабря 1826 г.

Введение диссертации2008 год, автореферат по истории, Арутюнян, Владимир Германович

Генерал-губернаторства — один из наименее изученных административных институтов дореволюционной России. За XVIII - начало XX в. он прошел несколько этапов развития, в каждый из которых его по-разному пытались использовать в выстраиваемой модели управления1. В царствование Александра I была предпринята попытка разделить всю империю на генерал-губернаторские, или наместнические, округа.

Между тем, у самого этого института к началу XIX в. была уже своя довольно сложная история. Если Петр I ввел термин «генерал-губернатор» как почетное звание некоторых губернаторов, то при Екатерине II это уже официальная должность высшего чиновника местной администрации2. В «Учреждениях для управления губерний» 1775 г. наместник, или генерал-губернатор, был назван «хозяином губернии». Но при Павле I генерал-губернаторы исчезли, появились военные губернаторы, а Александр I в первые годы своего правления использовал и тех, и других. Общих правил, которые регламентировали бы их функционирование, не было.

В этих условиях в середине 1810-х гг. начинает активно разрабатываться идея повсеместного учреждения генерал-губернаторов — генерал-губернаторский проект. Известно несколько его вариантов, относящихся к 1816-1821 гг., но ни один из них так и не был утвержден императором. Тем не менее, с 1819 г. начинается постепенная реализация проекта. Ключевую роль в этом процессе играл рязанский, тульский, орловский, воронежский и тамбовский генерал-губернатор А. Д. Балашев. Его округ был экспериментальной площадкой по внедрению идей императора о приспособлении местного управления к «общему ходу дел», т. е. к министерской системе. Идея разделения России на наместничества была важной составной частью и проекта Государственной уставной грамоты.

Оглядывая всю внутреннюю политику Александра I в целом, следует признать, что наиболее значительные мероприятия этого царствования относятся именно к сфере административных реформ3. Причем, среди проблем, поставленных, но не решенных правительством Александра I, одно из важных мест занимала реформа местного управления. Очевидно, в этом контексте следует рассматривать и генерал-губернаторский проект. Однако до сих пор в литературе это явление практически не изучено.

1 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 1. СПб., 2001; или: То же. Т. 1—2. СПб., 2003.

2 Словарь русского языка XVIII века. Вып. 5: (Выпить - Грызть). JI., 1989. С. 101; Государственность России. Кн. 5. Должности, чины, звания, титулы и церковные саны России: конец XV в. - февраль 1917 г. Ч. 1: А-Л. М.,2005. С. 130-131.

3 Парусов А. И. Административные реформы в России I четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. [JL, 1967]; Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; или: То же // Ерошкин Н. П. Российское самодержавие. М., 2006. С. 43-268.

Объектом исследования стали генерал-губернаторства в период правления Александра I. Специфика этого института, выпавшего из общей системы губернской администрации и ставшего органом особого (чаще всего окраинного) управления, делает практически невозможным его исследование на основе только общих законодательных актов. Необходимо учитывать все конкретные случаи назначения генерал-губернаторов, поскольку сами по себе генерал-губернаторства, как правило, не имели ни иного консолидирующего ядра в виде какого-либо учреждения, ни строго установленных границ.

Предметом изучения в данной работе является развитие российской государственности, конкретно, одно из его проявлений — административные преобразования первой четверти XIX в. При этом рассматриваются не только реальные законодательные меры правительства, но и те, которые лишь проектировались, поскольку вместе они выражали определенный политический курс, со своими целями, которым были подчинены все замыслы и начинания1.

Цель работы — исследовать генерал-губернаторский проект как совокупность всех предположений, проектов и мер правительства, направленных на повсеместное учреждение института генерал-губернаторства (наместничества). Учитывая очень слабую освещенность этого явления в историографии, задачи исследования были сформулированы следующим образом: 1) собрать, по возможности, наибольшее количество сведений об изучаемом явлении и проверить их достоверность; 2) систематизировать и структурировать полученную информацию; 3) изложить события и факты в хронологической последовательности и условной связи между собой и 4) на этом основании составить представление о генерал-губернаторском проекте как отдельном явлении в истории российской государственности.

В то же время многие существенные проблемы, прежде всего, соотношение проекта с Государственной уставной грамотой 1820 г. и с сибирскими реформами М. М. Сперанского 1822 г., остались за рамками исследования. Взаимосвязь этих проектов несомненна, и выявление ее расширит наши представления о характере развития российской государственности в указанный период, об истинном содержании реформаторских планов Александра I. Но работа над этими проектами велась почти независимо друг от друга2, поэтому прежде чем выстраивать общую картину необходимо тщательно изучить ее от

1 Предтеченский Л. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М.; Л., 1957. С. 23-24.

2 «Я не знаю, но догадываюсь, — писал В. П. Кочубей М. М. Сперанскому в апреле 1820 г., — что инструкция окружным начальникам не так то скоро выйдет. Я говорю, что догадываюсь, ибо все делается здесь с большою тайною; все друг к другу не доверяют и дела управления не имеют никакой связи и производятся большою частию с немалою медленностию. Все думают, что Новосильцов исключительно занимался составлением положений, до округов относящихся» (Кочубей В. П. Письмо М. М. Сперанскому 3 апреля 1820 г. // В память графа М. М. Сперанского. СПб., 1872. С. 293). дельные элементы и, в первую очередь, наименее известный — генерал-губернаторский проект. Этой цели и подчинена данная работа.

Впервые рассматривается система всех генерал-губернаторств первой четверти XIX в., ее истоки и эволюция, законодательная база, общие и специфические черты функционирования. На этом фоне генерал-губернаторский проект предстает как совершенно новый, не связанный с предшествующей практикой вариант подчинения местного управления центральному, что особенно ярко проявилось в деятельности генерал-губернатора А. Д. Балашева и в его опытах, ставших прямым развитием генерал-губернаторского проекта и до сих пор очень слабо изученных. Особое внимание уделено также реализации проекта, выявленные сведения о которой крайне скудны и разрозненны.

В основу изложения положен традиционный проблемно-хронологический подход. Работа состоит, помимо введения и заключения, из трех глав, освещающих три стадии существования проекта: теоретическую разработку, эксперимент по реализации и последующее внедрение начал проекта в губернское управление, вплоть до отмены опытов по решению Комитета 6 декабря 1826 г.

Источники

Источниковую основу исследования составляют преимущественно разнородные архивные материалы. Изначально интерес представляли архивные фонды, к которым уже обращались исследователи. Это, прежде всего, архив Комитета 6 декабря 1826 г., хранящийся в Российском государственном историческом архиве (РГИА) в Санкт-Петербурге (ф. 1167)' и обширный личный фонд А. Д. Балашева и его сыновей, Петра и Александра, в Архиве Санкт-Петербургского института истории РАН (Архив СПб ИИ РАН, ф. 16, оп. У

1) . Были просмотрены описи и некоторые дела архива Собственной Его Императорского Величества канцелярии (РГИА, ф. 1409, on. 1) и описи фонда «Бумаги М. М. Сперанского» (там же, ф. 1251), в котором отложились некоторые его рабочие бумаги, преимущественно с 1820-х гг., т. е. периода после ссылки. Кроме того, было решено обратиться к материалам М. М. Сперанского, хранящимся в Отделе рукописей Российской национальной библиотеки (Публичной библиотеки) (ОР РНБ) в Петербурге в фондах самого М. М. Сперанского (ф. 731) и его ближайшего сотрудника К. Г. Репинского (ф. 637).

Главным источником для данной работы послужили документы, поступившие на рассмотрение Секретного комитета 6 декабря 1826 г. При самом учреждении Комитета ему было поручено изучить «разные предположения или проекты, заключающиеся в бумагах покойного Государя Императора, Комитету сообщенных, и в особенности все то, что относится до образования округов губернских»3. Уже 8 декабря М. М. Сперанский представил в Комитет «бумаги о новом устройстве наместничеств», обнаруженные в кабинете Александра I: это были проекты и мнения 1816-1821 гг., а также записки А. Д. Балашева 1821-1825 гг.4 Впоследствии эти материалы были разрозненны (д. 78, 92, 141, 151 и др.), а некоторые вообще не сохранились в делах Комитета.

Напротив, более консолидированный источник представляют собой документы, собранные А. Д. Балашевым в копиях для всеподданнейшего донесения 11 декабря 1826 г. Этот документальный комплекс был внесен А. Д. Балашевым на рассмотрение Комитета и в целости сохранился в его архиве (д. 140). Сюда входят: само всеподданнейшее донесе

1 Комитет Высочайше учрежденный 6 декабря 1826 года // Опись дел Архива Государственного Совета. Т. XVI. Дела Государственного Совета и Государственной Канцелярии с 1807 года по 1910 год. СПб., 1912. С. 35-107. Фонд полностью микрофильмирован.

2 Путеводитель по Архиву Ленинградского отделения Института истории. М.; JL, 1958. С. 255-257.

3 Докладная записка Графа Кочубея о предметах занятий Комитета // Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. LXXIV. Журналы Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1891. С. XIX-XX; ср.: Собственноручная записка Императора Николая Павловича о занятиях Комитета // Там же. С. XVIII.

4 Опись бумагам о новом устройстве наместничеств, поступившим из кабинета императора Александра I к тайн. сов. Сперанскому и представленных им в Комитет 8 декабря 1826 г. // Опись дел Архива Государственного Совета. Т. XVI. Дела Государственного Совета и Государственной Канцелярии с 1807 года по 1910 год. СПб., 1912. С. 84-86. ние 11 декабря 1826 г., две отчетные записки (одна об управлении вообще, другая об «опытах приспособления») и различные материалы и документы к ним, в основном, высочайшие указы на имя А. Д. Балашева, его всеподданнейшие рапорты и переписка с А. А. Аракчеевым, разработанные им уставы и инструкции, статистические таблицы губерний и экземпляр проекта «Учреждения наместничеств», общим объемом в 300 листов.

Эти материалы охватывают собой практически весь период генерал-губернаторства А. Д. Балашева, в них отражена почти вся его деятельность как по управлению краем, так и непосредственно по опытам. Несмотря на то, что большую часть здесь представляют именно документы, а не авторское изложение, следует учитывать, что воля и интересы А. Д. Балашева отразились на самом подборе документов (их соответствие подлинникам проверяется выявленными в составе других дел и фондов другими экземплярами — копиями и подлинниками). Доклад, о котором мы говорим, является итоговым отчетным докладом, после которого А. Д. Балашев был надолго отвлечен от дел управления, а по рассмотрении доклада Комитетом б декабря 1826 г., его «опыты» были сразу отменены и немного спустя и сам он был снят с должности. Составляя свой доклад, А. Д. Балашев уже представлял себе, что в Петербурге о его деятельности сложилось негативное представление, как у высших сановников, так и у самого нового императора, что в немалой степени было связано с той напряженной внутриполитической обстановкой, которая сложилась в России после восстания декабристов. Поэтому А. Д. Балашев стремился, с одной стороны, к лаконичности изложения, а с другой — к объективности, «дабы подать менее поводу к пререканиям», с чем, судя по всему, и было связано такое обилие приложений. Надо сказать, что никакой другой источник не дал столько подробных фактических сведений, и притом никакой другой источник не опроверг точность этих сведений. В Комитет поступили также материалы А. Д. Балашева из Собственной Е. И. В. канцелярии (д. 140).

В журналах заседаний Комитета (д. 142а—142е) отражен порядок и ход рассмотрения всех вариантов генерал-губернаторского проекта и материалов, связанных с генерал-губернаторством А. Д. Балашева. Здесь же зафиксировано окончательное суждение Комитета по этому вопросу и положение Комитета «восстановить в губерниях: Рязанской, Тульской, Орловской, Тамбовской и Воронежской существовавший до 1819 г. порядок».

Материалы архива Комитета 6 декабря 1826 г. печатались неоднократно. Впервые некоторые из них были опубликованы Н. В. Калачовым в его статье «Обозрение проектов и других бумаг о преобразовании губернских учреждений, внесенных в Комитет 6 декабря

1826 года, и рассуждений о них Комитета»1. Многие бумаги Комитета вошли в многотомл ную публикацию «Материалов» Комиссии о губернских и уездных учреждениях (18591881 гг., с 1870 г. — Высочайше учрежденная Комиссия о преобразовании губернских и о уездных учреждений; в состав ее в начале 1860-х гг. входил и Н. В. Калачов) , подготовленную в 1870 г. специальным при ней Совещанием по разбору и изданию материалов4. Следует, однако, заметить, что публикация эта, во-первых, носила ведомственный характер, и, хотя она и известна специалистам, есть далеко не во всех даже крупных библиотеках; во-вторых, ее никак нельзя признать научной, поскольку археографическое оформление ограничивается здесь лишь передачей самих текстов документов, часто с грубыми ошибками и просто опечатками, даже без легенды, не говоря уже о каких-либо примечаниях или комментариях. Все связи между документами в этой публикации нарушены, что делает почти невозможным ее использование без обращения к архивным документам (приходилось сначала обращаться к архивным делам, уясняя их структуру, а затем искать отдельные документы в публикации и сравнивать текст). Характерно, что именно в таком виде некоторые документы были вновь воспроизведены в недавно вышедшем сборнике-хрестоматии к коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи», т. 2 (СПб., 2003). (В библиотеки попало лишь несколько экземпляров этой книги, а в открытую продажу она не поступала; можно сказать, что и эта публикация носит закрытый, ведомственный характер.)

Наконец, наиболее крупной публикацией материалов Комитета 6 декабря 1826 г. стали два тома «Сборника Императорского Русского исторического общества», в один из которых вошли все журналы Комитета, а в другой — некоторые избранные бумаги5. Это издание выполнено на более высоком археографическом уровне, снабжено указателями, подстрочными примечаниями и комментариями, содержащими ценные архивные и библиографические ссылки, короткие справочные сведения.

1 Калачов Н. [В.]. Разбор сочинения г. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» // Тридцать-четвертое, и последнее, присуждение учрежденных П. Н. Демидовым наград. 25 июня 1865 года. СПб., 1866. С. 301-408; или отд. отг. СПб., 1867. С. 45-152.

