автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Государственный контроль как фактор социальной организации

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Зародин, Василий Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. Методологические проблемы организации государственного контроля.

1. Место и роль контроля в общественной жизнедеятельности.

2. Социально - легитимная основа государственного контроля.

ГЛАВА II. Государственный контроль в социальной организации современного российского общества.

1. Региональная организация государственного контроля.

2. Функционирование контрольных органов государства на местах.

Введение диссертации1999 год, автореферат по социологии, Зародин, Василий Васильевич

С момента оформления государства возникает культура его взаимоотношений с гражданским обществом. Принципы этих взаимоотношений пытались сформулировать виднейшие философы, политологи и социологи -представители различных философских школ и течений, начиная от философов древности и кончая учеными нашего времени. При этом большое внимание уделялось системе контроля, создаваемой в государстве. Контроль является одной из важнейших функций социального управления, которая позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, возникающие в социальной организации общества, искать новые резервы и возможности для поступательного развития важнейшей составной части этой организации - местного самоуправления.

Государственный контроль можно определить, в узком значении, как проверку качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями и другими нормативными документами. Кроме того, государственный контроль можно рассматривать как процесс, обеспечивающий достижение целей органами власти и управления. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми.

В отечественной и зарубежной литературе выделяются и другие аспекты государственного контроля. Контроль считают: средством решения поставленных задач, чертой стиля деятельности, принципом руководства и т.д.

Развитие институтов государственного контроля в социальной организации "государство - гражданское общество" - один из решающих факторов реформирования России и ее выхода из системного кризиса. При этом значимыми являются институты государственного контроля среднего уровня т.е. областного и районного звена. В период все нарастающей децентрализации и смены политико-нравственных ориентиров в обществе формируется благотворная среда для криминализации общественных и государственных институтов, и, как следствие этого, рост недоверия к государству со стороны граждан. Поэтому именно в этот период возрастает роль государственных контрольных институтов как фактора организации основных социальных процессов, протекающих в российских регионах. Институты государственного контроля оказывают заметное воздействие на мировоззрение членов общества, на формирование их гражданской позиции и органов местного самоуправления. В процессе изменения взаимодействия государственных контрольных институтов с гражданским обществом реализуются основные формы активного и пассивного участия населения в местном самоуправлении.

Деятельность институтов государственного контроля в регионах современной России решающим образом зависит от традиционных отечественных способов хозяйствования и управления. Вместе с тем, сказывается и общемировой опыт развития органов государственного контроля, как легитимной формы влияния государства на социальные процессы, происходящие в гражданском обществе. Ряд принципов построения и функций институтов государственного контроля в западных демократиях является полезным и не идет вразрез с российской историей и действующими отечественными традициями.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления включает в себя все те меры, которые направлены на проверку соответствия фактического состояния дел в данном муниципальном образовании, учреждении правовым, экономическим и политическим нормам. Само понятие контроля предполагает идентичность целей государственного контроля и работы органов местного самоуправления. Государственный контроль должен обеспечивать граждан их правами, выражать и отстаивать свои интересы легитимным путем через институты самоуправления, обеспечивая выполнение принципов законности и целесообразности в работе органов местного самоуправления.

Одной из основных функций, выполняемых государством по отношению к гражданскому обществу, является функция контроля за сбалансированным и планомерным развитием местного самоуправления народа. Впервые обоснование этого мы находим в трактате Конфуция "Книга установлений", в котором отмечена необходимость мудрого руководства государственных чиновников в отношении своего народа, а также необходимость взаимного уважения народа и государства. Конфуций приводит девять принципов управления государством: самосовершенствование, проявление почтительности к мудрым, любовь к близким, почитание сановников, проявление внимания ко всем чиновникам, забота о народе, поощрение всех видов ремесел, любезное обращение с людьми издалека, благорасположение к местным удельным правителям.

В европейской политической философии мысль о необходимости мудрого государственного контроля над самоуправлением гражданского общества обосновал и развил в своих трудах "Политика" и "Афинская полития" древнегреческий философ Аристотель. Великий философ показал пагубность отсутствия государственного контроля над развитием гражданского общества, неподконтрольность государственных органов со стороны институтов гражданского общества. В виде наиболее оптимального типа государственного правления было названо аристократическое государство.

В средние века наиболее четко и полно обосновал необходимость жесткого государственного контроля Н. Макиавелли. В трактате "Государь" он проводит политический анализ средневекового общества и показаны способы создания сильного централизованного государства в условиях неразвитости гражданских добродетелей.

В дальнейшем разработка концепций контроля в системе взаимоотношения гражданского общества и государства была проведена философами и политологами нового времени. Так Гоббс показал необходимость государства, раскрыв его человеческую природу и развеял миф о божественности установления государственной власти. Дж. Локк основал доктрину либерализма и теорию конституционно-парламентской монархии, "естественного права", "общественного договора", защиты прав человека, в том числе права собственности, суверенности народа, отделения законодательной власти от исполнительной. Ш. Монтескье отстаивал естественные права человека и показывал обусловленность законов типом государства (республика, монархия, деспотия); кроме этого, он обосновал необходимость государства как гаранта свобод в гражданском обществе. Ж.-Ж. Руссо доказывал необходимость превращения государства в инструмент защиты равенства и свободы через "общественный договор" на основе моральных норм, постоянного пле-бейсцита, социальной справедливости и суверенитета народа. Идея государственного контроля над функционированием гражданского общества прослеживается в учении И. Канта, предложившего разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную для создания правового государства.

Даже в разработанных социалистами-утопистами Т. Мором, Т. Кампа-неллой, Ш. Фурье, А. Сен-Симоном, Р. Оуэном проектах идеального, коммунистического общества, основанного на проповеди гуманизма, социальной справедливости, равенства и широких прав людей, гармоничного развития личности, в разной степени признавалась необходимость контрольных мер государства в отношении гражданского общества.

