Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв.

Соловьева, Екатерина Александровна

автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв.

Год: 2013
Автор научной работы: Соловьева, Екатерина Александровна
Ученая cтепень: кандидата исторических наук
Место защиты диссертации: Казань
Код cпециальности ВАК: 07.00.02

Диссертация по истории на тему 'Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв.'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв."

005532217

V____

На правах рукописи

Соловьева Екатерина Александровна

ГУБЕРНСКОЕ ПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ФИНАНСОВОЙ И ПОЛИЦЕЙСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX вв. (на материалах Симбирской губернии)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

2 2 АВГ 2013

Казань-2013

005532217

Работа выполнена на кафедре истории исторического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ульяновский государственный педагогический университет имени И.Н. Ульянова»

Научный руководитель:

доктор исторических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет имени И.Н. Ульянова» Мухамедов Рашит Алимович (г. Ульяновск)

Научный консультант:

кандидат исторических наук, доцент, старший научный сотрудник ГУ «Институт Татарской энциклопедии Академии наук Республики Татарстан» Долгов Евгений Борисович (г. Казань)

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный университет» Романов Валерий Васильевич (г. Ульяновск);

кандидат исторических наук, доцент Института истории ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» Астафьев Владимир Васильевич (г. Казань)

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева» (г. Саранск)

Защита состоится «20» сентября 2013 г. в часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 022.002.01 при Институте истории им. Ш. Марджани Академии наук Республики Татарстан по адресу: 420014, г. Казань, Кремль, 5-й подъезд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института истории им. Ш. Марджани АН РТ по адресу: 420014, г. Казань, Кремль, 5-й подъезд.

Электронная версия автореферата размещена на официальном сайте Института истории им. Ш. Марджани АН РТ: http://www.tataroved.ru.

Автореферат разослан « 6 » августа 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук

Р.Р. Хайрутдинов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы определяется необходимостью изучения исторического опыта, уроков прошлого для построения в современных условиях новой политической системы и ее связи с реальной жизнью российского общества. Преобразования, происходящие в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. в административной сфере, вызвали значительный интерес к изучению отечественной истории столетней давности, включая историю государственного управления, поскольку она дает ключ к пониманию многих проблем управленческого аппарата, который призван реализовывать на местах постановления верховной власти. Современная административная система управления находится на переломе. В очередной раз в России ставится вопрос об эффективности работы бюрократического аппарата, в связи с этим оказался востребован опыт губернской администрации дореволюционного периода в решении социально-экономических задач, регулировании взаимоотношений между государством и общественными структурами, управлении регионом.

Местные административные учреждения занимали значимое место в системе государственных органов дореволюционной России. Соприкасаясь непосредственно с населением, они осуществляли задачи государства по управлению и суду. Без знания истории государственных учреждений императорской России невозможно представить себе реальную жизнь страны в столетие, предшествующее Октябрьской революции 1917 г. При этом не приходится удивляться почти поголовной исторической неинформированности об аппарате и идеологии управления Российским государством, особенно характерной для наших современников, нередко идеализирующих управленческий опыт царской бюрократии. Основная причина подобного явления современной общественной мысли очевидна -недостаточность целостно-системной научной информации о механизме и образе управления Россией в XIX - начале XX вв.

Данная работа посвящена исследованию места и роли губернского правления Симбирской губернии в системе административно-финансовой и полицейской власти в России. Изучение деятельности этого губернского органа управления на примере рядовой губернии, которая на протяжении всего периода своего существования не испытала сильнейших потрясений. Она являлась обычной аграрной губернией, со слабо развитой промышленностью и почти не проявившим себя рабочим движением. В этой связи исследование деятельности губернского правления дает возможность ответить на вопросы об эффективности работы губернских органов власти на протяжении более 100 лет. Таким образом, изучение деятельности губернского правления имеет важное теоретическое и науч-

но-практическое значение.

Степень научной разработанности проблемы. Общероссийскую историографию, посвященную деятельности губернской администрации XIX - начала XX вв., целесообразно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский (по настоящее время).

Дореволюционный период (вторая половина XIX в. - 1917 г.) отечественной историографии о функционировании местного управления первой половины XIX - начала XX вв. представлен рядом фундаментальных сочинений. Здесь следует подчеркнуть, что проблема функционирования местного управления рассматривалась в вышеуказанный период времени не столько в конкретно-историческом плане, сколько в формально-юридическом. Так, в работах Е.И. Анучина, О.О. Эйхельмана, В.В. Ивановского комментировались и анализировались статьи общероссийского законодательства посвященные губернскому правлениию1.

Трудам российских ученых - историков и юристов - о государственной службе положила начало работа Н.М. Нелидова, в которой само понятие «государственная служба» исследуется с теоретической точки зрения2. В исследованиях И.М. Страховского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа подробно изучена законодательная база губернаторства и подчиненных органов власти3. Сочинение В.А. Евреинова4, посвященное гражданскому чиновничеству, долгое время оставалось единственным систематическим исследованием истории организации государственной службы в России. Из публикаций этого периода времени наиболее полными являются труды А.Д. Градовского, который подробно проанализировал круг обязанностей чиновников, показал состав и деятельность органов местного управления, в частности губернского правления 5. Несмотря на это, вопрос о личном составе государственного аппарата не стал предметом специального исследования и отражался попутно, в связи с историей государственных учреждений. Объектом исследования в трудах представителей государственной школы чаще всего выступала высшая бюрократия. Деятельность губернского и уездного чиновничества из-за отсутствия в их распоряжении необходимых для этого достоверных статистических и социологических сведений рассматривалась преимущественно с формально-правовых пози-

'Анучин E.H. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с «Учреждения о губерниях» 1775 года до последнего времени. СПб., 1872; Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1908.

2 Нелидов Н.В. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.

3 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 9; Елистра-тов А.И. Учебник русского административного права. М., 1910. Вып. 1; КоркуновН.М. Русское государственное право. СПб., 1893; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9.

4 Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. СПБ., 1888.

5 Грановский А.Д. Собрание сочинений: в 3 т. СПб., 1868. Т. 1; Его же. Начало русского государственного права. СПб., 1883. Т. 3; Его же. Собрание сочинений: в 9 т. СПб., 1899-1904.

ций. Так, в монографиях И.Е. Андреевского, И.А. Блинова, В.М. Гессена подробно анализируются должностные обязанности, а также расширение служебных полномочий генерал-губернаторов и губернаторов, произошедшее в XIX - начале XX вв.1. Кроме того, в них дается характеристика изменений в российском законодательстве, касающихся других высших губернских должностей в период с конца XVIII до середины XIX столетий. Так, И.А. Блинов, анализируя положения губернаторов, сделал вывод об увеличения роли губернаторов в органах местного управления после реформ 60-70-х гг. XIX в. В.М. Гессен связывал усиление административного произвола на местах с ростом бюрократических тенденций в провинциальном аппарате. Остановить этот процесс, по его мнению, могло лишь развитие местного самоуправления и установление общественного контроля за деятельностью губернской администрации.

К похожим выводам пришел Э.Н. Берендтс, который дал характеристику крупным реформам центральных и местных учреждений Российской империи, показал особенности сословного строя России и государственной службы, рассмотрел взаимоотношениям центральной власти с органами земского и городского самоуправления2. Автор считал, что основными проблемами современной ему местной административной системы являлись отсутствие единства действий учреждений и произвол на местах. Для улучшения ситуации необходимо было реформировать эту систему, например, заменив губернское правление губернским советом и увеличив полномочия и ответственность губернаторов.

В дореволюционной историографии немало исследований посвящено истории деятельности полицейских учреждений3. Ученые отмечали, что, несмотря на то, что эти учреждения занимали особое место в системе административного управления дореволюционной России, они являлись неотъемлемой частью органов власти на местах.