2 Материалы, собранные для Высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. Часть I. Материалы исторические и законодательные. Отделения 1 и 2. СПб., 1870. Отделение I. Материалы, почерпнутые из бумаг Высочайше учрежденного 6-го декабря 1826 года Комитета. §§ 1-3; То же. Отдел полицейский. Часть I. Материалы исторические и законодательные. Отделение I. Материалы по образованию полицейских установлений, извлеченные из дел, производившихся до открытия в 1859 году Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1870.

3 Государственность России (конец XV в. - февраль 1917 г.). Кн. 2: Д-К. М., 1999. С. 297-298; Русские официальные и ведомственные издания XIX - начала XX века. Каталог. Т. II. СПб., 1995. С. 75.

4 Анучин Е. [Н.]. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до настоящего времени. СПб., 1872. С. I-II.

5 Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. LXXIV. Журналы Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1891; Т. ХС. Бумаги Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1894.

Из материалов архива Собственной Е. И. В. канцелярии удалось ознакомиться лишь с некоторыми делами. Из них самым значительным является «Дело по предмету введения нов[ого] порядка управления в губерниях Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской Ген[ерал] Губернатором] Балашевым вводимого в виде опыта в начале в одной Рязанской губ., а также и др. бумаги по тому-же предмету» (оп. 1,-д. 4074, на 219 л.), в котором собрана, среди прочих документов, вся переписка Канцелярии с А. Д. Балашевым с февраля 1823 г. Большое значение имеет также дело, озаглавленное «Бумаги, найденные после смерти ген[ерал]-адъют[анта] Балашова, касательно его служебной деятельности» (д. 3406, на 37 л.), представляющие собой, в основном, подлинники высочайших повелений на имя А. Д. Балашева за время генерал-губернаторства, отобранные после его смерти в 1837 г. из его бумаг и переданные А. X. Бенкендорфом в Канцелярию 2 марта 1838 г. Затем, следуют «Записка Ген[ерал] Губернатора] Балашова относительно разных предметов, касающихся управления Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губ., с приложением] записки об окладах содержания Воен[ных] Ген[ерал] Губернаторов] и Воен[ных] Губернаторов с разн[ыми] приложениями по тому же предмету» (д. 3284, на 16 л.), «Бумаги относительно] Генер[ал]-Губернаторов» (д. 4484, на 36 л.), содержащие проект «Наказа генерал-губернаторам», «Записка Ген[ерал] Ад[ъютанта] Балашова, содержащая мысли о существенности управления вообще» (д. 3823, на 4 л.)1, «Статистические записки и таблица губерний: Рязанской, Тамбовской, Воронежской, Орловской и Тульской» (д.

•у

3629, на 67 л.) и несколько рапортов об осмотре А. Д. Балашевым своих губерний (д. 3329, ЗЕЙЗдоМФ^^шлов личного фонда А. Д. Балашева наибольший интерес представляли десять больших тетрадей, по сто страниц каждая, наполненных черновыми записями, набросками, «мыслями» А. Д. Балашева по «управительной части» (on. 1, карт. 3, пак. 2, № 1-10), среди которых черновики и отчетных записок, присоединенных к всеподданнейшему донесению 11 декабря 1826 г. Кроме того, эти записные тетради представляют обилие весьма важных замечаний А. Д. Балашева по своей должности, не вошедших в официальные документы, а также разные более или менее основательные, но всегда интересные по полному отсутствию известных подобных материалов, проекты, рассуждения; иногда они приобретают характер делового дневника. Как и все черновики, эти бумаги трудны для чтения и разбора, отрывки разных документов, клочки фраз, даты, цифры разбросаны

1 Мысли А. Д. Балашева о существенности управления // Сборник исторических материалов, извлеченных из архива Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Вып. VIII. СПб., 1896. С. 148-150.

2 Краткие записки к статистической таблице округа, порученного надзору Генерал-Адъютанта Балашева. М., 1823; Статистическая таблица Губерний, состоящих под Главным управлением Г. Генерал Губернатора А. Д. Балашева за 1821 год // Северный архив. 1827. Ч. 27. № XII. С. 312-327. здесь в самом обычном беспорядке, к тому же, у А. Д. Балашева была привычка заполнять такие тетради с обеих сторон. Тем более источник этот уникален, он позволяет, сопоставляя отдельные места из докладов и записок А. Д. Балашева с их черновиками, выявить, какое направление приобретала его административная мысль, насколько он был искренен в официальных сношениях.

К сожалению, известные мемуары А. Д. Балашева «Записки касательно моей жизни», сохранившиеся в его архиве (on. 1, карт. 2, пак. 1, № 1, на 105 л.) доведены лишь до конца 1819 г., однако в них подробнейшим образом зафиксированы обстоятельства, сопровождавшие назначение А. Д. Балашева генерал-губернатором и разговор, состоявшийся между ним и императором накануне этого назначения. Под «Дополнением к "Запискам касательно моей жизни"» (on. 1, карт. 2, пак. 1, № 2, на 1 л.) в описи имеется в виду очень схематический набросок за 1820-1825 гг. (из них о 1822-1825 гг. сказано: «не припомню говорить о каждом годе особенно, ибо они все на один похожи»1).

Копии многих материалов Комитета 6 декабря 1826 г. сохранились в личном архиве К. Г. Репинского (ОР РНБ, ф. 637). Из них наиболее важными являются проекты, быв-'1 шие на рассмотрении Комитета, но не сохранившиеся в его архиве: проект «Наказа генерал-губернаторам» (д. 767, на 22 л.) и «Примечания к проекту об учреждении наместничеств» М. М. Сперанского (д. 752, на 39 л. и д. 753, на 46 л.), а также разные материалы М. М. Сперанского по губернским учреждениям 1820-х гг.: перечень документов, касающихся истории губернских учреждений, составленных М. М. Сперанским к 1821 и '' 1827 гг. (д. 759, на 1 л.), записки М. М. Сперанского «Об историческом обозрении губернских учреждений» (д. 760, на 6 л.), «Сравнение учреждения (для управления губерний) 1775 с Проектом 1829 г.» (д. 765, на 5 л.) и др. Из фонда М. М. Сперанского (ф. 731) использовались его дневники за 1819-1821 (д. 479)2 и 1821-1828 гг. (д. 42).

Для восстановления всей системы генерал-губернаторств рассматриваемого периода были использованы данные официальной печати. Прежде всего, это адрес-календари (месяцесловы с росписью чиновных особ). Это издание не только дает полную административную картину на конкретный год, но и позволяет, благодаря своему периодическому характеру, из года в год регистрировать малейшие изменения в структуре и личном составе государственных учреждений. Само возникновение адрес-календаря во второй половине XVIII в. и его последующая эволюция тесно связаны со становлением абсолютизма в

1 Ср.: Парусов А. И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. Вып. 72. Серия историко-филологическая. Т. 1. Горький, 1964. С. 210.

2 Дневник графа М. М. Сперанского. Путешествие в Сибирь. С 31 марта 1819 по 8 февраля 1821 года // В память графа М. М. Сперанского. СПб., 1872. С. 1-102.

России, с постепенным усилением бюрократического начала в управлении. Поэтому его сведения особенно точны в отношении номенклатуры должностей и учреждений.

Но более достоверно и подробно история генерал-губернаторств просматривается по распоряжениям верховной власти: именным указам и высочайшим приказам по военному ведомству, которыми назначались, производились, перемещались и увольнялись генерал-губернаторы. Только с ноября 1796 г. они стали регулярно публиковаться в «Санкт-Петербургских ведомостях». В 1809 г. для публикации именных указов и других распоряжений и законов были созданы «Санкт-Петербургские сенатские ведомости», а в 1816 г. публикация высочайших приказов по военному ведомству была возложена на газету «Русский инвалид или Военные ведомости». Валовый просмотр этих изданий за 17961825 гг. позволил поднять и систематизировать целый пласт подобных документов.

Лишь отрывочные упоминания о генерал-губернаторствах были обнаружены в материалах совещательных органов: Негласного комитета, Государственного совета, Комитета министров1. Законодательные акты привлекались по «Полному собранию законов Российской империи с 1649 года» (ПСЗ) и по второму собранию «Полного собрания законов» (ПСЗ II). Некоторые неопубликованные в свое время указы и высочайшие повеления и еще некоторые документы были напечатаны в «Сборнике исторических материалов, извлеченных из архива Собственной Его Императорского Величества канцелярии»2.

Итак, исследование базируется на широком круге как опубликованных, так и, преимущественно, архивных источников, использованы редкие издания сборников документов, проведен тщательный библиографический поиск для выявления отдельных публикаций в периодике и сборниках. По характеру привлеченные источники также разнородны. Большую часть, правда, представляют различные делопроизводственные материалы — проекты разных нормативных документов, относящиеся к ним замечания, сопроводительные письма, докладные записки, рапорты, служебная переписка, примыкающие к ним черновые бумаги — и тесно связанные с ними законодательные и нормативные акты. Однако использовались также статистические материалы, источники личного происхождения (дневник М. М. Сперанского, воспоминания А. Д. Балашева).

1 Николай Михайлович, вел. кн. Граф Павел Александрович Строганов (1774—1817): Историческое исследование эпохи императора Александра I. Т. 2. СПб., 1903. С. 59-243; Архив Государственного совета. Т. 3. Царствование императора Александра Гго. (1801-1810 гг.). [Ч. 1-2]. СПб., 1878; Т. 4. Царствование императора Александра Гго. (с 1801 по 19 ноября 1825 г.). Журналы по делам департамента законов. [Ч. 1-3]. 18741893; Журналы по делам государственной экономии. [Ч. 1-2]. 1881; Журналы по делам департамента гражданских и духовных дел. [Ч. 1-5]. 1892-1901; Журналы Комитета министров. Царствование императора Александра I. 1802-1826 гг. Т. I. 1802-1810 гг. СПб., 1888; Т. II. 1810-1812 гг. 1891.

2 Вып. I-XVI, СПб. (Пг.), 1876-1917. Первый выпуск вышел под заглавием: «Сборник исторических материалов, извлеченных из архива Первого отделения Собственной Е. И. В. канцелярии». Выпуски со второго по тринадцатый редактировал Н. Ф. Дубровин, с четырнадцатого по шестнадцатый — В. Н. Строев.

Историография

Как уже отмечалось выше, генерал-губернаторский проект освещен в исторической литературе недостаточно. Практически впервые он становится темой отдельного исследования. Однако, находясь в поле пересечения двух больших тем — внутренняя политика Александра I и история государственных учреждений России, — генерал-губернаторский проект затрагивался историками неоднократно. Поэтому характерной чертой историографии вопроса является дискретность — прерывность, логическая несвязанность отдельных исследований, как правило, статей, даже очень важных.

Впервые на генерал-губернаторства при Александре I обратили внимание юристы в 1860-х гг. В то время интерес к истории русских «административно-полицейских учреждений» предшествовавших десятилетий был напрямую связан с подготовкой и проведением земской реформы 1864 г. В 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана Комиссия о губернских и уездных учреждениях, которая должна была разработать «усовершенствованный проект местного законодательства»1. В нее входили представители ^ разных учреждений, в том числе в начале 1860-х гг. и Н. В. Калачов (от II Отделения Собственной Е. И. В. канцелярии). Именно тогда он получил в свое распоряжение «драгоценные бумаги по преобразованию губернских и уездных учреждений состоявшего при Государственном Совете Комитета 6-го декабря 1826 года, которые были сообщены мне покойным графом Д. Н. Блудовым». Когда же в 1864 г. в Петербургском университете И. Е. Андреевский представил «для получения степени доктора прав диссертацию "О Наместниках, Воеводах и Губернаторах"», Н. В. Калачов, приглашенный для участия в диспуте, составил рецензию на это сочинение и в приложении к ней поместил три историко-юридические статьи, среди которых «полный отчет о проектах и других бумагах Комитета о

6-го декабря, относящихся до Губернских учреждений» .

Так возникла обширная статья Н. В. Калачова «Обозрение проектов и других бумаг

0 преобразовании губернских учреждений, внесенных в Комитет 6 декабря 1826' года, и рассуждений о них Комитета» , которой была фактически открыта эта тема. Работу Н. В. Калачова — крупнейшего архивиста, археографа — отличает высокая фактическая точность, основанная на обильном цитировании, часто полнотекстовом, источников (помимо

1 Государственность России (конец XV в. - февраль 1917 г.). Кн. 2: Д-К. М., 1999. С. 297-298.

2 Калачов Н. [В.]. Разбор сочинения г. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах». СПб., 1867. С. 3-4. Н. В. Калачов пишет также: «Удостоившись впоследствии получить Высочайшее разрешение на на-печатание этого последнего труда, я счел полезным приложить его, вместе с двумя вышеозначенными статьями, как важный материал для истории отечественного законодательства, к написанному мною отзыву о книге г. Андреевского».

3 Калачов Н. [В.]. Разбор сочинения г. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» // Тридцать-четвертое, и последнее, присуждение учрежденных П. Н. Демидовым наград. 25 июня 1865 года. СПб., 1866. С. 301-408; или отд. отт. СПб., 1867. С. 45-152. документальных приложений) при прекрасной организации архивного материала. Поставив своей задачей именно обозрение документов, историк дает довольно точное и полное изложение содержания всех проектов, сохранившихся в архиве Комитета, от «Учреждения наместничеств» до «Учреждения для управления губерний» М. М. Сперанского 1829 г. Как архивист Н. В. Калачов идет в своей статье от документа, как юрист — свободно ориентируется в содержании. Именно Н. В. Калачов дал первую и единственную историческую классификацию материалов Комитета по местному управлению: «Из настоящего краткого обозрения бумаг, относящихся до преобразования губернского управления с 1816 по 1830 г. видно, что они распадаются на следующие группы:

1) Проект учреждения наместничеств 1816 г. и относящиеся к нему замечания тогдашнего Министра Финансов графа Гурьева с составленным им проектом.

2) Учреждение областного управления, составленное Сперанским.

3) Бумаги, относящиеся до Генерал-Губернаторства Балашова, с его проектами.

