автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Организация государственного финансового контроля в России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Организация государственного финансового контроля в России"

На правах рукописи

4855573

Воронцова Елена Петровна

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

22.00.08. - социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

- 6 ОКТ 2011

Ростов-на-Дону - 2011

4855573

Работа выполнена в ФГАО ВПО «Южный федеральный университет»

Научный руководитель:

Заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор Болков Юрий Григорьевич

Официальные оппоненты:

доктор социологических наук, профессор Рачипа Андрей Валериевич

кандидат социологических наук, доцент Поеухова Оксана Юрьевна

Ведущая организация:

Институт управления, бизнеса и права

Защита состоится «7» октября 2011 г. в на заседании

диссертационного совета Д 212.208.01 по философским и социологическим наукам в Южном федеральном университете (344006, г. Ростов н/Д, ул. Пушкинская, 160, ИППК ЮФУ, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Южного федерального университета (344006, г. Ростов н/Д, ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан «

М?

сентября 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета г\ I А.В. Верещагина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития рыночных отношений в России происходят радикальные преобразования важнейших рычагов финансово-экономического управления. В числе этих процессов отмечаются функциональная активизация и реформирование финансового контроля, формирование и совершенствование налогового, таможенного, бюджетного, банковского контроля. В российском обществе контроль все в большей степени реализуется как средство регулирования при решении конкретных экономических задач. Однако эффективность финансового контроля в стране остается достаточно низкой. Одной из причин сложившегося положения является отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления контрольных мероприятий. Не однозначна трактовка вопросов теории и организации контроля, существуют различные терминологические расхождения, в сфере государственного . финансового контроля не приняты соответствующие законы, не разработан этический кодекс контролеров. Следовательно, назрела необходимость в осмыслении содержания и роли финансового контроля в современных условиях.

Сегодня в России центральная задача власти -последовательное укрепление государственности,

совершенствование правовой базы реформ, четкое распределение управленческих функций сверху донизу. В этих условиях закономерно возрастает роль органов государственного финансового контроля.

Анализ истории и современного состояния государственного финансового контроля в России, а также зарубежного опыта организации внешнего финансового контроля позволяет сделать вывод, о том что от того, насколько квалифицированно и добросовестно контрольно-финансовые органы справляются с

возложенными на них обязанностями, во многом зависит обеспечение экономической безопасности государства, динамичное развитие экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, а в целом - социально-экономическое благополучие российских граждан. Общество весьма заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной, т.е. вносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов. Бюджет любой страны обеспечивает выполнение целей государственного управления, поэтому в данном случае государственное управление, с финансовой точки зрения, и есть выполнение государственного бюджета, из задач которого может быть выведено понятие института финансового контроля, осуществляющего проверку правильности выполнения государственного бюджета. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Поэтому контроль осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов. Вместе с тем осуществление финансового контроля в обществе должно учитывать и социальные аспекты его реализации, не допуская усиления административного давления и фискальных претензий государства.

Актуальность исследования вопросов организации финансового контроля в России на современном этапе заключается в необходимости анализа эффективности его реализации с целью определения основных направлений совершенствования как его организационной структуры, так и методологии проведения. Вместе с тем именно в рамках социологического анализа возможно раскрытие проблемы. Отмеченные аспекты определяют

актуальность комплексного исследования вопросов организации финансового контроля в России.

Степень научной разработанности темы. Социально-экономическая значимость финансового контроля обусловливает неугасаемый интерес к проблематике его осмысления с позиций различных теоретико-методологических подходов. Так, проблемы определения понятия и содержания контроля рассматривались еще Ш. Монтескье и Г.В.Ф. Гегелем. Согласно их мнению, социологический анализ контроля основывается на его понимании как механизма саморегуляции в социальных системах, осуществляемого путем нормативного регулирования поведения индивидов.

Наиболее фундаментальные исследования финансового контроля проводились в рамках финансово-правовой науки. Так, изначально финансовый контроль рассматривался в XIX - начале XX в. не как самостоятельный финансово-правовой институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля. Исследование финансового контроля дореволюционные ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквальн<э как «поверка», ревизия и т.п.

Но несмотря на значительное количество монографий по исследованию данного вопроса в свете административного права, финансов и финансового права, социального управления единого подхода к определению данного понятия нет.

Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г. В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля и собственно финансового контроля.

В 1950-1980-х годах финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов. Вопросами системы контроля занимались такие ученые, как В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.А. Кочерин, O.A. Ногина, Г.Л. Рабинович, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, С.А.Артемьев, В.А. Пивень, В.А. Воронов, М.С. Шидловская и др. Основная дискуссия по проблеме определения системы контроля развернулась вокруг вопроса, что же считать элементами этой системы.

Большой вклад в толкование понятия «контроль» внесли: И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, И.Н. Герчикова, А.Н. Козырин, Е.А. Кочерин, В.М. Родионова, Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков.

Сложная природа этого института имеет многообразные проявления и дает возможность анализировать его с самых различных позиций.

Начавшиеся во второй половине 80-х годов коренные преобразования в экономической и политической областях ознаменовали новый этап в исследовании финансового контроля. В 90-х годах проблематика, связанная с финансовым контролем, развивалась в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин и др.), так и финансово-правовой науки (А.Н. Козырин, Н.Д. Погосян, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, Е.Ю. Грачева и др.). Вопросами трактовки понятия «финансовый контроль» занимались Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева,

A.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, Н.С. Малеин, JT.H. Овсянников,

B.М. Родионова, В.И. Шлейников, Р.Г. Сомоев, В.А. Воронов, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, В.З. Шевлоков.

Проф. А.Н. Козыриным предложена наиболее полная и содержательная дефиниция финансового контроля1. Однако анализ

1 Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами. М., 2009. С. 76.

6

различных трактовок финансового контроля свидетельствует, что далеко не все авторы согласны в своих дефинициях рассматривать финансовый контроль как особый процесс. Так упоминание понятия «процесс» применительно к финансовому контролю встречается только в определении Н.Д. Погосяна .

Представляются весьма спорными и такие авторские дефиниции, в которых финансовый контроль понимается как форма реализации контрольной функции финансов или как функция системы управления финансовыми отношениями. Первая позиция имеет место в совместной работе В.М. Родионовой и В.М. Шлейникова, а вторая, кроме указанных авторов описана еще и у Ю.А. Данилевского3.

Некоторые ученые подвергают сомнению и правильность отнесения финансового контроля к разновидностям контроля. Согласно их альтернативным подходам, финансовый контроль следует отождествлять: со стоимостным контролем; с разновидностью государственного контроля; с разновидностью надзора.