Таким образом, дореволюционные исследователи уделяли определенное внимание специфике местного управления, принципам организации делопроизводства, финансирования, кадровым вопросам. Их сочинения дают объективную историко-правовую картину возникновения и деятельности институтов государственной власти, заложив необходимый базис для дальнейшего исследования проблемы функционирования местных органов управления.

1 Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: Рассуждения. СПб., 1864; Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Его же. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Его же. Исключительное положение. СПб., 1908; Его же.Тубернатор как орган надзора. СПб., 1912.

2 Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: Записка, составленная в декабре 1903 г. СПб., 1913.

3 Снегирев И. Безопасность и полиция. Витебск, 1912; Белецкий С., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.

В советский период (1917-1991 гг.) историческая наука развивалась в русле марксистско-ленинской идеологии. Проблему административного устройства Российской империи исследовал в своих трудах В.И. Ленин. Основными проблемами местного управления дореволюционной России он считал: политику самодержавия, роль провинциального чиновничества в процессе государственного управления, влияние централизации на внутреннюю жизнь провинции, бюрократическую волокиту. Оценка В.И. Ленина, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода. Он, заложил основы классового подхода к анализу административных учреждений, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и дал периодизацию истории государственных учреждений в России во второй половине XIX в.1 На его работы часто ссылались отечественные авторы при том или ином рассмотрении данной проблемы.

До 1960-х гг. отечественных исследований по истории государственных институтов России XIX - начала XX вв., тем более на региональном уровне, практически не существовало. Это было связано со строительством советской государственности, вынужденной отрицать предшествующий опыт императорской России в первые десятилетия своего существования. Только в 1960-х гг. вышло в свет учебное пособие Н.П. Ерошкина, давшего систематическое изложение структуры и функций центральных и местных государственных учреждений, особенно по XIX в.2 В этом труде рассматриваются организационное устройство государственных органов, направления деятельности и их взаимодействие, анализируются причины замены одних государственных учреждений другими. Впоследствии вышел еще целый ряд фундаментальных сочинений данного автора, посвященных органам государственного управления дореволюционной России3. Как и большинство работ данного периода, труды Н.П. Ерошкина содержат в себе традиционную оценку указанной проблемы советскими историками. Но если отмести все идеологические наслоения, то перед нами предстает первая в советской историографии попытка рассмотреть на основе огромного количества фактического материала систему государственного управ-

' Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Июнь 1901 г. // Поли. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 5; Его же. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. II Поли. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 39; Его же. Задачи русских социал-демократов И Поли. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т.2; Его же. К деревенской бедноте. Объяснение для крестьян, чего хотят социал-демократы II Поли. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 7.

3Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 2-е изд. М., 1968; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983.

3 Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М., 1976. Т. 16. С. 44-52; Его же. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Его же. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; Его же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (18001860). М„ 1985.

ления как единого целого, показать процесс становления государства, как правового института в России.

Свою концепцию функционирования местных управленческих структур выдвинул П.Н. Зырянов. В своих исследованиях он доказывает, что в дореволюционной России существовала концепция социальных этажей, включающая в себя три элемента: сословно-крестьянский, сословно-дворянский и сословно-бюрократический1. Данное деление позволяет рассмотреть губернскую администрацию с точки зрения кадрового комплектования учреждений, дает возможность глубже понять проводимую ими политику. Тем не менее эта концепция имеет и один недостаток: так как социальная структура в России не была статичной, а в ходе модернизационных процессов начала XX в. сословные рамки начали размываться, то те выводы, которые были актуальны для середины XIX столетия, уже могли устареть к началу XX в. Однако подобное замечание не умаляет результатов проделанного труда. В частности, автор описал методы работы административных учреждений, бюрократизм и произвол чиновников вследствие слабого контроля со стороны высшего руководства.

В конце 1960-х - начале 1980-х гг. появляются исторические работы, раскрывающие степень эффективности аппарата государственной власти, функциональную зависимость между различными губернскими и центральными органами управления.

Историк П.А. Зайончковский в своей монографии «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» характеризует все группы российского чиновничества - от низших чинов до высшей бюрократии - и дает оценку деятельности государственных сановников того времени2. Исследователь пришел к выводу о необходимости изучения личного состава государственных учреждений дореволюционной России. Тем самым признавалось, что на политическую систему оказывает влияние не только расстановка общественных сил, но люди, работающие в ней. В работе рассматриваются условия службы чиновников, их сословная принадлежность, уровень образования, имущественное положение, денежное содержание, а также бюджет, численность, анализ губернских администраций и высшей бюрократии в середине XIX - начале XX вв.

В исследовании И.В. Оржеховского на основе широкого круга архивных документов, прежде всего формулярных списков чиновников, анализируется ситуация, сложившаяся в губернской администрации в период реформ 1860-х гг. Автор приводит ряд интересных сведений о деятельности государственных учреждений, которые позволяют выделить

1 Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управления (1907-1914): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1972; Его же. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-303.

2 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

основу дальнейшего развития государственных органов управления России во второй половине XIX в.1

В работах Б.Б. Дубенцова рассматриваются вопросы об изменениях в составе государственного аппарата в связи с процессами социально-экономического развития России в пореформенный период, исследуются наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование бюрократии. Важное место в его трудах занимает изучение следовавших одна за другой с начала 1880-х гг. попыток правительства осуществить пересмотр как всего законодательства о государстве, так и его отдельных положений 2.

Проблеме местного управления пореформенного периода посвящены исследования М.М. Шумилова3. В них рассматривается деятельность главных органов губернской администрации: канцелярии губернатора и губернского правления, прежде всего дается краткая характеристика структуры, функций и качества делопроизводства этих учреждений. Основное внимание уделено попытке их реорганизации, как перед отменой крепостного права в 1861 гг., так и в 1870-1880-е гг. Автор отмечает тенденцию к понижению роли губернского правления в системе губернских административных органов, превращая его во «вторую канцелярию» губернатора, тогда как роль «первой» возрастала на протяжении всего XIX столетия, что вызвало к жизни проекты упразднения губернских правлений, объединения их с губернскими канцеляриями.

Таким образом, в советской историографии сформировалось два основных направления к изучению истории местных административных органов — ведомственный подход и концепция социальных этажей. Ученые исследовали принципы организации, структуру, эволюцию государственных учреждений, механизмы принятия решений. Большой вклад был сделан и в изучение структуры, полномочий и функций губернского правления.

Постсоветский период (с 1991 г. по настоящее время) характеризуется многовариантностью точек зрения, открытостью и доступностью архивных источников, что дает возможность исследователям по-новому взглянуть на изучаемую проблему.

В настоящее время возрос интерес к различным аспектам истории государственного управления. Актуальные проблемы совершенствования деятельности государственных

1 Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький,

1974.

2 Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. // Проблемы отечественной истории. М.-Л., 1976. Ч. 1. С. 202-220; Его же. Политика царского правительства в области организации государственной службы в конце XIX в. // Самодержавие и чиновничество в 18811905 гг. М„ 1977. С. 56-85.

3 Шумилов М.М. К истории Новгородской губернской администрации 60-х гг. XIX века // Новгородский исторический сборник. Л., 1984; Его же. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX века: Учеб. пособие к спецкурсу. Л., 1988; Его же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991.

учреждений, оценки причин возникновения конфликтов между властью и обществом, методом работы царской бюрократии рассматривались в сочинениях A.B. Оболонского, С.Д. Станишева, JI.A. Жуковой1.

Появляются публикации по истории чиновничества России и отдельных губерний2. Проблемы функционирования губернского управления в провинции нашли отражение в работах В.А. Иванова3. Он проанализировал возможность использования формулярных списков, мемуаров и периодики в качестве достоверных источников.