Разработанные русскими социологами теоретические основы взаимодействия органов государства и местного самоуправления являются частью огромного пласта творческого наследия отечественных ученых второй половины XIX - начала XX веков, когда в Россию проникли первые зачатки социологических знаний и началось становление русской школы социологии. Интерес к самоуправлению как форме проявления социально-политической активности населения в России и методам осуществления государственного контроля над его деятельностью впервые возник в 60-70 годы прошлого века в условиях осуществления земской реформы1. В трудах русских ученых Чичерина Б.Н., Васильчикова А.И., Пахитнов К. и др. рассматривались естественно-правовые основы самоуправления, его возможности развития в российских условиях, взаимоотношения органов самоуправления с государственными структурами власти. Причем их анализ был достаточно содержательным и, как всякое научное обоснованное исследование, по сей день злободневным.

В 20-40-е годы XX века самостоятельное изучение вопросов развития традиционных институтов местного самоуправления практически прекратилось. Прослеживается тенденция обоснования необходимости усиления влияния государства во всех сферах деятельности гражданского общества. Данное положение обосновывалось создавшейся политической ситуацией, когда страна находилась в условиях политической и идеологической изоляции. Влияние институтов государственно-партийного контроля на деятельность институтов самоуправления и общества приобретает тоталитарную тенденцию. В пятидесятые годы отечественные социологи и политологи на

1 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М.,1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3 СПб., 1869-1871; Пахитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1911; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. СПб 1905. чинают использовать термин "самоуправление" для характеристики демократии в социалистическом государстве.

В 60-е годы учеными рассматривались проблемы демократических основ социалистического управления, суверенитета и полноправия народов, характера Советов как органов самоуправления2. Научность разработок была весьма относительной, она сохранялась лишь в рамках короткого исторического периода. Сильное влияние на работы оказывали официальные политические установки. Попытки найти выход из сложившегося в современный переходный период системного кризиса усилили интерес к самоуправлению на местах.

В 70-х годах изучение проблемы деятельности государственных институтов контроля не получает должного развития, продолжает ощущаться идеологизированный подход авторов. Стержнем социологической теории социальной организации "государство - гражданское общество" является проблема отношения государственных контрольных институтов к организации гражданами местного самоуправления. Но лишь несколько публикаций, да и то вскользь, касались данной, важнейшей стороны проблемы.3 Много писалось о Советах. Исследовался процесс их формирования, организационная структура, история их деятельности, особенности работы сельских и городских Советов. Анализу подвергалась степень демократизма Советов, их роль в экономическом, социальном, культурном развитии регионов России. Функции государственных контрольных институтов в социальной системе граж

2 См.: Волков Ю.Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. Свердловск. 1961; Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972; Красин Ю.О. О перерастании социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление//Современные проблемы социалистической демократии и перспективы ее реализации. Прага. 1975.

3 См.: Политическая система социализма: функции и тенденции развития. Киев 1985; Основы теории политической системы. М.,1985; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М.,1988. данского общества, тем не менее, оставались вне центра внимания исследователей.

В настоящее время в связи с распадом СССР и кризисом мировой биполярной социально-политической системы, видимо, наступил новый крупный этап в развитии социальной организации взаимоотношений государства и гражданского общества. В основу анализа противоречий между обществом и государством, формирования социального государства, создания мирового правительства и других актуальных проблем институциональной социологии управления начинают входить конструктивные идеи глобализма, общецивилизованного подхода, синергетики. Эти идеи позволяют проследить преемственность и волнообразность социально-политических процессов, в связи с чем заслуживают внимания работы Н. Моисеева, Н. Пригожина, С. Тоффе-лера, Дж. Уайтхеда, И. Яковлева4.

Умеренно консервативные и либеральные, связанные с отечественным менталитетом, взгляды на социальное развитие и перспективы российского государства содержатся в произведениях JI. Гумилева, А. Сахарова, И. Ша-фаревича5. Важные для теории и практики оценки социально-политических условий, тенденций и ориентиров преобразования современной России дают научные центры и институты РАН под руководством Л.И. Абалкина, Т.И. Заславской, Г.В. Осипова.

На протяжении 80-90-х годов разработка проблем организации государственного контроля велась в различных формах: индивидуальные и коллективные монографии, сборники статей, статьи в научных журналах, доктор

4 См.: Моисеев Н. Человек и ноосфера M., 1990; он же Человек. Среда. Общество. М., 1982; Николис Г., Пригожин H. Познание сложного М., 1990; Уайтхед Дж. Серьезные забавы. М. 1986; Яковлев И. Ускорение : темпы и методы социально-экономической перестройки. Л., 1988

5 См.: Гумелев Л. В поисках вымышленного царства/Ред. Н.И. Иовчак СПб., 1994; Сахаров А.Д. Мировой прогресс, права человека: статьи и выступления. Л.,1990; Шафаревич И.Р. Есть ли у России будущее?М.,1991 ские и кандидатские диссертации. Сложились научные центры, активно занимающиеся данной проблемой. За короткий промежуток времени исчезли прежние политические структуры, идеологические стереотипы. Все это создало принципиально иные условия для разработки вопросов развития государственного контроля за социальными институтами гражданского общества. Возникла потребность в более широком взгляде на ее различные аспекты, в обращении к мировому опыту функционирования органов самоуправления. Появились научные работы Барзилова С.И., Бегинина В.И., Великого П.П., Долгова В.М., Дыльнова Г.В., Когута А.Е., Лагуткина А.В., Лазарева В.Н., Лысикова В.В., Самсонова В.Б., Слепцова Н.С., Устьянцева В.Б., Южакова В.Н., и др.6, в которых содержатся конструктивные соображения по проблемам организации государственного контроля на различных уровнях управления общества в Российской Федерации.

