автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Государственная политика по развитию жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Государственная политика по развитию жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России"

На правах рукописи

Ярославцева Татьяна Александровна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО хозяйству НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ (1917 -1993 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

005550065

Москва 2014

005550065

Работа выполнена на кафедре истории российской государственности исторического отделения факультета государственного управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор исторических наук, профессор

Зверев Василий Васильевич, профессор кафедры истории российской государственности исторического отделения факультета государственного управления ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы»

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Пикалов Юрнй Васильевич, профессор кафедры отечественной и всеобщей истории Дальневосточного государственного гуманитарного университета

доктор исторических наук, профессор Егоров Владимир Георгиевич, зав. кафедры политологии и права Московского государственного областного университета

доктор исторических наук, профессор Ершова Эльвира Борисовна, профессор Консультационно-методического центра ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Восточно-Сибирская академия

образования»

Защита состоится 16 сентября 2014 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 504.001.06 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, учебный корпус 1, ауд._

/

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (учебный корпус 1). Автореферат разослан «17» апреля 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат исторических наук, доцент ¿л/лОунс Болотина Наталья Юрьевна

Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере и её реализация на общероссийском уровне и в регионах занимает важное место в социально-экономическом развитии страны. Особое значение приобретает система жизнеобеспечения населения в отдаленных, слабозаселенных территориях с неблагоприятными природно-климатическими условиями проживания, где остро стоит проблема закрепления 1рудовых ресурсов.

Традиционно Дальнему Востоку отводилось особое место в стратегических планах России. Обеспечение безопасности дальневосточных границ и освоение богатого природными ресурсами региона требовало создания социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры для размещения военнослужащих и переселенцев. «Приживаемость» переселенцев в регионе была низкой, что в значительной степени обусловлено недостатками жилищно-коммунальной сферы. Внутренние безвозвратные для Дальнего Востока миграции на всем протяжении его исторического развития оказывали существенное влияние на изменение демографической структуры, на этнические процессы, воспроизводство населения, социальное движение и другие стороны жизнедеятельности дальневосточников.

За длительную историю освоения и социально-экономического развития Дальнего Востока неоднократно изменялись подходы к управлению регионом, жилищным и коммунальным хозяйством, совершенствовались методы регулирования взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами для решения жилищно-бытовых проблем населения. При всей отраслевой значимости жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) региона является неотъемлемой частью национального хозяйства, продукция и услуги которого имеют ярко выраженный социальный характер. В последние годы органы государственной власти уделяют все больше внимания вопросам жилищно-коммунальной сферы, особенно в таких отдаленных стратегически важных регионах как Дальний Восток. Это связано с кризисным состоянием жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), что негативно сказывается на качестве жизни людей, ведет к возникновению социальных проблем таких, как «бездомность», безработица, воспроизводство населения. В материалах форума по вопросам ЖКХ (10-12 декабря 2012 г.), в послании Президента В .В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (12 декабря 2012 г.) и решении Госсовета Российской Федерации (31 мая 2013 г.) ставились задачи повышения качества жилищно-коммунальных услуг1.

Дальний Восток сохраняет стратегическое значение, поэтому государственная политика в жилищно-коммунальной сфере всегда будет обусловлена необходимостью решения особых задач, направленных на создание условий для стабилизации народонаселения в регионе и обеспечение безопасности национальных границ. Отсутствие адекватной государственной политики ведет к сокращению трудовых ресурсов, что способствует притоку иностранных мигрантов и, как следствие, сказывается на ослаблении экономики. Вместе с тем, опыт реализации государственной политики в жи-

Всероссийский форум руководителей предприятий жилищного и коммунального хозяйства (10-12 декабря 2012 г.), Москва [Электронный ресурс]. URL : http://www.fonim-gtdi.ru.; Путин B.B. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Российская газ. 2012. 13 дек. № 5960; Заседание Государственного совета Российской Федерации «О мерах по повышению качества предоставления жилищно-коммунальных услуг» от 31 мая 2013 г., Москва [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru.

лжцно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке не являлся предметом исторического исследования.

Объектом исследования избрана государственная политика по созданию условий для жизнеобеспечения населения и его жизнедеятельности на Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг. Предметом исследования является деятельность государственных органов по созданию и развитию советской модели жилищно-коммунального хозяйства как системы жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг.

Целью исследования является комплексное изучение основных этапов формирования и реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, выявление целей, задач, основных направлений, принципов, форм и способов деятельности государственных органов центрального и регионального управления жилищно-коммунальным комплексом на Дальнем Востоке в период 1917 -1993 гг. и специфических черт советской модели ЖКХ.

Для достижения цели определены задачи: изучить и обосновать методологию исторического анализа государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики в обозначенный период; охарактеризовать состояние историографии темы, показать основные концептуальные подходы к ее изучению и выделить этапы и периоды исследования проблемы; дать характеристику конкретно-исторических условий, социально-экономических и политических факторов, оказывавших влияние на деятельность органов государства в жилищно-коммунальной сфере в дореволюционный и советский периоды развития Дальневосточного региона, с целью выявления степени преемственности государственной политики по решению жилищных и коммунальных проблем населения на Дальнем Востоке; выявить основные моделеобразующие компоненты системы жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере и раскрыть специфические черты советской модели ЖКХ; проанализировать и оценить деятельность государственных органов власти в СССР по формированию жилищно-коммунального комплекса и системы управления им на российском Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг.; охарактеризовать преобразования в укладе, образе жизни дальневосточников, происходившие под влиянием развития жилищно-коммунального комплекса и способствовавшие закреплению населения в регионе; раскрыть механизмы функционирования ЖКХ как социального хозяйства, определив его роль в развитии региона и защите национальных интересов России на Дальнем Востоке.

Научная новизна исследования. Впервые в отечественной историографии осуществлено комплексное исследование опыта реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, организации и развития ЖКХ на российском Дальнем Востоке в хронологических рамках 1917 - 1993 гг.

Диссертантом выдвинута и обоснована периодизация эволюции государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики России. Впервые охарактеризованы советская и дореволюционная политика государства в жилищно-коммунальной сфере, выявлены общие и различные тенденции их реализации на Дальнем Востоке.

В диссертации охарактеризована деятельность государственных органов управления жилищно-коммунальным комплексом, определены различные тенденции его развития под влиянием социально-экономических и политических условий, присущих региону, в рамках изучаемого периода.

Автором диссертации предложена и обоснована периодизация эволюции ЖКХ как единой системы хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере и жизнеобеспечения населения на Дальнем Востоке России2.

Впервые сформулировано научное понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) и выявлены компоненты модели ЖКХ, включающие: инфраструктуру ЖКХ, субъекты управления жилищным и коммунальным хозяйством, общественные (жи-лшцно-коммунальные) отношения, система государственного хозяйствования, позволявшая удовлетворять жилищно-бытовые потребности населения.

В научный оборот введены документы 355 дел из 84 фондов, расширяющих знание о процессе функционирования органов государственной власти на Дальнем Востоке в жилищно-коммунальной сфере в 1917-1993 гг.4

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования.

Основные положения и выводы по итогам исследования впервые позволяют составить целостное представление о государственной политике в жилищно-коммунальной сфере как части социальной политики России с выделением в ней регионального компонента.

Диссертационное исследование вносит вклад в разработку не только социальной государственной политики на Дальнем Востоке и, тем самым, в отечественную историю, но и в историю ЖКХ как важной отрасли. Научное обобщение роли и места государственной политики по развитию ЖКХ имеет важное значение для понимания исторических процессов в ходе реализации задач государства по сохранению и развитию дальневосточной территории, обеспечению национальной безопасности границ России в изучаемый период.

Предложенный междисциплинарный подход к изучению истории реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, а также фактический материал могут стать основой для расширения тематики исследований социально-экономических, демографических процессов в рамках макро- и микроистории. Полученные результаты целесообразно использовать для подготовки специальных курсов по истории государственного и муниципального управления, жилищных отношений, а также в ходе дальнейшего изучения социально-экономического развития региона и повышения уровня и качества жизни населения.

2 Жпяшцно-коммунальная сфера - неравновесная система с ярко выраженным социальным характером, состояние которой теряло стабильность в момент изменения государственной политики в 1917,1993,2000 гг. Выделение этапов в реализации государственной полигики и моделей хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере позволяет показать развитие ЖКХ на Дальнем Востоке в четырех циклах. Первый цикл охватывает длительный период становления и формирования государственной системы жизнеобеспечения населения, ограниченный концом 1917 г. Второй цикл (с конца 1917 по 1993 гг.) связан с действием советской модели ЖКХ как отраслевой системы хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере. Третий цикл (1994 - 2000 гг.) - период реформтфоваяия ЖКХ. Трансформация государственной полигики в жилищно-коммунальной сфере положила начало четвертому циклу (с 2001 г.).

ЖКХ - особая система жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере, в которой государственное регулирование направлено на создание условий для удовлетворения потребностей социума в жилищно-коммунальных услугах и повышения качества жизни.

Впервые введены в оборот, отчеты местных органов власти 1918-1993 гг.: ГАХК, Ф. Р-643 (Коммунотдел Хабаровского горисполкома (1926-1991 гг.), F-743 (Коммунотдел Дальневосточного крайисполкома (1926-2001 гг.); Р—137 (Управление коммунального хозяйства исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся (1926-1971 гг.) и др.

Материалы и выводы диссертации могут быть востребованы при разработке авторских курсов по подготовке специалистов в области управления ЖКХ (государственных и муниципальных органов управления, ТСЖ, менеджеров МКД), органов государственного надзора и муниципального контроля, правоохранительных органов, СМИ и других направлений.

Таким образом, диссертационное исследование открывает новое направление в изучении проблематики отечественной истории. Обобщение опыта реализации государственной политики по развитию ЖКХ, способствовавшей не только закреплению трудовых ресурсов на Дальнем Востоке, но и успехам промышленной индустриализации региона, значительно расширит рамки исторических знаний о деятельности государства периода 1917 - 1993 гг., что позволит сформировать более полное представление о специфике освоения и проблемах развития дальневосточных территорий. Итоги исследования могут представлять практический интерес для современных органов управления, столкнувшихся с проблемой оттока населения с Дальнего Востока.

Методология и методы исследования базируется на основных положениях теории социальной политики, теории экономической политики, теории модернизации. Для достижения цели и задач диссертационной работы автором предложена следующая концепция исследования проблемы: государственная политика в жилищно-коммунальной сфере является составной частью социальной политики, направленной на жизнеобеспечение населения, и состояние ЖКХ может служить основной частью интегрированного показателя качества жизни социума.

С целью реализации основной идеи выработаны концептуальные положения исследования: о развитии ЖКХ на основе единства государственных мер в процессе освоения Дальнего Востока; о процессе развития единой системы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере России, включающей в себя моделеобразую-щие компоненты, сформированные в Российской империи и получившие новое содержание в условиях советского периода; о формировании, трансформации политики государства в жилищно-коммунальной сфере с учетом регионального аспекта; о процессе развития государственной политики по созданию жилищно-коммунальной инфраструктуры на Дальнем Востоке как фактора, позволявшего сохранить регион за Россией, обеспечить национальную безопасность страны, повысить качество жизни дальневосточников с целью закрепить трудовые ресурсы и снизить отток населения.

Выбор методологических подходов, принципов, методов исследования государственной политики по развитию ЖКХ на Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг. определен в соответствии с целями и требованиями современной исторической науки.

В связи с тем, что кризисные проявления в ЖКХ представляют серьезную опасность для общества, часто являются предпосылками социальной дестабилизации, в исследовании государственной политики в жилищно-коммунальной сфере используется системный подход. Изучение деятельности государства в данной сфере как составной части социальной политики обусловило применение методологии исследования, базирующейся на междисциплинарном подходе. На государственную политику по развитию ЖКХ повлияли самые разнообразные факторы: политические, экономические, идеологические, социальные и другие, комплексное изуче-

ние которых потребовало огромной поисковой работы и уточнения понятийного аппарата. В период с 1920-х по 1993 гг. в официальных актах органов государственной власти, отраслевых документах, использовалась аббревиатура «ЖКХ», что вызвало необходимость сформулировать научное понятие словосочетания «жилищно-коммунальное хозяйство», положив в основу функциональное назначение компонентов ЖКХ и их определений.

Методологическую основу диссертационной работы составляют принципы историзма, объективности, альтернативности, системного анализа, комплексности и другие. Особую методологическую ценность представляет принцип системно-структурного анализа и комплексности, поскольку ЖКХ рассматривается как система, формирующаяся и действующая в определенных исторических условиях. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере рассматривается в совокупности экономических, социальных, политических и культурных мер, направленных на создание условий для обеспечения граждан жильем и жилищно-коммунальными услугами, что позволяет выявить и сформулировать специфику реализации этой политики на Дальнем Востоке.