Вопросы правового регулирования отношений центральных и местных органов власти изучаются в статьях Е.А. Правиловой, А.П. Корелина4. Систематизация научных знаний в области истории административно-территориального деления России, институтов государственного управления, службы чиновников Российской империи, а также эволюции и реформирования, начатая Н.П. Ерошкиным, продолжается в исследованиях Л.Е. Шепелева5.

В последнее время ряд опубликованных статей и диссертаций рассматривает проблему административной власти в различных регионах страны6. Авторы анализируют не

1 Оболонский A.B. Бюрократия и государство: Очерки. М., 1996; Его же. Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. М., 1993. № 12. С. 88-98; Его же. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность] М., 1997. № 5. С. 63-76; Ста-нишев С.Д. Система служебного продвижения высших гражданских чинов России и ее эволюция во второй половине XIX века: дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1994; Жукова J1.A. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления в России. 1864-1917 гг.: дис.... д-ра ист. наук: 07.00.02. М., 2000.

2 Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века // Человек. М., 1995. № 3. С. 121-139; № 4. С. 147-158; Морякова О.В. Система местного управления России при Николае I. М„ 1998.

3 Иванов В.А. Источники по истории губернского чиновничества 50-60-х годов XIX в. (на примере Московской и Калужской губерний): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1991; Иванов В.А. Губернское чиновничество в 50-60-х гг. XIX в. Калуга, 1994.

4 Правилова Е.А. Местное и центральное управление в России: проблемы правового регулирования отношений // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). М., 1997; Коре-лин А. П. Проблемы местного управления в России на рубеже XIX-XX веков // История и историк. М., 2005. № 1.С. 183-203.

5 Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России. СПб, 1999.

6 Бикташева А.Н. Казанское губернаторство первой половины XIX в.: антропология власти: авто-реф. дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. Казань, 2011; Гарбуз Г.В. Местное управление в губерниях Поволжья в 1905-1914 гг.: автореф. дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. Пенза, 2002; Голубев А.Г. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Самара, 2000; Горбунов К.Е. Административная власть Симбирской губернии в 1796-1917 гг.: автореф. дис. ...канд. ист. наук: 07.00.02. М„ 2005; Грачев A.A. Губернские правления, канцелярия губернатора и полиция в системе государственного управления Пензенской губернии в начале XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Пенза, 2002; Козлобаев В.А. Институт губернаторской власти в механизме управления Российской империей, 1860-е - начало 1880-х гг.: историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов, 2007; Любичанковский C.B. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.): автореф. дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. СПб., 2008; Павлова Г.В. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX - начале XX вв.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Воронеж, 2004; Романова Г.В. Борьба подразделений политической полиции Поволжья с революционным террором в 1905-1907 гг.: автореф. дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. Казань, 2005; Саяпин В.А. Администрация казанской губернии в имперской вертикали власти (1801-1825 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Казань, 2011; Старков Д.А. Местное административное управление в Среднем Поволжье в годы Первой мировой войны, август 1914 - февраль 1917 гг. (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02.

только местное управление на уровне регионов, но и деятельность конкретных органов губернской администрации в дореволюционной России. В работах исследуется сотрудничество губернаторов и губернских правлений с другими административными и общественными органами власти. Появляются исследования изучающие деятельность полицейских учреждений1. Так, в работе И.Г. Тарасова рассматриваются юридические аспекты проблем местного управления в контексте общего административного (полицейского) права2.

В исследовании К.Е. Горбунова, И.Э. Сивопляса и А.Ю. Шабалкина нашли отражение вопросы взаимоотношения гражданских губернаторов с Симбирским губернским правлением3. История Казанского губернского правления отражена в статьях Е.Б. Долгова4.

Вопросы административного управления и местного самоуправления до революции 1917 г. в последнее время стали все более привлекать исследователей. В 2003 г. вышла в свет монография C.B. Любичанковского, посвященная изучению губернских правлений начала XX века (на примере Урала)5. Автор выдвигает тезис о существовании в дореволюционной России системы губернаторской власти, включавшей в себя помимо фигуры губернатора комплекс административных учреждений, обладавших разной степенью зависимости от него. C.B. Любичанковский доказывает не только высокую значимость губернского правления в структуре местного управления, но и наличие внутреннего кризиса в губернских администрациях.

Саратов, 2009; Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии): автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Самара, 2004; Чуб Н.В. Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2010 и др.

Сысуев Ю.Б. Полиция Симбирской губернии во второй половине XIX века: автореф. дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. Саранск, 2002.

2 Тарасов И.Г. Очерк науки полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: Хрестоматия. Воронеж, 1999.

3 Горбунов К.Е., Сивопляс И.Э., Шабалкин А.Ю. Симбирские гражданские губернаторы: материалы к исторнко-биографическим очеркам. Ульяновск, 2003.

4 Долгов Е.Б. Административные и судебные органы власти в городе Казани и Казанской губернии в XVIII в. // Столичные и пореформенные города Руси и России в средние века и ранее новое время (XI-XVIII вв.). М., 1996; Его же. Казанское губернаторское правление // Татарская энциклопедия. Казань, 2006. Т. 3. С. 135; Его же. «По усмотрению в нем расторопности и отличных познаний»: Казанский гражданский губернатор И.Г. Жеванов // Гасырлар авазы - Эхо веков. Казань, 2007. № 2. С. 224-230; Его же. «Известный в свое время администратор»: страницы биографии казанского губернатора А.Я. Жмакина // Гасырлар авазы - Эхо веков. Казань, 2012. № 1/2. С. 160-168.

5 Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003.

Помимо более современных концептуальных подходов в историографии последнего десятилетия появились новые направления в изучении отдельных институтов государственного управления, в частности института губернаторства1.

Зарубежная историография, посвященная проблемам местного управления, отличается своеобразием. Под ней в основном понимаются англоамериканские работы, большая часть которых не переведена на русский язык. В советское время исследования зарубежных авторов базировались на ограниченном круге источников. Указанный недостаток компенсировался оригинальностью концепций и взглядов на происходившие в Российской империи процессы.

На основании историографического анализа, проведенного C.B. Любичанковским, отметим, что англо-американская русистика делала акцент на изучении российской бюрократии и государственного аппарата и признавала важность их изучения для понимания кризиса власти. Тем не менее, зарубежные историки не пришли к единой точке зрения относительно процесса профессионализации государственной службы, уровня эффективности государственного механизма, масштабов бюрократизации аппарата управления2.

Из переведенных на русский язык исследований следует отметить труды Р. Пайпса, которые затрагивают некоторые вопросы местного управления в России в начале XX в. Р. Пайпс в целом верно оценивал работу системы государственных учреждений, однако с его выводами о «примитивности» российской административной модели нельзя согласиться. По его мнению, на уездном и волостном уровне почти полностью отсутствовали представители государственной власти, что противоречит действительности. Представление об институте губернаторства в России дают статьи Р. Роббинса, опубликованные в 1990-е гг.3 В них автор дает положительную характеристику работе губернской администрации дореволюционной России.

Таким образом, комплексные исследования истории губернской администрации отдельных регионов царской России начали осуществляться с 1990-х гг. При этом ряд публикаций освещает структуру и функции губернских органов власти в целом по России и по отдельным губерниям. Знакомство с ними, однако, не дает достаточно ясной картины устройства губернской администрации XIX - начала XX вв., в том числе в губерниях средневолжского региона. Кроме того, изучение различных аспектов деятельности губернских правлений на региональном уровне не до конца исследовано. Тем более это касается Симбирской губернии. Необходимость более полного изучения работы Симбир-

1 Лысенко Л.М. Губернаторы и Генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М„ 2001.

2 Пайпс Р. Русская революция. М., 1994. Т. 1.