Значительный теоретический интерес при изучении государственных институтов контроля и необходимой меры их влияния на деятельность органов самоуправления имеют работы зарубежных социологов, политологов, историков и философов: Ф.Бейли, Э.Вольфа, М.Вебера, Ф.Знанецкого, К. Маркса, Б.Мура, Т.Миллера, Р.Ретфилда, Дж.Скотта, П.Стирлинга, Ф.Сяодуна, В. Томаса, М. Трайбуса, P.M. Фалмера, Т. Шанина, Я. Щепань

6 См.: Барзилов С.И. Социальная сфера и самоуправление. Саратов. 1989; Дыльнов Г.В., Бегинин В.И., Фетисов Э.И. и др. Общая социология Саратов, 1994; Великий П.П. Экономика и нравственность. Саратов, 1992; Долгов В.М. Нижегородская деревня в Великой отечественной войне: партийное руководство сельским хозяйством в 1941-1945 годах. Саратов, 1983; Научно-технический прогресс и интенсификация производства/ под ред. Когута А.Е. Л., 1987; Лагуткин A.B. Комплексное снабжение проблемы и перспективы. М., 1989; Лазарев В.Н. Что такое правовое государство? М., 1990; Лысиков B.B. Социологические аспекты технологии оценки квалификации, образования и карьеры стратегического руководителя. Саратов, 1995; Казанов M.B., Слепцов Н.С. Соло на ЭВМ. М., 1988; Устьянцев В.Б. Жизненное пространство села / Аграрная реформа в России: опыт, проблемы, перспективы. Саратов, 1995; Южаков В.Н. Организация процесса развития: оъек-тивные закономерности познания. Саратов. 1986; Местное самоуправление. Политологический подход. Саратов 1994; Дыльнов Г.В. Законодательная власть в правовом государстве. Саратов. 1995; Самсонов В.Б. Социология политики. Саратов. 1995; Жизненное пространство человека и общества. Саратов. 1996; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологических исследований. Саратов. 1997; Государство и местное самоуправление: Региональные проблемы. Саратов. 1998; Философия и социология власти/ Под ред. В.Н. Гасилина, В.Н. Южакова. Саратов 1996 и др. п ского, Ф. Энгельса и др. . В работах этих авторов рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием и формированием органов государственного контроля, а также пути и принципы их взаимодействия с социальной организацией гражданского общества.

Проведенный анализ специальной литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не разработанных исследователями. Недостаточно определена степень необходимой привязки органов государственного контроля к современным динамичным социальным процессам, протекающим в настоящее время в Российской Федерации. Недостаточно используется отечественный опыт реализации демократических традиций российского общества, в частности, опыт использования государственных контрольных институтов регионального звена в процессе укрепления социально-политических и экономических связей между субъектами Российской Федерации. Неполно определен круг вопросов совместного ведения государства и институтов самоуправления, а также мера легитимного вмешательства органов государственного контроля в деятельность местного самоуправления.

Целью данного исследования является раскрытие сущности государственного контроля как ведущего фактора социальной организации современной России. При этом особое внимание уделяется взаимодействию государственных контрольных органов с институтами местного самоуправления в рамках правового поля российской Конституции 1993 года. Для раскрытия этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:

7 См.: Вятр Е. Социология политических отношений. М.,1979; Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. Изд. 2-е; Великий незнакомец: крестьяне и фермеры в современном мире. М., 1992; Щепаньский Я Элементарные понятия в социологии. М., 1969; Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления: в 5-ти т. Т.4. Контроль как функция управления М., 1992.

- охарактеризовать основные исторические формы проявления контроля ' государства как фактора социальной организации гражданского общества;

- проанализировать взаимосвязь социальной функций государственного контроля с насущными потребностями организации самоуправления гражданского общества;

- определить формы и методы координации государственного контроля и деятельности социальных субъектов местного самоуправления;

- выявить социальные причины относительной неэффективности работы органов государственного контроля в условиях системного кризиса России;

- определить круг полномочий региональных органов государственного контроля в социальной организации общества.

Объектом данного исследования являются современные органы государственного контроля в России.

Предмет исследования - социальные процессы обновления и функционирования институтов государственного контроля в социальной организации современного российского общества.

При решении поставленных исследовательских задач я старался придерживаться целесообразного для методологии социального управления синтеза различных социальных теорий. Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-политических дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, основ государственного управления, исторических факторов реализации государственного управления в России. Социологический анализ процесса формирования органов государственного контроля, дополнен оценкой влияния различных законодательных актов на развитие местного самоуправления в России. При подготовке всех разделов исследования применялся метод научного моделирования, как один из главных методов современной социологии управления.

В трудах социологов политических и государственных деятелей, философов и политологов содержатся идеи, концепции и положения теории социального управления, анализ которых дает возможность увидеть влияние научно обоснованной политики государственного контроля на развитие гражданского общества, политическую практику взаимодействия социальных институтов местного самоуправления с государственными органами. В процессе работы над диссертацией использован обширный банк данных ИАгП РАН, накопленный за время существования Института, в том числе материалы конкретных социологических исследований последних пяти лет, проводимых в ряде сельских административных районов Саратовской области (в частности Красноармейском - 360 человек (1995 г.); Марксовском - 1000 человек (1996 г.) и 350 человек (1997 г.); Аткарском - 500 человек (1997 г.)). Инструментом данных социологических исследований являлась анкета, в разработке и распространении которой я принимал непосредственное участие.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- выявлено координирующее влияние государственных институтов контроля на сбалансированное развитие самоуправления гражданского общества,

- доказана необходимость превращения региональных государственных контрольных органов в прочную опору федерализма и легитимную форму защиты народовластия;

- определены причины недооценки традиционной отечественной модели контрольной политики государства и преувеличения ценности для российского общества западных моделей управления и хозяйствования;

- показана значимость для современного этапа преобразований российского общества отечественного опыта социальной организации государственного контроля;

- проанализировано отношение сельского населения к деятельности существующих в Российской Федерации органов государственного контроля и местного самоуправления.