Системная сущность финансового контроля раскрывается исследователями со следующих позиций: финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (С.О. Шохина)4; финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (Н.Д. Погосян)5; финансовый контроль как совокупность действий и операций (В.М. Мандрица, И.В. Рукавишникова, Д.Н. Дружинин; В.М. Родионова и

2 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108-109.

3 Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования. М., 1989. С. 16.

4 Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26.

5 Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования

Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристь, 1998. С. 108-109.

7

В.И. Шлейников)6; финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (С.О. Шохин, Л.И. Воронина)7; финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (Ю.А. Данилевский)8.

Социально-политическая сущность финансового контроля опосредуется его рассмотрением как важного фактора финансовой безопасности (А. Блинов, М.Г. Делягин, Н.Д. Погосян, Л.Я. Хорина, С. Хурсевич, С.О. Шохин)9.

Точки зрения о том, что формами финансового контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль, придерживаются такие ученые, как Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева,

A.C. Наринский, Н.Г. Гаджиев, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, С.А. Артемьев, В.А. Пивень, С.О. Шохин.

Но ученые не останавливаются на определении форм контроля в зависимости от времени его совершения, а развивают классификацию его форм по критериям. Так, В.М. Родионова и

B.И. Шлейников по характеру материала, на основе которого проводится контроль, выделяют такие формы контроля, как документальный и фактический контроль10. A.C. Наринский и Н.Г. Гаджиев по объему деятельности, охватываемой ревизиями и

6 Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы. Ростов н/Д„ 1999. С. 93; Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2001. С. 16.

Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.

8 Данилевский Ю.А. Указ. соч. С. 16.

Блинов А. По итогам работы международного семинара «Бюджетный федерализм в России»// Государственная власть и местное самоуправление. 2002. №2. С. 44 - 47; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты). С. 86; Хорина ЛЯ. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. №2. С. 18 - 27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75 - 88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дне. ... д-ра юрид наук. М„ 1999. С. 7.

10 Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. С. 22.

8

обследованиями, различают полную и частичную формы контроля".

Социальная значимость финансового контроля определяется эффективностью его реализации. В связи с этим необходимо отметить, что проблематика ее оценки также являлась объектом научных исследований. Так, например, эффективность контроля

A.Н. Козыриным тесно связывалась с ответственностью за

нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей

административные и материальные меры воздействия. Финансовый

контроль предлагалось не сводить только к способу обеспечения

законности в финансовой сфере, так как он предполагал наличие

обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля

более рациональному использованию финансовых ресурсов, в

устранении препятствий оптимальному функционированию всех

звеньев финансовой системы. Этим целям, по мнению ученого,

служили укрепление режима экономного использования денежных

средств и материальных ценностей на предприятиях, в

учреждениях и организациях, а также совершенствование системы

12

бухгалтерского учета и отчетности .

Вместе с тем современный этап научного исследования обозначенной проблематики характеризуется наличием значительного количества работ, посвященных исследованию различных аспектов организации финансового контроля как системы, совершенствованию нормативно-правового обеспечения его реализации и методологии осуществления.

Значительный вклад в поиск альтернативных подходов организации государственного финансового контроля внесли

B.В. Бурцев, Т.В. Конюхова, Ю.А. Данилевский, J1.H. Овсянников, И.А. Зуева, а также Председатель Счетной палаты Российской Федерации C.B. Степашин.

" Наринский A.C., Гаджиев Н.Г. Контроль в условиях рыночной экономики. М., 1994.

C. 32.

12 Козырни А.Н. Указ. соч. С. 78.

Таким образом, как свидетельствует проведенный диссертантом анализ, проблема организации государственного финансового контроля на протяжении последних лет является одной из наиболее актуальных в сфере государственного строительства, что находит подтверждение в материалах научно-практических конференций и программных документах высших органов государственной власти. Вместе с тем на настоящий момент отсутствуют исследования, посвященные социологическому анализу данной проблемы. Имеющиеся работы ученых в рамках социологии управления, к сожалению, не анализируют вопросы, посвященные особенностям организации реализации данного направления государственно-властных полномочий, что в рамках отмеченной актуальности свидетельствует о необходимости и востребованности проведения комплексного социологического исследования финансового контроля, представленного в настоящей работе.

Цель диссертационной работы - раскрыть теоретико-методологические аспекты организации системы государственного финансового контроля в современной России, дать оценку ее эффективности и определить перспективы совершенствования и оптимизации его организации и регулирования.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

- исследовать в рамках социологического анализа социально-экономическую и политико-правовую природу государственного финансового контроля;

- рассмотреть формы, виды и методы организации контрольной деятельности органов государственной власти в финансовой сфере в Российской Федерации;

- провести анализ принципов и особенностей организации финансового контроля в российском обществе;

- раскрыть особенности организации в России системы государственного финансового контроля, как в исторической ретроспективе так и в условиях реформы органов государственной власти на современном этапе;

- дать социально-политическую оценку эффективности реализации финансового контроля в России;

- раскрыть основные проблемы организации государственного финансового контроля в России и определить направления совершенствования его организационной структуры и регулирования.

Объектом исследования являются органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями в финансовой сфере.

Предметом исследования выступает процесс организации государственного финансового контроля и выявление направлений совершенствования его организационной структуры и регулирования.

Методологической и теоретической основой работы

являются социологические и управленческие научные концепции государственного управления и осуществления финансового контроля в современном обществе. Так, базовой социологической концепцией при рассмотрении финансового контроля является его понимание как механизма саморегуляции в социальных системах, осуществляемого путем нормативного регулирования поведения индивидов.

В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в практике решения проблем оптимизации и повышения эффективности финансово-

контрольной деятельности органов государственной власти в России. Методологическую основу составили фундаментальные юридические и междисциплинарные разработки по вопросам определения природы и организации финансового контроля в современном обществе, в сочетании теоретического и прикладного уровней изучения проблемы, таких ученых как С.А. Артемьев, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, В.А. Воронов, Н.Г. Гаджиев, Ю.А. Данилевский, Е.А. Кочерин, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова и др.

В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых, исследующих проблемы финансового контроля (А. В. Бликанов,

B.В. Бурцев, Е. М. Гутцайт, А.З. Дадашев, А.Н. Козырин,

C.B. Степашин, С.О. Шохин). Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза.

Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа российского опыта организации государственного финансового контроля и нормативно-правового регулирования, закрепляющего принципы организации органов государственной власти, наделенной соответствующей компетенцией, и реализации ими своих контрольных полномочий. При написании исследования был проведен анализ значительного объема международных правовых актов, федеральных законов, подзаконных ведомственных актов; программных документов; материалов деятельности российских органов государственной власти; результатов социологических исследований, а также использовались научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и «круглых столов».

Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов и данные официальной статистики. В частности, в работе были проанализированы данные об оценке бизнесменами действующей системы лицензирования, контроля и надзора за работой бизнеса на основе проведенного в 2008 году Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) исследования, а также результаты контрольных мероприятий, которые проводились органами финансового контроля в Российской Федерации в последние годы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем организации государственного финансового контроля в России на современном этапе, оценке его эффективности и выработке в рамках социологического анализа единых рекомендаций по совершенствованию методологии его реализации и регулирования. К результатам исследования, обладающимипризнаками научной новизны, относятся следующие:

- в рамках социологического анализа проблемы автором была проведена систематизация различных подходов понятия государственного финансового контроля и раскрыта его сущность как формы реализации контрольной функции финансов, функции системы управления финансовыми отношениями, системы контролирующих органов, их деятельности, процесса и как отрасли научных знаний. На основе полученных выводов автором раскрывается системная сущность финансового контроля и его социально-политическая значимость;

- системный анализ видов и форм государственного финансового контроля позволил автору раскрыть их взаимообусловленность функциональным предназначением органов государственной власти, его осуществляющих в

Российской Федерации; определить особенности соотношения понятий «финансовый контроль», «аудит», «надзор»;

- на основании рассмотрения принципов организации государственного финансового контроля были сформулированы и разграничены принципы организации и принципы проведения финансового контроля в российском обществе; рассмотрев финансовый контроль как однин из видов государственного контроля, автор провел контекстный анализ общих принципов его организации в преломлении применительно к финансовой сфере;

- исследовав историю развития органов финансового контроля в России автор определить социально значимые ориентиры и обосновал имеющие место особенности динамики развития объекта контроля - финансовой системы общества;

- с помощью системного анализа раскрыты понятие и критерии эффективности осуществления государственного финансового контроля в России, а также на основе исследования статистических данных и социологических опросов сформирована обобщенная социальная оценка его эффективности;

- обобщение и анализ современного состояния и принципов организации государственного финансового контроля позволили рассмотреть основные направления повышения его качества методологии, организации и регулирования в неразрывной связи реализации концепции формирования в России эффективного финансового контроля.

Положения, выносимые на защиту:

1. Финансовый контроль как социально-политический феномен представляет собой особый регулярный и непрерывный процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется при помощи многоаспектной, межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих весь процесс

организации и проведения финансового контроля, в том числе и возможность применения в рамках финансового контроля специфических организационных форм и методов, а также наделяющих определенный круг субъектов соответствующими полномочиями в отношении ограниченного контингента контролируемых лиц и объектов контроля.

2. Системный анализ финансового контроля раскрывает его сущностную характеристику, заключающуюся в тесной взаимосвязи и взаимопроникновении публичных и частных интересов, обусловливающих ее разграничение на формы и виды в зависимости от их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной деятельности. Организация форм и видов государственного финансового контроля в Российской Федерации представляет собой подсистему взаимосвязанных единством поставленных для решения задач и используемых методов контрольных мероприятий, осуществляемых различными по своему правовому статусу государственными органами (как общей, так и специальной компетенции) и их подразделениями, наделенными при этом государственной властью.

3. Организационными принципами системы государственного контроля в Российской Федерации являются оптимальная централизации и единичная ответственность, обеспечивающие ее динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования. Реализация данных принципов достигается через закрепление каждой отдельной контрольной функции или сферы контрольных полномочий только за одним органом государственного финансового контроля или центром ответственности, при одновременном обеспечении четкого взаимодействия всех его органов. Критерием разграничения полномочий между органами финансового контроля, обеспечивающими эффективность функционирования всей их системы, является исключение возможности их взаимного согласия и заинтересованности в

необъективном контроле в ущерб финансовым интересам государства, при одновременном обеспечении единства финансовой системы и финансовой политики Российской Федерации.

4. Развитие института финансового контроля и расширение числа и объема полномочий соответствующих государственных органов в России на современном этапе не привели к формированию их эффективной системы, поскольку создание значительного числа различных органов, выполняющих сходные задачи, и их функциональная и организационная зависимость приводят к отсутствию какой-либо структуры внутри системы органов финансового контроля. В результате в России функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств, а отсутствие единых методик и принципов его осуществления приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий.

5. Российское общество заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной и вносила реальный вклад в развитие экономики страны и ее регионов. Активная роль финансового контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только констатацией допущенных отклонений от требований управленческих решений, - его данные используются для поддержания динамического равновесия всей финансовой системы и принятия более обоснованных управленческих решений. Оценка действующей российской системы государственного финансового контроля на федеральном уровне с точки зрения как его субъектов (контрольных органов и подконтрольных организаций, т.е. государственных предприятий и учреждений), так и объектов контроля (результатов деятельности

организаций, состояния бюджетного учета и отчетности, интересов пользователей финансовой информацией) показывает необходимость и готовность системы к серьезным изменениям как ее организационной структуры, так и методов реализации контрольной деятельности.

6. Стратегическая задача формирования в России эффективной системы государственного управления обусловливает переход системы финансового контроля от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов. Это в свою очередь обусловливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к нему и активизацию государственного финансового контроля в соответствии со стратегической задачей повышения эффективности российского государства. Основными направлениями развития государственного финансового контроля в России является нормативно-правовое закрепление единой концепции государственного финансового контроля, единых правил и стандартов контрольной деятельности, унификация форм отчетности, мониторинга, единого толкования понятия финансовых нарушений, комплексная и системная стандартизация, внедрение аудита эффективности.

Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью системного социологического анализа теоретических и практических аспектов организации государственного финансового контроля в России. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о принципах организации финансового контроля, критериях оценки ее эффективности и степени влияния на качество социально-экономического развития общества.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть полезны в процессе разработки практических мер по правовому и институциональному регулированию государственного финансового контроля, совершенствованию форм и методов ее реализации, оптимизации системы государственного контроля в целом и определению приоритетов реформирования. Материалы диссертационной работы могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на межвузовских, региональных и международных конференциях, в частности на: Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (г. Ростов-на-Дону, 2006 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку-2007» (г. Ростов-на-Дону, 2007 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку-2008» (г. Ростов-на-Дону, 2008 г.), Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (г. Ростов-на-Дону, 2009, 2010 гг.).

Материалы исследования были отражены в 4 публикациях общим объемом 3 п. л., в том числе в изданиях перечня ВАК - 2 статьи объемом 1 п. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, представлена методологическая и теоретическая основа работы, эмпирическая

база исследования, указываются признаки научной новизны, формулируются положения, выносимые на защиту, а также представлена научная и практическая значимость работы и ее апробация.