Создание объективной картины истории государственной политики в жи-лшцно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке стало возможным благодаря сочетанию методов сравнительно-исторического исследования и др., что позволило соединить два уровня исследования социальных систем: микро- (личности) и макрообщество); выявить основные компоненты и охарактеризовать специфику моделей ЖКХ; извлечь из опыта реализации государственной политики выводы, практически полезные в интересах настоящего и будущего отрасли.

На защиту выносятся следующие основные положения исследовании:

1. Геополитические императивы и реализация советских внешнеполитических целей в Азиатско-Тихоокеанском регионе, способствовавшие усилению экономического потенциала и повышению уровня национальной безопасности являлись мощным фактором, стимулировавшим развитие жилищно-коммунального комплекса Дальнего Востока.

2. Государственный патронаж ЖКХ на Дальнем Востоке является фундаментальной основой его дооктябрьской и советской моделей и в целом способствовал социально-экономическому развитию и обороноспособности региона.

3. Состояние жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке является основной частью интегрированного показателя качества жизни дальневосточного социума, всесторонне характеризующего степень развития и полноту удовлетворения всего комплекса потребностей и интересов людей.

4. Трансформация государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке происходила в русле общероссийских политических, демографических, социально-экономических процессов и имела системный и цикличный характер, обусловленный особенностями модернизации советского общества. Образование Дальневосточной республики (ДВР) не повлекло существенных изменений в жизнеобеспечении населения.

5. В процессе реализации государственной политики по созданию и развитию ЖКХ на Дальнем Востоке ведущую роль играли центральные властные структуры, создававшие нормативно-правовую и законодательную базу, определявшие основ-

ные направления формирования людских, материальных, финансовых средств Дальневосточного региона и унификации социальной политики, различных форм контроля и проверки исполнения решений.

6. Советская модель ЖКХ прекращает действовать с конца 1993 г., с момента кардинального изменения системы органов государственного управления.

Хронологические рамки исследования ограничены 1917- 1993 годами.

Выбор нижней границы исследования обусловлен тем, что изменения государственной политики в отношении Дальнего Востока произошли в конце 1917 г., что явилось предпосылкой для трансформации системы хозяйствования в различных сферах экономики и административного управления. Военно-политическая обстановка, сложившаяся в стране и регионе в результате гражданской войны и интервенции,. стала причиной создания на восточной окраине России ДВР, которая существовала в 1920 - 1922 гг., что определило необходимость выделения специального этапа изучения проблемы.

Выбор верхней границы (1993 г.) исследования обусловлен преобразованиями в политической и экономической системах государства. В 1991 г. распался СССР, а в 1993 г. были упразднены органы Советской власти и принята Конституция РФ, положившая основу новому государственному строю. В связи с переходом на рыночные отношения начались изменения государственной политики в области экономических отношений и преобразования в жилищно-коммунальном секторе народного хозяйства, что привело к ликвидации советской модели ЖКХ и ухудшению жшгащ-но-бытового положения населения.

В истории государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке можно выделить следующие этапы: - 1917-1922; 1923-1956; 1957-1986; 1987-1993 гг. С целью определения специфики подходов, способов управления регионом, особенностей развития жилищного и коммунального хозяйства выполнен ретроанализ до 1917 г., который позволил обнаружить отличие и закономерности в принятии государственных мер, направленных на создание условий для жизнеобеспечения населения на Дальнем Востоке. Он дал возможность выявить и охарактеризовать не только моделеобразующие компоненты ЖКХ, но и преемственность государственной политики.

Первый этап. В 1917 - 1922 гг. Дальний Восток развивался как относительно автономный политико-экономический район. Властные полномочия были сосредоточены в правительстве Дальневосточной Республики. Ресурсы из Центральной России не поступали, государственный протекционизм по отношению к региону исчез, внешняя торговля с востоком составляла почти 30%, что поддерживало воспроизводство внутренних ресурсов региона. На данном этапе произошла трансформация государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, однако каких-либо масштабных изменений в системе жизнеобеспечения населения не случилось из-за непродолжительного срока существования ДВР и присоединения Дальнего Востока к РСФСР.

Второй этап. В 1923 — 1956 гг. была восстановлена модель государственного патронажа над регионом. Экономика региона приобрела индустриальный тип с добывающим сектором, сильной оборонной промышленностью и не только обеспечивала внутренний рынок сырьевых ресурсов, но и выполняла функцию экономя-

ческой базы Тихоокеанского флота и Дальневосточного военного округа. Для закрепления трудовых ресурсов государство разработало комплекс мер поддержки (льготы, кредиты, целевое строительство жилья, инвестиции в создание инфраструктуры ЖКХ и др.).

Третий этап. В 1957 - 1986 гг. развитие региона осуществлялось в рамках единого народнохозяйственного планирования. Интенсивность направления в экономику Дальнего Востока централизованных ресурсов то ослабевала, то усиливалась, однако суть базовой модели управления и функционирования регионального хозяйства не изменялась. Основные направления реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере региона были обусловлены постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О развитии жилищного строительства в СССР» (31 июля 1957 г.) и решениями ХХП (октябрь 1961 г.), XXIП (март-апрель 1966 г.), XXVI (февраль - март 1981 г.), XXVII (февраль - март 1986 г.) съездов КПСС. Особое внимание было уделено комплексному развитию Дальнего Востока. Приоритетное выделение государственных капитальных вложений на жилищное и социально-культурное строительство позволило повысить обеспеченность жилищного фонда централизованным тепло-водоснабжением и канализацией, улучшить благоустройство, озеленение и санитарное состояние городов и других населенных мест.

Четвертый этап. В 1987 - 1993 гг. Дальний Восток не утратил своего стратегического значения в АТР, однако продолжал относиться к числу слабо развитых социально-экономических систем с сильным отставанием в развитии социальной сферы, что отрицательно сказывалось на закреплении кадров, создании стабильных трудовых коллективов, росте производительности труда. Эффективное развитие Дальневосточного региона было невозможно без создания адекватной инфраструктуры, производственной структуры и социальной сферы.

В августе 1987 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О комплексном развитии производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года», которым была утверждена одноименная «Долговременная государственная программа..», направленная на ускорение темпов развития производительных сил, интенсификацию производства, улучшение использования производственного и научно-технического потенциала Дальнего Востока и создание высокоэффективных народнохозяйственных комплексов; приоритетное решение социальных проблем, связанных с улучшением условий труда, быта и жизни населения, преодоление отставания развития материальной базы социальной сферы; предоставление каждой семье благоустроенной квартиры или отдельного дома, с тем, чтобы к 2000 г. обеспечить каждого жителя Дальнего Востока полезной площадью не менее 20 м2. Однако заложенные в программе предпосылки и механизмы развития экономики дальневосточных территорий оказались нереалистичными в период уже обозначившегося в экономике СССР кризиса, и важный для региона документ не стал гарантией против снижения качества и уровня жизни населения.

С конца 1980-х гг. из-за дефицита средств отраслевое хозяйство не обеспечивало доступность и качество своих услуг, пассивность органов управления в решении проблем ЖКХ, вызывала в обществе недовольство и нестабильность как соци-

альную, так и политическую. Принятие в декабре 1992 г. Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и Конституции РФ (1993 г.), последующие преобразования в системе государственных органов власти привели к ликвидации советской модели ЖКХ, что и обусловило необходимость изменения государственной политики, поиск новых подходов и способов управления ЖКК и решения проблем отрасли, а также обеспечения социальной защиты населения в развивающихся рыночных условиях с учетом региональных особенностей.

Территориальные рамки исследования. С учетом изменений административно-территориального деления региона анализ государственной политики в жилищно-коммунальной сфере адаптирован к современной административной структуре Дальнего Востока, включающей Приморский, Хабаровский и Камчатский края, Магаданскую, Сахалинскую, Амурскую и Еврейскую автономную области, Чукотский автономный округ. В связи с тем, что Якутия территориально ближе к ВосточноСибирскому региону, в настоящей работе она не рассматривается.

Источниковой базой исследования послужили законодательные акты, делопроизводственная документация, статистические источники, документы личного происхождения, периодическая печать. Комплекс документов и материалов, отражающих процесс реализации государственных решений в жилищно-коммунальной сфере СССР на Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг., выявлен в опубликованных сборниках документов и справочниках, в 84 фондах 13-ти государственных и ведомственных архивов. Подробная классификация и характеристика источников работы приведена в первой главе диссертации.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования апробированы на 11 конференциях: трех международных (г. Хабаровск, 2008, 2011 гг., г. Новосибирск, 2009 г.); двух всероссийских (г. Хабаровск, 2003, 2012 гг.); трех региональных (г. Хабаровск, 2003, 2004 гг.); трех межрегиональных (г. Хабаровск, 2003, 2004, 2008 гг.). Результаты исследования представлены в виде доклада «Жизнеобеспечение населения как фактор освоения и развития Дальнего Востока» на межрегиональной научно-практической конференции «История развития региона в документальных источниках» (г. Хабаровск, 2008 г.).

Материалы исследования отражены в монографиях и в научных статьях, в том числе в изданиях, входящих в перечень журналов, установленных ВАК. Некоторые итоги исследования нашли применение в учебных пособиях: «Предпринимательство в системе муниципального хозяйства»; «Управление муниципальным хозяйством»; «Жилищное право с образцами договоров». Всего по теме диссертационного исследования издано 56 научных работ общим объемом 169,24 п.л.

Структура диссертации. Особенности объекта и предмета научного анализа, постановка целей и задач исследования обусловили проблемно-хронолошчес-кий принцип построения диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, информационно-справочных и аналитических приложений. Каждая глава заканчивается обобщенными выводами, сопровождается сносками и примечаниями.

Основное содержание и выводы диссертационной работы

Во введении обоснспана актуальность, цели и задачи, определен объект и предмет, основные положения, выносимые на защиту, методология, хронологиче-

ские и территориальные рамки, источниковая база, дана характеристика научной новизны, обозначены теоретическая и практическая значимость, а также апробация результатов исследования.

В первой главе «Историография, источники исследования государственной политики по развитию жилищно-коммунального хозяйства» выявлены и охарактеризованы основные направления исследований государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и источниковая база проблемы.

Исходя из авторской концепции проблемы, в отечественной историографии выделено три этапа: первый этап - вторая половина ХЕХ - начало XX вв. (дореволюционный); второй этап с 1917 по 1993 гг. {советский) и третий - с 1994 г. - по н.в. {современный). Периодизация историографии проблемы обусловлена целями и направлениями исследований, а также спецификой привлекаемых источников. Первый этап - зарождения историографии проблемы и постепенного накопления источниковой базы. В служебных и публицистических материалах чиновников, экономистов, путешественников, врачей, инженеров, освещались в основном вопросы экономической жизни Дальнего Востока, в том числе совокупность проблем, относящихся к неудовлетворительным жилищным условиям отдельных групп населения. Сведения о происходивших в регионе событиях способствуют накоплению разнообразных исторических фактов по важным аспектам хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.

Второй этап характеризуется резкой сменой научных интересов в силу государственной идеологии. В историографии исследований данного этапа выделены три периода. Первый период - формирование историографии советского этапа с конца 1917 по 1930-е гг.. В целом для публикаций по истории деятельности государства в жилищно-коммунальной сфере характерен анализ опыта хозяйствования, поиск и критика целесообразности управления собственностью в системе городского хозяйства . Однако в центре внимания исследователей в 1920 - 1930-х гг. были в основном проблемы жилищного строительства на основе обобщения практики. Данный период представлен, в основном, статьями и брошюрами партийных, советских и хозяйственных руководителей, которые следует дифференцировать по группам в соответствии с полнотой освещения вопросов социального развития Дальневосточного региона. К первой группе относятся труды, освещавшие общие проблемы социально-экономического развития советского Дальнего Востока и вопросы социального облика населения, в которых рассматривались аспекты общего хозяйственного развития региона7. Ко второй группе - работы по проблемам колонизации дальневосточной окраины России, так как в них рассматривались общие вопросы социального развития территории с точки зрения состояния и перспектив её

В 1928 г. впервые был издан «Указатель книг и статей по жилищному вопросу» (М., 1928), который содержал перечень из 407 научно-публицистических работ, опубликованных с 1875 по 1927 годы.

Бернацкий Л. Современное положение жилищного вопроса //Плав. Хоз. 1926. № 9; Бронштейн И. Новая жилищная политика // Рев. Зак. 1926. № 1-2; Вартанов К В. Кто и для кот должен строить //Ж. К. 1927. № 13-14; Вернер И. Улучшение жилищные условий в крупных городах //К. X. 1926. № 8; Ветман Я. Деятельность комитета содействия жилищному строительству//Ж. К. С. 1925. № 3 и др.