Положения выносимые на защиту:

1. Обращение к историческим формам органов государственного контроля облегчит задачу становления новых демократических форм управления. Истоком нынешней неоднородности российской культуры управления служит общая евроазиатская культура русского народа. В самобытной России сочетаются авторитарная государственность с вольнолюбием и правдолюбием россиян, западническая меркантильность со славянской соборностью, периоды тоталитарного руководства с разрушительными революциями и радикальными реформами.

2. Противостояние авторитарной и демократической культур управления вплоть до настоящего времени в России не изменилось. Относительное равновесие между авторитарным и демократическим началами социальных процессов закономерно сменяется их взаимным подавлением и упадком культуры управления, что в свою очередь преодолевается в процессе социальной реорганизации государства и общества, проведении сбалансированной политики государственного регулирования процессов, протекающих в современном российском обществе.

3. Социальные институты местного самоуправления являются основополагающими при формировании социального бытия и мировоззрений граждан и в этом качестве должны наиболее полно учитываться при реформировании органов государственного контроля. Многие существующие модели реформирования институтов государственного контроля не учитывают ментальных особенностей и современных социальных реалий России. В тоже время институционализация государственного контроля имеет глубокие корни, уходящие в социальную организацию российского общества в целом и традиционных институтов самоуправления в частности. Поэтому необходимо шире применять исторически сложившиеся формы взаимодействия общества с государством.

4. Органы местного самоуправления должны стать наиболее действенной формой легитимного проявления социальной активности сельского населения по отношению к государственной деятельности. Систему местного самоуправления определяют законодательные акты, обязательные для исполнения государственными структурами, а решения и документы, принимаемые местными органами самоуправления, не противоречат центральному законодательству, обязательны к исполнению местными государственными органами и ведомствами. Однако местное самоуправление как форма социальной организации общества возможно только при условии, если государственный контроль над социальной активностью населения не перерастает в диктат. В таком случае органы местного самоуправления теряют поддержку населения и не могут исполнять свои социальные функции.

5. Функционирование институтов государственного контроля необходимо наладить с учетом и социально-политических требований субъектов гражданского общества. Заметную роль в отечественной организации институтов государственного контроля играет традиционная культура управления. Навязывание западной модели демократии, хозяйствования и управления вызывает неадекватную реакцию у населения. Данные преобразования не проходят через основополагающие институты гражданского общества и поэтому наталкиваются в обществе на оппозицию.

6. Необходимо более тщательно изучать исторические корни построения контрольных органов государства в России и традиционные методы их взаимодействия с институтами и субъектами гражданского общества. Основной целью государственного контроля должно стать соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности социальной организации общества.

Эмпирическая база диссертации включает достаточно широкий круг различных материалов. В работе использовались документы государственно-правового характера - Конституция Российской Федерации и государственные акты, а также указы, законы, постановления по вопросам территориального самоуправления ряда стран, а также Устав Саратовской области, ряд ее законов по вопросам местного самоуправления, а также уставы ряда районных муниципальных образований. Важным источником явились социологические материалы, полученные автором во время проведенных ИАП РАН анкетных опросов в сельских районах Саратовской области, а также местные и региональные статистические данные.

Проведенное исследование является прикладным, материалы и результаты исследования могут составить научную основу для:

- разработки программ по осуществлению контрольных полномочий за деятельностью органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации;

- практического использования выводов и рекомендаций в деятельности социальных институтов, осуществляющих контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти области и ее муниципальных образований;

- функционирования предлагаемой оптимальной модели осуществления контроля в регионе, а также использования в научно-педагогической деятельности при подготовке и в чтении спецкурсов и семинаров по социальному управлению и ряду других социологических дисциплин.

Теоретические положения, методологические подходы, практические L результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, использовались в разработке программы «Губернаторского контроля» в Саратовской области, при подготовке ряда законов Саратовской области и постановлений правительства Саратовской области, а также высказывались на научных конференциях и в научных публикациях. Л

Заключение научной работыдиссертация на тему "Государственный контроль как фактор социальной организации"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Современное состояние исполнительной и в целом государственной власти характеризуется крайне неэффективным контролем за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, нормативных актов. В настоящее время назрела необходимость создания стройной, четкой структуры специализированных контрольных инстанций и ликвидации дублирующих друг друга контролирующих служб.

Существующая практика контрольной деятельности была и остается всего лишь обычной проверкой исполнения или констатацией состояния того или иного объекта управления и реально отодвинута на периферию процесса принятия и реализации управленческого решения. Задача же контроля состоит в том чтобы предмет контрольной деятельности в процессе осуществления контроля приобретал новое, более высокое качество, становился лучше.

Таким образом, контрольная работа должна изменять к лучшему организацию и деятельность подконтрольных структур во всех звеньях взаимодействия государственной системы с органами местного самоуправления. Конечным результатом взаимодействия в процессе контроля должны стать возросший профессионализм муниципальных служащих и более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, кадровых, информационных и др.

Главной предпосылкой для эффективной организации государственной системы контроля является формирование четко определенного круга задач, единых для всех контрольных органов. Независимо от их уровня и местоположения в системе государственной власти, а также от их принадлежности в организационном отношении к федеральному или региональному уровню.

Для государственной власти, организованной на федеральных принципах, в форме федеративного устройства, проблема доведения государственных решений от центра до регионов была и остается одной из главных. Так как действенная власть - это не только принятие государством решений, но и эффективный контроль за их выполнением, невозможный без ликвидации искажений информации.