Глава 1 «Теоретике -методологические аспекты организации системы государственного финансового контроля в современной России» посвящена раскрытию теоретико-методологических аспектов организации системы государственного финансового контроля в России.

В параграфе 1.1 «Социально-экономическая и правовая природа государственного финансового контроля» прежде всего исследуется понятие «финансовый контроль», а также проводится анализ различных теоретических подходов к раскрытию данного научного понятия.

Анализ наиболее распространенных авторских толкований, используемых в современной российской научной и учебной литературе, позволил составить полный перечень элементов, последовательная характеристика которых дала возможность авторам сформулировать дефиницию финансового контроля. К этим элементам относятся: сущность финансового контроля; определение видовой принадлежности финансового контроля; характеристика системной сущности финансового контроля; характеристика правовой сущности финансового контроля; определение цели финансового контроля; перечисление основных задач финансового контроля; характеристика субъектов, проводящих финансовый контроль; перечисление структур, контролируемых посредством финансового контроля; перечисление объектов финансового контроля; характеристика особых условий, необходимых для проведения финансового контроля.

Вследствие обозначенных элементов финансового контроля финансовый контроль можно рассматривать как особую

разновидность контроля, реализуемого в финансовой сфере, цели и основные задачи которого имеют четко выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется посредством функционирования особой системы, в специфическом правовом поле, особыми субъектами, в отношении ограниченного контингента контролируемых лиц и объектов контроля, при соблюдении установленных условий для выполнения контрольных процедур.

Контроль самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты контроля принципиальны для практики контроля, поскольку их незнание часто превращает контролирующие результаты и действия в ничтожные.

Необходимо отметить, что социально-экономическая роль финансового контроля опосредуется сферой его приложения. Регулирование и управление публичными финансовыми ресурсами является главным направлением деятельности любого государства в любой исторический период. Современное толкование понятия «финансовый контроль» отличают многоплановость его целей и многогранность задач. В настоящее время финансовый контроль -это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного

законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это прежде всего важнейшая функция управления финансовыми, а через них и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления.

Необходимости организации контроля в финансовой сфере посвящены некоторые международные нормы, в частности,

Лимская декларация руководящих принципов контроля13. Для финансового контроля как особой разновидности контрольного процесса необходимо наличие специфического правового поля. Это условие соблюдается путем включения в национальную правовую систему специализированных норм, главной задачей которых является регламентация всех основных этапов организации и проведения финансового контроля. Одним из важнейших этапов законодательной регламентации является нормативное делегирование определенным субъектам полномочий в сфере осуществления финансового контроля.

Также необходимо отметить, что все субъекты финансового контроля должны быть наделены законом соответствующими полномочиями. Единственное дополнение к нему состоит в том, что в зависимости от особенностей национальной законодательной системы полномочия субъектов финансового контроля могут быть закреплены не только в законе, но и в других нормативных актах, имеющих в том числе и подзаконный характер.

Несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

Сущность финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфере публичных финансов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов

13 Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Публикуется в соответствии с текстом, размещенным на официальном сайте Счетной палаты Российской Федерации // URL: http://www.ach.gov.ru/ agencies/priloj/010704_l. shtml.

различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения, финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Параграф 1.2 «Виды и формы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации» посвящен анализу видов и форм организации государственного финансового контроля в современном обществе.

Диссертантом справедливо отмечается, что вопрос классификации финансового контроля заслуживает отдельного рассмотрения, так как, несмотря на ее разработанность, сохраняются терминологические разночтения. Вместе с тем следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих.

Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации. Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект контроля, способы его осуществления, время осуществления контроля.

Форма финансового контроля предполагает проведение тех или иных контрольных процедур (приемов) с использованием различных методов и контрольных мероприятий. Методы финансового контроля - это приемы и способы проведения контрольных мероприятий. В отечественной правовой науке традиционно выделяют общие методы осуществления государственных функций - убеждение (стимулирование) и принуждение. В основе контрольной функции государства, в том

числе в основе организации финансового контроля, лежит сочетание убеждения и принуждения.

Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, осуществление финансового контроля предполагает использование и специфических, присущих только ему методов, среди которых можно выделить следующие: опрос, ревизии, проверки, рассмотрение проектов, финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц, наблюдение, обследование, анализ, инвентаризация, регистрация, прогнозирование, моделирование и др.

Несмотря на все разнообразие отмеченных методов контроля они обычно подразделяются на два направления - методы проверки и методы реагирования.

В последнее время стали выделять мониторинг как один из способов (методов) финансового контроля. Если мониторинг определить как непрерывное наблюдение за финансовой деятельностью контролируемого субъекта в целях эффективного и законного использования бюджетных средств и государственного, и муниципального имущества, то данное понятие, скорее, будет иметь комплексный характер, а сама деятельность зависеть от контролирующего органа, использующего или нет те или иные формы и методы финансового контроля.

Одним из методов государственного финансового контроля является аудит эффективности, позволяющий оценить эффективность управления финансовыми потоками и государственной собственностью, результативность налогового администрирования, а также выявить возможности улучшения реализации властных решений, выработать рекомендации по дальнейшим действиям.

Еще одним основанием для классификации методов финансового контроля является их деление на две группы:

общенаучные методы и специфические контрольные методы. Общенаучные методические приемы включают анализ и синтез, индукцию, дедукцию, аналогию и моделирование, абстрагирование и конкретизацию, системный анализ, функционально-стоимостный анализ.

Автором отмечается, что определение форм, видов и методов финансового контроля имеет ключевую роль для его организации и эффективной реализации поставленных перед ним функций и задач. Под формой финансового контроля понимается способ конкретного выражения и организации контрольных мероприятий, являющихся совокупностью действий, объединенных общей конкретной целью. Критериями разграничения форм контроля, предлагаемых различными учеными, являются время его совершения, характер материала, на основе которого проводится контроль, объем деятельности, охватываемой ревизиями и обследованиями, объект контроля. Таким образом, форма финансового контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих.

В параграфе 1.3 «Принципы организации финансового контроля в российском обществе» представлен анализ признаков и особенностей организации финансового контроля в российском обществе.

В целом расхождения научного мнения в определении принципов финансового контроля нет. Все авторы выделяют практически одни и те же принципы, основными из которых являются независимость, законность, ответственность, гласность, объективность и системность. При этом на эффективность финансового контроля решающее влияние оказывают принципы и методы его организации и проведения. В условиях рыночной экономики основополагающими принципами финансового контроля должны стать его объективность и компетентность, а также открытость для субъектов контроля, доступность результатов

контроля для всех заинтересованных сторон (с учетом, однако, требования соблюдения коммерческой тайны); всеобщность или повсеместность: не должно быть зон, свободных от контроля в той или иной форме; полнота и действенность: должна быть достигнута основная цель контроля; регулярность: для повышения эффективности обычно сочетают плановый контроль с внеплановыми проверками; независимость.