3 Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. М., 1993. № 1. С. 202-212; Роббинс Р. Сатрапы. Вице-короли. Губернаторы // Родина. М., 1995. № 6. С. 28-30.

ского губернского правления в русле появившихся региональных исследований по данной теме обусловила выбор темы для нашего диссертационного исследования.

Объектом исследования является Симбирское губернское правление, предметом -структура, деятельность и внутренняя организация работы губернского правления.

Территориальные границы охватывают Симбирскую губернию, управляемую, наряду с 49 губерниями Европейской России, по «общему учреждению губернскому».

Хронологические рамки исследования - период с начала 1800-х гг. по 1917 г. Нижняя граница определяется 1802 г., когда вышел указ Александра 1 «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенных им законами», где содержится ряд мер по ограничению губернаторских полномочий и устанавливается, что губернатор должен управлять губернией вместе с губернским правлением. Верхняя граница определяется 1917 г. в связи с установлением власти большевиков и упразднением учреждения.

Целью диссертации является комплексное исследование механизмов функционирования Симбирского губернского правления в XIX - начале XX вв.

В контексте поставленной цели в работе решены следующие задачи:

- рассмотреть политику по формированию органов местного самоуправления заявленного периода;

- изучить изменения структурно-организационных принципов в контексте эволюции российского законодательства;

- определить компетенции Симбирского губернского правления и степень участия в решении повседневных задач;

- показать административно-финансовую и контролирующую деятельность губернского правления;

- проанализировать полицейскую функцию губернского правления. Теоретико-методологическую основу диссертации составила система, принципов

и методов исторической науки. В работе используются основные принципы исторической науки: историзм и объективность. Историзм как метод изучения исторических событий в их причинно-следственной связи и взаимной обусловленности требует рассматривать деятельность властных структур губернии через призму преобразований, обусловленных внутренними и внешними причинами. Объективность же предполагает изучение и сопоставление источников, точек зрений, гипотез, избегая при этом тенденциозности в оценке событий.

Для решения поставленных задач, помимо общенаучных методов (анализ и синтез, описание, сравнение и т.п.) в работе использованы специальные исторические методы. Проблемно-хронологический метод позволил в хронологической последовательности рас-

крыть характерные черты функции и изменения исследуемого объекта, выделив качественно отличные периоды его развития. Благодаря использованию историко-системного метода появилась возможность охарактеризовать деятельность губернского правления как систему, рассмотрев отдельные его направления в их взаимосвязи.

При работе с источниками использовались следующие подходы: диалектический, позволяющий рассмотреть явления в их развитии и в связи с другими событиями; истори-ко-ситуационный, дающий возможность проанализировать явления и процессы в контексте конкретной исторической ситуации; историко-ретроспективный, позволяющий раскрыть смысл и значение явлений прошлого с определенной исторической дистанции.

Из методов науки управления используются: метод организации, определяющий уровень деятельности администрации; метод координации, позволяющий определить, насколько хорошо координировалась работа губернского правления; метод согласования, на примере губернской администрации, органов местного самоуправления и полиции.

Нашли свое применение в работе и статистические приемы исследования: при составлении таблиц, при подсчетах статистических данных, на основе которых выявлялись количественные и качественные характеристики, определялись закономерности деятельности губернского правления в регионе.

Источинковую базу исследования составляют разнообразные источники, которые условно можно разделить на несколько групп: неопубликованные делопроизводственные документы, законодательные и нормативно-правовые акты, периодическая печать, статистические документы.

1. Неопубликованные делопроизводственные документы, использованные в ходе исследования, выявлены в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Ульяновской области (ГАУО), Национального архива Республики Татарстан (НА РТ).

В Российском государственном историческом архиве (РГИА) был исследован фонд Совета министров за 1905-1917 гг. (ф. 1276), содержащий сведения о проекте преобразования учреждений губернского правления в 1907-1909 гг.

В Государственном архиве Ульяновской области (ГАУО) большее внимание было уделено фонду Симбирского губернского правления (ф. 88). Здесь хранятся: указы Сената, распоряжения и инструкции МВД; журналы (протоколы) заседаний губернского правления; формулярные списки о службе чиновников; указы и распоряжения губернского правления; отчеты о его деятельности; сведения о расходах и доходах; переписка губернского правления, рапорты уездных исправников; циркуляры и распоряжения департамента общих дел МВД и др. В фондах содержится также большое число дел о назначении на поли-

цейские должности и формулярные списки служащих уездных полицейских управлений. Ценный материал дали документы о награждениях низших полицейских чинов и о наиболее характерных правонарушениях.

В ГАУО были использованы также фонды канцелярии симбирского губернатора (ф. 76), симбирской губернской чертежной (ф. 17) и симбирского губернского жандармского управления (ф. 855), содержащие переписку губернского правления с местными учреждениями, указы и распоряжения губернского правления, дела о назначений пенсий и пособий полицейским чинам и т.д. Использование этих фондов позволило более подробно изучить деятельность губернского правления в исследуемый период.

Формулярные списки, сохранившиеся в Ульяновском архиве, содержат информацию о службе каждого чиновника учреждения. В них фиксировались важнейшие сведения: происхождение, возраст, семейное положение, вероисповедание, награды, продвижение по служебной лестнице, образование и т.д. Эти данные играют большую роль при анализе личного состава государственного аппарата, что дает возможность оценить профессиональный уровень государственных служащих на территории Симбирской губернии.

Кроме того, для своего исследования автор отобрал документы о финансировании губернской администрации, отчеты о делопроизводстве, которые дают представление о положении дел в органах управления: об их финансовом положении и степени загруженности. К сожалению, многие документы были потеряны в результате пожара в 1864 г. в Симбирске, который уничтожил документы губернского правления и канцелярии губернатора конца XVIII - первой половины XIX вв.

В Национальном архиве Республики Татарстан (НА РТ) в фонде Казанского губернского правления (ф. 2) были проанализированы документы, содержащие информацию о деятельности Симбирского губернского правления. В источниковую базу диссертационного исследования вошли сведения по 1-му фонду (1 единица хранения) РГИА, по 4-м фондам (110 единицам хранения) ГАУО и по 1-му фонду (9 единиц хранения) НА РТ.

2. Законодательные и нормативно-правовые акты. Они представлены 1-ми 2-м собранием «Полного собрания законов Российской империи». Для изучаемого периода использовались том 27 первого собрания и тома 20, 39 и 45 второго собрания1. Нормативно-правовые акты действовавшего в то время законодательства помещены в «Своде законов Российской империи» издания 1857 г., 1876 г., 1882 г., 1892 г., 1910 г., 1911 г., 1912 г.,

1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. (ПСЗ-1). Т. 27. № 20 372. СПб., 1830. С. 221; Там же. Собрание 2. (ПСЗ-2). Т. 20. № 14 392. СПб., 1845. С. 231; Т. 39. №40 457. СПб., 1864. С. 1; Т. 45. № 48 498. СПб., 1870.С. 821.

1916 г.1 Прямое отношение к теме имеет второй том этого издания (Свод губернских учреждений), глава вторая «Учреждение Губернских правлений», содержащая перечень губернских учреждений и местных органов самоуправления2.

Более подробно порядок работы личного состава губернских учреждений показывается в уставах о службе гражданской, о службе по определению от правительства и о службе по выборам (том 3 Свода законов 1857 г.). В конце XIX в. законодательство о положении должностных лиц в государственном управлении было дополнено уставами о пенсиях и единовременных пособиях и т. д. Тогда же вышел в свет сборник циркуляров и распоряжений МВД к органам губернской администрации3.