Эффективность и действенность контроля в российском обществе связана с очень важным вопросом - оформлением единой вертикали государственного контроля. Однако сегодня решения этого вопроса еще не найдено. Несмотря на то, что параллельно существуют достаточно развитые структуры федерального контроля и инфраструктура контрольных служб органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, понимающих необходимость создания общей вертикали контроля, разобщенность между ними ликвидировать не удается.

Существует еще один специфический момент, заслуживающий особого внимания. Поскольку сами контрольные органы допускают и несправедливость, и нарушения, и злоупотребления, то для своевременного выявления, обобщения, анализа и реагирования на них Главному контрольному управлению Президента РФ необходимо взять на себя глобальную функцию и начать контролировать контрольные органы, которых крайне много. Эта работа поможет способствовать оптимизации деятельности контролирующих структур и уменьшит их количество, а также снимет проблемы дублирования в контрольной деятельности, в частности, многослойности дублирования, когда одну и туже структуру по одному и тому же напрвлению работы проверяют почти в одно и то же время несколько разных инстанций, каждая из которых имеет вполне достаточные полномочия для принятия решений по устранению выявленных недостатков.

Отсутствие определенных единых методик, стандартов контрольной деятельности влечет за собой разобщенность, разнотолкование, рассогласованность в действиях контрольных органов на всех уровнях. Для нормального и действенного функционирования контрольной вертикали, безусловно, возникает необходимость принятия федерального закона о государственном контроле, определяющего следующие аспекты контрольной деятельности:

1) роль и место контрольных органов в системе государственной власти и управления;

2) статус инспекторов-контролеров с социальными гарантиями и обеспечением;

3) границы контроля и разделение полномочий между федеральным и региональным контролем;

4) планирование, организацию, подготовку и процедуру контроля;

5) результаты контроля - их реализация и эффективность.

Отсутствие такого законодательного акта государственного масштаба провоцирует децентрализацию контроля, не подчиненного общей стратегической задаче;

Практика деятельности контрольного управления Саратовской области свидетельствует о том, что контроль является достаточно универсальным независимо от того, на федеральном или региональном уровне он осуществляется, поскольку на объекты проверки выезжают комиссии, формируемые из представителей правоохранительных и контрольных органов разных уровней, специализирующихся на различных видах контрольной деятельности.

Однако разнообразие объектов государственного контроля не может скрыть его специфики - проверяется и оценивается либо деятельность организаций, должностных лиц с точки зрения ее содержания и эффективности, либо деятельность по выполнению конкретных правовых актов, либо государственных программ.

На современном этапе реформирования российского общества исключительную важность приобретает проблема эффективности контроля. Многие контрольные органы тратят основные усилия на саму процедуру контроля, глубоко не анализируя результаты своей деятельности.

Например, в 1998 г. Контрольное управление Президента РФ провело огромное количество проверок в разных сферах и различных регионах. По их результатам было направлено 49 информации Президенту РФ, 174 — руководителю Администрации Президента РФ, 50 — Правительству РФ, 376 -министерствам и ведомствам, 114 информации и предписаний направлено главам администраций краев и областей, 21 обращение направлено в Генеральную прокуратуру РФ.

Несмотря на то, что была выявлена масса нарушений, разработаны меры по их устранению, результатов практически ощутить нельзя. По-прежнему многие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ не выполняются.

Эффективность контроля зависит от полноты выполнения контроли

V/ W /»■* рующеи организацией или должностным лицом следующих основных требований:

- контроль должен осуществляться непрерывно, регулярно и систематически;

- быть своевременным по срокам осуществления, тщательным и полным в охвате объекта контроля;

- носить объективный характер, способствовать формированию чувства личной ответственности и дисциплины;

- быть оперативным, действенным и гласным;

- контроль должен носить всеобщий характер, каждый руководитель призван считать его неотъемлемой частью своих должностных обязанностей и заниматься контролем, даже если никто ему специально это не поручал;

- осуществляться на всех этапах управленческой деятельности.

Формы и методы контроля должны носить разнообразный характер: проверки вышестоящими органами нижестоящих органов; письменные отчеты; контрольные журналы; картотеки; совещания; заседания и др.

Существует необходимость сформировать систему текущего контроля, который позволяет готовить регулярную информацию о состоянии дел на том или ином участке работы, вносить необходимые коррективы в планы и программы действий.

Такое понятие, как эффективность государственной службы может быть связана с наличием бюрократии, действительно служащей обществу, т.е. такой бюрократии, которая:

- находится под реальным контролем общества;

- выражает интересы общественного прогресса;

- минимизирована по своим количественным и качественным параметрам.

Получившая свободу от общественного контроля бюрократия неизбежно деградирует. Это утверждение основано на внутреннем противоречии бюрократии - между широкими общественными целями, ради которых она создается и узко корпоративными ее интересами, имеющими тенденцию к доминированию. Если затрагиваются внутри корпоративные интересы бюрократии, то она начинает увеличивать формальную сторону деятельности, забывая о содержательной стороне. Таким образом, при ослаблении контроля за деятельностью бюрократии она начинает работать "на себя", на свои корпоративные цели.

Анализ отечественного и зарубежного опыта показывает, что контроль в условиях формирования правового демократического государства остается ведущим звеном управления общественным развитием, методом воспитания персонала, средством повышения ответственности государственных служащих за обновление и реформирование Российского государства.

Проблема эффективности контроля в условиях политического и экономического кризиса обостряется. Как и для других сфер управления нужна, прежде всего, стабилизация общественной жизни, устойчивость социальной системы.

Для того чтобы контроль был действенным, он должен обладать несколькими важными свойствами.

1. Иметь стратегический характер, то есть отражать общие приоритеты демократической системы и поддерживать их. В поле его зрения должны находиться проблемы социально-экономической политики; меры по становлению федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации.

2. Контроль должен быть нацелен на конечные и конкретные результаты. Цель контроля состоит не в том, чтобы собрать определенное количество компрометирующего материала, а в том, чтобы решить задачи, стоящие перед органами власти и управления.