Вместе с тем, поскольку финансовый контроль является одним из видов государственного контроля, его организация в современном обществе должна подчиняться и общим принципам контрольной деятельности государства.

Общие принципы государственного контроля раскрывают содержательную, социально-правовую направленность контроля, а специальные - его организационную и технологическую сторону. К общим принципам государственного контроля можно отнести: законность, демократизм, гуманизм, соблюдение прав, свобод и законных интересов личности, гласность, справедливость. К специальным - объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полноту, конкретность, глубину, всесторонность, гласность, всеобщность, необходимость и достаточность.

Прежде всего, принципы финансового контроля закреплены в Конституции РФ, из которой вытекает сложная и многофункциональная структура принципиальных основ организации и деятельности органов государственного финансового контроля Российской Федерации.

На настоящий момент с целью нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований издан Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об

обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля». В нем определено, что при проведении финансового контроля должностными лицами соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления должны соблюдаться такие принципы, как независимость, профессиональная компетентность, должная тщательность.

Принципы осуществления финансового контроля имеют решающее значение для построения его организационной структуры в обществе. Так, органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют, а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними.

Диссертант делает вывод, что эффективность государственного финансового контроля обеспечивается соблюдением принципов и требований к его организации. Так, эффективность системы органов государственного финансового контроля в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

Во главе 2 «Развитие финансового контроля в России: оценка эффективности и пути совершенствования организации и регулирования» освещаются вопросы эффективности функционирования органов финансового контроля с различных методологических подходов, а также определены перспективы и потенциал совершенствования регулирования и реализации на современном этапе развития.

В параграфе 2.1 «Особенности организации государственного финансового контроля в Российской

Федерации» раскрываются особенности организации в России системы государственного финансового контроля как в исторической ретроспективе, так и в условиях реформы органов государственной власти на современном этапе.

Институт государственного финансового контроля в России имеет историю длиною в несколько столетий. Государственное значение этому событию было придано Президентом Российской Федерации, который 14 февраля 2006 г. издал специальное распоряжение № 65-РП «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России». Основные исторические сведения об учреждениях с контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся к российским событиям второй половины XVII в.

В советский период российской истории сосредоточение финансового контроля сначала произошло в Народном комиссариате государственного контроля, получившем право финансовых ревизий. В октябре 1923 г. в составе Народного комиссариата финансов (Наркомфин) образовалось Финансово-контрольное управление, которое позднее было преобразовано в Финансово-бюджетную инспекцию. В 1937 г. было создано Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Наркомфина СССР, положившее начало новой централизованной системе государственного финансового контроля с его местными органами и ставшее на десятилетия единственным надведомственным органом государственного финансового контроля в стране. После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Изменение принципов управления и политико-экономической системы государства в начале 1990-х годов настоятельно потребовало изменения системы финансового контроля, что

явилось началом современного периода его развития в России и нашло отражение в Конституции РФ 1993 г. К числу основных изменений можно отнести организацию внешнего государственного финансового контроля, независимого от исполнительной власти, а также образование органов государственного финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы. Переход от административно-командной экономики к рыночным условиям хозяйствования, коренное преобразование отношений собственности потребовали предоставления соответствующих полномочий органам государственного финансового контроля, расширения сферы их деятельности и сохранения к ним позитивного отношения общества.

Однако создание на современном этапе значительного числа органов финансового контроля приводит к пересечению основных направлений их деятельности, а отсутствие координации в их работе является фактором, снижающим эффективность контрольных мероприятий.

На основе проведенного анализа развития финансового контроля в России автор отмечает, что его основной особенностью является отсутствие системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации. Различных органов, имеющих те или иные контрольные полномочия в различных сферах, достаточно много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена и не пересекалась, не существует.

Вместе с тем, отмеченная динамика развития государственного финансового контроля является процессом, объективно обусловленным трансформацией общественных отношений и все более усложняющейся финансовой системой общества. В связи со сказанным автор прогнозирует дальнейшее усиление роли государства в сфере финансового контроля за счет уточнения и

конкретизации контрольных функций отдельных органов, формирование системы государственного финансового контроля, упразднения взаимного дублирования их полномочий.

В параграфе 2.2 «Социально-политическая оценка эффективности функционирования финансового контроля в России на современном этапе» раскрываются понятие эффективности и ее критерии применительно к сфере осуществления государственного финансового контроля.

Схема эффективности функционирования в задачах финансового контроля применяется на практике редко, в основном - при аудите эффективности государственных унитарных предприятий, да и сама эта задача лежит на периферии проблем государственного финансового контроля. Эффективность внедрения финансового контроля или отдельных его видов (аудита и общественного контроля как совершенно новых для страны; государственного финансового контроля, муниципального и внутреннего контроля как атрибутов рыночной экономики, сильно измененных по сравнению со своими социалистическими предшественниками) актуальны для теории, истории, педагогического процесса, общеэкономического образования.

Понятие эффективности контроля тесно связано с понятием его результативности. От критерия результативности неотделим критерий действенности контроля, который отражает положительное влияние контроля на деятельность проверяемого органа или лица.

Эффективность контроля (контрольной деятельности) определяется отношением достигнутого контролирующим органом (или лицом) результата к величине затраченных ресурсов. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше было произведено затрат на его осуществление.

Совокупность объективных последствий контроля - главный критерий его эффективности. Невозможно судить о результатах

контроля без выявления практических последствий, которые он оказал на деятельность проверяемого объекта или должностного лица. Учет практических последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, что под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля.

В качестве примера оценки эффективности функционирования органов финансового контроля, можно рассмотреть деятельность ФНС РФ. Как известно, на ФНС России возложены функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, однако среди критериев оценки качества деятельности ФНС России, одобренных Правительством РФ, нет критериев, оценивающих эффективность работы налоговых органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Вместе с тем, в соответствии с Отчетом о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности деятельности Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов в части администрирования доходов федерального бюджета и использования средств, выделенных из федерального бюджета на обеспечение деятельности налоговых органов, в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации критериями за 2007 год и истекший период 2008 года» Счетной палаты РФ, можно рассмотреть отдельные показатели деятельности данного органа финансового контроля, свидетельствующих о эффективности его функционирования.

Так, за 2007 г. по результатам выездных и камеральных проверок было дополнительно начислено в бюджеты всех уровней 454,5 млрд. руб., что на 17 % меньше, чем за 2006 г. По результатам выездных проверок доначислено 279,0 млрд руб., или 61,3 % от

общей суммы доначисленных платежей, по камеральным проверкам - 175,8 млрд руб., или 38,7%. При этом доначисления по выездным проверкам по сравнению с 2006 г. снизились на 10 %, по камеральным проверкам - на 26 %.