4) Разные проекты и предложения касательно губернского управления, представ ленные Императорам Александру I и Николаю и переданные в Комитет 6 декабря 1826 г., * и относящиеся к ним Журналы Комитета.

5) Проект учреждения для управления губерний, составленный Сперанским, отно- • сящиеся к нему Журналы Комитета 6-го декабря 1826 г., и представленные на него замечания Министров Канкрина и Закревского» (303 / 47).

Появление идеи разделения империи на генерал-губернаторства, или наместниче- ' ства, Н. В. Калачов связывает с желанием Александра I «изменить порядок управления губерниями, установленный учреждением 1775 г.» (301 / 45). Содержание проекта «Учреждения наместничеств» практически не рассматривается, упор сделан на изложение критических замечаний Д. А. Гурьева и оснований проекта М. М. Сперанского «Учреждение областное» 1821 г. (303-310 / 47-54). А. Д. Балашев, по мнению Н. В. Калачова, был назначен генерал-губернатором «с тем, чтобы он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах, которого копию вручил ему сам Государь с приказанием сообразоваться с изложенными в нем началами, дополненными словесными наставлениями его величества» (302 / 46). Н. В. Калачов также впервые восстановил в общем виде последовательность действий А. Д. Балашева по «опытам», установил, в каких новых местах и должностях заключались его преобразования (310-327 / 54—71). Короткое разбирательство и скорая отмена «опытов» А. Д. Балашева в Комитете 6 декабря 1826 г. было связано, как пишет Н. В. Калачов, с желанием поскорее начать разработку проекта нового общего губернского учреждения (302 / 46). И все же, несмотря на прочность источниковой базы, оставаясь в рамках обозрения, Н. В. Калачов делает лишь самый общий вывод: главными направлениями всех рассмотренных проектов, а, следовательно, и главной целью всех реформаторских поисков в описываемое пятнадцатилетие, были: «1) отделение власти судебной от административной и исполнительной; 2) соединение учреждений административных и таковое же соединение учреждений судебных в общем присутствии для обсуждения некоторых более важных дел и для внутреннего их управления; 3) признание примирительного разбирательства важнейшим способом прекращения споров и тяжеб для предупреждения перехода их в судебные места» (359-360 / 103-104).

После переименования в 1870 г. Комиссии о губернских и уездных учреждениях в Высочайше учрежденную комиссию о преобразовании губернских и уездных учреждений и создания при ней Совещания по разбору и изданию материалов, в том же году началось печатание многотомных «Материалов» Комиссии, первую часть которых составили «материалы исторические и законодательные»1. Чтобы материалы не оказались вырванными из контекста, Комиссия и Совещание решили составить к ним «систематическое обозрение», что и было поручено чиновнику особых поручений при министре внутренних дел Е. о ,

Н. Анучипу . Не ставя перед собой никаких научных целей, свою задачу он выполнил ' добросовестно: составил связный систематический обзор, удобный, может быть, для практического пользования материалами (практически никаких дополнительных источников . Е. Н. Анучин не привлекал). Труд Е. Н. Анучина состоит из трех отделов: губернские административно-полицейские учреждения, уездные административно-полицейские учреждения и наружная полиция (последний, в свою очередь, подразделяется на сельскую полицию, полицейские команды и городскую полицию). Такая структура позволила автору показать многослойность административных проблем, встававших перед русским правительством со времен «Учреждений для управления губерний» 1775 г., и сделать ряд важных выводов. Но собственно генерал-губернаторский проект освещен непоследовательно. Е. Н. Анучин пишет, что одной из целей учреждения министерств было «устройство правильного надзора за местным управлением». Но после войны стало очевидным, что министерства с этой задачей не справляются. Тогда решено было учредить наместников и возложить на них надзор за всеми частями управления в губерниях. По проекту «Учреждения наместничеств» генерал-губернатору «предоставлялась чрезвычайная власть» (12-14). Генерал-губернаторство А. Д. Балашева Е. Н. Анучин рассматривает как «практическое развитие» этого проекта, но считает, что А. Д. Балашев отступил от него, учредив полицейскую экспедицию губернского правления (14—16). Комитет 6 декабря 1826 г. отклонил

1 Русские официальные и ведомственные издания XIX - начала XX века. Каталог. Т. II. СПб., 1995. С. 75-76.

2 Анучин Е. [Н.]. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до настоящего времени. СПб., 1872. генерал-губернаторский проект, усмотрев в нем сосредоточение «безмерной власти» в одном лице, и предложил соединить все части губернского управления «в одном месте», т. е. учреждении (16-17). Записки Д. А. Гурьева и М. М. Сперанского рассмотрены, почему-то, отдельно (18-20). Опытам А. Д. Балашева посвящено также еще несколько страниц в других разделах (118-119,178,203,225-226).

Вообще именно в 1860-е гг. начинается систематическое историко-юридическое изучение современных органов местного управления. Работы таких крупных юристов либерального направления как И. Е. Андреевский, А. Д. Градовский и др.1 отличала политическая заостренность, злободневность, авторы увязывали историко-юридический анализ с современной административной практикой и доказывали необходимость реформ. Однако стремление охватить большой исторический период и предпочтительное внимание именно правовой стороне вопроса, как правило, уводило от изучения практической стороны. Впрочем, в одной из первых работ о должности губернатора, уже упоминавшейся докторской диссертации И. Е. Андреевского , были сделаны важные замечания о взглядах правительства на местное управление со времен Екатерины И. Разделение страны на округа управления военных и генерал-губернаторов при Александре I И. Е. Андреевский связывает с подготовкой губернской реформы, необходимой после проведенной в первые годы царствования реформы высших и центральных государственных учреждений (134-135).

А. Д. Градовский в статье «Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств о в России» едва ли не впервые рассмотрел всю историю этого института от Петра I до середины XIX в., в том числе и генерал-губернаторский проект. По сравнению с предшественниками А. Д. Градовский дал целый ряд новых наблюдений и оценок. По его мнению, после восстановления коллегий, а затем и учреждения министерств генерал-губернаторы стали лишним средостением между центральными и губернскими учреждениями. По мысли А. Д. Градовского, проект 1816 г. был вызван открывшимся еще в начале царствования противоречием между общим генерал-губернаторским надзором и ведомственным министерским (315-316). Таким образом, генерал-губернаторский проект было последней попыткой сочетать эти два начала, причем А. Д. Градовский считал, что проект был изначально обречен на неудачу, впервые высказав мысль о принципиальной несовместимости институтов генерал-губернаторства и министерства. Вполне закономерным представляет

1 См.: Морякова О. В. Система местного управления России при Николае I. М., 1998. С. 27-29; Лысенко JI. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001. С. 4-6; Яренгина В. П. Из историографии проблемы генерал-губернаторства в дореволюционной России // Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. СПб., 2003. С. 79-82.

2 Андреевский И. [Е.]. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864.

3 Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 299-338 (впервые: [Гл.]. Г—VII // Русский вестник. 1869. Т. 84. № 11. С. 5-31; [Гл.]. VIII-XII // Там же. № 12. С. 396-413). ся автору то, что Комитет б декабря 1826 г. осудил идею повсеместного введения генерал-губернаторов, допустив их лишь для столиц и пограничных губерний. С этого момента, по мнению А. Д. Градовского, генерал-губернаторы постепенно стали превращаться в агентов чрезвычайного управления и даже политической власти, активно разрушая тем самым обычную структуру и порядок управления, именно поэтому он был убежден в безусловном вреде от сохранения генерал-губернаторов под каким бы то ни было видом.

Крайне важной для истории государственных учреждений в целом стала появившаяся немного раньше уникальная монография Н. В. Варадинова «История Министерства внутренних дел», опубликованная к пятидесятилетию ведомства (ч. I—III, в 7 кн. и 8-я доп. кн., СПб., 1858-1863). Н. В. Варадинов — мастер институционального подхода — представляет МВД как структуру, состоящую из отдельных подразделений и мест (в том числе губернских) с 1802 г., но именно в том виде, в котором она сложилась уже к моменту написания работы. Поэтому некоторые подразделения, например, Министерство полиции (присоединено к МВД в 1819 г.) или Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в составе Министерства с 1832 г.), рассматриваются им даже за тот период,' когда они еще не входили в Министерство внутренних дел. Этот подход определил дробную структуру труда, в основе которой лежит разделение по двум направлениям: погодное и затем по направлениям деятельности, прежде всего,' губернского управления. Описывая исключительно реальную деятельность властей, Н. В. Варадинов придает своему труду характер летописи при весьма поверхностном анализе (по объему же переработан- -ного материала работа осталась непревзойденной). Правда, при таком подходе отдельные упоминания о генерал-губернаторствах не складываются в целостную картину.

Тогда же, в 1860-е гг., возникает научный интерес к эпохе Александра I, его реформаторской деятельности. Появляется первый обобщающий исторический труд о царствовании Александра I М. И. Богдановича1. В 1861 г. выходит первая и единственная фундаментальная научная биография М. М. Сперанского, написанная М. А. Корфом при значительной помощи его сотрудников по Императорской Публичной библиотеке, прежде всего А. Ф. Бычкова, основанная на широчайшем круге источников2. М. А. Корфа, одно время служившего под началом М. М. Сперанского во II Отделении Собственной Е. И. В. канцелярии и многим ему обязанного, восхищала личность М. М. Сперанского, его блестящая карьера. Политическая биография интересовала его гораздо меньше.

1 [Богданович М. И.]. История царствования императора Александра I и России в его время. Т. 1-6. СПб., 1869-1871.

2 [Корф М. А.]. Жизнь графа Сперанского. Т. 1-2. СПб., 1861.

Монография Н. К. Шильдера знаменовала собой новую веху в изучении александровской эпохи1. Н. К. Шильдер вообще впервые открыл многие вопросы внутренней политики Александра I, особенно второй половины царствования. Его работу, как и работу М. И. Богдановича, отличает обилие нового материала и объемные документальные приложения. Однако в основу и того и другого исследования — как выражение общей исторической концепции — положена биография самого императора .

По иному подойти к освещению истории России первой четверти XIX в. попытался а

Н. Ф. Дубровин в большой серии статей «Русская жизнь в начале XIX века» , охватывающей период 1807-1812 гг. «История государства, — писал Н. Ф. Дубровин, — делится на две части: на внешнюю, политическую или историю правительства, и на внутреннюю или историю народа. Здесь имеется в виду последняя, и мы будем касаться политической части лишь настолько, насколько она необходима для объяснения внутренней жизни наших предков» (I, 481, прим.). Подход сам по себе был, конечно, не нов, однако попытка исследования внутренней политики правительства и общественной жизни в их взаимосвязи была беспрецедентной. Еще больший интерес представляет другая, к сожалению, незавершенная за смертью автора серия статей «После отечественной войны. (Из русской жизни в начале XIX века)»4, которая должна была, по всей видимости, охватить все последнее десятилетие царствования Александра I, остающееся наименее изученным в литературе. Вместе с тем работы Н. Ф. Дубровина в еще большей степени, чем работы М. И. Богдановича и Н. К. Шильдера, страдают «археографичностью».

Столетие министерств, отмечавшееся в начале XX в., оставило след в историографии в виде юбилейных очерков ряда ведомств и учреждений. С. М. Середонии в своей работе о Комитете министров коснулся и вопроса о генерал-губернаторствах первой четвер

1 Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование. Т. 1-4. СПб., 1897-1898; Изд. 2-е. СПб., 1904-1905.

2 При этом одной из первых чистых научных биографий Александра I стала работа вел. кн. Николая Михайловича «Император Александр I. Опыт исторического исследования» (Т. 1-2. СПб., 1914; см. также современное переиздание в одном томе без приложений: М., 1999).

3 [Гл.]. 1-Й // Русская старина. 1898. Т. XCVI. № 12. С. 481-516; [Гл.]. III // Там же. 1899. Т. XCVII. № 1. с. 3-38; [Гл.]. IV // Там же. № 2. С. 241-264; [Гл.]. V // Там же. № 3. С. 539-569; [Гл.]. VI // Там же. Т. XCVIII. № 4. С. 53-75; [Гл.]. VII // Там же. № 6. С. 481-508; [Гл.]. VIII // Там же. Т. XCIX. № 8. С. 241-270; [Гл.]. IX // Там же. 1900. Т. CIII. № 9. С. 457-483; [Гл.]. X // Там же. Т. CIV. № 10. С. 53-81; [Гл.]. XI // Там же. № 11. С. 257-275; [Гл.]. XII // Там же. 1901. Т. CVII. № 9. С. 449-463; [Гл.]. XIII // Там же. Т. CVIII. № 10. С. 5-41; [Гл.]. XIV // Там же. № 11. С. 241-264; [Гл.]. XV // Там же. № 12. С. 465-494; [Гл.]. XVI // Там же. 1902. Т. С1Х. № 1. С. 5-33; [Гл.]. XVII // Там же. № 2. С. 229-255; [Гл.]. XVIII // Там же. Т. CXI. № 7. С. 5-30; [Гл.]. XIX // Там же. № 8. С. 225-247; [Гл.]. XX // Там же. № 9. С. 449-471; [Гл.]. XXI // Там же. Т. CXII. № 10. С. 5-33; [Гл.]. XXII // Там же. № 11. С. 209-241; [Гл.]. XXIII // Там же. № 12. С. 417-450; [Гл.]. XXIV // Там же. 1903. Т. CXIII. № 1. с. 37-65; или: Дубровин Н. Ф. Русская жизнь в начале XIX века. СПб., 2007.