7 Любимов Н. Н. Экономические проблемы Дальнего Востока. №, 1925; Целшцсв М. И. Экономические очерки Даль-

него Востока. Владивосток, 1925; Нерсесов М. Н. Экономические очерки Дальнего Востока. М., 1926; Дсрбер П. Я., Шер М. Л. Очерки хозяйственной жизни Дальнего Востока. М.-Л, 1927; Архипов Н. Б. Дальневосточный край. М.-Л, 1929; Лагутин А. П. Дальневосточный край в цифрах (культурно-экономический очерк). Хабаровск, 1926.

8 т/-- ~

заселения . К третьей группе отнесен ряд исследовании, составляющих характеристику социального облика жителей Дальнего Востока страны: условия труда и быта, образовательный и культурный уровни, профессиональная подготовка и другие9. В четвёртой группе были представлены статьи и брошюры, содержавшие непосредственный анализ некоторых аспектов социально-экономического облика дальневосточников10. В отдельную группу выделены работы, посвященные описанию жизнедеятельности и быта коренных народов советского Дальнего Востока, раскрывавшие особенности их социально-культурного и социально-экономического облика11. Изучение работ в предложенной структуре способствовало пониманию процессов, происходящих в регионе в единой системе жизнеобеспечения населения в целом. Основным источником авторов были документы ведомств, устные беседы с населением, а также их личные наблюдения. Совокупность работ, имеющих нарративный и документальный характер, положила начало созданию источниковой базы исследования и расширению историографического поля проблемы.

Второй период (1940-1950 гг.) - развитие историографии проблемы. В данный период в отечественной историографии прочно утвердился тезис о том, что советская жилищная политика, направленная на обеспечение жильем нуждавшихся граждан, самая эффективная в мире, что не способствовало глубокому изучению проблемы в период 1940 - 1950-х гг. Характерной особенностью второго периода является практически полное отсутствие работ исследователей-профессионалов (историков, экономистов, практиков) по освещению социально-экономического и социально-культурного развития Дальневосточного региона, и тем более отсутствие материалов по изучаемой проблеме. В отличие от литературы первого периода, газетные статьи явно приукрашивали положение населения в ущерб реальным фактам. Свой вклад в историографию внесли труды Н.И. Рябова, М.Г. Штейна, И.А. Сенченко, где авторы освещали материально-бытовые условия населения Дальнего Востока12, и А.Т. Мандрик, Г.А. Унпелева и др., в которых рассматривался региональный аспект истории развития промышленности, организации производства, формирования рабочего класса на Дальнем Востоке13. Вместе с тем, они не позво-

Гамарник Я. Б. Советская колонизация ДВО //Экономическая жизнь Дальнего Востока. 1925. № 9; Ярмаш А. М. Колонизация Дальневосточного края. Владивосток, 1926; Целищев М. И. Перспективы колонизации Дальнего Востока //Экономическая жизнь Дальнего Востока. 1925. № I; Труды государственного колонизационного научно-исследовательского института. М, 1924. Т. I и др. Комаров В. Численный состав занятых лиц и продукция городской промышленности Дальнего Востока по предварительным итогам городской переписи 1923 г. //Экономическая жизнь Дальнего Востока. 1923. № 2; Целищев М. И. Промышленность и торговля Дальневосточной области //Экономическая жизнь Дальнего Востока. 1924. № 1; Петров А. А. Государственная промышленность ДВК на период советизации //Экономическая жизнь Дальнего Востока. 1927. № 10; Советский Дальний Восток. Чита-Владивосток, 1923; Дальневосточный край. М.-Л., 1929идр.

10 Вилковыский Г. Л. Покупательные ресурсы населения Дальнего Востока края в 1926-1927 гг. Хабаровск, 1928; Ильинский В. В. Бюджет рабочего подростка на Дальнем Востоке в марте 1924 г. Хабаровск, 1925; Хмелев Г. Охрана труда //Советское Приморье. 1926. iß 1-2; Безработные Дальневосточного края. Хабаровск, 1928 и др.

Быков Г. О культурно-просветительской работе среди национальных меньшинств ДВО //Дальневосточный путь. 1923. 2 июл.; Как живут инородцы Амура //Дальневосточный путь. 1923. 22 март.; Заботы о туземцах Дальвосгока //Дальневосточный путь. 1923.3 нояб.; Жизнь туземцев Дальвосгока//Дальневосточный путь. 1923. 27нояб. идр.

Рябов Н. И., Штейн М. Г. Очерки истории русского Дальнего Востока (XVII - начало XX века). Хабаровск, 1958; Сенченко И. А. Первоначальные этапы освоения "острова Сахалин Россией (XVIII - начало XX в.) [Сборник статей по истории Дальнего Востока]. М., 1958.

Манзрик А. Т. На марксистских догмах. Строительство «государственного социализма» на Дальнем Востоке России в 20 - 30-е годы XX столетия // Россия и ATP. 1995. № 2; Унпелев Г. А. Завершение социалистической реконструкции промышленности Дальнего Востока 1933-1937 гг. Владивосток, 1975; Докучаев Г. А. Рабочий класс Сибири и Дальнего Вос-токас годы Велико» Отечественной войны (1941 -1945 гг.). Новосибирск, 1968.

лили объективно оценить мотивы действий государственных органов в жилищно-коммунальной сфере, выявить влияние ЖКХ на процесс стабилизации населения. Исследование отдельных аспектов ЖКХ велось в основном на материалах центральных регионов страны и без привлечения документальных источников из местных архивов. Целевого комплексного исследования, посвященного развитию ЖКХ на Дальнем Востоке, не выявлено.

Третий период - расширение историографии проблемы за счет исследований, выполненных не только историками, но и экономистами, архитекторами, правоведами, социологами. Особенностью второй половины XX в. явилось массовое жилищное строительство, стандартизация зданий. В конце 1970-х гг. в подведомственных московских институтах всего шесть ученых занимались вопросами жилищного хозяйства, а коммунальное хозяйство вообще рассматривалось как одно из условий решения жилищной проблемы14.

Изучению истории социально-экономического и социально-культурного развития Дальнего Востока РСФСР способствовало то обстоятельство, что к началу 1960-х гг. в регионе были созданы: отдел истории, археологии и этнографии в Дальневосточном филиале Сибирского отделения Академии наук СССР, а с 1971 г. на его базе - Институт истории археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВНЦ АН СССР; исторические факультеты и кафедры Дальневосточного государственного университета и пединститутов. Оформились научные коллективы историков, определились их научные интересы. Данные обстоятельства обусловили активное изучение истории Дальнего Востока.

Появились работы, которые позволили существенно детализировать научные представления об основных направлениях, особенностях и темпах развития местного хозяйства. В историко-демографическом очерке «Дальневосточный край в XVII -начале XX вв. (1640 - 1917 гг.)»15 автор не только охарактеризовал процесс заселения и освоения региона в период с 1850 по 1917 гг., но и выделил отдельные его закономерности, что помогло выявлению специфики развития Дальнего Востока, так как архивные данные сохранились фрагментарно. А.Б. Суслов привел факты, свидетельствовавшие о том, что концентрация сравнительно большого спецконтингента и использование особой управленческой модели хозяйствования позволили в короткий срок получить положительный результат в освоении Дальнего Востока16. Его работа содействовала выявлению особенностей развития ЖКХ на отдельных территориях региона.

Объективному пониманию процессов развития Дальнего Востока способствовали работы более позднего периода. В 1990 г. вышла в свет монография JI.JI. Рыбаковского «Население Дальнего Востока за 150 лет», в которой обобщен материал о заселении русского Дальнего Востока в эпоху капиталистической колонизации, отражены особенности развития края в советский период и структура его населения (генетическая, географическая, демографическая)17. Упоминания авторов о

Пчелинцев О. С. Коммунальный сектор экономики: региональный подход [О книге С. Н. Найден «Общественные блага и коммунальные услуги»] //Пространственная экономика. 2005. № 3.

Кабузан В. М. Дальневосточный край в XVH - начале XX в. (1640-1917): цсторико-демографический очерк. М., 1985.

Суслов А. Б. Спецшнтингент и принудаггельный труд в советских пенитенциарных концепциях 1930-х годов //Отечественная история. 2004. № 5.

" Рыбаковсхий Л. Л. Население Дальнего Востока за 150 лет. M., 1990.

жилшцно-бытовых условиях населения позволяют сделать вывод о мерах, принимаемых государством для успешного заселения территорий.

Таким образом, отдельные стороны ЖКХ исследовались в совокупности с общими вопросами социально-экономического и культурного развития. При этом вопросы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере рассматривались постольку, поскольку они проявлялись в ходе коллективизации, индустриализации, идеологической деятельности КПСС. Цельному исследованию реализации государственной политики в данном секторе национального хозяйства не способствовали качественные преобразования в социально-экономической сфере, в том числе в Дальневосточном регионе. Именно па этом этапе государство проявляло большую заинтересованность в закреплении переселенцев на дальневосточной земле, оказывало им существенную материально-финансовую поддержку. Слабой стороной изысканий авторов является недостаточное использование документов из архивов и некритичное отношение к фактам.

Третий этап (современный) историографии проблемы характеризуется переходом к более объективному изучению системы хозяйствования в обозначенной сфере. Среди научных работ, посвященных этой проблеме, целесообразно выделить исследования представителей различных наук, внесших значительный вклад в изучение эволюции ЖКХ. Наиболее активно вели исследования ученые-экономисты. Заметно возрос интерес к отечественному и зарубежному опыту управления ЖКК. Наряду с проблемами организационно-экономических преобразований в отрасли и технических вопросов в трудах отдельных авторов18 исследовался ход становления инфраструктуры коммунальных систем водоснабжения, водоотведе-ния, газоснабжения, теплоснабжения, жилищного строительства. Начало 2000-х гг. характеризуется активностью изучения управленческих аспектов ЖКХ в исторической динамике. Исследования были посвящены поиску причин обострения кризисных явлений в ЖКХ и альтернативных решений проблем" на основе комплексного подхода, сочетающего экономико-исторические методы в рамках диссертационных исследований.

Отдельные направления государственной политики в жилищно-коммунальной сфере исследовались учеными в области технических наук. Критическое осмысление жилшцно-арендной кооперации периода 1920 — 1930-х гг. и анализ отечественного и зарубежного опыта развития жилищно-коммунальных отношений содер-

18 Чернышов Л. Н. Методологические проблемы формирования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством России в рыночных условиях: автореф. дис.... д-ра экон. наук. M., 2003.40 е.; Ермахович В. Г. Формирование и развитие предпринимательской среды в системе жилищно-коммунального хозяйства: автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2003 . 24 е.; Ходарев А. С. Реструктуризация муниципальных унитарных предприятий водо-коммунальных услуп автореф. дис.... канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2003. 30 с. и др.

19 Петров Ю. Г. Управление региональным ЖК комплексом в условиях реформирования отрасли: дис.... канд. экон.

наук. М., 2007. 153 е.; Булгакова И. А. Управление развитием ЖКХ региона в условиях Крайнего Севера: дис. ...

канд. экон. наук. М., 2007.165 е.; Шестакова Л. Д. Изменение качества жизни населения в условиях реформирования ЖКХ: на примере Республики САХА (Якутия): дис. ... кавд. экон. наук. М., 2007. 188 е.; Атферов В. H. Выбор эффективных организационно-экономических форм управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований. М. : Наука, 2009. 140 е.; Жбанов П. А. Влияние частной собственности на развитие ЖКХ России: автореф. дис.... кавд. экон. наук. М., 2007.26 е.; Толстых Ю. О. Разработка вариантов эффективного управления объектами недвижимости в ХСК комплексе: дис.... канд. экон. наук. Пенза, 2007.221 е.; Онуфриенко М. В. Учетно-аналотическое обеспечение управления рентабельностью услуг ЖКХ: дис.... канд. экон. наук. Саратов, 2007. 183 е.; Солдатова H. В. Оценка

уроаш развития ЖКюгежлглса региона: дис.... канд. экон. наук. Иркутск, 2007. 159 с. и др.

жались в работах архитекторов Т.М. Говоренковой, Д.А. Савина20, Е.А. Кудашова21. Особо следует отметить труды М.Г. Мееровича «Социально-культурные основы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР (1917-1941 гг.)» и серию статей, в которых доказывалось, что «... жилшце целенаправленно использовалось властью как средство, обеспечивающее осуществление программ коллективизации и индустриализации в период 1917-1937 гг.»22. Его вывод о том, что жилище рассматривалось как эффективное средство «принуждения к труду», так же, как и В.Н. Горлова о том, что в «основе поисков новой жилшцно-общественной системы городов лежало стремление к коллективному укладу жизни»23, важны для понимания жилищной политики.

Правоотношения в жилищно-коммунальной сфере привлекали внимание правоведов, труды которых послужили в большей степени как источники для целевого комплексного исследования темы. Так, с позиции историко-правовых подходов Л.М. Пчелинцева рассматривает обеспечение жильем военнослужащих с учетом ретроспективного анализа. Труды правоведов позволили извлечь из исторического наследия важные уроки, имевшие ценность и актуальность для современного этапа правового регулирования реализации гражданами права на жилище и осмыслить процессы трансформации жилищных отношений.