В 2007 году налоговыми органами ФНС России проведено 105,8 тыс. выездных налоговых проверок, что на 41 % меньше, чем в 2006 г. При этом удельный вес результативных выездных проверок составил в 2000 г. 44,0 %; в 2001 г. - 50,7; в 2002 г. - 54,9; в 2003 г. - 97, в 2004 г. - 80,0, в 2005 г. - 90,0; в 2006 г. - 93; в 2007 г. - 96,914.

Еще одним органом государственного финансового контроля является Росфиннадзор. Результаты его функционирования и реализации своих полномочий отражают следующие показатели. В 2007 г. Росфиннадзором было проведено 34,5 тыс. проверок, из них 21,4 тыс. - проверки соблюдения финансового бюджетного законодательства. Практика последних нескольких лет говорит о том, что для службы в целом достаточным является показатель в 34-35 тыс. проверок, из которых 21-22 тыс. направлены на соблюдение финансово-бюджетного законодательства, а остальные - на соблюдение валютного законодательства.

В 2007 г. Росфиннадзором было проверено 33 % средств федерального бюджета (в 2006 г. - 31 %). Выяснилось, что с нарушениями федерального законодательства израсходовано 13 % средств, что на 3 % меньше, чем в с 2006 г. Всего же в бюджетной системе обнаружено нарушений финансово-бюджетного законодательства при расходовании на сумму 218 млрд руб. В 2007 г. делался акцент на устранение ошибок, 44 % нарушений были удачно исправлены (в 2006 г. - всего 28 %). Словом, работу не только по обнаружению, но и по устранению ошибок контролеры выполняли почти в два раза чаще.

14 Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. № 10.

31

Судя по опубликованным отчетам Счетной палаты РФ, в результате принятых по итогам проверок мер государству возвращаются суммы, в значительной степени превышающие затраты на содержание Счетной палаты РФ. Однако если бы можно было оценить, пусть даже условно, общий эффект от деятельности Счетной палаты РФ, включая профилактические меры, то эти цифры были бы еще более впечатляющими. Социальный эффект финансового контроля выражается в том, что по результатам проверок к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, применяются меры, включая увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные и честные люди. В обществе в целом формируется большее доверие к власти, поскольку оно (общество) видит реальные результаты действенности власти. Кроме того, финансовый контроль исполнения бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Социологические опросы, относительно эффективности государственного контроля, в том числе финансового, свидетельствуют о наличии в данной сфере значительного количества проблем различного характера. Так, в 2008 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения представил данные о том, как отечественные бизнесмены оценивают действующую систему лицензирования, контроля и надзора за работой бизнеса. Основные претензии предприниматели предъявляют к работе органов налоговой инспекции, которая мешала нормальной деятельности 43 % обследованных компаний.

7 % респондентов отмечали, что работа представителей налоговой инспекции серьезно препятствовала деятельности их бизнеса

Анализ современного состояния государственного финансового контроля в России позволил автору сделать выводы о том, что насколько квалифицированно и добросовестно контрольно-финансовые органы справляются с возложенными на них обязанностями, во многом зависит обеспечение экономической безопасности государства, динамичное развитие экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, а в целом - социально-экономическое благополучие российских граждан.

Оценка действующей российской системы государственного финансового контроля на федеральном уровне, с точки зрения как его субъектов (контрольных органов и подконтрольных организаций, так и объектов контроля (результатов деятельности организаций, состояния бюджетного учета и отчетности, интересов пользователей финансовой информацией), показывает необходимость и готовность системы к серьезным изменениям.

В параграфе 2.3 «Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового контроля в России» анализируются основные проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования государственного финансового контроля в России на современном этапе.

Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики.

Одной из основных причин наличия проблем в сфере финансового контроля является неопределенность

(незаконченность) основных направлений организации государственного финансового контроля. Не представлена в этой сфере и системная нормативная правовая база. Кроме того, до сих пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными органами.

Многие эксперты также отмечают, что государственный финансовый контроль в современной России реализуется во многом дублирующими друг друга органами, каждый из которых стремится к достижению лишь своей собственной задачи и использует даже в сходных областях контрольной деятельности собственные методы осуществления контроля.

Отсутствие единых методик и принципов осуществления государственного контроля приводит к несовместимости и несравнимости результатов контрольных мероприятий. Именно поэтому в ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют дать общую объективную картину деятельности государства в части оценки реальной эффективности системы государственного финансового контроля.

Важным направлением развития системы государственного финансового контроля должно быть также изменение целевых установок при проведении контрольных мероприятий как государственными контролерами, так и коммерческими аудиториями. Обязательным, по нашему мнению, должно быть использование соответствующих стандартов аудита. Такие стандарты могут основываться на общих стандартах аудиторской деятельности, но их необходимо скорректировать с учетом специфики функционирования государственного сектора.

Кроме того, можно констатировать, что на современном этапе не только назрела необходимость введения аудита как формы контроля в государственном секторе экономики, но и сложились предпосылки для этого. Накопленная практика работы аудиторских

организаций с бюджетными учреждениями показывает, что уже сегодня существует активный спрос на аудиторские услуги. Широко распространено консультирование по применению бюджетного законодательства, обучение работников бюджетной сферы. Аудит бюджетных организаций развивается инициативно, поскольку в интересах учреждения пригласить независимого эксперта, который не только проверит состояние дел в организации и качество ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдение соответствующего законодательства, но и поможет наладить систему более эффективно, своевременно внести необходимые корректировки.

Действующая в настоящее время система управления государственными финансовыми ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля, что приводит к неэффективному и нецелевому использованию государственных финансовых средств и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей. Существенным недостатком современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности. В государственном финансовом контроле отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, нет унифицированной формы отчетности, мониторинга, единого толкования понятия финансовых нарушений.

Одной из актуальных проблем повышения эффективности системы внешнего государственного финансового контроля является отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Без решения данной проблемы не может быть эффективной государственной политики в области финансового контроля. Об этом много говорят и пишут, однако вопрос остается нерешенным. В результате до сих пор остаются не принятыми федеральные законы о государственном финансовом контроле и об основах организации

деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Принятие этих законов во многом способствовало бы повышению эффективности системы финансового контроля и укреплению правового положения контрольно-счетных органов регионов.

Еще одним из важнейших вопросов развития государственного финансового контроля в современных условиях должна быть комплексная и системная стандартизация. На основе анализа международного опыта может быть предложена модель финансового контроля в государственном секторе, включающая участие в контрольных мероприятиях государственных и негосударственных аудиторов, соблюдение аудиторских стандартов, единых для всех контролирующих субъектов.

Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования бюджетных средств, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран.

В Заключении подводятся общие итоги работы, формулируются основные выводы.

Основное содержание диссертации отраженов следующих публикациях:

В изданиях Перечня ВАКМинобрнауки России

1. Васильева Е.П. Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового

контроля в России // Социально-гуманитарные знания. 2009. № 11. 0,5 п. л.

2. Воронцова Е.П. Принципы организации финансового контроля в современном обществе // Социально-гуманитарные знания. 2010. № 7. 0,5 п. л.

В других изданиях

1. Воронцова Е.П. Особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации. Ростов н/Д: Антей, 2010. 1 п. л.

2. Воронцова Е.П. Социально-политическая оценка эффективности осуществления финансового контроля в России на современном этапе. Ростов н/Д: Ростиздат, 2011. 1 п. л.

Сдано в набор 5.09.11. Подписано в печать 6.09.11. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура «Times» Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,5 Тираж 100 экз.

Отпечатано в типографии ЗАО «Центр Универсальной Полиграфии» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 140, офис 201 тел. 8-918-570-30-30

Текст диссертации на тему "Организация государственного финансового контроля в России"

61 12-22/69

ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

На правах рукописи

ви-

Елена Петровна Воронцова

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

22.00.08. - Социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель: Заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор Ю.Г. Волков

Ростов-на-Дону - 2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.........................................................................3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ................................................................................20

1.1. Социально-экономическая и правовая природа государственного финансового контроля................................................................................21

1.2. Виды и формы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации..............................................48

1.3. Принципы организации финансового контроля в российском обществе...................................................................................74

ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ.................................................................102

2.1. Особенности организации государственного финансового контроля в Российской Федерации.............................................103

2.2. Социально-политическая оценка эффективности реализации финансового контроля в России на современном этапе..................128

2.3. Проблемы и перспективы совершенствования организации и регулирования финансового контроля в России............................149

Заключение.......................................................................172

Библиографический список................................................176

Введение Актуальность темы исследования.

На современном этапе развития рыночных отношений происходят радикальные преобразования важнейших рычагов финансово-экономического управления. В том числе происходит функциональная активизация и реформирование финансового контроля, сформированы и совершенствуются налоговый, таможенный, бюджетный, банковский контроль. В современном обществе контроль все в большей степени реализуется как средство регулирования при решении конкретных экономических задач. Однако следует отметить, что эффективность финансового контроля в стране остается достаточно низкой. Одной из причин сложившегося положения является отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления контрольных мероприятий. Не однозначна трактовка вопросов теории и организации контроля, существуют различные терминологические расхождения, в сфере государственного финансового контроля не приняты соответствующие законы, не разработан этический кодекс контролеров, назрела необходимость в осмыслении содержания и роли финансового контроля в современных условиях

Сегодня в России центральная задача власти - последовательное укрепление государственности, совершенствование правовой базы реформ, четкое распределение управленческих функций сверху донизу. В этих условиях закономерно возрастает роль органов государственного финансового контроля.

Анализ истории и современного состояния государственного финансового контроля в России, а также зарубежного опыта организации внешнего финансового контроля позволяет сделать следующий вывод, что от того, насколько квалифицированно и добросовестно контрольно-финансовые органы справляются с возложенными на них обязанностями, во многом зависит обеспечение экономической безопасности государства,

динамичное развитие экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, а в целом - социально-экономическое благополучие российских граждан. Общество весьма заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была эффективной и созидательной, т.е. вносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов. Бюджет любой страны обеспечивает выполнение целей государственного управления, поэтому в данном случае государственное управление, с финансовой точки зрения, и есть выполнение государственного бюджета, из задач которого может быть выведено понятие института финансового контроля, осуществляющего проверку правильности выполнения государственного бюджета. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Контроль поэтому осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов. Вместе с тем, осуществление финансового контроля в обществе должно учитывать и социальные аспекты его реализации, не допуская усиления административного давления и фискальных претензий государства.

Актуальность исследования вопросов организации финансового контроля в России на современном этапе заключается в необходимости анализа эффективности его реализации с целью определения основных направлений совершенствования как его организационной структуры, так и методологии проведения. Вместе с тем, именно в рамках социологического анализа возможно раскрытие проблемы

Отмеченные аспекты определяют актуальность комплексного исследования вопросов организации финансового контроля в России.

Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность.

Социально-экономическая значимость финансового контроля обуславливает неугасаемый интерес к проблематике его осмысления с позиций различных теоретико-методологических подходов. На настоящий момент имеется значительное количество монографий ученных по исследованию данного вопроса в свете административного права, финансов и финансового права, социального управления. Однако единого подхода к определению данного понятия нет. В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко употреблялся термин «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой.

Прежде всего, необходимо отметить, что проблемы определения понятия и содержания контроля рассматривались в работах еще Ш. Монтескье, Г.В.Ф. Гегеля. Социологический анализ контроля основывается на его понимании как механизма саморегуляции в социальных системах, осуществляемого путем нормативного регулирования поведения индивидов. Среди ученых -социологов, исследовавших данную проблематику необходимо отметить работы таких авторов, как В.М. Горшенев, К. Е. Игошев, С. С. Новикова, П. Романов, Е. М. Пеньков, И.Б. Шахов, С. С. Фролов, В.Е. Чиркин.

Вместе с тем, наиболее фундаментальные исследования финансового контроля проводились в рамках финансово-правовой науки. Так, изначально финансовый контроль рассматривался в XIX - начала XX в. не как самостоятельный финансово-правовой институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т.е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля. Исследование финансового контроля дореволюционные ученые нередко

подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.

Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие «финансовый контроль», стала монография проф. С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», вышедшая в 1926 г.1 В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля, осуществлявшегося тогда Наркомрабкрином СССР, и собственно финансового контроля, возложенного на Финансово-контрольное управление Наркомфина СССР.

В 1950-1980-х гг. финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов. Вопросами системы контроля занимались такие ученые, как В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.А. Кочерин, O.A. Ногина, Г.Л. Рабинович, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, С.А. Артемьев, В.А. Пивень, В.А. Воронов, М.С. Шидловская и другие. Основная дискуссия по проблеме определения системы контроля развернулась вокруг вопроса, что же считать элементами этой системы.

Большой вклад в толкование понятия «контроль» внесли следующие авторы: И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, И.Н. Герчикова, А.Н. Козырин, Е.А. Кочерин, В.М. Родионова, Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков.

Сложная природа этого института имеет многообразные проявления и дает возможность анализировать его с самых различных позиций.