Информация о результатах контроля важна только в том случае, если она доходит до лиц, обладающих правом произвести на ее основании соответствующие изменения. Контроль, как и планы работы, должен быть достаточно гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

3. Важную роль играет исполнение и внедрение простейших форм и методов контроля. Как правило, наиболее эффективным является простейший контроль с точки зрения тех людей, для которых он предназначен.

Простейшие формы и методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что, если система контроля слишком сложна и государственные служащие, взаимодействующие с ней, не понимают и не поддерживают ее, такая система контроля не может быть эффективной. Избыточная сложность ведет к беспорядку, являющемуся синонимом потери контроля над ситуацией. Для того чтобы быть эффективным, контроль должен соответствовать потребностям и возможностям персонала, взаимодействующего с системой контроля и реализующего его. Существует много примеров организаций, затрачивающих большие средства на разработку изощренных методов контроля, которые, однако, никогда не применялись, потому что были слишком сложны для сотрудников, призванных их применять.

Как показывает опыт, государственная служба РФ и ее персонал должны ориентироваться на будущее, приспосабливаться к общественным, экономическим и технологическим изменениям. Это предполагает не только совершенствование структур, но и использование эффективных инструментов воздействия на общественные процессы. Одним из таких инструментов является систематический контроль за результатами управленческой деятельности. Однако, как показывает реальная практика, многие органы власти и управления не осознают в полной мере необходимости контроля за результатами реализации своих постановлений, решений, программ. Если мероприятия и программы проводятся в течение нескольких лет, то необходимо проверять, соответствуют ли промежуточные результаты запланированным, и в зависимости от результатов проверки решить, продолжать эти мероприятия или приостановить. После проведения того или иного мероприятия или программы необходимо проанализировать конечные результаты.

Контроль за результатами следует отличать от внутренних ревизий. Он более схож со стратегическим контролем. Контроль за результатами и стратегический контроль ориентированы на одни и те же критерии — эффективность и экономичность, используют одни и те же методы и инструменты воздействия. Но есть в них и различие. Стратегический контроль имеет комплексный характер, он охватывает деятельность организации в целом, тогда как контроль за результатами всегда относится к определенной программе или отдельному мероприятию.

Совершенно другие критерии имеют внутренние проверки (ревизии). В первую очередь они ориентированы на соблюдение законности и порядка. Систематическое осуществление контроля за результатами работы государственных служащих имеет для органов власти и управления ряд преимуществ:

- контрольная деятельность становится более открытой для всех ее участников;

- полученная в процессе контроля информация позволяет принимать продуманные решения о продолжении, изменении или приостановке осуществляемых мероприятий;

- при сокращении объема средств выбираются приоритетные задачи.

Работа с письмами и устными обращениями граждан играет важную роль в организации обратной связи между властью и населением страны. Контроль со стороны населения позволяет оперативно и достоверно оценивать ситуацию, вносить продиктованные жизнью коррективы в решения органов законодательной и исполнительной власти.

Весьма результативно, как показывает практика, привлечение к работе с населением средств массовой информации. В этом отношении заслуживает одобрения опыт администраций и средств массовой информации Саратовской, Брянской, Курганской областей, Красноярского края и ряда других субъектов Российской Федерации, которые организуют "Губернаторские часы" в эфире, телевизионные пресс-конференции с ответами на письма и вопросы населения, обзоры почты и трансляции с личного приема граждан главами администраций.

В заключение следует подчеркнуть, что эффективность контроля зависит от многих факторов: отношения к контролю руководителей федерального и регионального уровня; наличия полноценных контрольных органов на всех уровнях управления; научной обоснованности проблемы контроля в условиях реформирования Российского государства и др. В силу несовершенной законодательной базы отсутствуют правовые гарантии реальной подконтрольности органов власти и управления. Поэтому усиление контрольных функций государственной власти, профессиональное участие государственных служащих в их реализации окажут реальную помощь в наращивании экономического и политического потенциала России.

Список научной литературыЗародин, Василий Васильевич, диссертация по теме "Социология управления"

1. Амелин В.Н. Социология политики. М., 1992.

2. Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов. 1997.

3. Ануфриев Е.А. Социальная активность личности. М., 1969

4. Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М., 1975.

5. Ахметова Г.Г. Социальная дифференциация общества и интере-сов//Социологические исследования. 1997. № 8.

6. Ашин Г.К. Современные теории элиты: критический очерк. М.: 1985.

7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

8. Бакштановский В.И., Согомонов Ю.В. Социально-политический процесс и гражданский этнос: феномен ко-эволюции//Социологические исследования. 1991. N7.

9. Баранов А.В. Социально-демографическое развитие крупного города. М., 1981.

10. Ю.Барзилов С.И. Социальная сфера и самоуправление. Саратов, 1989.

11. Бегинин В.И., Дыльнов Г.В., Фетисов Э.И. и др. Общая социология. Саратов, 1994.

12. Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972.

13. Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества. М., 1984.

14. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М., 1874.

15. Берк Э. Размышления о революции во Франции/УСоциологические исследования. 1992. № 2.

16. Блинова B.C., Шестов Н.И. Эволюция политической системы России в IX-XX веках. Саратов, 1994.

17. Боград М.В. Революционная борьба за справедливое общество и утопический коммунизм. Рига. 1969.

18. Бойков В.Э. Социально-политические факторы развития российского об-щества//Социологические исследования. 1995. № 11

19. В.П.Боровиков, И.П.Боровиков "STATISTICA", Статистический анализ и обработка данных в среде Windows, Москва, 1997.

20. Бороднин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1.

21. Бугай Н.Ф. Чрезвычайные органы советской власти: ревкомы 1918-1921. М., 1990.

22. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М.,1988.

23. Бутенко А.П., Колесниченко Ю.В. Менталитет россиян и евразийст-во//Социологические исследования. 1996. №5.