4 [Гл.]. I // Русская старина. 1903. Т. CXVI. № 11. С. 241-271; [Гл.]. II // Там же. № 12. С. 481-514; [Гл.]. III // Там же. 1904. Т. CXVII. № 1. С. 5-28; [Гл.]. IV // Там же. № 2. С. 241-274; [Гл.]. V // Там же. № 3. С. 481515; [Гл.]. VI // Там же. Т. CXVIII. № 4. С. 5-34; [Гл.]. VII // Там же. № 5. с. 241-264. В архиве Н. Ф. Дубровина сохранился черновик восьмой главы, посвященной Союзу благоденствия (Санкт-Петербургский филиал Архива РАН. Ф. 100. On. I. Ед. хр. 472. Л. 152-177). ти XIX в.1 Пытаясь объяснить распространение этого института с середины 1810-х гг., он пишет, что «правильно поставленная генерал-губернаторская власть могла служить коррективом власти министерской, слишком отдаленной от многих местностей государства. Централизация управления при этом бесспорно страдала, но централизация управления и не была идеалом Императора Александра I, во вторую половину его царствования слишком хорошо понимавшего, что различные части Империи стоят на совершенно разных культурных степенях и имеют слишком много исторических особенностей» (96).

Значительно больший интерес представляет статья К. Н. Соколова «Очерк истории и современного значения генерал-губернатора»2 — одна из немногих работ, посвященных специально этому институту. Автор разделяет взгляды А. Д. Градовского на генерал-губернаторскую власть, «весь смысл которой — в чрезвычайных, дискреционных полномочиях», и которая, поэтому, «исключает возможность урегулирования ее законом» (II, 76). Исследование К. Н. Соколова отличается крайне негативной оценкой «Учреждений для управления губерний» 1775 г.: «Полагаем, можно смело утверждать, что, поручая наместнику надзор за управлением, учреждение, выражаясь осторожно, не лишало его возможности вмешиваться лично в управление» (I, 128). К. Н. Соколов считает, что фактически уже при Екатерине II наместники превратились «в орган власти чрезвычайной». «От генерал-губернаторов Екатерины пошел у нас в местном управлении ряд полновластных должностей, подробное определение прав которых считается излишним. Они санкционировали теорию административного усмотрения, которая сильна и до сих пор. В их лице впервые была признана необходимость и польза "личных соображений с местными особенностями", поставленных превыше закона» (I, 140). Мероприятия Павла I К. Н. Соколов, напротив, оценивает высоко, отмечая, что именно Павел I, вопреки всей русской административной практике, поддерживал в местном управлении гражданское начало (в лице губернаторов) перед военным и способствовал упрочению законности «изданием особых учреждений для управления отдельными местностями» (I, 142-145). Оценивая политику Александра I в этой сфере, К. Н. Соколов пишет, что «его генерал-губернаторы и военные губернаторы явились прямыми наследниками государевых наместников — то же безграничное полновластие, то же начало личного доверия» (I, 150). После «вторичного» учреждения министерств в 1811 г. конфликт между министерской и генерал-губернаторской властью был неизбежен. «Генерал-губернатор, получив в копии распоряжение министра, с которым он был несогласен, конечно, не мог наблюдать за его испол

1 Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета Министров. Т. 1. Комитет Министров в цар ствование Императора Александра Первого (1802 г. Сентября 8 — 1825 г. Ноября 19). СПб., 1902.

2 Гл. 1-4 // Вестник права. 1903. № 7. С. 110-179; Гл. 5-6, Заключение // Там же. № 8. С. 39-76. нением, а возбуждал пререкание с министром, которое могло быть решено только верховною властью. Такие случаи способствовали крайнему развитию личного начала в управлении» (I, 152). Исходя из этого, все генерал-губернаторские проекты второй половины этого царствования, начиная с «Учреждения наместничеств», рассматриваются автором как попытки примирения этих двух институтов. Одной из таких неудачных попыток, на основе «Учреждения», было генерал-губернаторство А. Д. Балашева. В созданном им губернском совете под председательством генерал-губернатора были объединены и надзор, и управление. Кроме того, в своих рассуждениях А. Д. Балашев констатирует, что над губернскими местами стоят несколько контрольных инстанций, из которых генерал-губернатор, очевидно, самая лишняя, легко устраняемая. Таким образом, «признанный доказать необходимость введения во всей России генерал-губернаторств, Балашов сам признал, что они необходимы не повсеместно»; «столь же неудачны были и попытки Сперанского в этом направлении» (I, 163). Констатируя крах идеи разделения всей Империи на генерал-губернаторские округа, К. Н. Соколов отмечает очень важный факт, что «этот период ознаменовался изданием нескольких учреждений для управления различными окраинными областями». «Таким образом появились генерал-губернаторы двух категорий: одни управляли по учреждению Екатерины, другие по особым правилам», под которыми понимаются учреждения для управления Сибири, Кавказа, Бессарабии и Финляндии, которые автор рассматривает в общем контексте впервые (I, 170). По мнению К. Н. Соколова, сохранение генерал-губернаторов вопреки министерскому началу было виной А. А. Аракчеева (аракчеевщины), который «не был расположен способствовать утверждению законности в управлении» (I, 177-178). Общим итогом политики Александра I, по словам К. Н. Соколова, стало то, что «от софизма о пресловутом отделении власти управления от власти надзора отказались, и генерал-губернаторы стали открыто признаваться полномочными правителями. И пока Балашов производил свои опытные исследования местной администрации и безуспешно старался примирить непримиримые начала, в Сибирском учреждении была окончательно санкционирована необходимость выделить некоторые области из под влияния министров и сосредоточить их управление в особых местных министерствах, притом, как это ни странно, министерствах универсальных», что означало «фактическое банкротство министерского начала, при пестром разнообразии всевозможных главных управлений, генерал-губернаторств и наместничеств» (I, 179).

Во время революции 1905 г. оживляется интерес к проблеме местного управления, появляется широко известный, политически заостренный очерк о губернаторах И. А. Блинова1. Основное внимание автор обращает на проблему надзора за деятельностью губернаторов. Только в этой связи он рассматривает и институт генерал-губернаторов. Он отмечает, в частности, что Павел I, уничтожив наместников, ликвидировал местный надзор за губернаторами, и, «хотя впоследствии появились генерал-губернаторы и военные губернаторы, облеченные, в общем, правами генерал-губернаторов, — но ни те, ни другие никогда не представляли из себя обыкновенных правителей и их управление никогда не было распространено на всю Россию». «По уничтожении же генерал-губернатора, губернатор соединил в себе и свои прежние функции и функции уничтоженного генерал-губернатора, — таким образом, впервые создался двойственный характер должности губернатора» (155). Касательно А. Д. Балашева И. А. Блинов отметил только, что его проект, «из коего, как известно, ничего хорошего не вышло», преследовал цель, в полном соответствии с представлениями Александра I, наблюдать «за губернским управлением вообще и, в особенности, за губернаторами» (233-234).

Совершенно новую сторону генерал-губернаторского проекта открыл Г. В. Вернадский в своей монографии о Государственной уставной грамоте 1820 г.2 По его мнению, Уставная грамота представляла собой «комбинацию принципов разделения на наместничества и конституционных начал» (39 / 42). Развитие конституционного вопроса Г. В. . Вернадский рассматривает достаточно подробно, он также дает краткий обзор и наместнических проектов второй половины царствования Александра I, но никак не объясняет причин их возникновения. Вместе с тем, автор впервые показал, что к концу царствования \ Александра I план разделения был практически полностью реализован (34-39 / 38-42). «Проект Новосильцова, — писал Г. В. Вернадский, — блестяще разрешил трудности, связанные с отделением от России некоторых окраин. Все окраины — в том числе Финляндия" и Польша — должны были войти в состав единой, но как бы федеративной России, в качестве наместнических округов» (40 / 43). При этом «Федерализм в преломлении Уставной Граматы означал не разделение России, а ее большее сплочение, давался ход не центробежным, а центростремительным силам». Наместнические проекты, на которые опиралась Уставная грамота, «сами по себе возникли не как выражение каких-либо отвлеченных начал, а являлись результатом тяги к усилению административно-полицейской власти», в пользу чего, по мнению Г. В. Вернадского, говорит и тот факт, что «руководство ответственным опытом образцового генерал-губернаторства» было возложено на экс-министра полиции А. Д. Балашева (44 / 46-47). «Осуществление плана Новосильцова,

1 Блинов И. [А.]. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.

2 Вернадский Г. В. Государственная Уставная Грамата Российской Империи 1820 г. Историко-юридический очерк. Прага, 1925 (или дополненное издание: Vernadsky G. La Charte constitutionnelle de l'Empire Russe de Pan 1820 / Traduit du russe par Serge Oldenburg. Paris, 1933). продолжает Г. В. Вернадский, — началось снизу в виде опыта образования одного из наместничеств. При том опыт не был строго ограничен рамками Уставной Граматы, и мог, наоборот, для Граматы дать новый и свежий материал. Опытом этим надо признать генерал-губернаторство Балашова — ив этом был весь смысл и все значение непонятной иначе Балашовской акции» (45 / 48). По мнению автора, все условия создавались «для производства административных опытов, признаваемых несколько смелыми и опасными»: назначение руководителем бывшего министра, избрание отдаленных «рядовых -среднерусских, спокойных, захолустных губерний» для проведения эксперимента. «Несомненно, что в глазах императора Александра генерал-губернаторство Балашова должно было явиться лишь первой ступенью дальнейших преобразований» (47—48 / 51-52). Наконец, обнаружив, что в третью редакцию Уставной грамоты (Reglement organique), были внесены изменения, напоминающие замену областного (наместнического) совета губернскими советами, произведенную А. Д. Балашевым, Г. В. Вернадский выдвигает предположение, что «если самый опыт Балашова был поставлен для пробы частичного введения в жизнь Уставной Граматы, то этот опыт в свою очередь повлиял на дальнейшее изменение Граматы и подготовку ее третьей редакции» (48-51 / 53-56). Однако опыт был прерван смертью Александра I. В отмене опытов А. Д. Балашева Комитетом 6 декабря 1826 г. Г. В. Вернадский усматривает скрытое подтверждение своего предположения: «В осторожном изложении и недомолвках тонко-обдуманного языка журнала чувствуется какая-то недосказанность. Журнал этот [№ 44, 4 мая 1827 г.] подписали: Кочубей, П. Толстой, Васильчи-ков, кн. А. Голицын, Сперанский, скрепил — статс-секретарь Д. Дашков. Вряд-ли никто из них не знал о существовании Уставной Граматы, с которой тесно связаны и вообще наместнические проекты и в частности Балашовский опыт» (53 / 58).

В советской историографии тема внутренней политики Александра I в целом и генерал-губернаторского проекта в частности была вновь поднята в фундаментальном труде А. В. Предтеченского «Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в.» (М.; JL, 1957). В этом исследовании впервые генерал-губернаторский проект представлен в контексте всей внутренней политики Александра I («истории русского феодально-крепостнического государства», 3). Рассматривая проект Государственной уставной грамоты, А. В. Предтеченский лишь намекнул на некоторое сходство отдельных ее положений с опытами А. Д. Балашева (388-389), но фактически уклонился от установления прямой связи между этими двумя явлениями. Он пишет: «Грамота не была последним политическим проектом александровского правительства; и после 1820 г. оно не вовсе рассталось с мыслью о переменах в области управления. Но теперь намерения царя стали более скромными»; «его внимание теперь было устремлено на реформу только местного управления» (393). В этом контексте рассматриваются автором все наместнические проекты (394-397) и генерал-губернаторство А. Д. Балашева — как очень осторожный эксперимент (398-405), которому А. В. Предтеченский дает следующую оценку: «Опыт был ничтожен и по способам его реализации, и по результатам. Балашев в сущности, занимался приведением в порядок канцелярского хаоса, да заботился о финансах и благоустройстве. Делал он это методами полицейско-бюрократическими» (406). «При всем том, — отмечает А. В. Предтеченский, — нельзя не отметить, что принцип коллегиальности управления, последовательно проведенный Балашевым, вносил структурные изменения в организацию государственного аппарата»; Комитет 6 декабря 1826 г. счел это «опасным» и эксперимент был забракован. «Балашевский эксперимент убеждает в том, что и во второй половине александровского царствования вовсе не была оставлена мысль о необходимости приспособить феодально-крепостническое государство к изменяющейся экономической и политической обстановке» (406). Рассмотренные проекты, по мнению А. В. Предтечен-ского, предлагали «такую организацию государства, какая значительно ускорила бы эволюцию России в направлении к буржуазной монархии» (428). $

Административным реформам Александра I посвятил свои исследования А. И. Парусов. В одной из своих статей он рассматривает состояние местного управления в первой -четверти XIX в., исходя из представлений о государстве как инструменте классового господства1. Соответственно, несмотря на привлеченный обильный материал, анализируя политику правительства в этом вопросе, автор делает довольно простой вывод: «Реформа * местного управления, как и преобразование центрального государственного аппарата, находится в органической связи с теми новыми экономическими и социальными условиями, какие характерны для данного времени (разложение феодально-крепостной системы хозяйства и формирование капитализма, обострявшаяся классовая борьба, оживление политической мысли и пр.)» (225). Приблизительно так же трактует А. И. Парусов и генерал-губернаторский проект: «Возрождая в обстановке усиливавшихся классовых противоречий в стране генерал-губернаторскую должность, правительство Александра I намеревалось этой мерой укрепить местное управление, сделать его более совершенным и более способным осуществлять задачи, выдвигаемые перед ним царской властью — выразительницею интересов класса помещиков-крепостников и тем укрепить помещичью само

1 Парусов А. И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. Вып. 72. Серия историко-филологическая. Т. 1. Горький, 1964. С. 155-226. державную власть» (208). Этот же вывод А. И. Парусов слово в слово повторил в своей докторской диссертации1.