Отдельные аспекты ЖКХ в исторической динамике исследовали социолога и политологи. Так, В.И. Левашов посвятил свою работу социологическому анализу процесса трансформации жилищно-коммунальной сферы25, ИЛ. Шрамко проанализировала процесс взаимодействия власти и общества в ходе социального реформирования ЖКХ . Целостному рассмотрению истории создания, процесса реформирования и функционирования жилищно-коммунального хозяйства СССР и современной России посвящены работы С.Г. Кара-Мурзы и др.27, в которых показано стабильное функционирование отрасли в СССР. К исследованию государственной политики в жилищно-коммунальной сфере в различные исторические периоды подключились ученые физико-математических наук. Анализ суждений многочисленных авторов, проявивших интерес к исследованию отечественного и зарубежного опыта участия государства в создании системы жизнеобеспечения населения и проблемам, близким к ЖКХ, являются важным источником для осмысления опыта реализации государст-

Говоренкова Т. М., Савин Д. А. Жилищно-арендная кооперация. Опыт новой экономической политики и возможность его применения в современной России. М., 1999; Говоренкова Т. М., Жуков А, Савич Д, Чуев А. Жилищный вопрос и логика его решения //Муниципальная власть. 2008. № 2.

Кудашов Е. А. Программа жилищного строительства: механизм реализации и социальные результаты //Жилищное строительство. 2007. № 9.

Меерович М. Г. Социально-культурные основы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР (1917-1941 гт.): автореф. дис.... д-ра истор. наук. Улан-Уда, 2004. 34 е.; Он же. Квадратные метры, формирующие сознание //Городское управление. 2005. № 5, б, 7, 8,9.

24 Горлов В. Н. Советские общежития рабочей молодежи //Отечественная история. 2004. № 5.

Пчелинцева Л. М. Учение о праве граждан на жилище в отечественной юридической науке: основные этапы формирования //Жилищное право. 2004. № 2; Она же. Формирование нормативной базы о праве на жилище военнослужащих в условиях новой российской государственности в начале 90-х гг. прошлого столетия: сравнительный анализ // Жилищное право. 2004. № 4 и др.

Левашов В. И. Трансформация жилищно-коммунальной сферы современной России: состояние и пути оотимгоа-щш (социологический анализ): дис.... д-ра соц. наук. М., 2004. 396 с.

Шрамко И. П. Взаимодействие власти и общества в процессе социального реформирования: на примере ЖК реформы в России: дис. ... канд. полит, наук. М., 2005. 220 с.

Кара-Мурза С. Г., Телегин С. Г. Царь-холод, или Почему вымерзает Россия. М. : Алгоритм, 2003; Кара-Мурза, С. Г. Неполадки в русском доме. М.: Изд-во ЭКСМО, изд-во Алгоритм, 2004.

венной политики в целом. Ученые обратились к документальным источникам, находящимся в центральных и местных архивах, что повысило объективность и достоверность работ.

Повышенный интерес к новому направлению современной отечественной исторической науки сопровождался массой публикаций, вызванных кризисным состоянием советской модели ЖКХ и политикой государства в экономике национального хозяйства, в том числе на Дальнем Востоке. Импульсом к изучению исторического опыта реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке послужил спад во всех сферах хозяйствования в конце 1990-х гг., когда регион практически остался без поддержки центра в решении вопросов жизнеобеспечения населения.

Из дальневосточной тематики особое внимание привлекают работы историков Л.М. Медведевой, С.А. Пискунова28, в которых отражены проблемы массового заселения Дальнего Востока. Опираясь на сведения из архивных фондов, авторы приводят убедительные доказательства государственных мер по закреплению населения в регионе: единовременное денежное пособие, освобождение от уплаты налогов, ссуды на строительство домов и другие. Однако «... долгие десятилетия за кадром оставался материальный стимул постоянного проживания в крае - лучшие жилищные

условия и более доступное жилье.....»29. Отток населения, бесконечная смена кадров

на производстве и в сфере услуг порождали психологию временщиков со всеми вытекающими последствиями. Льготы, которые должны были привлечь людей на дальневосточную окраину России, выполняли свою роль, но, чтобы переселенцы остались на постоянное проживание, следовало развивать жилищно-коммунальную инфраструктуру. Работы С.А. Власова, посвященные исследованию хода реализации жилищных программ на Дальнем Востоке во второй половине XX в.30, также были важны для изучения отдельных аспектов проблемы.

Таким образом, на протяжении XX столетия в отечественной историографии тема хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере практически оставалась вне рамок исторических исследований. Несмотря на то, что многие вопросы, связанные с повседневным существованием людей, особенностями ориентации их бытового поведения, ролью государства в жизнеобеспечении населения, в тех или иных ракурсах изучались всегда, системно они стали рассматриваться сравнительно недавно. С конца второй половины 1990-х гг. появились монографии и статьи отечественных ученых, посвященные проблемам ЖКХ и его эволюции. Вместе с тем, в многочисленных исследованиях проблема формирования и развития ЖКХ как системы хозяйствования на Дальнем Востоке не нашла комплексного отражения.

Анализ историографии проблемы показал, что целенаправленному исследованию государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и процессу станов-

2' Медведева Л. М. Развитие транспорта и его роль в освоении Дальнего Востока СССР (20-30-е годы XX века). Владивосток : Дальнаука, 2002.241 е.; Пискунов С. А. Жилищное строительство для переселенцев на Дальнем Востоке в 50-е - 60-е гг. XX в. [Миграционные процессы на ДВ (с древнейших времен до начала XX века): материалы международной научной конференции, 17-18 мая 2004 г.]. Благовещенск : Изд-во Б ГПУ, 2004. 390 с.

29 Слабнина Л. А. Государственная система льгот как средство привлечения населения на Дальний Восток [ГЬпые Круша-новские чтения, 2006 г.: Тихоокеанская Россия в истории российской и восточноазиатских цивилизаций. В 2 т.]. Владивосток : Дальнаука, 2008. Т. 1.

Власов С. А. Реализация жилищных программ на Дальнем Востоке (вторая половина XX века) //Вестник ДВО РАН 2007. jv> 1; Он же. Жилищное строительство в послевоенные годы (1946-1957) //Россия и ATP. 2007. № 2.

ления и функционирования жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке посвящено незначительное число работ. Состояние историографии свидетельствует о том, что проблема недостаточно изучена, нуждается в анализе и обобщении, особенно в контексте реализации государственной политики на Дальнем Востоке. Диссертационное исследование, выполненное на основе архивных источников, повышает ценность и значение вклада автора в изучение проблемы.

Исследование государственной политики в жилищно-коммунальной сфере в условиях Дальнего Востока в хронологических рамках, более семидесяти лет, потребовало привлечения обширного круга источников, поставив автора перед необходимостью выделения приоритетов в их отборе и интерпретации. Источниковая база исследования сформирована на основе общепризнанной классификации письменных источников (нарративные, документальные, законодательные). Для изучения документов по истории деятельности государства в области ЖКХ привлекались опубликованные и неопубликованные источники.

Публикации отдельных документов по теме можно разделить на три тематические категории: 1) законодательные акты; 2) материалы партийных органов; 3) материалы систематизированных изданий дальневосточных архивов и музеев. К первой категории - законодательные акты - относятся правовые и нормативные документы, отражающие государственную политику органов власти. В частности, автором привлечены сведения, содержавшиеся в документах официального происхождения: законодательные и нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской империи, СССР, РСФСР, ДВР. Так, с целью выполнения анализа опыта государственной политики в жилищно-коммунальной сфере в Российской империи важными источниками послужили: законодательные акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, подзаконные акты, указы, правила, циркуляры и другие регламентирующие документы и административно-распорядительные материалы местного происхождения (сборники обязательных постановлений «о местных нуждах»). Автором привлечены материалы, полученные в центральных и местных государственных архивах всех краев и областей Дальневосточного региона.

Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере в 1917 - 1993 гг. исследована на базе нормативных положений Конституций СССР, РСФСР и РФ, декретов и постановлений Советов рабочих и солдатских депутатов, Верховного Совета СССР, Совнаркома СССР, Совета министров СССР, Высшего Совета народного хозяйства Совета Министров СССР и органов государственной власти РСФСР.

Вторая категория объединяет источники в изданных сборниках материалов съездов КПСС и других партийных органов, содержащие не только приоритетные направления развития страны, экономики, но и отчеты о деятельности государственных органов власти во всех сферах хозяйствования и жизнеобеспечения населения. Изменения в государственной политике, в экономике, социальной области и военно-стратегический паритет прослеживались по материалам ЦК РСДРП(б), ЦК РКП(б), ЦК ВКП(б), ЦК КПСС и других партийных органов, участвовавших в обсуждении предсъездовских документов (конференций, пленумов, собраний и др.).

Выделение самостоятельной третьей категории - систематизированные издания дальневосточных архивов и музеев, обусловлено спецификой темы. В них содержится хроникально-документальное энциклопедическое обобщение статиста-

ческих данных, характеризующих отдельные события и факты истории развития регионов Дальнего Востока . Они представляют обширные сведения об административной, политической, экономической и культурной жизни Дальневосточного региона, так как содержат архивные данные о жилищном фонде, объектах ЖКХ и характеристику состояния жилшцно-бытовых условий населения. Не менее важны издания по истории развития дальневосточных городов32. Материалы данной категории отражают статистические аспекты процесса создания инфраструктуры ЖКХ на конкретных территориях, основанные на архивных материалах, что повышает их надежность и является дополнительным источником для изучения темы исследования.

Комплексному объективному анализу государственной политики в жилищно-коммунальной сфере способствует такой вид источников, как «делопроизводственная документация», объединивший четыре категории: 1) распорядительные документы органов власти ненормативного характера (инструкции, приказы, протокольные распоряжения и поручения и др.); 2) переписка юридических и физических лиц; 3) планово-отчетная и статистическая документация предприятий и учреждений; 4) документы по личному составу.

Диссертант, решая задачи исследования, извлек сведения из 355 дел фондов архивов центрального, регионального и местного значения. В частности, документы государственных учреждений Российской империи, СССР, РСФСР, ДВР, исполкомов местных Советов народных депутатов, общественных и партийных организаций содержатся в фондах: Государственного архива РФ33, Российского государственного исторического архива34, Российского государственного архива экономики35, Российского государственного исторического архива Дальнего Востока и др. Однако комплектование дел таково, что документы в делах центральных архивных учреждений не всегда позволяют прояснить ход событий в Дальневосточном регионе в отдельные периоды.

Уникальные документы содержатся в фондах: Государственного архива Приморского края37, Государственного архива Хабаровского края38, Государственного

31 «Летопись Южно-Саххчинска 1882-2005 гг.» (ГАСО, 2006); «Хроника. Хабаровский край. Годы и события. 19382008 годы» (ГАХК, 2008); «Административно-территориальное устройство Еврейской автономной области. 18582003 гг.» (ГАЕАО, 2004); «Хабаровск. Страницы истории: Сборник документов» (Управление по делам архивов Правительства Хабаровского края, ГАХК, РГИА ДВ, 2008) и др.

32 «Лесозаводск и Лесозаводский район» (С.С. Агаджанов и др, 1998.); «История Благовещенска. 1856-1907» (НА. Шиндялов, 2006); «Магадан» (А.М. Бирюков и др, 1996); «Краткий исторический очерк г. Владивостока» (Н.П. Матвеев, 1990); «Ургальский характер» (В.Ф. Зуев, 1999); «Годы и друзья старого Николаевска: Сборник очерков и новелл о Николаевске» (ВЛ. Юзефов, 2005).

33 ГАРФ Ф. А-314 (Главное управление коммунального хозяйства при СНК РСФСР) и др.

34 РГИА Ф. 394 (Комитет по заселению Дальнего Востока), Ф. 1284 (Департамент общих дел при министре внутренних дел) и др.

35 РГАЭ Ф. 8538 (Главное управление по строительству в районах Дальнего Востока Минстроя СССР) и др.

36 РГИА ДВ Ф. 702 (Канцелярия Приамурского генерал-губернатора (1861-1920 гг.).

37 Г АПК Ф. Р-26 (Исполком Приморского краевого Совета депутатов трудящихся 1942-1977 гг.).

3! ГАХК Ф. П-2 (Дальневосточный краевой комитет ВКП(б); 26 ( П/о КПСС УВД Хабаровского крайисполкома); П-35 ( Хабаровский краевой комитет КП РСФСР 1938-1991 гг.); П-220 ( Амурский городской кометет КП РСФСР 1965-1991 тт. ); П-3 (Бшяшский городской комитет КП РСФСР 1938-1991гг.); П-241( Комсомольский-на-Амуре городской комитет КП РСФСР 1935-1991 гг.); П-1803 (Николаевский-на-Амуре городской комитет КП РСФСР 19361991гг.); П-6Э5 (Советскогаванский городской комитет КП РСФСР 1937-1991 гг.).