24. Бутурин Г.Н., Ознобшин В.А., Романов B.C. Становление местного самоуправления на селе 1997.№1.

25. Василенков П.Т. Советы народных депутатов: организация и деятельность. М., 1983.

26. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3 СПб., 18691871.

27. Вебер М. Политика как призвание и профессия/Избранные произведения М. 1990.

28. Ведлен Т. Теория праздного класса. М., 1984.

29. Великий П.П. Экономика и нравственность. Саратов, 1992.

30. Ветр Н. История Советского государства. 1900-1991. М., 1959.

31. Видоевич 3. Возвращение социализма?//Социологические исследования. 1997. №4-5.

32. Виноградский В.Г. Социальная организация пространства. М., 1988.

33. Волков Ю.Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. Свердловск. 1961.

34. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

35. Вятр Е. Социология политических отношений. М., 1979.

36. Гавлин M.JL, Казакова Л.А. Современные буржуазные теории социальной революции. М., 1980.

37. Гаджиев К. Гражданское общество и правовое государство//Мировая экономика и международные отношения. 1991. N 9.

38. Гидденс Э. Стратификация и классовая структура//Социологические исследования .1992. № 11.

39. Гиг Д. Прикладная общая теория систем. В 2-х томах. М., 1981.

40. Гумелев JI. В поисках вымышленного царства/Ред. Н.И. Иовчак СПб 1994.

41. Государство и местное самоуправление: региональные проблемы / Под ред. С.Г. Воскресенского и В.Б. Самсонова. Саратов. 1998.

42. Данилов В. Аграрная реформа и аграрные революции в России/Великий незнакомец: крестьяне и фермеры в современном мире/Сост. Т.Шанин; Под ред. А.В. Гордона. М., 1992.

43. Дмитриев А.В. Конфликт на российском распутье//Социологические исследования 1993. № 9.

44. Дмитриев А.В., Степанов Е.И., Чумиков А.П. Российский социум в 1995 году: конфликтологическая экспертиза //Социологические исследования. 1995. № 1.

45. Долгов В.М. Нижневолжская деревня в Великой Отечественной войне: партийное руководство сельским хозяйством в 1941-1945г.г.Саратов, 1983.

46. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти //Социологические исследования. 1997. № 8

47. Дыльнов Г.В. Законодательная власть в правовом государстве. Саратов. 1995.

48. Европейская хартия о местном самоуправлении//Местное самоуправление в России. Саратов, 1994.

49. Евменов Л.Г. Диалектика и революция. Минск. 1969.

50. Жизненное пространство человека и общества. Под ред. УстьянцеваВ.Б. Саратов. 1996;

51. Журавлев В.В. Человек. Культура. Политика: Сб. ст. и выступлений. М.: Социум, 1998.

52. Зорькин В.Д. Чичерин. М., 1984.

53. Иванов В.Н. Реформы и будущее России // Социологические исследования. 1996. № 3

54. Игрицкий Ю.И. Снова о тоталитаризме/Ютечественная история. 1993. № 1.

55. История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории советского государства. М., 1991.

56. Казаков М.В., Слепцов С.Н. Соло на ЭВМ. М., 1988.

57. Кант Э. Новое освещение первых принципов метафизического познания/Собр. соч. Т.1.

58. Капитонов Э.А. Социология XX века. Ростов-на-Дону. 1996.

59. Кейнс Дж. Россия//Социологические исследования. 1991. N 7

60. Климова С. Политический конфликт или конфликт среди политиков?// Власть. 1998. № 3.

61. Конституции и конституционные акты РСФСР. 1918-1937. М., 1995.

62. Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922-1936). М., 1940.

63. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977.

64. Конституция Российской Федерации от 12.12.93.

65. Коржахина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

66. Коржахина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия/ЛЗопросы истории. 1993. № 7.

67. Кравченко А.И. Классики социологии менеджмента: Ф. Тейлор, А. Гас-тев. СПб., 1998.

68. Красин Ю.О. О перерастании социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление//Современные проблемы социалистической демократии и перспективы ее реализации. Прага. 1975.

69. Краткая философская энциклопедия. М., 1994.

70. Кузьминов Я.,Сухомлинова О. Гражданское общество: экономические и политические факторы становления//Общественные науки. 1996. № 5.

71. Лагуткин А.В. Комплексное снабжение проблемы и перспективы М., 1989.

72. Лазарев В.Н. Что такое правовое государство? М., 1990.

73. Леванов В. К. Динамика социально-политической ситуации в России: опыт социологического мониторинга//Социологические исследования. 1997. № 11.

74. Лукин А.В. Переходный период в России: демократизация и либеральные реформы // Политические исследования 1999. № 2.

75. Лысиков В.В. Социологические аспекты технологии оценки квалификации, образования и карьеры стратегического руководителя. Саратов. 1995.

76. Маркс К. К критике гегелевской философии права/Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. Изд. 2-е. Т. 1.

77. Маркс К. Лассаль/Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. Изд. 2-е. Т. 6.

78. Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Боннапарта /Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. Издание 2-е., Т. 21.

79. Маркс К. Капитал. Том IV. Теория прибавочной стоимости. Часть I. Гл.4. П. Росси/Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. Изд. 2-е., Т. 26. 4.1

80. Масленников В.А. Трудовые производственные коллективы в социально-правовых исследованиях / Право и социология / Отв. Ред. Ю.А. Тихошу-гов, В.П. Казимирчук. М., 1973.

81. Маслоу А. Психология бытия М., 1997.

82. Материалистическая диалектика В 5 т. Т. 4. Диалектика общественного развития. М., 1984.

83. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления "советского" коммунистического государства 1917- 1991. Саратов. 1996.

84. Местное самоуправление в зарубежных странах /Под общ. Ред. Н.П. Медведева М., 1994.