Более взвешенную концепцию предложил крупнейший советский историк .дорево

-у люционных государственных учреждений и автор известного учебника Н. П. Ерошкин. В специальном пособии по истории местных учреждений он писал: «Особенную остроту имела всегда в России проблема полноты полномочий местных государственных учреждений: борьба различных тенденций порождала децентрализаторские и крайне централи-заторские направления. В этой борьбе неизменно побеждала централизация: самодержавие (особенно абсолютистское) не могло терпеть какой-либо местной автономии или просто самостоятельности полномочий и допускало их только в качестве временной меры, продиктованной конкретными обстоятельствами (подавление классовых и национальных выступлений, война, временное ослабление и несовершенство высшего и центрального государственного аппарата и т. п.)» (3—4, ср. 19). Он отмечал также, что в начале XIX в. в результате преобразований Павла I произошел «полный разрыв связей между центром и местами: на несколько лет (не менее пяти) местные учреждения в России из центра фактически почти не управлялись, что способствовало расцвету невиданного произвола местных властей» (8). Это, в свою очередь, привело к «мысли об изменении не самой системы местных учреждений, а системы центрального руководства ими, взаимоотношений местных учреждений с центром», и, таким образом, были созданы министерства (11). Однако необходимость укрепления именно местной власти вызвала к жизни идею генерал-губернаторств, обсуждавшуюся еще Негласным комитетом и Непременным советом в самом начале царствования, а в 1816 г. воплотившуюся в проект «Учреждения наместни-честв» и позже в генерал-губернаторство А. Д. Балашева. Анализируя последнее, Н. П. Ерошкин пишет, что «при отсутствии соответствующих законодательных норм и сохранении большинства старых учреждений эксперимент Балашова превратился в хаос» (1516). В целом же «генерал-губернаторская должность находилась в полном противоречии с министерской реформой 1802 г. и вызывала решительные протесты министров» (17). Общий вывод из своей работы автор формулирует так: «Местный государственный аппарат подвергся гораздо меньшим изменениям. В основном сохранялся местный аппарат, кото

1 Парусов А. И. Административные реформы в России I четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Автореф. дисс. . докт. ист. наук. JI., 1967. С. 57.

2 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е изд., перераб. и доп. М., 1997 (1-е изд. [под названием «История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции»] М., 1965; Изд. 2-е, испр. и доп. М., 1968; 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983). Последнее издание было осуществлено посмертно учениками Н. П. Ерошкина.

3 Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985. рый сложился еще в период реформ 1775-1785 гг. Крепостническое государство только пыталось приспособить его к министерской системе управления» (96).

До настоящего времени сохраняет значение незаменимого справочника по истории государственных учреждений дореволюционной России книга западногерманского историка, выходца из России Э. Амбургера1. Ее отличительной особенностью является тщательная проработка законодательства по этому вопросу и выявление сведений о лицах, занимавших наиболее важные в государстве начальственные посты, в том числе о генерал-губернаторах, но отдельные явления в ней не рассматриваются. Вместе с тем, Э. Ам-бургером впервые собран воедино столь обширный и разнородный материал.

С. В. Мироненко в своей докторской диссертации , как и Г. В. Вернадский, встраивает генерал-губернаторский проект в контекст конституционных замыслов Александра I. В работе приводится свидетельство И. И. Дибича 1829 г., записанное А. И. Михайловским-Данилевским, что «император Александр хотел посредством учреждения генерал-губернаторств ввести конституционное управление, начав с того, чтобы от каждого генерал-губернаторства находилось в Совете по нескольку депутатов или представителей, но ! мера сия или предположение это не удалось» (178). Назначением А. Д. Балашева генерал-губернатором, по мнению С. В. Мироненко, «царь сделал первый шаг по пути практического осуществления одобренных им принципов конституционной реформы» (т. е. Уставной грамоты) (178), хотя в материалах А. Д. Балашева «нет даже отдаленного намека на то, что Александр делился с Балашевым своими конституционными планами» (180). О последующей судьбе эксперимента С. В. Мироненко пишет так: «Анализ ситуации, в которой оказался А. Д. Балашев в специально созданном генерал-губернаторстве, служит фактической иллюстрацией того, как в течение двух следующих лет верховная власть переходила от отсрочек к полному отказу издать и саму конституцию, и "Органический регламент"» (200). «Ясно, что рескрипт от 2 марта 1823 г. соответствовал сложившемуся уже решительному и недвусмысленному отказу самодержавия от издания конституции. Вместо принципиальной реформы местной администраций Балашев получил вялое указание экспериментировать в рамках губернии. В конце 1822 — начале 1823 г. выбор был сделан уже окончательно. Самодержавие, отказавшись от коренных преобразований в политической сфере, вернулось к прежней бесперспективной практике частных изменений и подновлений существующей системы» (202). Все это время Александр I, как пишет С. В. Мироненко, «"делал вид", что верховная власть по-прежнему готовит реформы» (217).

1 Amburger Е. Geschichte der Behordenorganisation RuBIands von Peter dem GroBen bis 1917. Leiden, 1966.

2 Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.

В 1990-е гг. генерал-губернаторству А. Д. Балашева ряд статей посвятил рязанский историк П. В. Акульшин1. В общей трактовке темы он опирается на Г. В. Вернадского и С. В. Мироненко: «учреждение нового генерал-губернаторства в центральных губерниях было первым практическим шагом по подготовке к предстоящим преобразованиям русской провинции»2. В работах П. В. Акулынина особого внимания заслуживает использование материалов как центральных, так и местных архивов. К этим статьям примыкает небольшая публикация М. В. Кузнецова3.

Особняком стоит статья Ю. В. Тота «Полицейские учреждения в проектах преобразования местного управления А. Д. Балашова»4. Автор впервые попытался проникнуть в суть понимания слова «полиция» в начале XIX в. и сделал очень важный вывод, что в это время «в правительственных кругах получает дальнейшее развитие представление о полиции как об универсальном исполнительном органе центральной и местной власти», что фактически выразилось в Наказе Министерству полиции (134). Предположительно реформа местных учреждений была задумана как часть общего преобразования, но задержана Отечественной войной. «Главная цель намечаемых преобразований виделась Александру I в улучшении управления в целом» (134). Ю. В. Тот представил в цельности все предложения А. Д. Балашева по преобразованию полиции, состоявшие в выделении губернской полиции, переименовании земского суда в земскую полицию и усилении последней жандармской командой, а также «приведении в надлежащий вид чиновников, полицию составляющих», под которым «Балашов, по-видимому, подразумевал одновременно и повышение престижа полицейской службы, и усиление контроля за полицейскими чиновниками». «Все отмеченные выше предложения Балашова в конечном итоге преследовали одну главную цель — создать единую и одновременно всеобъемлющую систему полицейских учреждений, а вместе с ней и "беспрерывную цепь полицейского управления", а следовательно, полицейского надзора» (135). Ю. В. Тот отмечает

1 Акульшин П. В. Генерал-губернаторство Воронежское, Орловское, Рязанское, Тамбовское и Тульское // Рязанская энциклопедия. Справочные материалы. Т. 16. История ХУЩ-Х1Х вв. Рязань, 1994. С. 50-52; его же. Рязанский генерал-губернатор А. Д. Балашов (реформаторские планы Александра I и Рязанский край) // Из прошлого и настоящего Рязанского края (к 900-летию г. Рязани). Рязань, 1995. С. 17-25; его же. М. Н. Макаров и его воспоминания о рязанском генерал-губернаторе А. Д. Балашове // Труды Рязанского исторического общества. Вып. 1. Рязань, 1997. С. 138-150; его же. Первое техническое учебное заведение в Рязани (из истории провинциальной жизни эпохи правления Александра I) // Там же. Вып. 2. Рязань, 1998. С. 19-34; его же. Народное образование в Рязанской губернии в 1828 г.: итоги правительственной политики в области народного просвещения первой четверти XIX в. // Там же. Вып. 3. Рязань, 1999. С. 84-103; его же. Генерал-губернатор А. Д. Балашов и его реформаторские планы // Материалы и исследования по рязанскому краеведению. Т. 4. Рязань, 2003. С. 54-64; его же. Генерал-губернатор А. Д. Балашов // Отечественная история. 2004. №2. С. 170-180.

2 Акульшин П. В. Рязанский генерал-губернатор А. Д. Балашов (реформаторские планы Александра I и Рязанский край) // Из прошлого и настоящего Рязанского края (к 900-летию г. Рязани). Рязань, 1995. С. 20.

3 Кузнецов М. В. Деятельность рязанского генерал-губернатора А. Д. Балашова в контексте реформ Александра I // Материалы и исследования по рязанскому краеведению. Т. 4. Рязань, 2003. С. 64-71.

4 Россия в XIX-XX вв. Сборник статей к 70-летию Р. Ш. Ганелина. СПб., 1998. С. 133-139. также, что Комитет 6 декабря 1826 г. «фактически поддержал основную идею преобразований Балашова — "сосредоточить в одном месте все части управления губернией", а также высказался за усиление надзирающих функций полиции, за упрочение общественной безопасности, прекращение всевозможных "злоупотреблений и утеснений"» (139).

Наконец, самым последним явлением в историографии вопроса стал новый- подъем интереса к природе генерал-губернаторской власти в России. Первой работой в этом ряду стала статья омского исследователя А. В. Ремнева1, известного своей докторской диссертацией по истории административной политики самодержавия в Сибири в XIX — начале XX в.2 Анализируя в своей статье ситуацию, сложившуюся вокруг статуса генерал-губернаторов при Александре I, А. В. Ремнев пишет, что неопределенность их функций привела к всепроникаемости их власти, что повысило их эффективность, но усилило произвол и снизило управляемость из центра. «Парадокс развития генерал-губернаторской власти на рубеже XVIII-XIX вв., как это заметил еще дореволюционный правовед И. Я. Фойницкий, заключался в том, что при видимом расширении полномочий главы местной администрации он продолжал действовать без четкой правовой регламентации» (53). В основе конфликта министров (отраслевое начало) и генерал-губернаторов (территориальное начало) лежат «общая природа властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы, возможность напрямую апеллировать к монарху». Кроме того, генерал-губернатор сочетал разнородные функции управления и надзора, что усугубляло неопределенность его отношений, как с центральными, так и с губернскими учреждениями. «Огромная ') власть генерал-губернатора зиждилась в основном на личном доверии монарха'и была почти бесконтрольна», беззаконна, «и в случае конфликта, интриг в регионе или в столице он оказывался в весьма уязвимом положении» (53-54). Александр I, по мнению А. В. Ремнева, уже в самом начале царствования, в ходе обсуждения в Непременном совете, решил распространить повсеместно чрезвычайную генерал-губернаторскую власть; но, поскольку генерал-губернаторства считались тогда отдельными частями государства, Комитет 6 декабря 1826 г. решил сохранить их лишь в столичных и пограничных губерниях (54-55). С этого момента, утверждает исследователь вслед за- А. Д. Градовским, генерал-губернаторы постепенно становятся не столько агентами чрезвычайного управления, сколько политическими фигурами (со второй половины XIX в.). Одновременно Министерство внутренних дел, на которое было возложено нормальное управление губерниями,

1 Ремнев А. В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). М., 1997. С. 52-66.

2 Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995; его же. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX в. Омск, 1997. вело непрерывную борьбу за их вытеснение. Неопределенность и чрезвычайность «придавали генерал-губернаторской власти не правовой, а во многом личностный характер» (65). Однако упразднить их было, по мнению А. В. Ремнева, невозможно и так до конца и не удалось, «так как министерства не имели разветвленной и эффективно действующей системы ведомственных учреждений на местах. Кроме того, существовала потребность в особой координации действий администрации на региональном уровне» (65).

В обзорной статье А. Г. Трифонова и Б. В. Межуева1, напротив, утверждается, что генерал-губернаторская модель управления «позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала "пробуксовывать", столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой "проводники государевой воли" оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях» (23).

Работе JI. М. Лысенко , по собственным словам автора, «присущи черты историко-социологического, а где-то и историко-политологического исследования» (15). Основное содержание работы заключается в статистическом исследовании персонального состава губернаторов и генерал-губернаторов за все двести лет их существования в России (в основу положено изучение формулярных списков с помощью количественных методов). Институт генерал-губернаторов рассматривается только на окраинах России (гл. II).

Коллективная монография «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» написана преподавателями юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета и специалистами РГИА под эгидой Представительства Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. Первый том, содержащий собственно исследование (восемь глав) с приложением биографических справок о генерал-губернаторах и наместниках, издавался дважды, в 2001 и 2003 гг.; второй том, представляющий собой хрестоматию, лишь один раз в 2003 г. (как отмечалось выше, издание это de facto носит ведомственный, почти закрытый характер). Авторы сами указывают на политическую актуальность выбранной темы. Интересующая

1 Трифонов А. Г., Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: (Опыт исторической реминисценции) // Полис (Политические исследования). 2000. № 5. С. 19-27.

2 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001. нас глава написана начальником отдела научных публикаций РГИА Д. И. Раскиным1 и является наиболее цельным на сегодняшний день исследованием генерал-губернаторского проекта в контексте основных административных преобразований Александра I. Д. И. Раскин пишет, что в связи с министерской реформой «преобладающим мотивом российской государственной мысли в первой четверти XIX в. применительно к системе местного управления было признание невозможности эффективно управлять из центра несколькими десятками губерний. Отсюда следовала идея о необходимости создания укрупненных округов, управляемых или по крайней мере контролируемых особо доверенными сановниками» (78 / 102). Эта мысль нашла свое выражение как в проекте Государственной уставной грамоты 1820 г., так и в «Конституции» Н. М. Муравьева. Даже «в 1821-1822 гг., когда конституционные намерения Александра I явно отошли в прошлое, его намерения ввести наместническое (генерал-губернаторское) правление оставались в полной силе». В 1819 г., после смерти министра внутренних дел О. П. Козодавлева и слияния министерств полиции и внутренних дел, А. Д. Балашев был назначен в свой опытный округ (83 / 109). Д. И. Раскин впервые обратил внимание на идейное сходство основ управления А. Д. Балашева и проекта М. М. Сперанского и сделал вывод, что обоих деятелей направлял сам Александр I (87 / 114-115). «Результатом обсуждения многочисленных проектов и специально проведенных в порядке опыта (в масштабе нескольких губерний) попыток установить универсальную систему генерал-губернаторского управления во всей империи стало конституирование института генерал-губернаторства как способа управления окраинами и другими территориями, управлявшимися на особых основаниях, а также столичными городами Санкт-Петербургом и Москвой и включение его в систему высших, центральных и местных учреждений России» (65 / 86). Однако почему был отвергнут проект разделения всей империи на генерал-губернаторства, в чем были обнаружены его существенные недостатки Д. И. Раскин не уточняет.