Начавшиеся во второй половине 1980-х гг. коренные преобразования в экономической и политической областях ознаменовали новый этап в исследовании финансового контроля. В 1990-х гг. проблематика, связанная с финансовым контролем, по-прежнему развивалась в рамках как финансовой (Н.Т. Белуха, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин и др.), так и финансово-правовой науки (А.Н. Козырин, Н.Д. Погосян, Н.И. Химичева,

1 Котляревский С.А. Финансовое право СССР. -Л., 1926. -С. 143-146.

С.О. Шохин, Е.Ю. Грачева и др.). Вопросами трактовки понятия «финансовый контроль» занимались Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева,

A.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, Н.С. Малеин, Л.Н. Овсянников,

B.М. Родионова, В.И. Шлейников, Р.Г. Сомоев, В.А. Воронов, Н.И. Химичева, С.О. Шохин, В.З. Шевлоков.

Впервые для нужд современной науки вышеуказанные научные критерии Э.А. Вознесенского были модернизированы проф. А.Н. Козыриным, и им же была предложена наиболее полная и содержательная дефиниция финансового контроля.2

Анализ различных трактовок финансового контроля свидетельствует, что далеко не все авторы согласны в своих дефинициях рассматривать финансовый контроль как особый процесс.

Среди проанализированных авторских трактовок упоминание понятия «процесс», применительно к финансовому контролю встречается только в определении Н.Д. Погосяна.3

Представляются весьма спорными и такие авторские дефиниции, в которых финансовый контроль понимается как форма реализации контрольной функции финансов или как функция системы управления финансовыми отношениями. Первая позиция имеет место в совместной работе В.М. Родионовой и В.М. Шлейникова, а вторая - кроме указанных авторов описана еще и у Ю.А. Данилевского.4

Отдельные авторы подвергают сомнению и правильность отнесения финансового контроля к разновидностям контроля. Согласно их альтернативным подходам, финансовый контроль следует отождествлять: со стоимостным контролем; с разновидностью государственного контроля; с разновидностью надзора.

Знак равенства между финансовым и стоимостным контролем поставлен в определении, содержащемся в учебнике «Финансы» под

2 Козырин Н. А. Финансовое право и управление публичными финансами,- М., 2009.- С. 76.

3 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации,- М., 1998. -С. 108-109.

4 Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. -С. 16; Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствования,- М., 1989. -С. 16.

совместной редакцией М.В. Романовского, О.В. Врублевской и Б.М. Сабанти.5 Такой подход свидетельствует о необоснованном сужении сферы применения финансового контроля рамками контроля стоимости.

Системная сущность финансового контроля раскрывается авторами со следующих позиций: финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (данная позиция прослеживается в работе С.О. Шохина);6 финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (такое понимание системной сущности финансового контроля характерно для Н.Д. Погосяна);7 финансовый

О V О / Ч

контроль как совокупность действии и операции (среди представителен данного подхода можно назвать В.М. Мандрицу, И.В. Рукавишникову и Д.Н. Дружинина; В.М. Родионову и В.И. Шлейникова);8 финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (такое определение системной сущности финансового контроля характерно для С.О. Шохина и Л.И. Ворониной);9 финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (подобная дефиниция используется Ю.А. Данилевским).10

Социально-политическая сущность финансового контроля опосредуется его рассмотрением как важного фактора финансовой безопасности обозначили А. Блинов, М.Г. Делягин, Н.Д. Погосян, Л .Я. Хорина, С. Хурсевич, С.О. Шохин.11

5 Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. -М., 2000. -С. 104-105.

6 Шохин С.О. Указ. соч. -С. 26.

7 Погосян Н.Д. Указ. соч. -С. 108-109.

8 Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы. Ростов-на-Дону, 1999. С. 93; Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч.- С. 16.

9 Шохин С.О., Воронина Л.И. Указ. соч. -С. 14.

10 Данилевский Ю.А. Указ. соч. -С. 16.

11 Блинов А. По итогам работы международного семинара «Бюджетный федерализм в России»// Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 2. -С. 44 - 47; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии.- М.: Юристъ, 1998,- С. 86; Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. № 2. -С. 18 -27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы II Бюджетное устройство в РФ. ~М., 1997,- С. 75 - 88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук,- М., 1999. -С. 7.

Различные терминологические расхождения характерны для многих авторов, рассматривающих формы, виды, типы, отрасли, приемы или методы контроля. Как писал И.А. Белобжецкий: «эти понятия подчас употребляются как взаимозаменяемые: одни специалисты трактуют формы контроля как слагаемые его метода, а по мнению других, наоборот, методы контроля положены в основу классификации его форм». Поэтому необходимо провести четкие границы между понятиями «форма», «метод» и «вид контроля», потому что, как справедливо отмечал этот же автор: «... с гносеологической точки зрения, разноречия в терминологии сдерживают дальнейшее развитие теории контроля, вызывая неопределенность основополагающих понятий».12

Точки зрения о том, что формами финансового контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль придерживаются многие ученые: Т.А. Башкатова, Е.Ю. Грачева, A.C. Наринский, Н.Г. Гаджиев, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, Н.И. Силаев, С.А. Артемьев, В.А. Пивень, С.О. Шохин.

Целый ряд ученых не останавливаются на определении форм контроля в зависимости от времени его совершения, а развивают классификацию его форм по критериям. Например, В.М. Родионова и В.И. Шлейников13 по характеру материала, на основе которого проводится контроль, выделяют такие формы контроля как документальный и фактический контроль. A.C. Наринский14 и Н.Г. Гаджиев по объему деятельности, охватываемой ревизиями и обследованиями, различают полную и частичную формы контроля. Т.А. Башкатова15 в зависимости от объекта контроля выделяет следующие его формы: бюджетный контроль, контроль за внебюджетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный

12 Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. - М.: Финансы и статистика, 1989-С.51.

13 Родионова В. М. Шлейников В. И. Финансовый контроль,- М., 2001.- С. 22.

14 Наринский А. С., Гаджиев Н. Г. Контроль в условиях рыночной экономики.-М., 1994,- С. 32.

15 Башкатова Т.А. Сущность и функции финансового контроля./ в учебнике Финансы, под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М., 2001. - С. 385.

контроль и контроль за денежной массой. Как следует из приведенных выше определений эти ученые называют формами контроля его виды.

Большой вклад в определение формы контроля внес В.В. Бурцев, который определял её как «... способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур». 16

Социальная значимость финансового контроля определяется эффективностью его реализации. В связи с этим необходимо отметить, что проблематика ее оценки так же являлась объектом научных исследований. Так, например, эффективность контроля проф. А.Н. Козыриным тесно связывалась с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия. Финансовый контроль предлагалось не сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере, так как он предполагал наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звень