85. Местное самоуправление. Политологический подход. Под ред. Долгова В.М., Саратов 1994.

86. Моисеев Н. Человек и ноосфера. М., 1990.

87. Моисеев Н. Человек. Среда. Общество. М., 1982.

88. Молевич Е. Ф. Общая социология. Самара. 1997.

89. Николис Г., Пригожин Н. Познание сложного. М., 1990.

90. Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1991.

91. Наука и государственная политика: Теория и практика. / Под общ. ред. А.А. Дынкина. М.: Наука, 1998.92.0сновы теории политической системы. М.,1985.

92. Овчинников Н.Е. Социализм и активность личности в рабочем коллективе: Социально-философские и социально-политические проблемы. Петрозаводск. 1979.

93. Парсонс Т. Новые тенденции в структурно-функциональной теории. Структурно-функциональный анализ в современной социологии //Инф. бюлл. Сер. Переводы и рефераты. 1968. Вып.1, № 6.

94. Пахитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1911.

95. Петренко К. Какой правитель нужен России сегодня?// Власть. 1998. №1.

96. Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Аверьянова Ю.И. М., 1993.

97. Политическая система социализма: функции и тенденции развития. Пер. с венгерского. Под ред. Антоненко В.Г., Форкаша Д. Киев 1985.

98. Преображенский Е. Новая экономика. Опыт теоретического анализа советского хозяйства. М., 1926.

99. ЮО.Пригожин А.И. Нововведения: стимулы и препятствия: Социальные проблемы инновации. М. 1989.

100. Пригожин А.И. Перестройка: переходные процессы и механизмы. М.,1990.

101. Пул Р.А. Человек и гражданское общество в истории социальной мыс-ли//Социологические исследования. 1991. № 9.

102. ЮЗ.Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 1997.

103. Рывкина Р.В. Социальная структура общества как регулятор развития экономики/Экономическая социология и перестройка. Под ред. Т.И.Заславской и Р.В. Рыбкиной. М., 1989.

104. Россия: риск и опасности "переходного" общества / Институт социологии РАН. Отв. ред. О.Н. Яницкий. М., 1998.

105. Самсонов В.Б. Социология политики. Саратов, 1995.

106. Сахаров А.Д. Мировой прогресс, права человека: статьи и выступления. Л., 1990.

107. Сахаров А.Д. Тревога и надежда. М., 1990.

108. Симуш П. Золотая середина России: где она? // Власть. 1998. №1.

109. Ю.Смелзер Н. Социология. М., 1994.111 .Советский энциклопедический словарь / Под ред. Прохорова М., 1990.

110. Соловьев А.И. культура власти российской элиты: искушение конституционализмом // Политические исследования 1999. № 2.

111. З.Сорокин П.А. Общедоступный учебник по социологии. Статьи разных лет. М., 1994.

112. Н.Сорокин П.А. Человек, цивилизация, общество. М., 1992.

113. Социально-экономическое положение Саратовской области за 1995-1996гг.(обзор). Саратов, 1997.

114. Социально-экономическое положение Саратовской области за 1997 год.

115. Социально экономическое положение Саратовской области за 1998 год.

116. Социология экономики и управления/ Под ред. Л.Т. Волчковой. СПб., 1998.

117. Страницы истории советского общества. М., 1989.

118. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления// Социологические исследования. 1997. № 6.

119. Трайбус М. Вирусная теория менеджмента//Стандарты и качество 1997.

120. Уайтхед Дж. Серьезные забавы. М., 1986.

121. У став (основной закон) Саратовской области.

122. У став объединенного муниципального города Маркса и Марксовского района от 25.12.96.

123. Устьянцев В.Б. Жизненное пространство села / Аграрная реформа в России: опыт, проблемы, перспективы. Саратов, 1995.

124. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления: в 5-ти томах. Т. 4 Контроль как функция управления. М., 1992

125. Федеральный закон Российской Федерации " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12.08.95.

126. Федоров К.Г. Союзные органы власти (1922-1962 гг.). М., 1963.

127. Философия и социология власти/Под ред. В.Н. Гасилина, В.Н. Южакова. Саратов, 1996.

128. Франчук В.И. Может ли менеджмент заменить социальное управление// Социологические исследования. 1999. №2.

129. Фролов С.С. Социология. М., 1994.

130. Хвостов В.М. Основы социологии. М., 1920.

131. Хромов П.А. Экономическое развитие России. М., 1967.

132. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1995.

133. Хрестоматия. К учебному курсу "Основы политологии" в трех выпусках. Выпуск I. Идеи./Под.ред. Жакина Н.Г. Саратов. 1993.

134. Черников В.Г. О социально-филосовских проблемах регионологии // Актуальные проблемы комплексного развития регионов и преодоления социально-экономических различий между ними. Саранск, 1983.

135. Чичерин Б.Н. Областные учреждения России XVII в. СПб., 1905.

136. Чумиков А.Н. Насилие меньшинства как следствие несовершенства современной политической системы в России//Социологические исследования. 1996. № 4.

137. Чумиков А.Н. Конфликтология социальных отношений как политико-научная дисциплина и практическая специализация//Социологические исследования. 1997. № 7.

138. Шафаревич И.Р. Есть ли у России будущее? М., 1991.

139. Шафаревич И.Р. Путь из-под глыб. М., 1991.

140. ЩепаньскийЯ. Элементарные понятия социологии. М., 1969.

141. Щербакова Н.В. Местное самоуправление в современной России. Ярославль, 1996.

142. Южаков В.Н. Организация процесса развития: Объективные закономерности познания. Саратов, 1986.

143. Яковлев и. Ускорение: темпы и методы социально-экономической перестройки. JL, 1988.

144. Parsons Т. The social system. Glencoe: 1951

145. Parsons Т. Essays in sociological theory. Revissed ed. Glencoe: 1964.s