3. Периодическая печать. Она представлена официальной газетой «Симбирские губернские ведомости» за 1838-1917 гг. В официальной части издания публиковались распоряжения высших (центральных) органов власти, за ними следовали распоряжения «губернского начальства» социально-экономического и социально-политического характера.

4. Опубликованные документы и материалы. Сюда относятся юбилейные ведомственные сборники в виде «Исторических очерков» и «Обзоров деятельности» составлявшиеся самими чиновниками ведомств, которые были непосредственными участниками тех или иных событий; кроме того, в ходе работы по составлению этих трудов, в том числе по истории Сената, Комитета министров, привлекались и историки. Например, акцент в выпущенной работе по истории МВД был сделан на строительную, продовольственную и медицинскую функции министерства, тогда как история административно-полицейского аппарата оказалась максимально сокращенной, однако и здесь содержались сведения о структуре и функциях того или иного ведомства, его личном составе, объеме делопроизводства, направлении деятельности со времени открытия учреждений и последующих изменениях4.

Статистические и справочные издания и энциклопедические издания. В адрес-календарях и памятных книжках за 1864-1916 гг. даются статистические и справочные сведения о структуре губернской администрации. В этих изданиях содержится ценная информация о составе чиновников всех административных учреждений губернии.

1 Свод законов Российской империи. Т. 3. СПб., 1857; Т. 2. СПб., 1876; Т. 6. СПб., 1882; Т. 2. СПб., 1892; Т. 2. СПб., 1910; Т. 1.СП6., 1911; Кн. 1. Т. 2. СПб., 1912.

2 Свод законов Российской империи. Т. 3. СПб., 1857.

3 Сборник циркуляров и распоряжений МВД, относящихся до губернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцелярий губернаторов, городских типографий, строительных и врачебных отделений, а также до городских и земских учреждений. М., 1896 и др.

4 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 4; История Сената за 200 лет. 17111911. СПб., 1911. Т. 4; Исторический обзор деятельности Комитета министров. 1802-1902. СПб., 1902. Т. 4, 5; Министерство внутренних дел. 1802-1902. СПб., 1902. Т. 1; Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1. СПб., 1902; Министерство юстиции за сто лет. СПб., 1902 и др.

Энциклопедические издания представлены Большой советской энциклопедией (БСЭ)1, Татарской энциклопедией, Энциклопедическим словарем Брокгауза и Ефрона (ЭСБЕ)2 и словарем-справочником «Государственность России»3.

Научная новизна работы заключается тем, что впервые комплексно рассмотрены на региональном уровне взаимоотношения губернского правления с общественными и правительственными структурами в Симбирской губернии; исследованы экономические и политические функции этого государственного учреждения; впервые введены в научный оборот значительное количество документального материала, проведены самостоятельные подсчеты и обобщения, позволяющие глубже понять происходящие процессы.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные выводы и результаты могут быть использованы при разработке учебных пособий, лекционных курсов по истории России и Среднего Поволжья, а также в качестве методологического материала для обновления учебно-методических программ по краеведению. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы также при написании работ по истории государственного управления и истории государства и права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В развитие Симбирского губернского правления наблюдается два этапа, в первой половине XIX в. формировалась нормативно-правовая база, а во втором этапе - конец XIX - начало XX вв. усиливалась его регламентирующая и контролирующая роль.

2. Структура губернского правления в Симбирской губернии в основном организационно оформилась к началу 1860-х гг. Для этого органа управления того периода была характерна большая текучесть кадров и его управленческие функции часто подменялись канцелярией губернатора.

3. Финансовая деятельность сводилось в основном к финансированию городского хозяйства, земских органов и полиции. Значительная часть материальных средств уходила на содержание аппарата управления, размер которых значительно превышал средний показатель по России.

1 Большая советская энциклопедия: 3-е изд. М., 1973. Т. 13. С. 30; Т. 14. С. 102.

2 Татарская энциклопедия. Казань, 2006. Т. 3. С. 135.Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Эфрон. - Т. 9. - СПб., 1893. С. 840, 842; Т. 18. М„ 1991. С. 844; Т. 26. СПб., 1899. [Электронный ресурс] // Библиотека Вехи. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/ (дата обращения 19.03.2013).

Государственность России: Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века - февраль 1917 года): Словарь-справочник. М., 1996. Кн. 1; Государственность России: Должности, чины звания, титулы и церковные саны России (конец XV века - февраль 1917 года): Словарь-справочник. Кн. 5. Ч. 1. М., 2005.

4. Важную роль в работе Симбирского губернского правления в исследуемый период играло формирование штата административно-полицийских структур и контроль за исполнением ими своих функций.

5. В контролирующую функцию Симбирского губернского правления входило обнародование и исполнение российских законов и вышестоящих указаний. Исполнение и контроль в разные периоды были неоднозначны и зависели от общественно-политических, социально-экономических и этнокультурных факторов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования апробировались на международных и всероссийских (Пермь) конференциях. По итогам исследования опубликовано 8 работ, в том числе 3 статьи в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Общий объем публикаций составил 1,79 условных печатных листа.

Структура диссертационной работы состоит из введения, двух глав (из пяти параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность избранной темы, проанализирована степень ее научной изученности, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, хронологические и территориальные рамки диссертационного исследования, проанализированы его теоретико-методологическая и источниковая основы, а также обозначены научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Губернское правление в системе местного управления России в XIX - начале XX вв.» проанализирована региональная политика российского правительства и Министерства внутренних дел в XIX - начале XX вв.; рассмотрены правовые основы деятельности органов губернского правления, функции, структура и внутренняя организация работы губернского правления.

В первом параграфе «Формирование местного управления в XIX - начале XX вв. и его правовая основа» проанализированы мероприятия правительства, направленные на реформирование органов управления и рассмотрена правовая база функционирования губернского правления. Политика правительства в сфере местного управления на протяжении XIX - начала XX вв. была довольно противоречивой. С момента своего возникновения губернское правление соперничало со стремлением губернатора подчинить своей власти членов правления. Первый указ «О непреступлении губернаторами пределов власти,

назначенных им законами», изданный в 1802 г., содержит ряд мер направленных на ограничение губернаторских полномочий, чтобы местное управление строилось на принципах тандема «губернатор - губернское правление», а не на единоличной власти губернатора. Последующие государственные акты стремились сделать губернаторов эффективными проводниками центральной политики, понижая статус губернского правления. Однако, не до конца продуманная система подчинения местных органов: министры напрямую обращались к губернаторам, тогда как губернское правление продолжало по-прежнему относиться к Сенату, приводила к тому, что дела запускались и для разбора их правительству приходилось прибегать к чрезвычайным мерам - к устройству особых вспомогательных экспедиций, которые зачастую работали по нескольку лет. Неудовлетворенность губернским правлением и механизмом его взаимодействия с центром все время усиливалась.

В первой половине XIX в. в высших государственных инстанциях рождалось много проектов по реформированию системы местного управления. Часть проектов касалась установления надзора во главе с губернатором над деятельностью губернского правления, другая часть пыталась разграничить функции губернского правления, казенной палаты и губернатора. Однако они остались не реализованными. Законодательные акты 30-40-х гг. XIX в., меняли положение губернского правления то в сторону увеличения власти губернатора, то в сторону ее уменьшения. Буржуазные реформы 60-70-х гг. XIX в. частично изменили местный правительственный аппарат, создав органы местного самоуправления.

Правовая база деятельности и функционирования губернского правления опирается на законопроекты от 1837 г., 1845 г. и 1865 г. Согласно действующему русскому праву оно было юридически уравнено в правах с губернатором, который формально его возглавлял.

Компетенция губернской администрации имела свои границы. Территория ее действия ограничивалась пределами губернии, кадровой политикой и определенной ответственностью служащих.