архива Магаданской области39, Государственного архива Чукотского автономного округа40, Государственного архива Камчатской области41, Государственного архива Амурской области42, Государственного архива Еврейской автономной области43. Особый исследовательский интерес представляют материалы фондов ГАХК Ф. П-44 (Отдел Дальневосточной краевой комиссии по собранию и изучению материалов по истории Октябрьской революции и истории ВКП(б) при Хабаровском краевом комитете ВКП(б) (1922-1939 гг.), содержащие информацию об истории КВЖД, жилищно-бытовых условиях строителей, Ф. Р-643 (Коммунотдел Дальневосточного исполкома Совета рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов) и Ф. Р-743 (Управление коммунального хозяйства исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся 1926-1971 гг.) отражающие события и их изменения в отрасли. Основной массив источников, позволивших проанализировать процесс реализации государственной политики по развитию ЖКХ на Северо-Востоке России, составляют сведения о деятельности исполнительных комитетов в жилищно-коммунальной сфере и др.

Таким образом, унифицированные, стандартные делопроизводственные документы государственно-административных структур составляют источниковую основу. Так, для изучения проблемы использовались материалы отчетов региональных (Дальревкома, Дальбюро и Далькрайкома ВКП(б), Далькрайисполкома), краевых, областных и районных органов партийной и исполнительной власти, содержавшиеся во внутриведомственных актах (решениях, справках, инструкциях, циркулярах, переписке с вышестоящими инстанциями). Как правило, в них детально фиксировались значимые факты и события социальной и хозяйственной жизни края (демографические изменения, динамика основных отраслей экономики, дорожное дело и др.). Анализ и обобщение документов, выявленных в центральных, региональных и местных архивных учреждениях, позволили проследить государственную политику и деятельность государственных органов в жилищно-коммунальной сфере в 1917-1993 гг.

Важны для исследования статистические источники, в совокупности представляющие сложный по происхождению и составу комплекс документов, в которых зафиксированы систематические сведения и данные, целенаправленно собранные для принятия решений государственного управления. В состав источников вошли документы первичного учета (отчеты, сводки статистических данных, справки и др.) и специальных статистических обследований и др., извлечённых из архивных фондов. Статистические материалы, наиболее репрезентативно отражающие соци-

39 ГАМО Ф. Р-17 (Ольский районный исполнительный комитет Советов депутатов трудящихся); Р-23 (Главное управление коммунального хозяйства); Р-61 (Гижигинский сельский революционный комитет 1923-27 гг.); Р-39 (Ольский волостной ревком 1921-28 гг.); Р-58 (Левчиковский сельский Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Пенжинского района 1924-32 гг.); Р-15 (Ямский сельский Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов 1923-35 гг.); Р-128 (Обобществленный жилищный фонд по городам и поселкам Магаданской области 1947 - 49 гг.); Р-155 (Чукотский районный революционный комитет); Р-91 (Чаунский район Чукотского национального округа) и др. Особый интерес представляет Ф. 1 (Партийный архив Магаданской области).

40 ГАЧАО Ф. 1 (Чукотский окружной Совет народных депутатов. Исполнительный комитет (Чукотский окриспол-ком), Ф. 15 (Статистическое управление Чукотского окрисполкома) и др.

41 ГАКО Ф. 88 (Камчатский областной совет); Ф. 106 (Акционерное Камчатское общество) и др.

42 ГААО Ф. 13 (Благовещенское городское управление коммунального хозяйства 1921-19S8 гг.); Ф. 890 (Амурский областной отдел коммунального хозяйства 1939-1992 гг.).

43 ГАЕАО Ф. 87 (Областное статистическое управление ЕАО); Ф. 75 (Областной исполнительный комитет ЕАО).

ально-экономические изменения на Дальнем Востоке, частично были извлечены из специализированных справочников.

На основе текущих статистических сведений учётно-контрольной документации предприятий и учреждений определены основные параметры социально-экономического состояния, выявлены региональные особенности. Материалы переписей населения, статистические разработки позволили провести сравнительный анализ жилищно-бытовых условий населения, реконструировать демографическую ситуацию, выявить динамику обеспеченности трудовыми ресурсами всех отраслей народного хозяйства в регионе на различных этапах его развития.

Документы личного происхождения - письма, дневники, воспоминания, литературные записи участников войны, писателей и журналистов относятся к четвёртому виду источников. Эпистолярная литература помогла воссоздать атмосферу времени, понять поступки и действия отдельных государственных деятелей и общества. Несмотря на субъективность этих материалов, они существенно дополняют наши представления об исторической действительности, условиях и трудностях жизни дальневосточников в ходе освоения и развития Дальнего Востока.

Периодическая печать общесоюзного и регионального уровня, для которой характерна оперативность и многоплановость в отражении наиболее важных событий, является пятым видом источников. К ним относятся газеты и журналы, изданные в Российской империи, СССР, РСФСР, ДВР. На основании публикаций документов, отзывов населения на решения властей, предложений общественности формировалась база данных о начальной стадии становления ЖКХ в регионе.

Вопросы ЖКХ активно обсуждались на страницах газет и журналов. В них содержатся публикации исторических и официальных документов, обзоры и хроники событий, статьи специалистов отрасли и интервью с ними, заметки об интересных документах, посвященных не только промышленному развитию региона, но и условиям жизнеобустройства переселенцев всех категорий, анализ которых позволяет сделать важные наблюдения о государственных мерах, направленных на закрепление трудовых ресурсов, программах и формах реализации жилищной политики на Дальнем Востоке. Материалы прессы послужили важным источником для оценки эффективности государственной политики в жилищно-коммунальной сфере.

Таким образом, комплекс различных видов источников в процессе сравнительного анализа основных положений законодательных актов с делопроизводственными материалами организаций, функционировавших в советский период, со статистическими данными в сочетании с нарративными изданиями, позволил проанализировать процесс государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, выявить закономерности, тенденции, условия функционирования ЖКХ, а также обосновать влияние жилищно-коммунального комплекса на освоение и развитие Дальневосточного региона, сокращение оттока его населения. В совокупности корпус привлеченных источников позволил всесторонне раскрыть тему диссертации на основе созданной репрезентативной источниковой базы.

Во второй главе «Политика государства в жилищно-коммунальной сфере России (1917-1993 гг.)» исследованы стратегические цели и задачи государства в изучаемый период, организационно-правовая структура хозяйственной и управленческой системы, оказавшая влияние на состояние жилищного и коммунального хо-

зяйства, основные направления, государственные меры, процесс регулирования жилищных отношений. Основываясь на системном подходе, автор охарактеризовал государственную политику в жилищно-коммунальной сфере в дооктябрьский и советский периоды, выявил моделеобразующие компоненты и специфику моделей ЖКХ, функционировавших в России до 1993 г.

Предпосылкой к отказу от ранее проводимой в Российской империи государственной политики в данной сфере явилась необходимость создания новой модели жизнеобеспечения населения с учетом изменившихся политических и экономических реалий. Изменения государственной политики в жилищно-коммунальной сфере начались с принятия декретов СНК РСФСР «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» от 23 ноября (б декабря) 1917 г. и ВЦИК «О запрещении сделок с недвижимостью» от 6 (29) декабря 1917 г.44, которые привели к исчезновению собственников частного жилья и коммунальных предприятий. С конца 1917 по 1921 гг. все объекты ЖКХ - водопровод, электростанции, бани, гостиницы, жилые строения и предприятия, обслуживавшие их, перешли в собственность государства. Концептуальные основы решения жилищной проблемы были заложены в Декрете «О вселении семейств красноармейцев и безработных рабочих в квартиры буржуазии и о нормировке жилищных помещений», принятом на заседании Петроградского Совета 1 марта 1918 г.45 Правительство приступило к формированию целевой политики в жилищно-коммунальной сфере на УШ съезде РКП(б) (18-23 марта 1919 г.), определив задачи: «...стремиться к улучшению жилищных условий трудящихся масс; к уничтожению скученности и антисанитарности, к перестройке старых, постройке новых, со- -ответствующих новым условиям жизни рабочих масс, к рациональному расселению трудящихся»46. Комплекс мероприятий, направленных на принудительное уплотнение, содержание жилищ, был предусмотрен в Декрете СНК РСФСР «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» (23 мая 1921 г.)47.

Деятельность государственных органов с 1925 по 1945 гг. привела к формированию новой модели хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. Решение вопросов, связанных с ЖКХ, было возложено на специально созданные структуры - Советы и их исполнительные органы, в составе которых действовали коммунальные службы, жилищные инспекции. Они вели учет и распределение свободной жилой площади, устанавливали порядок ее предоставления, определяли перечень, режим производства и цену продукции коммунального назначения. Хозяйственно-эксплуатационную деятельность осуществляли тресты, жилищные кооперативы, специально созданные структуры ведомственных организаций.

Для централизации управления жилищно-коммунальными объектами в ноябре 1917 г. на основании постановления П съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. В результате неоднократных преобразований с марта 1918 г. до конца 1930 г. вопросы ЖКХ решал отдел местного

4 Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957.

43 Известия. 1918. 2 март. № 38.

46 Программа Российской коммунистической партии (большевиков) // КПСС в резолюциях и решениях съездов, кон-

ференций и пленумов ЦК. Т. 2. М., 1970. С. 57. СУ РСФСР. 1921. № 56. Ст. 355.

хозяйства НКВД. Для централизованного управления коммунальным хозяйством РСФСР был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР (1931 - 1946 гг.), переименованный в Министерство коммунального хозяйства РСФСР, преобразованный в Министерство ЖКХ РСФСР (1971-1990 гг.).

Приоритетным направлением деятельности органов государственного управления в 1956 — 1960 -е гг. являлась индустриализация строительства, в том числе жилищного. Во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О развитии жилищного строительства в СССР» от 31 июля 1957 г. на ХХП съезде КПСС была принята третья Программа партии, в которой ставилась задача на ближайшие 10-15 лет «... обеспечить каждую семью благоустроенной квартирой, соответствующей требованиям гигиены и культуры быта». Пик развития массового жилищного строительства приходился на 1971 — 1975 гг. Однако развитие жилищного хозяйства сдерживал дефицит инфраструктуры коммунального хозяйства, создание которого запаздывало в отличие от промышленного сектора народного хозяйства. Вместе с тем, с конца 1920-х по 1993 гг. по всей территории страны возводились сооружения предприятий коммунальной системы водоснабжения и канализации, что позволило повысить комфортность жилищного фонда, оснастив его централизованным водоснабжением и водоотведением. В период 1930-х - 1993 гг. была создана инфраструктура электрификации и теплофикации городов на основе строительства ТЭЦ и районных котельных, в том числе коммунального обслуживания жилищного фонда, что создало условия для обеспечения устойчивого энерго- и теплоснабжения.

ЖКХ, как единая система хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере, в течение длительного времени развивалось в условиях административно-командной формы государственного управления, которая ограничивала товарно-денежные отношения. В период с 1918 по 1924 гг. обобществленный жилищный фонд содержался в полном объеме в рамках государственного бюджета (в связи с полной отменой платы за пользование жилым помещением). Введенная в последующие годы квартирная плата была низкой48. Возмездные отношения между наймодателями и нанимателями жилых помещений в домах обобществленных жилищных фондов не претерпевали существенных изменений на протяжении более чем шестидесяти лет (с 1928 по 1990 гг.).

Первые действия органов государственной власти по изменению курса государственной политики в области коммунального хозяйства были связаны с нормированием и тарификацией коммунальных услуг, в том числе в области водоснабжения и водоотведения. С целью экономного пользования водой из городского водопровода устанавливалась минимальная норма потребления, превышение которой оплачивалось в тройном размере. Тариф на воду и за пользование канализацией носил социальный характер и не учитывал потребности коммунальных предприятий в инвестициях, средствах для погашения кредитов и процентов по ним. Кроме того, сложилась повсеместная практика, когда денежные средства от аренды жилищно-коммунальных имуществ отвлекались на различные нужды местных органов власти,

Расходы на оплату жилья в семейном бюджете рабочих, служащих и приравненных к ним лиц составляли в среднем около одного процента, а вместе с оплатой коммунальных услуг - 3%. В целом квартирную плату за средний показатель площади, занимаемой семьей, не допускалось увеличивать более чем на 10%.

а не на воспроизводство, поддержание в надлежащем состоянии имущественного комплекса отрасли. На наш взгляд, эти обстоятельства привели к нарастанию кризисных явлений в советской модели ЖКХ и, как следствие, к ухудшению качества содержания инфраструктуры. Кроме того, в 1980-е гг. реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере не способствовали контрольные органы. В целом сложившаяся система управления и практика привела отрасль к коммунальной катастрофе.