Такое же современное политическое звучание имеет коллективная монография «Административно-территориальное устройство России. История и современность». Композиционно книга состоит из девяти проблемно-хронологических глав, охватывающих период с X по XX в. Глава, посвященная первой половине XIX в., написана JI. Ф. Писарь-ковой . В основе ее подхода лежит убеждение в изначальной ориентированности Александра I на коренные реформы администрации, венцом которых должна была стать кон

1 [Раскин Д. И.]. Институт генерал-губернаторства и становление системы министерского управления // Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 1. СПб., 2001. С. 65-92; или: То же. СПб., 2003. С. 85-120.

2 Писарькова JI. Ф. Бюрократизация административной системы в первой половине XIX века // Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 100-131. ституция: «Многочисленные проекты 1801-1820 годов, разработанные по инициативе самого Александра I, были направлены на коренное реформирование всех уровней государственного управления, включая местный, и носили конституционный характер» (100). Центральное место среди этих проектов автор отводит Государственной уставной грамоте, вводившей «федеративное устройство России» (109). Генерал-губернаторство А. Д. Балашева рассматривается ею как «единственный шаг в сторону реализации» этого проекта. Но эксперимент был прерван: А. Д. Балашев не получил обещанной инструкции; «вероятно, одной из главных причин тому был критический разбор проекта о наместничест-вах, сделанный М. М. Сперанским в мае - июне 1821 года, вскоре после возвращения из Сибири». Вместо инструкции последовал указ 2 марта 1823 г., которым А. Д. Балашеву было поручено приступить к «опытам приспособления». Эти «преобразования способствовали увеличению числа инстанций» (112-113). Анализируя направленность всех законопроектов той эпохи, J1. Ф. Писарькова делает следующий вывод: «В первой четверти XIX века вопрос о выборе пути развития государственного управления был окончательно решен в пользу централизации и бюрократизации всей системы. Наиболее прозорливые и опытные политики считали эту форму управления мало пригодной для России, так как эффективность ее работы в Европе обеспечивалась наличием необходимых противовесов, -каких не было в нашей стране. По их мнению, гарантией успеха могли служить органы, обеспечивающие неукоснительный контроль за деятельностью исполнительной власти, и сама бюрократия, которая должна была состоять из людей образованных и честных. В годы правления Александра I законодатели пытались создать такие противовесы в виде выборных или государственных учреждений, наделенных функциями контроля за деятельностью исполнительной власти. Другим не менее важным направлением законодательной деятельности была разработка модели взаимодействия центрального и местного аппарата». И дальше: «Во второй четверти XIX века была завершена "стыковка" центрального управления, воплощавшего принцип единоличного или министерского правления, и местного, формально сохранявшего еще остатки коллегиальных начал реформы 1775-года. В результате образовалась вертикаль власти, соединившая все звенья управления сверху донизу. К середине XIX века эта административная система, основанная на бюрократической форме управления, достигла своего расцвета» (128-129).

Американский историк русского абсолютизма Дж. П. ЛеДонн также посвятил проблеме генерал-губернаторства в конце XVIII — начале XIX веков серию статей1. Охваты

1 LeDonne J. P. Russian governors general, 1775-1825. Territorial or functional administration? // Cahiers du monde russe. 2001. Vol. 42/1. Janvier-mars. P. 5-30; idem. Administrative regionalization in the Russian empire, 1802-1826 // Ibidem. 2002. Vol. 43/1. Janvier-mars. P. 5-33; idem. Regionalism and constitutional reform, 18191826 // Ibidem. 2003. Vol. 44/1. Janvier-mars. P. 5-33. См. также: LeDonne J. P. Frontier governors general 1772вая в каждой последующей статье все более короткий период, Дж. П. ЛеДонн рассматривает вопрос под все большим увеличением, во все более крупном масштабе, разрабатывая новые детали. Так, в первой статье исследователь намечает лишь общую тенденцию развития института генерал-губернаторства со времени издания «Учреждений для управления губерний» до смерти Александра I. Он пишет, что, хотя централизация в Российской империи всегда оставалась характерной чертой административной политики, «тем не менее, нельзя было не замечать проблемы деления на районы, которая рассматривалась двояко. Один путь был создать министерские округа, т. е. территории, объединяющие несколько провинций, в которых какой-то особый сектор управления был поставлен под наблюдение местного представителя отдельного министра. Это сильно отличалось от всеобъемлющего, "сосредоточенного" окружного управления во главе с представителем центрального правительства с широкой юрисдикцией, по меньшей мере, над несколькими секторами управления. (.) Другой путь был допустить исключения из того правила, что не должно быть местного посредника между центральным управлением и губернской администрацией, оговаривая при этом, что эти исключения будут применяться только к пограничным областям: там генерал-губернаторы будут называться военными губернаторами и будут размещены в Риге, Витебске, Вильно, Киеве, Полтаве и Одессе, Тифлисе, Оренбурге и Иркутске»1 (I, 23-24). Решить этот вопрос предстояло правительству Александра I, который испробовал оба варианта его решения. Развивая эту тему во второй статье, Дж. П. ЛеДонн отмечает, что «административное районирование должно рассматриваться, как это ни парадоксально, как значительный фактор административной л унификации в империи» (II, 6). Автор рассматривает, как формировались и функционировали при Александре I округа различных особых управлений. Анализируя характер деятельности начальников этих округов, он приходит к выводу, что им, как и генерал-губернаторам, поручалось не управление во вверенном им округе, а надзор за исполнением, что и было основополагающим моментом в процессе унификации империи (II, 10). Среди таких систем округов особое значение имела «территориальная реорганизация ар

1825. I. The Western frontier // Jahrbucher fur Geschichte Osteuropas. N. F. 1999. Bd. 47. H. 1. S. 56-88; II. The Southern frontier// Ebenda. 2000. Bd. 48. H. 2. S. 161-183; III. The Eastern frontier// Ebenda. H. 3. S. 321-340.

1 The issue of regionalism could not be ignored, however, and it was treated in two ways. One was to create ministerial regions, i. е., multi-provincial territories in which a specific sector of administration was placed under the supervision of the regional delegate of an individual minister. This was very different from the integrated, "concentrated", territorial administration, placed under the representative of the central government with a broad jurisdiction over at least several sectors of administration. (.) The other way was to admit exceptions to the rule that there must be no regional intermediary between the central government and the provincial administration while postulating that the exceptions would apply only to the frontier regions: there governors general would be called military governors and would be stationed in Riga, Vitebsk, Vilno, Kiev, Poltava and Odessa, Tiflis, Orenburg and Irkutsk.

2 Administrative regionalism must be seen, paradoxically, as a major factor of administrative unification in an empire. мии в 1814-1815 гг.»1, которая, по мнению Дж. П. ЛеДонна, очень существенно повлияла на отношение правительства к институту генерал-губернаторства (I, 28; II, 10-13). «Распространение министерских округов в царствование Александра и создание с 1815 г. военных округов с сосредоточенными, многосекторными учреждениями местного управления внутри военного ведомства, — пишет Дж. П. ЛеДонн, — неизбежно выдвинули на первый план вопрос о создании похожего типа управления в гражданской сфере в лице новых генерал-губернаторов. Император смог бы, таким образом, управлять своей империей с помощью около двух дюжин местных представителей, ответственных перед ним через посредство начальника его Главного штаба, генерала Петра Волконского (позднее л

Ганса Дибича ) и начальника его личной канцелярии, который все в большей степени напоминал генерал-прокуроров восемнадцатого века, генерала Алексея Аракчеева»3 (II, 1314). Так возник проект «Учреждения наместничеств». Дж. П. ЛеДонн обращает внимание на то, что, согласно этому проекту, наместнику предоставлялась власть управления в единственной сфере — в полиции. Это, по его мнению, свидетельствует о том, что наместник рассматривался проектом как окружной чиновник Министерства внутренних дел (II, 14). А. Д. Балашев, назначенный для того, чтобы при помощи опытов разработать необходимые изменения в губернском управлении и приспособить его к институту генерал-губернатора (II, 24), по мнению историка, обнаружил, что «функциональное, отраслевое управление через отдельные министерства, идеализировавшееся Гурьевым, не работало»4 из-за огромных расстояний, отделявших губернии от центра (II, 22-23). Тогда А. Д. Бала-* шев попытался снова сосредоточить губернское управление в губернском совете, что было неприемлемо по двум причинам: во-первых, при почти полной рассредоточенности власти в центре (кроме Комитета министров), губернский совет мог стать настоящим управленческим органом с могучим председателем во главе, а во-вторых, это означало бы поставить чиновника Министерства внутренних дел выше чиновников всех других министерств (да и сам генерал-губернатор фактически превращался в представителя этого министерства) (II, 23). А. Д. Балашев пытался найти наиболее подходящее сочетание власти управления и надзора для своей должности (II, 23, 25). А тем временем план разделения Империи на округа генерал-губернаторов был почти полностью реализован, хотя остава

1 The territorial reorganization of the army in 1814-1815.

2 Немецкое имя Дибича было, на самом деле, Иоганн Карл Фридрих Антон, а русское Иван Иванович.

3 The proliferation of ministerial regions during Alexander's reign and the creation of military regions after 1815 with concentrated, multi-scctorial, agencies of territorial administration within the military establishment inevitably brought to the fore the question of creating a similar type of administration in the civilian sphere in the person of new governors general. The emperor would thus be able to govern his empire with the help of about two.dozen regional delegates responsible to him through the intermediary of the chief of his Main Staff, General Petr Volkonskii (later Hans Diebietsch) and the chief of his personal chancery, who increasingly resembled the eighteenth century procurator general, General Alexei Arakcheev.

4 Functional, sectorial administration by separate ministries, idealized by Gu'riev, was not working. лись неясными «пределы их полномочий, и как столь разные территории будут управляться однотипными местными представителями»1; на деле же характер власти генерал-губернатора всегда зависел от региона (I, 27-28). Смерть Александра I помешала решению этих вопросов, а Николай I, в условиях широкого общественного недовольства политикой своего старшего брата, не был благорасположен в отношении каких бы то ни было административных новшеств и потому отменил эксперимент А. Д. Балашева «в тот самый мо

•у ' мент, когда он подходил к завершению» (II, 28). Решение Комитета 6 декабря 1826 г. трактуется Дж. П. ЛеДонном как победа отраслевого министерского начала над территориальным (I, 28, 30; II, 28).

Следует отметить, что в последнее время генерал-губернаторства все чаще рассматриваются исключительно как инструмент окраинной политики3, однако при подобном подходе генерал-губернаторский проект, как правило, освещается слабо.

Итак, тема генерал-губернаторств первой четверти XIX в. затрагивалась в историографии неоднократно, но освещались преимущественно ее теоретические аспекты, в связи с различными проблемами внутренней политики Александра I или государственного строительства в целом. Остаются практически неисследованными административная предыстория генерал-губернаторского проекта, меры по его реализации, а также деятельность А. Д. Балашева. Для восполнения этих пробелов необходимо комплексное изучение всех материалов, относящихся к организации генерал-губернаторств при Александре I.

1 The extent of their powers and how such different territories would be administrated by a single-type regional delegate.

2 At the very time it was reaching completion.

3 Мацузато К. Генерал-губернаторства в Российской империи: от этнического к пространственному подходу // Новая имперская история постсоветского пространства. Казань, 2004. С. 427-458; Рассолов Г. А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи (1775 г. - конец XIX в.). Дис. . канд. ист. наук. М., 2005; Шандра В. С. Генерал-губернаторства в УкраУш: XIX- початок XX столггтя. Кшв, 2005.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Генерал-губернаторства при Александре I"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Генерал-губернаторства при Александре I снова оказались востребованным административным институтом. Формируя собственный внутриполитический курс, император имел в своем распоряжении набор разнообразных инструментов управления, унаследованных от отца и бабки. Одни из них прочно заняли свое место в общей системе, другие оставались в неопределенном положении. Генерал-губернаторы принадлежали к последним и долгое время употреблялись, можно сказать, спорадически. К ним обратились только после войны 1812-1815 гг.

Генерал-губернаторский проект занимал одно из главных мест в реформаторских замыслах Александра I в послевоенное десятилетие. Предпринятое в данной работе его отдельное комплексное исследование на основе впервые собранных вместе различных источников позволило как ответить на чисто фактографические вопросы, прямо касающиеся объекта изучения, так и сделать ряд общих выводов, относящихся к внутренней политике последних лет царствования Александра I.

По «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. наместники, или генерал-губернаторы, возглавляли губернское управление. Но на деле их главной задачей стало оформление административно-территориального устройства империи. Должность наместников была поставлена на недосягаемую высоту: фактически, они выступали не только как исполнители, «оберегатели императорского величества изданного узаконения», но и в определенной мере как соавторы системы. Поэтому среди генерал-губернаторов Екатерины II были виднейшие государственные деятели, такие как Г. А. Потемкин, П. А. Румянцев, 3. Г. Чернышев, Я. Е. Сивере. Эти люди пользовались особым доверием императрицы, их личный статус был намного выше формального статуса любой занимаемой ими должности. В результате наблюдался эффект своеобразной децентрализации управления, притом что характер власти на самом деле не изменился.

Однако при такой высокой концентрации власти, к тому же основанной во многом на личном доверии монарха, очень остро вставал кадровый вопрос. Круг людей, лично хорошо известных императрице не мог превышать нескольких десятков человек, тогда как губерний планировалось создать не менее сорока. Назначить в каждую губернию по генерал-губернатору было практически невозможно. В итоге один генерал-губернатор стал назначаться, как правило, на две губернии. Эта норма была закреплена указом от 13 июня 1781 г. и оставалась практически неизменной до 1796 г.

Казалось, место генерал-губернаторов в системе управления окончательно определилось: должность была включена в губернские штаты, большинство округов приобрело устойчивые очертания. Даже значительные приращения территории не поколебали этого порядка. Однако в начале 1790-х гг. обозначились проблемы, связанные с самим характером власти генерал-губернаторов. Стабилизация системы губернского управления вела к постепенному сужению круга дел, требовавших вмешательства генерал-губернаторов как непосредственных представителей высшей власти, и собственно в управлении они могли больше не участвовать. С другой стороны, огромные полномочия, которые генерал-губернаторы сохранили с первых лет учреждения губерний, теперь представляли все больше неудобств для функционирования системы, поскольку усиливали ее зависимость от субъективных факторов. Во всяком случае, после смерти Екатерины II естественное развитие института генерал-губернаторства было искусственно прервано.