Компетенция Симбирского губернского правления на протяжении своего существования была достаточно обширной. Оно занималось обнародованием законов, указов Сената и распоряжений правительства; делами о службе чиновников; разрешением вопросов о пререканиях между уездными и городскими присутственными местами и лицами; преданием суду лиц, служащих в губернии; охраной общего порядка и общественного спокойствия; некоторыми хозяйственно-финансовыми вопросами; являлось высшим полицейским органом в губернии и т.д.

Таким образом, законотворческая инициатива царского правительства в отношении губернских правлений была направлена на уточнение его прав и обязанностей. В то же

время компетенция губернского правления была неразрывно связана с деятельностью губернаторов. Но если в лице губернаторов воплощался авторитет государства на местах, то в лице губернского правления - чисто административное начало: их назначение состояло в осуществлении разнообразных мер по управлению общего и местного благосостояния, и по обеспечению безопасности населения.

Во втором параграфе «Становление и развитие структуры и внутренней организации работы губернского правления» рассматриваются устройство, порядок дел и кадровый состав губернского правления Симбирской губернии, а также уровень материальной обеспеченности чиновников правления. Структура Симбирского губернского правления в своем развитии прошла несколько этапов, рубежами которых стали законопроекты от 1837 г. и 1845 г., положение от 1865 г.

С момента своего создание Симбирское губернское правление представляло собой коллегиальный орган с разветвленной структурой из множества комитетов, таких как о раскольниках, медицинских, земельных, полицейских. Первые структурные изменения в системе губернского правления были связаны с изданными в 1837 г. «Положением о порядке производства дел в губернских правлениях» и «Штатами губернских и уездных учреждений». Благодаря ним канцелярия правления стала делиться на номерные отделения, а те, в свою очередь, на столы. Законопроект 1845 г. «Учреждений губернских правлений» выделил отдельную структурную единицу канцелярию присутствия. Благодаря чему, во-первых, губернаторы освободились от ежедневного присутствия в губернском присутствии и личного надзора за делопроизводством канцелярии правления. Во-вторых, вице-губернаторы взяли под контроль делопроизводство. В-третьих, было сокращено количество дел, поступающих на рассмотрения присутствия.

На основании указа от 8 июня 1865 г. «Об устройстве канцелярии губернского правления», номерные отделения были заменены именными: распорядительным, врачебным, строительным, межевым, позднее появилось тюремное отделение, а аппарат канцелярии стал делиться на 5 отделений. В результате чего состав правления увеличился. В 1876 г. произошло сокращение личного состава Симбирского губернского правления, за тем последовало изменение денежного довольствия чиновников. С появлением в конце 1880-х гг. нового деления на 5 столов, произошло увеличение штатов правление. В 1901 г. в структуру Симбирского губернского правления было добавлено ветеринарное отделение и губернская чертежная. Окончательная стабилизация структуры губернского правления произошла в 1910 г. и вплоть до 1-917 г. его структура и состав оставались неизменными.

Динамика образовательного уровня в 1866-1916 гг. носила положительную тенденцию. Соотношение чиновников с высшим и средним образованием здесь составляло

5:25. Доля служащих с высшим образованием неуклонно увеличивалась, составив в итоге около 20 % от общего количества служащих Симбирского губернского правления. Если в конце XIX в. служащие, не имевшие образования, практически отсутствовали, то в начале XX в. чиновники с неоконченным или домашним образованием составляли 5 % от общего числа.

Делопроизводство в губернском правлении Симбирской губернии совершалось по правилам 1811 г. и включало в себя внешний и внутренний документооборот. Разрастание структура губернского правления привело к тому, что характерными особенностями делопроизводства стали волокита и рост количества нерассмотренных дел, неисполняющих-ся десятилетиями. Если в 1863 г. количество нерешенных дел составляло 72 %, то в 1864 г. - уже 84 %. Пожар, случившийся в августе 1864 г., «помог» уничтожить в общей сложности 60 % зарегистрированных за этот год материалов (сгорело 239 дел). В 1868 г. количество неисполненных дел сократилось, составив 60 % от их числа. Однако в 1888 г. их количество снова возросло до 71 %, хотя в дальнейшем и наблюдается устойчивая тенденция улучшения качества работы чиновников правления.

Изданные в 60-70-е гг. XIX в. положения о губернском правлении изменили его устройство, порядок производства дел и увеличили состав за счет губернского врачебного инспектора, губернского инженера и губернского архитектора. Эти изменения привели к тому, что губернские правления были освобождено от массы административно-хозяйственных и судебных дел, которые были переданы созданным земствам, городским управам и новым судебным органам.

Являясь государственным учреждением, Симбирское губернское правление получало содержание, начисляемое МВД, которое состояло из двух частей: содержание личного состава и канцелярские и хозяйственные расходы. Дополнительно к этим суммам государством выделялся кредит, который был призван решить проблему нехватки средств у губернских учреждений. Исследование содержания чиновников губернского правления показало, что размеры жалования чиновников на протяжении своего существования не оставались неизменными. На протяжении данного времени денежное довольствие индексировалось 4 раза (в 1845 г., 1871 г., 1912 г. и 1916 г.), достигнув максимума к 1916 г., однако Первая мировая война вызвала инфляцию, и это привело к тому, что простые служащие оказались в бедственном положении. При этом оклады чиновников Симбирского губернского правления нередко были выше, чем по стране.

Таким образом, на протяжении XIX - начала XX вв. произошло законодательное оформление деятельности Симбирского губернского правления. В итоге проблема «дележа власти» между губернатором и губернским правлением была решена царским прави-

тельством в пользу губернатора. А дублирование в его канцелярии части административных и судебных вопросов привело к снижению роли губернских правлений.

Во второй главе «Основные направления деятельности Симбирского губернского правления в XIX - начале XX вв.» рассматриваются финансовая деятельность губернского правления, руководство правоохранительными органами, а также проанализирована его контролирующая функция.

В первом параграфе «Финансовая деятельность губернского правления» рассмотрена финансово-экономическая деятельность, которая включала в себя два направления: первое - это финансовая деятельность правления в губернии. Сюда входили контроль в регионе за исполнением законом и указов правительства касаемых финансовой жизни страны (реформа денежной системы, производство конкурсов и т.д.) и распределение дополнительных кредитов между государственными учреждениями. От воли губернского правления зависело, получит ли организация дополнительное финансирование или нет. В эту сферу входил и надзор за сбором государственных повинностей. Губернское правление контролировало их поступление, документальное оформление и доставку в Сенат. При этом злостными неплательщиками выступали не только крестьяне (при погашении задолженности по подушной подати), но и другие сословия, в том числе дворяне. К должникам, через приставов, применялись различные меры наказания, вплоть до продажи имущества с торгов. С помощью ежегодных ревизий контролировалась работа сборщиков, среди которых были нередки факты злоупотреблений своим положением и растраты собранных налогов. Еще одной обязанностью Симбирского губернского правления было осуществление надзора за денежными книгами мещанских обществ. Ранее эту функцию выполняла контрольная палата.

При выдаче пенсий нижним воинским чинам и денежных пособий их семьям губернское правление и губернатор Симбирской губернии, как правило, придерживались политики экономии. На протяжении второй половины XIX в. прослеживается тенденция к уменьшению количества выдаваемых пособий солдатам и их вдовам. При этом не все военные инвалиды и ветераны могли получить заслуженное пособие. Существовал ряд критериев, которые ограничивали его выдачу, но даже если инвалид и имел право на получение пособия, губернское начальство могло отказать в нем без объяснения причины.

Второе направление - это финансовая деятельность внутри самого губернского правления. Сюда относились ведение и контроль за прохождением документации в бухгалтерии правления. В приходор'асходные книги Симбирского губернского правления записывались все взысканные «кормовые деньги уезда», деньги дворянских опек и других местных структур.