В конце 1993 г. в связи с политической реформой в стране советская модель ЖКХ перестала существовать, что обусловило переход к новому этапу государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и, как следствие, к необходимости преобразований в области жилищных отношений, в системе управления ЖКК. Из-за отсутствия системного подхода к выявлению и решению проблем отрасли не были устранены основные предпосылки, дестабилизировавшие работу жилищно-коммунального хозяйства, что особенно негативно отразилось на развитии Дальневосточного региона.

В третьей главе «Государственная политика по формированию новой модели жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке (1917-1956 гг.)» исследованы основные направления реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке, выявлены особенности жизнеобеспечения населения в период советизации, охарактеризованы приоритетные направления деятельности государственных органов по формированию и развитию дальневосточного жилищного и коммунального хозяйства.

Сложившаяся к началу XX в. система хозяйствования на Дальнем Востоке способствовала решению жилищных проблем большей части населения региона. В поле зрения центральных и местных властей до 1917 г. были вопросы водоснабжения, освещения, обеспечения топливом, благоустройства и ритуального обслуживания. Использование таких методов, как правовое регулирование жилищных отношений и стимулирование собственников к развитию предпринимательства на Дальнем Востоке, привело к тому, что в конце ХЕХ - начале XX вв. число хозяйств разного вида собственности и ведомственной принадлежности в населенных пунктах Приамурского края составляло 433301 ед., в т.ч. крестьянских - 225443; прочих -198720, казарм - 2108, полуказарм - 1370, бараков - 2795, приисковых бараков -4180 . Однако в результате ускоренной урбанизации темпы роста населения дальневосточных городов были выше, чем в целом по стране, и опережали строительство объектов жилищного и коммунального хозяйства, что непременно отражалось на их качестве и жилищно-бытовых условиях переселенцев.

Реализация государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и становление новой системы управления и хозяйствования на Дальнем Востоке протекало в сложных условиях: политическая нестабильность, трудное экономическое и финансовое положение; разрушение транспортной системы (водной, железнодорожной); неудовлетворительное снабжение продовольствием; массовая безработица; осложнение международной обстановки на дальневосточных границах государства. Эти обстоятельства усугублялись отдаленностью и оторванностью террито-

49 Подсчитано автором на основании: Материалы Всесоюзной переписи населения 17.12.1926 г. и Приполярной переписи 1926-1927 гг. // Дальневосточный краевой статистический отдел. Хабаровск-Благовещенск, 1929.

рии от центральной части России, отсутствием регулярной систематической связи с центральными органами власти, разобщенностью и обособленностью крупных городов от районов. Вместе с тем, для формирования новой модели ЖКХ в регионе имелись экономические предпосылки: наличие предприятий, доступность природных ресурсов, сформировавшийся в результате переселенческой политики кадровый потенциал.

Системный анализ свидетельствует, что Дальний Восток вступил в период реконструкции системы ЖКХ несколько позднее, чем центральные регионы страны, но на практике осуществил ее более быстрыми темпами. Формирование жилищного и коммунального хозяйства проходило в условиях освоения и развития территорий Дальнего Востока. Процесс охватывал два этапа, на каждом из которых четко выражены периоды становления ЖКК. Первый этап (1917-1922 гг.) обусловлен переходным моментом и трансформацией государственной власти. Он включал два периода 1917-1919 гг. и 1920-1922 гг. Особенностью данного этапа является образование Дальневосточной Республики, в период существования которой изменилась государственная политика в жилищно-коммунальной сфере.

Первоначально исполнительная власть на Дальнем Востоке была сосредоточена в правительстве ДВР, образованном на съезде трудящихся Прибайкалья 6 апреля 1920 г. В этот период регулирование имущественных отношений было сосредоточено в ведении Совета министров правительства ДВР50. Вопросы ЖКХ находились в компетенции уездных управлений и волостных комитетов51. В систему органов коммунального управления входили государственный отдел коммунального хозяйства ДВР (г. Чита), губернский окружной отдел коммунального хозяйства (г. Владивосток), Особые жилищные комиссии при органах городского самоуправления52, а позднее — созданные районные исполнительные комитеты (РИК) и управления коммунального хозяйства НКВД. Кратковременный период существования ДВР не позволил разработать целевую жилищную политику и полноценно сформировать систему управления жилищным и коммунальным хозяйством, однако основы для хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке были заложены и получили развитие уже после присоединения к РСФСР.

Второй этап (1923-1956 гг.) обусловлен развитием новой системы хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере региона. Во второй половине 1920-х гг. основное внимание руководства страны в отношении Дальнего Востока было сосредоточено на хозяйственном развитии дальневосточных территорий. Данными обстоятельствами объясняется плановое переселение трудовых ресурсов, необходимых для ведения сельского хозяйства и промышленного, жилищного и культурно-бытового строительства. За шесть лет край принял более 110 тыс. новоселов. В соответствие с постановлением ЦИК и СНК РСФСР «О жилищной политике»53 в дальневосточных городах, особенно в центральной части региона, в планах развития промышленных предприятий предусматривалось целевое строительство жилья. IX крае-

Собрание узаконений и распоряжений Правительства ДВР (СУ и РП ДВР). № 1-3. Чита, 1920-1922.

51 Временным положением о местных органах народной власти ДВР: распоряжение правительства ДВР от 29.11.1920 г. №43 // СУ и РП ДВР. № 1-9. Чита, 1920-1921.

Об удовлетворении жилищной потребности в городах и пригородах ДВР и о порядке установления нормальных цен на жилые помещения: распоряжение правительства ДВР от 13.01.1920 г. № 45 //СУ и РП ДВР. № 2 (8). Чита, 1920-1921.

53 СЗ. 1923. № 6. Ст. 49.

вая партийная конференция (февраль 1929 г.) утвердила основные направления первого пятилетнего плана (1929-1932 гг.) развития народного хозяйства и культурного строительства ДВК. В нем впервые были предусмотрены значительные капитальные вложения на жилищное строительство.

Неоднократные административно-территориальные преобразования на Дальнем Востоке привели к созданию краевых, городских, районных советов и соответствующих исполкомов, в компетенции которых находились вопросы ЖКХ вплоть до октября 1993 г. С образованием Дальневосточного края (1926-1938 гг.) вопросы ЖКХ находились в ведении Далькрайисполкома, создавшего для их решения инспекцию коммунального хозяйства при административном отделе. В последующие годы вопросы ЖКХ были сосредоточены в крайисполкомах Хабаровского и Приморского краев. На местах аналогичные вопросы были в ведении городских, районных советов и соответствующих исполкомов, городских коммунальных отделов, жилищной части горкомхозов, жилищного подотдела горисполкомов, жилищного подотдела и управления горкомхозов.

В ведении Советов (городских, районных) находились организации, осуществлявшие не только жилищное строительство, но и эксплуатацию жилых домов. Для управления жилищным хозяйством Советы в структуре исполнительного комитета создавали управление (отдел) ЖКХ, которому административно подчинялись эксплуатационные организации и отдел по учету и распределению жилой площади. В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» (1937 г.), нормы которого действовали более 40 лет, Советы всех уровней требовали от коммунальных организаций «не допускать разрушения как коммунальных, так и частновладельческих жилых строений»54. В 1937 г. были созданы домоуправления55. Однако обеспечить сохранность, выполнение ремонтных работ не позволял дефицит самого жилья. .В октябре 1949 г. Совет Министров СССР принял специальное постановление «О мерах по улучшению жилищно-коммунального хозяйства, культурно-бытового строительства и благоустройства городов Приморского края», согласно которому 40% всех капиталовложений, направляемых на эти цели, были отданы Находке56.

Целенаправленная политика по развитию коммунального сектора ЖКХ на Дальнем Востоке была направлена на создание объектов энергетики для обеспечения ускоренного темпа индустриализации. Со второй половины 1930-х гг. фактически на всей территории ДВК шел процесс создания инфраструктуры ведомственного энергетического хозяйства. Через десять лет началось строительство городских коммунальных электростанций мощностью 500 кВт. Для 40-х гг. XX в. характерно активное развитие энергетического хозяйства в северо-восточной части региона. С 1950-х гг. начался процесс электрификации сельских населенных пунктов. С развитием энергохозяйства в городах и сельской местности Дальнего Востока появилась возможность централизованного отопления.

Анализ материалов архивов органов коммунального хозяйства свидетельствует о том, что вопросами благоустройства занимались планомерно, с привлечени-

34 СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

яГААО.Ф. 13. Оп. 1. Д. 61. Л. 9.

56 ГАПК. Ф. 26. Оп. 24. Д. 2. Л. 8.

ем общественности. Города преображались, становились чище, зеленее, создавались зоны отдыха для их жителей. Активное развитие гостиничного и ритуально-похоронного хозяйства отмечалось в 1930-х - середине 1940-х гг. и шло по традиционному пути создания законодательства в области гостиничного и похоронного дела. Однако в отличие от государственной политики Российской империи, финансовое обеспечение муниципальных предприятий включало бюджетную составляющую. Перевод коммунальных предприятий на хозрасчет, который был положен в основу формирования финансового хозяйства до середины 1950-х гг., существенно снизил их мотивацию и возможности эффективной финансово-хозяйственной деятельности, заложив предпосылки проблем отрасли в будущем.

В четвертой главе «Государственная полшпика по развитию жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке (1957-1993 гг.)» исследованы основные направления государственной политики в области жилищно-коммунального благоустройства, деятельность государственных органов по формированию жилищного фонда и инженерной инфраструктуры энерго-, тепло-, водоснабжения и водо-отведения, развитию систем противопожарной и санитарной безопасности, гостиничных и ритуальных услуг. Автором охарактеризован уровень благосостояния населения, выявлены проблемы реализации политики в условиях реформ (1987-1993 гг.) и их влияние на качество жизни дальневосточников.

Анализ процесса государственной политики по формированию и эволюции жилищного и коммунального сектора национального хозяйства на Дальнем Востоке в период с 1957 по 1993 гг. показал, что основными целями советской модели социалистического хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере являлись создание условий для закрепления трудовых ресурсов, снижения миграции дальневосточников, повышения уровня их благосостояния, а также становление системы жизнеобеспечения населения в условиях индустриального развития.

Со второй половины 50-х гг. XX в. активизировалось формирование жилищного хозяйства в регионе в связи с развернувшимся с 1958 г. массовым жилищным строительством, которому предшествовали расширение и создание предприятий по производству строительных материалов. Девятая пятилетка (1971-1975 гг.) не имела себе равных по объему жилищного и культурно-бытового строительства. В 1975 г. было введено в эксплуатацию жилой площади в 2 раза больше, чем в 1965 г. Это позволило приступить к ликвидации бараков и ветхого жилья, принадлежавших местным Советам. При активном жилищном строительстве обеспеченность жильем дальневосточников все же не достигала нормы, сложившейся в центральной части России. Основной причиной отставания служило ускоренное индустриальное развитие Дальнего Востока, сопровождавшееся неуклонным ростом численности населения.

Наиболее активными в создании коммунальной инфраструктуры были 1960-е гг. Последующие десять лет шел процесс расширения инженерных систем энерготепло-водоснабжения, благоустройства, а также ритуального и гостиничного хозяйств в регионе и совершенствования организационно-управленческой структуры ЖКХ. Сформированный на Дальнем Востоке коммунальный комплекс способствовал развитию региона и закреплению в нем населения вплоть до середины 1980-х гг., что реально позволило улучшить жилшцно-бытовые условия населения.

Анализ развития ЖКХ в 1970-е гг. показал, что при имевшихся положительных результатах: высоких темпах роста объемов строительства жилой площади, создания коммунального сектора хозяйства, совершенствовании системы управления, имелись наряду с объективными трудностями и существенные недостатки. Тяжелые условия труда, неустроенность быта, неразвитость системы здравоохранения приводили к росту смертности среди дальневосточников, поэтому количество мест для захоронения на кладбищах быстро сокращалось. Эти обстоятельства привели к открытию новых и расширению границ существовавших кладбищ. В исследуемый период действовало более 2280 кладбищ, из них городских - 61. Ритуальное обслуживание и хозяйственную деятельность на кладбищах в городах осуществляли 72 специализированные службы.

В конце 1980-х гг. Совет Министров СССР прекратил кредитование строительства индивидуального жилья и сократил финансирование народного хозяйства в целом. За пять лет перестройки (1985-1990 гг.) была разрушена основа сложившейся в течение нескольких десятилетий практики обеспечения жильем населения. Энергетическая система Дальнего Востока из-за резкого повышения цен на привозное топливо и роста тарифов на энергию (за 10 лет более чем в 10 раз) ослабела, что привело к неконкурентоспособности продукции местных производителей и разрушению региональной экономики. Средств на благоустройство стало направляться значительно меньше, что отрицательно сказалось на внешнем облике населенных мест. Начавшаяся в середине 1980-х г. в масштабе всей страны перестройка принесла перемены, связанные с глубокими реформами в экономике. В годы перестройки зрело недовольство людей, значительная часть которых уже не связывала свое будущее с коммунистическими идеалами, а власти всех уровней находились в ожидании перемен и вопросами ЖКХ не занимались.