Император Павел I, стремясь к централизации и бюрократизации управления и к уменьшению расходов, сократил численность административно-территориальных единиц и губернских учреждений, а также штаты чиновников, но при этом не отменил «Учреждения» 1775 г. Сокращены были и генерал-губернаторы — они просто не вошли в новые штатные расписания, а подавляющее большинство действовавших наместников было уволено к началу 1797 г. Таким образом, управление губерниями было полностью возложено на губернаторов. Однако одновременно появляется совершенно новая должность: назначаются первые военные губернаторы. Согласно воинскому уставу Павла I они фактически были начальниками особо крупных гарнизонов (несколько полков) и к губернскому управлению поначалу не имели никакого отношения. Нередко с должностью военного губернатора совмещались посты инспектора дивизии или шефа гарнизонного полка. Но со временем на некоторых военных губернаторов, в качестве личного дополнительного поручения, стало возлагаться «управление и гражданской частью в губернии», а иногда и в двух-трех соседних губерниях. В таком виде военные губернаторы уже очень сильно походили на генерал-губернаторов, но их отношения с гражданскими губернаторами были неясны. Кроме того, подобные поручения всегда относились не к должности, а к конкретному лицу, ее занимавшему, и возобновлялись нерегулярно.

Таким образом, упразднив екатерининских генерал-губернаторов в рамках общего проведенного им сокращения штатов, Павел I не отказался от идеи высшего местного начальства, поставленного над всей губернской администрацией, включая губернаторов. Ценя выше всего неукоснительно строгую дисциплину, образцом которой для него всегда была армия, император использовал для этих целей военных губернаторов — местных войсковых начальников, только что им же учрежденных. Кардинальное отличие военных губернаторов, управляющих и по гражданской части, от генерал-губернаторов заключалось в том, что они определялись не повсеместно, не включались в губернские штаты, т. е. не были частью губернской администрации, а напротив того, занимались ею по совместительству с основной своей сугубо военной должностью. Военным губернаторам Павел I придал характер почти случайный, их назначения ничем не регламентировались. Тем самым, единообразная, пусть и не всегда функциональная, система местного управления, созданная Екатериной И, существенно нарушалась в самом верхнем своем звене необоснованным вторжением совершенно инородных элементов. Фактически, военные губернаторы, управляющие гражданской частью, были органом внесистемным и чрезвычайным.

Первые годы царствования Александра I были посвящены реформе высших и центральных государственных учреждений, тогда как в местном управлении не было предпринято никаких существенных изменений. Между тем, вопрос о губернском устройстве был поставлен в первые же месяцы нового царствования. Непременный совет предложил вернуться к екатерининскому делению на губернии и восстановить генерал-губернаторов, хотя и несколько сократив их число. Аналогичное предположение высказывалось, и в Негласном комитете, но император его решительно отверг.

Но пока вопрос о восстановлении генерал-губернаторов только обсуждался, насущной практической необходимостью было урегулирование статуса военных губернаторов. Определенные шаги в этом направлении были предприняты уже весной и летом 1801 г.: скорректированы отношения к Сенату и гражданским губернаторам, возложено управление полицией, поручена гражданская часть тем, кто еще ею не управлял. Однако эти меры не меняли самой должности, поскольку носили все еще частный характер. Только в указе 9 сентября 1801 г. была сделана попытка систематизировать управления военных губернаторов: было установлено десять округов, охватывавших 18 «пограничных и на особенных правах состоящих» губерний, кроме Сибири и Новороссии. Реализация этого плана сопровождалась многими отступлениями. Указ 15 апреля 1803 г. формально приравнял, по отношению к губернскому управлению, военных губернаторов, управляющих гражданской частью, к генерал-губернаторам «Учреждений» 1775 г. Просто военные губернаторы стали назначаться только в крупнейшие военные порты.

На фоне такого бурного развития и широкого употребления института военных губернаторов, положение генерал-губернаторов в начале царствования Александра I было довольно скромным. В отличие от военных губернаторов, генерал-губернаторы не были воинскими начальниками, их деятельность ограничивалась гражданским управлением. Поэтому назначались они лишь в тех случаях, когда не было потребности сосредотачивать на месте военную власть, но по местным обстоятельствам признавалась необходимость соединить в одном лице власть гражданскую. За 1801-1812 гг. было назначено всего семь генерал-губернаторов: двое последовательно в Малороссию, двое в Сибирь, двое сочетали управление губерниями с управлением важнейшей для региона отраслью хозяйства (горная часть на Урале и водяные коммуникации в Новгородской, Тверской и Ярославской губерниях) и еще одно назначение носило чисто династический характер (принц Георгий Ольденбургский в Эстляндской губернии).

Снова мысль о генерал-губернаторах возникла уже накануне войны 1812 г. На этот раз с инициативой выступил министр полиции А. Д. Балашев, предлагавший учредить генерал-губернаторов для «усиления части исполнительной по губерниям». Этот проект был одобрен Комитетом министров, но фактически остался без движения. В период 1812-1815 гг. было назначено несколько военных и генерал-губернаторов для управления как освобожденными, так и временно занятыми территориями.

По окончании войны Александр I возвращается к внутренним проблемам, прежде всего, к незавершенным административным реформам. Вероятно, по инициативе самого императора, с декабря 1814 г. к нему начинают поступать разные соображения о дальнейших преобразованиях, необходимость которых стала особенно острой после дарования конституции Польше. Прежде всего, в работу был принят генерал-губернаторский проект. Два соображения повлияли на появление этой идеи: во-первых, неудовлетворительное состояние и ход местного управления, а во-вторых, необходимость сообразовать губернскую администрацию с высшими и центральными государственными учреждениями, реформа которых была проведена в 1802-1812 гг.

Начало непосредственной разработки проекта принято относить к 1816 г. Сохранилось два его варианта: «Учреждение наместничеств» и «Проект наказа генерал-губернаторам» (оба документа не имеют ни точной даты, ни какого-либо указания на авторство). К этим документам непосредственно примыкают: расписание губерний по генерал-губернаторским округам, две записки министра финансов Д. А. Гурьева, на французском и русском языках, датированные 16 декабря 1817 г., и анонимные примечания на мнение Д. А. Гурьева. Изучение этих материалов позволило высказать предположение, что «Проект наказа генерал-губернаторам» является более ранней версией проекта, относящейся к концу 1816 или к 1817 г. В распоряжении Д. А. Гурьева, судя по всему, был какой-то неизвестный средний вариант, а «Учреждение наместничеств» было составлено уже после критики Д. А. Гурьева, т. е. не ранее 1818 г. Исправления в «Учреждение наместничеств» были внесены не позднее лета 1820 г., когда была снята копия А. Д. Балашева.

Проект предполагал более равномерно распределить власть между центральными и местными органами, учитывая ее двойственный характер — управление и надзор за исполнением. Ближайший надзор за губернскими местами поручался генерал-губернаторам, или наместникам, тогда как управление высшее предоставлялось по-прежнему министрам, а местное губернаторам. Проект был по возможности согласован с «Общим учреждением министерств» 1811 г., практически не изменяя, в то же время, и положений «Учреждений для управления губерний» 1775 г. Но сама должность генерал-губернатора была теперь принципиально иной. Очевидно, Александр I хотел сочетать оба института: министерства и генерал-губернаторов, приравненных к министрам. Вся империя делилась «в одних и тех же частях двояким образом, то есть: на ветви управительные и на округи управительные». Обе системы, контролируя друг друга, замыкались на императора, и, таким образом, его собственный контроль усиливался.

Вероятно, к концу 1819 г., когда император посвятил А. Д. Балашева в свои ближайшие планы, и когда состоялось его назначение, сложились несколько обстоятельств. Во-первых, Александр I, очевидно, хотел использовать для проведения эксперимента именно А. Д. Балашева, как некогда приближенного к нему и известного ему в качестве крупнейшего специалиста по полицейской части и по местному управлению: А. Д. Балашев последовательно занимал должности московского и санкт-петербургского обер-полицмейстера, санкт-петербургского военного губернатора и министра полиции. С ним император, если верить запискам А. Д. Балашева, неоднократно, еще с 1809 г., обсуждал проблему реформы местного управления. В этот момент он по стечению обстоятельств был не у дел. Кроме того, было решено внести некоторые коррективы в структуру двух важнейших ведомств — Министерства внутренних дел и Министерства финансов, — а третье, Министерство полиции, которое тогда номинально возглавлял А. Д. Балашев, присоединить к Министерству внутренних дел. Развитию событий, несомненно, поспособствовала смерть О. П. Козодавлева и С. К. Вязмитинова. Теперь А. Д. Балашев был совершенно свободен. Во-вторых, судя по всему, к этому моменту чисто теоретическое обсуждение генерал-губернаторского проекта исчерпало себя. Генерал-губернаторство А. Д. Балашева было первой практической проверкой1. Для этой цели были избраны самые внутренние, самые великорусские губернии: Воронежская, Орловская, Рязанская, Тамбовская и Тульская, составлявшие по проектному расписанию VII округ.

Прибыв в свой округ и обозрев губернии, А. Д. Балашев обнаружил в них самый обыкновенный набор всевозможных административных недостатков, неурядиц, злоупотреблений. Расстроенное внутреннее состояние государства его, бывшего министра, поразило, но он не стал ничего скрывать от государя, равно как и преувеличивать недостатки: ему предстояло сделать все возможное к восстановлению порядка, к налаживанию хода губернского управления. Он не мог, подобно сенатору-ревизору, например, тому же Н. Е.

1 В октябре 1819 г. в Варшаве Александр I утвердил «Prdcis de la charte constitutionnelle pour l'Empire Russe». А. Д. Балашев был назначен генерал-губернатором сразу по возвращении императора в Петербург (Миро-ненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989. С. 175, 178).

Мясоедову, разгромившему в 1816 г. Орловскую губернию, огульно отдать под суд все губернское чиновничество и вернуться в Петербург, бросив губернии на произвол судьбы. Подробно ознакомившись со всеми местными обстоятельствами, со всеми тонкостями работы каждой должности и каждого места, А. Д. Балашев приступил к наведению порядка.

Надо сказать, что в распоряжении А. Д. Балашева не было никакого узаконения, четко описывающего его должность. При отправлении его в начале 1820 г. в округ ему была обещана в высочайшем указе инструкция, которой он так и не получил. «Учреждения для управления губерний» сами по себе не могли послужить А. Д. Балашеву руководством, поскольку с учреждением министерств изменились отношения между губернией и центром, что уже в многом опровергало статьи «Учреждений» о генерал-губернаторе. Наконец, сам Александр I, наставлявший его почти исключительно изустно, говорил, что новые генерал-губернаторы должны быть не то, что наместники Екатерины II, а «род министров на местах». На первых порах А. Д. Балашеву могла послужить сенаторская инструкция 1819 г., но для управления она была непригодна. В ответ на настойчивые просьбы о предоставлении ему четкой инструкции, без чего его положение было весьма шатким в отношении центрального правительства, с которым он неминуемо должен был прийти в столкновение, Александр I показал А. Д. Балашеву и дал снять копию с проекта «Учреждения наместничеств», по которому вся должность генерал-губернатора сосредотачивалась в надзоре за исполнением министерских распоряжений, для чего при нем создавался особый совет. Кроме того, генерал-губернатор (наместник) считался высшим в округе полицейским начальством. Это было связано с тем, что полиция в начале XIX в. понималась не только как инструмент исполнения, но и как инструмент надзора.

Одновременно, весной 1821 г. в Петербург из Сибири вернулся М. М. Сперанский. Ему предстояла разработка сибирских учреждений и много другой работы, среди которой — составление своего мнения и на проект «Учреждения наместничеств». М. М. Сперанский составил «Примечания» к проекту, в которых высказался решительно против него, выдвигая главным доводом невозможность добиться каких-либо перемен в местном управлении, создав лишь новую надзорную инстанцию, тем более со столь неразвитым делопроизводством, предлагая составить сразу новое учреждение для управления губерний. Однако Александр I настоял на том, чтобы М. М. Сперанский составил свой вариант генерал-губернаторского проекта, который получил название «Областного учреждения». Проект «Учреждения наместничеств» был подвергнут здесь, на самом деле, чисто техническим в правовом отношении усовершенствованиям, поскольку сама идея, по воле императора, была неприкосновенна. В это время М. М. Сперанский, опять же по воле Александра I, встречался с А. Д. Балашевым для обсуждения этих проектов.

Сам А. Д. Балашев, тем временем, погрузился в детали управления. Вместо совета в его распоряжении была огромная канцелярия и десять чиновников особых поручений. Непрерывным надзором через присылку перечневых ведомостей дел из губернских мест и через рассылку чиновников с ревизиями А. Д. Балашев внедрял в местное управление те бюрократические приемы и меры, которые восторжествовали в центральном управлении с учреждением министерств, но которые были до сих пор неведомы в губерниях по их отдаленности. Укрепление местной власти А. Д. Балашев видел, прежде всего, в укреплении полиции на всех уровнях как инструмента исполнения (почему он и считал ее совсем отдельной частью). При личной энергичности А. Д. Балашева принятые им меры имели положительный результат: ему удалось добиться существенных улучшений по всем частям управления, которые только не пытались, при поддержке из центра, устраниться из-под его влияния, и где только органические недостатки самих учреждений тому не препятствовали. Лично, как высокопоставленный просвещенный вельможа и как умелый администратор А. Д. Балашев сделал для Рязани, своей «столицы», много добра, местное дворянство было к нему расположено. Вместе с тем, сам А. Д. Балашев прекрасно осознавал, как шаткость, условность своего положения, так и ограниченность внедряемых им мер.