Работа финансовых органов в губернии держалось на трех принципах: утверждение бюджета в законодательном порядке, годичность бюджета и специальность кредитов. Бюджеты утверждались раз в год. К 15 апреля каждое ведомство, предоставляло в государственный контроль свою ведомственную роспись расходов по губернии, которая утверждалась в вышестоящей инстанции и направлялась обратно. Кредиты выдавались на полгода и были равны половине выделяемой ежегодно сумме. Без подтверждения губернского правления ни одно из учреждений губернии кредит не получало. Однако в некоторых случаях на выдачу кредита могло быть наложено вето со стороны казенной палаты. Деньги, выделяемые на содержание губернского правления, делились на 2 части: содержание личного состава и канцелярские и хозяйственные расходы. Последние составляли не более 16 % от общего бюджета, поэтому на канцелярские и хозяйственные расходы денег всегда не хватало. В 1907 и 1912 гг. была введена новая классификация смет расходов, упростившая некоторые формы расходов и добавившая на счет государственного казначейства некоторые расходы земств и городов. С началом Первой мировой войны политика экономии средств затронула и местные бюджеты. Это выразилось в их сокращении и популяризации идей всеобъемлющей бережливости и экономии.

Доходные ведомости губернского правления включали в себя следующие статьи доходов: от казенных имуществ и капиталов; возмещение расходов государственного казначейства и др.; от сдачи в наем за плату помещений; от арестантских работ и др. Размеры поступаемых доходов ежегодно менялись. Так, если категория доходов «разного рода» ежегодно росла, то доходы от казенных имуществ и капиталов были нестабильны. Помимо доходно-расходных ведомостей в Сенат направлялся генеральный отчет. Он включал в себя: средства, принадлежащие государственному казначейству Симбирской губернии; средства кредитных установлений, принадлежащих разным местам и лицам Симбирского губернского правления; средства кредитных установлений отосланных Симбирским губернским правлением; средства и кредиты, полученные Симбирским губернским правлением.

Таким образом, Симбирское губернское правление контролировало движение денежных средств внутри губернии. При этом в результате буржуазных реформ 60-х гг. XIX в. финансовые учреждения обрастали новыми обязанностями, которые не всегда выполнялись эффективно. Одной из причин этому было сопротивление подконтрольных органов, работающих на прежних началах.

Во втором параграфе «Деятельность Симбирского губернского правления по руководству полицейскими органами» рассмотрена деятельность по контролю за работой полицейского управления в губернии. Полицейское управление, единственное учреждение в

губернии, напрямую подчиняющееся губернскому правлению. Губернским начальством четко контролировался не только штат уездных полицейских управлений, форма и внешний вид сотрудников, но и ведомости по зарплате. Полицейские управления напрямую подчинялись губернскому правлению, являясь его главными помощниками при проведении в жизнь постановлений и распоряжений, в том числе оказывая помощь при взыскании недоимок, в работе землемеров, поиске владельцев потерянных вещей и наследников при получении наследства и т.д. При этом полиция выполняла и свои непосредственные обязанности, расследуя уголовные, следственные и гражданские дела. При таком широком спектре обязанностей в процессе деятельности обязательно страдали либо первые, либо вторые.

Анализ контрольно-ревизионной деятельности губернского правления показывает, что тенденция критической оценки подчиненных полицейских органов и должностных лиц, не сопровождалась принятием каких-либо мер по повышению профессионализма служащих полиции. В итоге проблема слабой эффективности работы чинов полиции продолжала увеличиваться. Все нарушения, которые наблюдались из ревизии в ревизию, можно условно разделить на 4 категории: 1) нарушение в производстве дел; 2) злоупотребление служебным положением; 3) неправомерное использование денежных средств; 4) отсутствие публикаций решений постановлений полицейских управлений в печатных изданиях.

Анализируя практику назначения губернским правлением наказания полицейским чиновникам за должностные преступления, позволил зафиксировать ее следующие характерные черты: 1) постоянную интерпретацию фактов злоупотребления служебным положением в работе; 2) возможность «второго шанса» для вновь назначенных начальников полиции; 3) смягчения наказания уличенным в должностных преступлениях чинам полиции, что приводило к их повторению.

Таким образом, в ходе административно-полицейской деятельности Симбирское губернское правление осуществляло руководство и надзор за работой полицейского управления. Помимо своих прямых обязанностей по сохранению порядка, расследованию преступлений, осуществлению надзора и др., полиция выполняла дополнительные обязанности, возложенные на нее губернским правлением, которые иногда отвлекали от исполнения основных. Для повышения ответственности при выполнении своих служебных обязанностей у чиновников полиции Симбирское губернское правление использовало различные способы стимулирования.

В третьем параграфе «Контролирующая деятельность губернского правления» проанализирована деятельность губернского правления по осуществлению контроля за

работой органов управления в губернии. Контроль над выполнением постановлений и решений позволят оценивать эффективность работы присутственных мест и должностных лиц губернии. Главным инструментом контроля являлись ревизии. Благодаря законоположениям 1866 и 1876 гг. симбирский губернатор получил право проведения ревизий присутственных мест и должностных лиц всех уездов губернии. На протяжении 1864-1892 гг. губернаторы совершили 26 подобных проверок на подведомственной территории. Ревизиям подвергались городские управы, полицейские управления, исполнительные полицейские чиновники, уездные тюремные отделения, городские сиротские суды, дворянские опеки, в ходе которых оценивался внешний вид городов, имеющиеся торговые лавки и помещения, мосты, дороги и др. Ревизоры проверяли не только деятельность учреждений, но и их делопроизводство.

Так, при ревизиях опекунских учреждений анализировалось количество имений, находящихся под опекой, причины опеки, наличие отчетов опекунов, денежные книги дворянских опек и сиротских судов. Одновременно изучались книжки сберегательных касс и другие финансовые документы.

Работа осуществлялась в тандеме «губернатор - губернское правление»: губернатор проводил ревизии, а на заседаниях губернского правления зачитывались и утверждались их результаты. В обязанности правления входил контроль за устранением замечаний, исполнением постановлений и решений, зафиксированных на заседании. В ходе ревизий полицейских управлений, городских управ, дворянских опек и сиротских судов, вскрывались проявления халатности, расточительства, махинаций должностных лиц. Но наряду с этим существовали факты затягивания наказания виновных, покрывание своих.

В архиве губернского правления, наряду с журналами заседаний присутствия, отчетами ревизий, хранились отчеты о проведении рекрутских наборов и реестры рекрутских уставов. В обязанности губернского правления входило «оглашение» рекрутского набора и контроль за его проведением. Оно должно было координировать прием, исполнение постановлений сверху и т.д.

Таким образом, контрольная функция губернского правления являлась одной из основных в его деятельности. Будучи одним из главных проводников императорской власти в губернии, оно делило обязанности с губернатором. В целом, губернское правление всеми силами старалось блюсти порядок в губернии, защищая население от произвола чиновников.

В заключении диссертационного сочинения подводятся обобщающие итоги к разделам исследования, формулируются основные теоретические выводы о функциях, струк-

туре и основных направлениях деятельности Симбирского губернского правлении в XIX -начале XX вв.

Публикации автора по теме диссертационного исследования:

Публикации в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Соловьева Е.А. Доходы и расходы Симбирского губернского правления во второй половине XIX - начале XX века / Е.А. Соловьева // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурологи и искусствоведение. Вопросы теории и практик. - Тамбов: Изд-во Грамота, 2012.-№ 11 (25).-Ч. 1.-С.171-174 (0,25 п.л.).

2. Соловьева Е.А. Анализ контрольно-ревизионной деятельности губернского правления Симбирской губернии во второй половине XIX / Е.А. Соловьева // Власть. - М.: Изд-во ООО «Редакция журнала «Власть», 2012. -№11. - С.184-186 (0,25 п.л.).