Так, из-за дефицита финансовых средств, с 1988 г. темпы ввода в эксплуатацию жилищного фонда стали снижаться, сократилось производство строительных материалов, прекратились работы по капитальному ремонту жилфонда, возведенного в городах более 50 - 60 лет назад, большая часть которого к концу 1980-х гг. уже превышала нормативные показатели пригодности использования. В целом, развитие жилищно-коммунального сектора дальневосточного хозяйства в 1990-1993 гг. было остановлено экономическими и политическими реформами, что неизбежно отразилось на качестве жизни населения и повлекло его отток из региона в европейскую часть страны. Потеряв надежду на решение жплшцных проблем, дальневосточники начали покидать регион.

Таким образом, процесс реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере Дальнего Востока в 1957-1993 гг. можно условно разделить на два этапа. Первый этап (1957-1986 гг.), который включил период (1957-1965 гг.) развития массового жилищного строительства в соответствии с программой XXII съезда КПСС и реформой государственного управления в связи с ликвидацией совнархозов, и период (1966-1986 гг.), успешного решения задач, определенных XXIII съездом КПСС. Второй этап (1987-1993 гг.) охватывает период, в течение которого осуществлялась политика в ЖКХ в условиях реформ и фазы стагнации отрасли, обусловленной кризисом в экономике, переходом на рыночные отношения, принятием Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (от 12. 1992 г.),

новой Конституции РФ (1993 г.) и ликвидацией органов советской власти. Общие перемены в стране привели к кризису в экономике Дальнего Востока, что существенно отразилось на региональном хозяйстве. В 1993 гг. советская модель ЖКХ прекратила свое действие. Государственной политике в жилищно-коммунальной сфере как части социальной политики потребовались существенные изменения с учетом рынка услуг.

В заключительной части диссертации подводятся итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы. Исследование процесса реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в 1917-1993 гг. показало, что российское государство было неизменно заинтересовано в освоении и развитии региона и закреплении здесь трудовых ресурсов. Направление переселенцев в регион отвечало стратегическим интересам государства в связи с необходимостью сохранить территорию Дальнего Востока за Россией и не допустить возникновения как внутренних, так и внешних политических факторов отделения этих территорий от России.

В результате системного анализа развития ЖКХ выявлена одна из важных особенностей процесса формирования жилищного и коммунального хозяйства на дальневосточной окраине - ускоренный процесс урбанизации, высокие темпы которой привели к серьезным проблемам в управлении жизнеустройством населения городов, в которых формировалась особая «коммунальная» форма хозяйствования и развивалась соответствующая городская инфраструктура. Опыт государственных мер по созданию жилшцно-бытовых условий для переселенцев, применявшихся в дореволюционный период, советская власть использовала, поскольку этого требовали интересы индустриального освоения и развития региона.

В целом исследование, государственной политики по развитию ЖКХ и ее реализации на Дальнем Востоке позволило позитивно оценить меры, направленные на создание условий для жизнеобеспечения населения в 1928-1980-е гг.: от поддержки всех видов домостроения и строительства объектов коммунальной инфраструктуры до установления ответственности и определения систем надзора и контроля. Однако действовавший порядок финансирования не стимулировал предприятия ЖКХ осуществлять качественное обслуживание жилищного фонда или производить качественную продукцию коммунального назначения, а также искать эффективные и экономичные способы устройства инженерных коммуникаций (внешние сети водо-тепло-газо-энергоснабжения) на территории населенных пунктов. Исторический опыт показывает, что комплекс государственных мер, направленных на создание жилищно-коммунального комплекса на Дальнем Востоке, не позволил в полной мере решить жилищные и коммунальные проблемы населения.

Историческое исследование, отражающее позитивные и негативные проявления в практике реализации политики в жизненно важной для людей сфере, будет полезно органам государственной власти при решении проблем ЖКХ в современных условиях и в перспективе.

Список опубликованных работ по теме исследования 1. Монографии

1. Ярославцева, Т.А. Жилищно-коммунальное хозяйство на Дальнем Востоке России во второй половине ХГХ - начало XX вв.: историко-правовой аспект. - Хабаровск: ДВАГС, 2004. - 297 с. (12,5 пл.).

2. Ярославцева, ТА. Управление муниципальным хозяйством: история и современность. -Хабаровск: Санкт-Петербургский институт ВЭСЭП, 2005. - 207 с. (12,9 пл.).

3. Ярославцева, ТА. Развитие жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России (1917-1941 гг.). - Хабаровск: ДВАГС, 2006. - 314 с. (18,7 пл.).

4. Ярославцева, Т.А. Комплексный подход к регулированию жилищных отношений. - Хабаровск: ДВАГС, 2007. - 396 с. (24,8 пл.).

5. Ярославцева, Т.А. Государственная система жизнеобеспечения населения Дальнего Востока - фактор освоения и развития дальневосточных территорий России (1860-1938 гг.). - Хабаровск: ДВАГС, 2010. - 145 с. (9,0 пл.).

6. Ярославцева, Т.А. История ЖКХ: методология и историография проблемы. - Хабаровск: ДВАГС, 2010. - 173 с. (10,8 пл.).

7. Ярославцева, Т.А. Развитие жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России (1946-1993 гг.). - Хабаровск: Дальневосточный институт управления -филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2013. - 225 с. (9,3 пл.).

2. Статьи в периодических изданиях Перечня ВАК

8. Ярославцева, Т.А. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в 1920-е-1930-е годы // Отечественная история. - М.: РАН «Наука», 2006. - № 5. - С. 98-102 (0,5 пл.).

9. Ярославцева, Т.А. Жилищное хозяйство городов РСФСР (1920-1925 гг.) // Научный ежегодник. - Хабаровск: ДВАГС, 2006. - № 4. - С. 210-225 (1,0 пл.).

10. Ярославцева, Т.А. Становление и развитие системы управления жилищно-коммуналышм хозяйством на Дальнем Востоке России // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВАГС, 2007. - № 4. - С. 133-140 (0,5 пл.).

11. Ярославцева, Т.А. Трансформация системы ЖКХ: советская модель хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке России // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВАГС, 2008. - № 4. - С. 152-158 (0,5 пл.).

12. Ярославцева, Т.А. Государственная система жизнеобеспечения населения Дальнего Востока - фактор освоения и развития Дальневосточных территорий России // Власть. - М., 2009. - № 2. - С. 64-68 (0,5 пл.).

13. Ярославцева, Т.А. Концессии как форма сотрудничества власти и бизнеса // Власть.-М., 2009,-№9.-С. 134-138 (0,5 пл.).

14. Ярославцева, Т. А. Трансформация системы управления в жилищно-коммунальной сфере России: История и современность // Научный ежегодник. -М.: ИНИОН РАН, 2009. - № 4. Часть 2. - 716 с. - С. 332-338 (0,5 пл.).

15. Ярославцева, Т.А. Пожарная охрана на Дальнем Востоке России: исторический аспект // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВАГС, 2010. - № 4 (53). - С. 95-101 (0,5 пл.).

16. Ярославцева, Т.А. Особенности формирования ЖКХ на Дальнем Востоке России (1918-1940 гг.)// Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке Россия». - Хабаровск: ДВАГС, 2011. - № 2 (55). - С. 72-80 (0,5 п.л.).

17. Ярославцева, Т.А., Ярославцев, A.B. Благоустройство городов Дальнего Востока СССР // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВИУ-филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2012. - № 3 (60).-С. 77-85 (0,5 пл.).

18. Ярославцева, Т.А. Озеленение городов Дальнего Востока в СССР: исторический аспект // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВИУ-филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2012. - № 3 (60). - С. 86-92 (0,5 пл.).

19. Ярославцева, Т.А. Взаимообусловленность развития ЖКХ и качества жизни дальневосточного социума // Научный журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВИУ-филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2013. - № 2 (63).-С. 66-75 (1,0 пл.).

20. Ярославцева Т.А. Развитие гостиничного хозяйства на Дальнем Востоке России (1920-1993 гг.) // Научный журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВИУ- филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2013. - № 3 (64). - С. 8993 (0,5 пл.).

21. Ярославцева Т.А. Договорные отношения в жилищно-коммунальной сфере в дореволюционной России // Вестник ИрГТУ. - Иркутск, 2013. - № 10 (81). - С. 435439. (0,5 пл.).

22. Ярославцева Т.А. Государственная политика по развитию ЖКХ на Дальнем Востоке России в 1861-1993 гг.: Сравнительный анализ // Научный журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВИУ-филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2013. - № 4 (65). - С. 107-112 (0,5 пл.).

23. Ярославцева Т.А. Реализация государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем востоке Российской империи // Власть. - М., 2013. -№ 12.-С. 168-173 (0,5 пл.).

3. Основные публикации в научных сборниках п периодических изданиях

24. Ярославцева, ТА «Приамурские ведомости» как источник информации о городском благочиние (вторая половина XIX - начало XX века. // Вторые научные архивные чтения им. В.И. Чернышевой «Архивы на рубеже веков: их роль в исторической науке, практике управления обществом». -Хабаровск, 2003. - С. 156-161 (0,4 пл.).

25. Ярославцева, Т.А. Жилищно-коммунальное хозяйство в период ДВР // Четвертые Гродековские чтения. Материалы региональной научно-практической конференции. - Хабаровск, 2004. - С. 276-278 (0,3 пл.).

26. Ярославцева, Т.А. Методы хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке России до 1917 года // Жилищное право. - М., 2004 - № 4 - С. 6875 (1,0 пл.).

27. Ярославцева, ТА Жилищно-коммунальная сфера и государственный контроль на российском Дальнем Востоке (конец XIX- начало XX вв.) // Информационный бюллетень «Президентский контроль». - М., 2005. - № 2. - С. 27-33 (1,0 пл.).

28. Ярославцева, Т.А. Государственное управление в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке России: история и современность // Актуальные проблемы

управления, экономики и права российского общества. Межвузовский сборник научных статей. - Хабаровск: ДВАГС, 2005. - С. 265-285 (1,0 п.л.).

29. Ярославцева, Т.А. Становление правовых основ жилищно-коммунального хозяйства в дореволюционной России // Жилищное право. - М., 2005. - № 8. - С. 28-42 (1,0 п.).

30. Ярославцева, Т.А. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке России (до 1940 г.) // Научно-публицистический журнал «Власть и управление на Востоке России». - Хабаровск: ДВАГС 2006 - № 2 - С 112-122 (1,0 п.л.).

31. Ярославцева, Т.А. Социальные инновации в жилищно-коммунальной сфере // Сборник материалов международной науч.-практ. конф. «Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики». - Хабаровск: ДВАГС, 2008. - Ч. 2. - С. 229-238 (1,0 п.л.).

32. Ярославцева, Т.А. Жизнеобеспечение населения как фактор освоения и развития Дальнего Востока // Третьи архивные научные чтения им. В.И. Чернышевой: Материалы межрегиональной науч.-практ. конф. «История развития региона в документальных источниках». - Хабаровск: Изд-во «РИОТИП», 2008. - С. 16-37 (1,8 п.л.).

33. Ярославцева, Т.А. Введение прямых договорных отношений в ЖКХ как фактор предотвращения коррупции в системе муниципального управления // Сборник докладов международной науч.-практ. конф. в 3 ч. / Под науч. ред. И.В. Князевой. -Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2011. - Ч. 2. - С. 252-262 (1,0 п.л.).

34. Ярославцева, Т.А. Развитие жилищно-коммунального хозяйства как фактор закрепления населения на Дальнем Востоке России // Четвертые архивные научные чтения имени В.И. Чернышевой: Материалы Всеросс. науч.-практ. конф. «Дальний Восток России: историческое наследие и современность». - Хабаровск: КГУП «Хабаровская краевая типография», 2012. - С. 338-342 (1,0 п.л.).

35. Ярославцева, Т.А. Проблемы реализации прав граждан на качественное обслуживание жилья // Материалы I международной научно-практической конференции 23 ноября 2012 г. - Хабаровск: ДВИУ-филиал РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2012.-С. 281-287 (0,5 п.л.).

Ярославцева Татьяна Александровна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ (1917 -1993 гг.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Подписано в печать 24 февраля 2014 г. Формат 60 х 84 1/16. Бумага А-4. Усл.-печ.л.2,5.Тираж 100 экз.

Редакционно-издательский отдел Дальневосточного института управления - филиала РАНХиГС 680000, г. Хабаровск, ул. Муравьёва-Амурского, 33.