Впрочем, даже помимо административных успехов А. Д. Балашева Александр I постепенно приводил свой замысел разделения Империи на единообразные округа генерал-губернаторского управления в исполнение. Буквально через полгода после назначения А. Д. Балашева и через три месяца после повеления ему отправиться в свои губернии, в апреле 1820 г. архангельский военный губернатор А. Ф. Клокачев был объявлен архангельским, вологодским и олонецким генерал-губернатором. Затем последовало еще несколько назначений (из них последнее — назначение А. Н. Бахметева нижегородским, казанским, симбирским, саратовским и пензенским генерал-губернатором в августе 1825 г.), какие-то регионы «исконно» были на особом управлении; в результате к концу царствования Александра I план разделения Империи на округа был почти полностью реализован. Оставались несформированными лишь три округа из пятнадцати (кроме Польши и Финляндии).

Изначально назначение А. Д. Балашева имело две цели: учреждение генерал-губернаторского надзора и приспособление губернского управления к «общему ходу дел», т. е. к министерской системе. Первая из этих целей была достигнута: к 1823 г. стало очевидно, что надзор генерал-губернатора по всему округу осуществляется вполне успешно. Правда, почему-то была совершенно забыта генерал-губернаторская инструкция (возможно, это было каким-то образом связано с подготовкой Государственной уставной грамоты, однако этот вопрос выходит за пределы данного исследования). Когда же в феврале 1823 г. А. Д. Балашев вновь попросился в отставку (чего он очень желал еще при самом «переименовании из министров в генерал-губернаторы»), Александр I напомнил ему и о второй его задаче. Собственные соображения А. Д. Балашева, вполне поддержанные императором сводились кратко к четырем пунктам: «центральность», «установления полицейские», «надзор советов» и «уставы». Эти пункты, развитые потом в различных обширных записках, легли в основу всех «опытов приспособления», вводившихся сначала в одной Рязанской губернии.

Первым же делом был решен вопрос о сосредоточении и обособлении полицейской власти в губернии. Была создана губернская полиция под названием «исполнительной экспедиции» губернского правления, «но в виде отдельном», состоящая из начальника губернской полиции и двух его помощников. На них возлагался надзор за земской полицией. Таким образом разгружалось губернское правление, в котором отныне сосредоточивался только губернский распорядок, а гражданский губернатор получал прочную опору как начальник полиции губернии. Второе, что было предложено А. Д. Балашевым, это учреждение губернских и уездных советов, в которых должно было происходить согласование действий частных управлений и надзор за ними, как это происходит и в Комитете министров. Однако, не имея возможности вносить сколько-нибудь значительных изменений в структуру и отношения губернских мест по Учреждению для управления губерний 1775 г., А. Д. Балашев так и не смог удовлетворительно решить вопрос о новой роли губернатора в губернском совете. А. Д. Балашев сначала хотел сделать председателем губернского совета губернатора, но это означало бы, что губернатор должен был возглавлять три места и исполнять одновременно распорядительные, исполнительные, управительные и надзорные функции. Тогда А. Д. Балашев сделал председателем генерал-губернатора, а губернатора «вице-президентом», что в результате, фактически ничего не меняло. Одновременно А. Д. Балашев стал разрабатывать инструкции для всех полицейских чинов, начиная с «каждого двора хозяина в селении», десятских и сотских.

Очевидно, что «опыты» А. Д. Балашева не были завершены. Его, конечно, очень стесняли рамки предполагавшейся губернской реформы, поставленные Александром I и выражавшиеся строгим запретом на какие бы то ни было организационные отступления от Учреждений 1775 г., чего требовали и соображения государственной экономии; можно было лишь слегка изменить отношения между местами, уподобить их отношениям, сложившимся в центральном аппарате после министерской реформы. Сами же губернские учреждения, унаследовавшие в свое время ведомственную специализацию от коллегий, вполне сочетались с новыми настоящими ведомствами — министерствами. Однако и в таком незавершенном виде «опыты» А. Д. Балашева получили одобрение Александра I, и весной-летом 1825 г. они были распространены на остальные губернии округа.

Цепь совершенно неожиданных событий, последовавших осенью того же года, прервала естественное развитие этого эксперимента. Отъезд Александра I на юг, депрессия А. А. Аракчеева в связи с убийством Н. Ф. Минкиной, болезнь А. Д. Балашева, болезнь и внезапная смерть Александра I, междуцарствие и восстание декабристов — все это стало причиной окончательной остановки в «опытах». В конце декабря 1825 г. А. Д. Балашеву было отправлено официальное повеление нового императора приостановить распространение «опытов» и, ничего не меняя, ждать личного объяснения с государем. За год, прошедший с этого момента до появления А. Д. Балашева в Петербурге с докладом, у Николая I сложилось довольно прочное негативное отношение ко всему эксперименту, основанное на нескольких доносах, на отзывах декабристов, на рапорте сенатора А. А. Долгорукого. Последний, в частности, не видел во введенных преобразованиях ни вреда, ни пользы, т. е. находил их бессмысленными. Секретный комитет 6 декабря 1826 г., которому было поручено рассмотрение всех наместнических проектов, в том числе и бумаг А. Д. Балашева, безмолвно прослушав (разумеется, судя по журналам) в шести заседаниях все эти материалы и выслушав даже «словесные объяснения» самого А. Д. Балашева, наконец, 4 мая 1827 г. вынес идее разделения Империи на генерал-губернаторские округа смертный приговор. Причем главным мотивом «мнения» Комитета стало стремление поскорее приступить к составлению нового Учреждения для управления губерний взамен старого. Разумеется, это было стремление М. М. Сперанского, как ив 1821 г., выступившего резко против паллиативных мер Александра I. (Возможно, имела место и своего рода ревность: А. Д. Балашеву была фактически поручена разработка губернской реформы в 1823 г., а М. М. Сперанскому нет.) Сначала были отменены только «опыты» А. Д. Балашева, а через несколько месяцев и сам он был отправлен.в отставку, за ним постепенно были уволены и остальные генерал-губернаторы внутренних губерний. Тезис о несовместимости института генерал-губернаторства с министерствами вошел в государствоведе-ние, а военные и генерал-губернаторы остались внесистемным административным элементом.

Среди . реформаторских замыслов Александра I генерал-губернаторский проект оказался одним из самых устойчивых. На протяжении десяти лет, до самой смерти император шаг за шагом приближал его осуществление. За этот период возникали и другие проекты государственных преобразований, в том числе Государственная уставная грамота и сибирская реформа Сперанского. О том, каким образом эти проекты были связаны между собой, можно будет судить только на основе специального исследования. Представляется, что такая постановка вопроса является весьма перспективной.

Список научной литературыАрутюнян, Владимир Германович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Российский государственный исторический архив (Санкт-Петербург).

2. Ф. 1167. Комитет 6 декабря 1826 г.

3. Ф. 1251. Бумаги М. М. Сперанского.

4. Ф. 1409. Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

5. Архив Санкт-Петербургского института истории РАН.1. Ф. 16. Балашовы.

6. Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (Санкт-Петербург).1. Ф. 637. К. Г. Репинский.1. Ф. 731. М. М. Сперанский.1. Сборники документов

7. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 2. СПб., 2003.

8. Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. I-XLV. СПб., 1830.

9. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. I-LV. СПб., 18301884.

10. Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. LXXIV. Журналы Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1891.

11. Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. ХС. Бумаги Комитета, учрежденного Высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1894.

12. Сборник исторических материалов, извлеченных из архива Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Вып. 1-ХVI. СПб. (Пг.), 1876-1917.1. Отдельные публикации

13. Долгорукий А. А.. Всеподданнейший рапорт об управлении Воронежской губернией генерал-губернатора Балашова // Чтения в Императорском Обществе истории и древностей российских при Московском университете. 1863. Кн. 3. V. Смесь, с. 137—139.

14. Пядышев В. П.. Географический атлас Российской империи, Царства Польского и Великого княжества Финляндского, расположенный по губерниям. [СПб., 1828].1. Официальные издания

15. Месяцослов с росписью чиновных особ, или Общий штат Российской империи на лето от Рождества Христова 1802-1816, 1818-1826. СПб., [1802-1816, 1818-1826].

16. Руский инвалид или Военные ведомости. СПб., 1816-1825.

17. Санктпетербургские ведомости. СПб., 1796-1815.

18. Санктпетербургские сенатские ведомости. СПб., 1809-1825.1. ИСТОРИОГРАФИЯ

19. Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003.

20. Акульшин П. В. Генерал-губернатор А. Д. Балашов // Отечественная история. 2004. № 2. С. 170-180.

21. Акульшин П. В. Генерал-губернатор А. Д. Балашов и его реформаторские планы // Материалы и исследования по рязанскому краеведению. Т. 4. Рязань, 2003. С. 54-64

22. Акульшин П. В. Генерал-губернаторство Воронежское, Орловское, Рязанское, Тамбовское и Тульское // Рязанская энциклопедия. Справочные материалы. Т. 16. История XVIII-XIX вв. Рязань, 1994. С. 50-52.

23. Акульшин П. В. Рязанский генерал-губернатор А. Д. Балашов (реформаторские планы Александра I и Рязанский край) // Из прошлого и настоящего Рязанского края (к 900-летию г. Рязани). Рязань, 1995. С. 17-25.

24. Андреевский И. Е.. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864.

25. Анучин Е. Н.. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до настоящего времени. СПб., 1872.

26. Блинов И. А.. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.

27. Варадинов Н. В.. История Министерства внутренних дел. Ч. I—III. СПб., 1858-1862.

28. Голицын Ю. П.. Генерал-губернаторы в истории России // Наша власть: дела и лица. 2001. № 1. С. 54-57.

29. Градовский А. Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Его же. Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 299-338 (впервые: Гл.. I-VII // Русский вестник. 1869. Т. 84. № 11. С. 5-31; [Гл.]. VIII-XII // Там же. № 12. С. 396^113).

30. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983 (1-е изд.: М., 1965; Изд. 2-е, испр. и доп.: М., 1968; 4-е изд., перераб. и доп.: М., 1997).

31. Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (18001860 гг.). М., 1985.

32. Злобин Ю. П. Временные генерал-губернаторы и генерал-губернаторства в административной практике имперской России в XIX начале XX века // Самарский земский сборник. 2006. № 1-2(13-14). С. 118-129.

33. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 1. СПб., 2001; или: То же. СПб., 2003.

34. Кононов В. А. Институт генерал-губернаторства в российской дореволюционной модели регионального управления (на примере Смоленской губернии, 1764-1856 годы) // Историю пишут аспиранты. Вып. 4. Смоленск, 2004. С. 39-52.

35. Корф М. А.. Жизнь графа Сперанского. Т. 1-2. СПб., 1861.

36. Кузнецов М. В. Деятельность рязанского генерал-губернатора А. Д. Балашова в контексте реформ Александра I // Материалы и исследования по рязанскому краеведению. Т. 4. Рязань, 2003. С. 64-71.

37. Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII начало XX века). М., 2001.

38. Мацузато К. Генерал-губернаторства в Российской империи: от этнического к пространственному подходу // Новая имперская история постсоветского пространства. Казань, 2004. С.427-458.

39. Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.

40. Парусов А. И. Административные реформы в России I четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Дис. . докт. ист. наук. Л., 1967.

41. Парусов А. И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского государственного университета им. Н. И. Лобачевского. Вып. 72. Серия историко-филологическая. Т. 1. Горький, 1964. С. 155-226.

42. Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М.;Л., 1957.

43. Рассолов Г. А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи (1775 г. конец XIX в.). Дис. . канд. ист. наук. М., 2005.

44. Ремнев А. В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX начало XX века). М., 1997. С. 52-66.

45. Секиринский С. С.. Российские генерал-губернаторы: («облеченные доверием и лично известные императору») // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 5. С. 112-115.

46. Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета Министров. Т. 1. Комитет Министров в царствование Императора Александра Первого (1802 г. Сентября 8 — 1825 г. Ноября 19). СПб., 1902.

47. Соколов К. Н.. Очерк истории и современного значения генерал-губернатора. Гл. 1—4 // Вестник права. 1903. № 7. С. 110-179; Гл. 5-6, Заключение // Там же. № 8. С. 39-76.

48. Тот Ю. В. Полицейские учреждения в проектах преобразования местного управления А. Д. Балашова // Россия в XIX-XX вв. Сборник статей к 70-летию Р. Ш. Ганелина. СПб., 1998. С. 133-139.

49. Трифонов А. Г., Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: (Опыт исторической реминисценции) // Полис (Политические исследования). 2000. № 5. С. 19-27.

50. Яренгина В. П. Из историографии проблемы генерал-губернаторства в дореволюционной России // Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. СПб., 2003. С. 79-82.

51. Шандра В. С. Генерал-губернаторства в Укра'йп: XIX початок XX столптя. Кшв, 2005.

52. Amburger Е. Geschichte der Behordenorganisation RuBlands von Peter dem Grofien bis 1917. Leiden, 1966.

53. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 1-4. СПб., 1998-2004.

54. Государственность России (конец XV в. февраль 1917 г.). Кн. 1-5. М., 1996-2005.

55. Комитет Высочайше учрежденный 6 декабря 1826 года // Опись дел Архива Государственного Совета. Т. XVI. Дела Государственного Совета и Государственной Канцелярии с 1807 года по 1910 год. СПб., 1912. С. 35-107.

56. Кузьмин Ю. А. Российская императорская фамилия. 1797-1917. СПб., 2005.

57. Обозрение бумаг Высочайше учрежденного, 6-го декабря 1826 г., особого секретного Комитета. СПб., 1889.

58. Отечественная война 1812 года. Энциклопедия. М., 2004.

59. Подмазо А. А. Шефы и командиры регулярных полков русской армии (1796-1815). М., 1997.

60. Русские официальные и ведомственные издания XIX — начала XX века. Каталог. Т. I— VI. СПб., 1995-1999.

61. Тархов С. А. Административно-территориальное деление // Большая российская энциклопедия. Т. Россия. М., 2004. С. 948-959.

62. Шилов Д. Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений. 1802-1917. Изд. 2-е, испр. и доп. СПб., 2002 (1-е изд.: СПб., 2001).

63. Шилов Д. Н., Кузьмин Ю. А. Члены Государственного совета Российской империи. 1801-1906. СПб., 2007.