Текст диссертации на тему "Государственная политика по развитию жилищно-коммунального хозяйства на Дальнем Востоке России"

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

На правах рукописи

05201451307

Ярославцева Татьяна Александровна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ (1917 - 1993 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук

Научный консультант: доктор исторических наук, профессор В. В. Зверев

Москва 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................4

ГЛАВА I ИСТОРИОГРАФИЯ, ИСТОЧНИКИ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА...................41

1.1 Историография государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики......................................41

1.2 Источники исследования проблемы......................................................... 82

Вывод по главе....................................................................................................94

ГЛАВА II ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ В РОССИИ (1917-1993 гг.).........................................................................................100

2.1 Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере до 1917 г.......100

2.2 Трансформация жилищно-коммунальной политики (1917 - 1924 гг.)..........123

2.3 Деятельность государственных органов по формированию и развитию новой модели хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере (1925-1945 гг.) ......................................................................................149

2.4 Политика по восстановлению и развитию жилищно-коммунального сектора национального хозяйства (1946 -1993 гг.)...................................173

Вывод по главе....................................................................................................202

ГЛАВА III ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО ФОРМИРОВАНИЮ НОВОЙ МОДЕЛИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ (1917-1956 гг.)....................................206

3.1 Особенности становления и развития жилищного и коммунального хозяйства на Дальнем Востоке (до 1917 г.)................................................206

3.2 Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в первой половине 1920-х гг.....................................................................................245

3.3 Приоритетные направления деятельности государственных органов по формированию дальневосточного жилищного и коммунального хозяйства

во второй половине 1920-х -первой половине 1940-х гг................................274

3.4 Реализация политики в дальневосточном жилищно-коммунальном секторе национального хозяйства в послевоенное десятилетие

(1946- 1956 гг.)..............................................................................................336

Вывод по главе....................................................................................................361

ГЛАВА IV ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО РАЗВИТИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ (1957 - 1993 гг.)...................................364

4.1 Основные направления реализации государственной политики по развитию жилищного хозяйства в 1957 - 1986 гг.......................................364

4.2 Особенности реализации политики по формированию коммунальной инженерной инфраструктуры энерго-тепло-водоснабжения, канализации и развитию систем противопожарной и санитарной безопасности, гостиничных и ритуальных услуг (1957-1986 гг.)................392

4.3 Проблемы реализации политики в жилищно-коммунальной сфере региона в условиях реформ (1987 -1993 гг.)...............................................429

Вывод по главе...................................................................................................445

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................448

СНОСКИ И ПРИМЕЧАНИЯ.........................................................................458

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕР АТУ РЫ.. 49 8

ПРИЛОЖЕНИЕ.................................................................................................564

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ..............................................................................590

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере и её реализация на общероссийском уровне и в регионах занимает важное место в социально-экономическом развитии страны, формировании инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, обладающего четко выраженным социальным характером, так как является частью системы жизнеобеспечения населения. Особое значение приобретает наличие и состояние жилищно-коммунального комплекса в отдаленных, слабозаселенных территориях с неблагоприятными природно-климатическими условиями проживания, где остро стоит проблема закрепления трудовых ресурсов, необходимых для ускоренного хозяйственного освоения территории и решения стратегических задач страны в целом.

Традиционно Дальний Восток занимал особое место в стратегических планах России. Обеспечение безопасности дальневосточных границ и закрепление страны на обширных территориях вело к наращиванию там военного контингента и достаточного количества трудового потенциала для освоения богатого природными ресурсами региона. Достижение этих целей требовало создания социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры для размещения военнослужащих и переселенцев.

В дооктябрьский период основной акцент в деятельности правительства был сделан на государственном обеспечении жильем и коммунальными услугами военного контингента, на социальной поддержке переселенцев (льготы, кредиты, ссуды), а также на развитии частного предпринимательства. Сложившаяся до октября 1917 г. модель жилищно-коммунального хозяйства была построена на сочетании государственного участия в становлении и развитии системы жизнеобеспечения различных категорий населения и бизнеса, что требовало консолидации административных и политических усилий государственных органов власти и, как следствие, определило стратегию, це-

ли, задачи государственной политики во всех сферах хозяйствования, в том числе в его жилищно-коммунальном секторе на Дальнем Востоке.

В советский период в условиях разрушения рыночных отношений и становления новой системы хозяйствования государства в социально-экономической сфере страны, происходит трансформация государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, которая привела не только к преобразованию системы жизнеобеспечения населения, но и к созданию иной модели хозяйствования и управления жилищно-коммунальным комплексом.

Компаративный анализ моделеобразующих компонентов и основных функций двух моделей ЖКХ позволил выявить преемственность стратегических целей и задач государственной политики по созданию условий для развития системы жизнеобеспечения населения на Дальнем Востоке. Вплоть до начала 1990-х г. политика сводилась к патронажу государства, централизованному выделению ресурсов в прямой и косвенной форме (поддержка переселенцев, целевое финансирование строительства инфраструктуры, снижение транспортных тарифов, и пр.). Вместе с тем, за длительную историю освоения и социально-экономи-ческого развития Дальнего Востока в процессе реализации государственной политики неоднократно изменялись подходы к управлению регионом и жилищным хозяйством, способы взаимодействия между центром и регионом в области использования ресурсов, методы регулирования взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами в жилищно-коммунальной сфере для решения жилищно-бытовых проблем населения. Действия и меры государственных органов не всегда были эффективными и не давали нужных результатов, поэтому изучение причин и последствий будет способствовать объективности в оценке государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и её реализации на Дальнем Востоке.

В постсоветский период реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке, за более чем десятилетний период трансформации экономических, а затем и политических отношений, обусловленных построением рынка и новой системы государственного управ-

ления, внимание к жилищно-коммунальному хозяйству (ЖКХ) было снижено, что обострило сложившееся на рубеже веков и без того кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса (ЖКК). В материалах форума по вопросам ЖКХ (10-12 декабря 2012 г.), в послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (12 декабря 2012 г.) и решении Госсовета Российской Федерации (31 мая 2013 г.) особое внимание обращено на необходимость решения проблем отрасли и повышение качества его услуг [1].

Наихудшие показатели состояния жилищной сферы отмечаются в регионах Дальнего Востока. Значительная часть дальневосточников, в том числе малоимущих, проживает в ветхом и аварийном жилье, которое составляет в регионах Дальневосточного федерального округа (ДФО) от 11% (Сахалин) до 70% (Еврейская автономная область) [2]. В очереди на улучшение жилищных условий стоит более 500 тыс. чел. (примерно 165 тыс. семей), или 8% населе-

л

ния ДФО. Обеспеченность жильем дальневосточников составляет 20,9 м , в то время как в среднем по России - 22 м [3]. Доходы населения в ДФО не превышают 80% от среднероссийского уровня, что приводит не только к отказу граждан от получения ипотечных кредитов, но и к усилению нестабильности социально-экономического развития территории, ухудшению криминогенной обстановки, миграционным оттокам населения [4].

Базовой проблемой отрасли является нарушение естественного цикла воспроизводства инфраструктуры ЖКХ, состояние которой оценивается как «коммунальная катастрофа» [5]. Так, степень износа коммунальной инфраструктуры в ДФО превышает 65%, что требует, наряду с модернизацией, дополнительного создания новых объектов сетевого хозяйства. Провозгласив в марте 2001 г. «Стратегию развития жилищной и коммунальной сфер на современном этапе» и Федеральную целевую программу «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», руководство страны не смогло добиться существенных успехов. Одним из основных препятствий для изменения ситуации в ЖКХ по-прежнему остается неурегулированность экономических отношений в формировании цен и

тарифов на энерго-водо-теплоресурсы, отсутствие эффективного контроля за их целевым использованием и качеством услуг, а также недостаточная координация действий со стороны государственных органов и местного самоуправления в решении проблем отрасли.

Внутренние безвозвратные для Дальнего Востока миграции на всем протяжении его исторического развития оказывали существенное влияние на изменение демографической структуры, на этнические процессы, воспроизводство населения, социальное движение и др. стороны жизнедеятельности населения. «Приживаемость» переселенцев в регионе была очень низкой по причине того, что материальные условия не соответствовали их ожиданиям.

Отрицательный для региона миграционный исток создал предпосылки для привлечения рабочей силы из КНР, КНДР, что усилило социальную напряженность в обществе и осложнило обеспечение государственной безопасности на дальневосточных границах России. В ежегодном послании Президента РФ к Федеральному Собранию Российской Федерации (12 декабря 2013 г.) В.В. Путин отметил, что «... разворот России к Тихому океану, динамичное развитие всех восточных территорий» откроет России новые возможности в экономике и проведении активной внешней политики. Он подчеркнул, что «... ресурсы и государства, и частного бизнеса должны идти на развитие, на достижение стратегических целей. Например, таких, как подъём Сибири и Дальнего Востока», что является «национальным приоритетом на весь XXI век».

Среди важнейших социально-экономических задач актуальной остается реализация программы строительства доступного жилья, получившая название «Жильё для российской семьи», нацеленная на решение проблем качества и доступности жилья [6]. На Дальнем Востоке при успешной реализации жилищной политики общий объем жилищного фонда к 2025 г. должен составить 390, 6 млн. м , то есть превысить показатели 2013 г. в 1,7 раза [7]. Однако серьезным препятствием в достижении целей по решению данной задачи является кризисное состояние ЖКК, которое создает не только экономическое бедствие для отрасли, но и предпосылки для снижения качества жизни людей,

возникновения социальных проблем таких, как «бездомность», безработица, снижение воспроизводства населения и воспроизводственной функции заработной платы, и другие, в том числе ослабление социальной защищенности отдельных категорий граждан и миграция населения.

Государственная политика в жилищно-коммунальной сфере как объект исследования привлекала, прежде всего, ученых-экономистов, анализировавших различные аспекты многоотраслевого комплекса, включающего жилищное хозяйство; ресурсоснабжение (тепло-, электро-, водоснабжение и водоотведе-ние); благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, санитарная очистка и утилизация отходов); бытовое обслуживание (банно-прачечное и гостиничное хозяйства; ритуальное обслуживание), на основе концептуального подхода, имевшего отраслевой характер. Однако при всей отраслевой значимости жилищно-коммунальный комплекс является неотъемлемой частью национального хозяйства с ярко выраженным социальным характером и основным элементом жилищно-коммунальной сферы, которая включает в себя часть социальной жизни общества, воспроизводства человека, семьи, социальных групп, систему обеспечения их жизненно важных потребностей (например, жилье и коммунальные услуги), поэтому исследование отдельных аспектов деятельности государства по развитию ЖКХ оправдано с социально-философских позиций с учетом исторической динамики.

В исторических исследованиях, близких по проблематике, анализируются процессы, протекающие на конкретной территории в определённое время, выявляются основные тенденции государственных мер и последствия их реализации, устанавливаются факторы, породившие те или иные проблемы населения в жилищно-коммунальной сфере в зависимости от характера социально-экономических и политических тенденций государственной политики и даже остроты проблем в области жилищно-коммунального хозяйства. Однако жилищно-коммунальное хозяйство как система жизнеобеспечения и хозяйствования, состояние которого является одним из индикаторов качества жизни населения, в научной исторической литературе не рассматривалось. Не

являлся предметом исторического исследования и опыт реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке.

Дальний Восток сохраняет стратегическое значение, поэтому государственная политика в жилищно-коммунальной сфере всегда будет обусловлена необходимостью решения особых задач, направленных на создание условий для стабилизации народонаселения в регионе и обеспечение безопасности национальных границ. Проблемы ЖКХ в современных условиях представляют реальную социально-экономическую угрозу не только для региона, но и для России в целом, и без адекватной государственной политики трудовые ресурсы на Дальнем Востоке не сохраняются и не пополняются, что отражается на притоке иностранных мигрантов и, как следствие, на ослаблении материально-технической базы промышленности и экономики региона в целом.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что изучение целей, задач, функций государственной политики в жилищно-коммунальной сфере и особенностей её реализации на примере Дальнего Востока помогут дать оценку процессу развития территории и выявить условия, необходимые для разработки перспективных направлений социально-экономической политики в регионе. Настоящее историческое исследование даст возможность воссоздать целостную картину государственного участия в развитии Дальнего Востока и жизнеобеспечении населения в 1917-1993 годы.

Объектом исследования избрана государственная политика по созданию условий для жизнеобеспечения населения и его жизнедеятельности на Дальнем Востоке в 1917- 1993 гг.

Предметом исследования является деятельность государственных органов по созданию и развитию советской модели жилищно-коммунального хозяйства как системы жизнеобеспечения населения и хозяйствования государства в жилищно-коммунальной сфере на Дальнем Востоке в 1917 - 1993 гг.

Целью исследования является комплексное изучение основных этапов формирования и реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере, выявление целей, задач, основных направлений, принципов,

форм и способов деятельности государственных органов центрального и регионального управления жилищно-коммунальным комплексом на Дальнем Востоке в период 1917 - 1993 гг. и специфических черт советской модели ЖКХ. Для достижения цели поставлены следующие научные задачи:

- изучить и обосновать методологию исторического анализа государственной политики в жилищно-коммунальной сфере как составной части социальной политики в обозначенный период;

- охарактеризовать сос