3. Соловьева Е.А. Материальное обеспечение служащих губернского правления Симбирской и Казанской губерний во второй половине XIX - начале XX вв. / Е.А. Соловьева// Власть. - М.: Изд-во ООО «Редакция журнала «Власть», 2013. -№.1. - С. 154-156 (0,18 п. л.).

Публикации в прочих научных изданиях:

4. Соловьева Е.А. Количественный состав и образовательный уровень чиновников Симбирского губернского правления во второй половине XIX - начале XX веков / Е.А. Соловьева // Вестник Ульяновского государственного педагогического университета: сб. науч. статей. - Ульяновск: Изд-во УлГПУ, 2011. - Вып. 7. - С. 174-179 (0,25 п.л.).

5. Соловьева Е.А. Денежное обеспечение нижних чинов российской армии в Симбирской губернии во второй половине XIX / Е.А. Соловьева // Общество на рубеже веков: взгляд на современность через призму социальных и гуманитарных наук: материалы заочной всероссийской с Международным участием научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых, педагогов и преподавателей: в 4 ч. - Пермь: Пермский гос. нац. исслед. ун-т, 2012. - Ч. 1. - С. 146-149 (0,25 п.л.).

6. Соловьева Е.А. Делопроизводство губернского правления Симбирской губернии во второй половине XIX - начале XX веков / Е.А. Соловьева // Поволжский педагогический поиск. - Ульяновск: Изд-во УлГУ, 2013. - №. 1 (3). - С. 88-90 (0,18 п.л.).

7. Соловьева Е.А. Объем и порядок делопроизводства губернского правления Симбирской губернии во второй половине XIX - начале XX веков / Е.А. Соловьева // Симбирский научный вестник. - Ульяновск: Изд-во УлГУ, 2012. - № 4 (10). - С. 52-55 (0,25 п.л.).

8. Соловьева Е.А. Поступление государственных сборов и местных повинностей в Казанской и Симбирской губернии во 2 половине Х1Х-начале XX вв. / Е.А. Соловьева // Современное социально-гуманитарное знание в России и за рубежом: материалы второй заочной Международной научно-практической конференции: в 4 ч. - Пермь: Пермский гос. нац. исслед. ун-т, 2013. - Ч. 3. - С. 186-188 (0,18 п.л.).

Подписано в печать 30.07.2013 г. Формат 60x84/16. Тираж 120 экз. Усл. печ. л. 1,6.

Отпечатано с оригинал-макета в Лаборатории оперативной полиграфии Ульяновского государственного университета 432970, г. Ульяновск, ул. Л. Толстого, 42

Текст диссертации на тему "Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв."

ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет

имени И. Н. Ульянова»

На правах рукописи

04201361388

Соловьева Екатерина Александровна/

Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв. (на материалах Симбирской губернии)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель: доктор исторических наук, доцент Р. А. Мухамедов Научный консультант: кандидат исторических наук, доцент Е. Б. Долгов

Ульяновск 2013

Содержание

Введение 3

Глава I. Губернское правление в системе местного управления России в XIX - начале XX вв.

1.1. Формирование местного управления в XIX - начале XX 25 вв. и его правовая основа.

1.2. Становление и развитие структуры и внутренней 44 организации работы губернского правления

Глава 2. Основные направления деятельности Симбирского губернского правления в XIX - начале XX вв.

2.1. Финансовая деятельность губернского правления 88

2.2. Деятельность Симбирского губернского правления по 109 руководству полицейскими органами

2.3. Контролирующая деятельность губернского правления 118 Заключение 134 Список использованных источников и литературы 138 Приложения 160

Введение

Трудам российских ученых - историков и юристов - о государственной службе положила начало работа Н.М. Нелидова, в которой само понятие

'Анучин E.H. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с «Учреждения о губерниях» 1775 года до последнего времени. СПб., 1872; Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению.от правительства. Киев, 1890; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1908.

«государственная служба» исследуется с теоретической точки зрения1. В исследованиях И.М. Страховского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа подробно изучена законодательная база губернаторства и подчиненных органов власти2. Сочинение В.А. Евреинова3, посвященное гражданскому чиновничеству, долгое время оставалось единственным систематическим исследованием истории организации государственной службы в России. Из публикаций этого периода времени наиболее полными являются труды А.Д. Градовского, который подробно проанализировал круг обязанностей чиновников, показал состав и деятельность органов местного управления, в частности губернского правления 4. Несмотря на это, вопрос о личном составе государственного аппарата не стал предметом специального исследования и отражался попутно, в связи с историей государственных учреждений. Объектом исследования в трудах представителей государственной школы чаще всего выступала высшая бюрократия. Деятельность губернского и уездного чиновничества из-за отсутствия в их распоряжении необходимых для этого достоверных статистических и социологических сведений рассматривалась преимущественно с формально-правовых позиций. Так, в монографиях И.Е. Андреевского, И.А. Блинова, В.М. Гессена подробно анализируются должностные обязанности, а также расширение служебных полномочий генерал-губернаторов и губернаторов,

произошедшее в XIX - начале XX вв.5. Кроме того, в них дается

1 Нелидов Н.В. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.

2 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 9; Елистратов А.И. Учебник русского административного права. М., 1910. Вып. 1; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9.

3 Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. СПБ., 1888.

4 Градовский А.Д. Собрание сочинений: в 3 т. СПб., 1868. Т. 1; Его же. Начало русского государственного права. СПб., 1883. Т. 3; Его же. Собрание сочинений: в 9 т. СПб., 1899-1904.

5 Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: Рассуждения. СПб., 1864; Блинов И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Его же. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Его же. Исключительное положение. СПб., 1908; Его же. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.

характеристика изменений в российском законодательстве, касающихся других высших губернских должностей в период с конца XVIII до середины XIX столетий. Так, И.А. Блинов, анализируя положения губернаторов, сделал вывод об увеличения роли губернаторов в органах местного управления после реформ 60-70-х гг. XIX в. В.М. Гессен связывал усиление административного произвола на местах с ростом бюрократических тенденций в провинциальном аппарате. Остановить этот процесс, по его мнению, могло лишь развитие местного самоуправления и установление общественного контроля за деятельностью губернской администрации.

К похожим выводам пришел Э.Н. Берендтс, который дал характеристику крупным реформам центральных и местных учреждений Российской империи, показал особенности сословного строя России и государственной службы, рассмотрел взаимоотношениям центральной власти с органами земского и городского самоуправления1. Автор считал, что основными проблемами современной ему местной административной системы являлись отсутствие единства действий учреждений и произвол на местах. Для улучшения ситуации' необходимо было реформировать эту систему, например, заменив губернское правление губернским советом и увеличив полномочия и ответственность губернаторов.

В дореволюционной историографии немало исследований посвящено истории деятельности полицейских учреждений . Ученые отмечали, что, несмотря на то, что эти учреждения занимали особое место в системе административного управления дореволюционной России, они являлись неотъемлемой частью органов власти на местах.

1 Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: Записка, составленная в декабре 1903 г. СПб., 1913.

2 Снегирев И. Безопасность и полиция. Витебск, 1912; Белецкий С., Руткевич П. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.

сочинения дают объективную историко-правовую картину возникновения и деятельности институтов государственной власти, заложив необходимый базис для дальнейшего исследования проблемы функционирования местных органов управления.

! Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Июнь 1901 г. // Полн. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 5; Его" же. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 39; Его же. Задачи русских социал-демократов // Полн. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т.2; Его же. К деревенской бедноте. Объяснение для крестьян, чего хотят социал-демократы // Полн. собр. соч.: Изд. 5. М., 1979. Т. 7.

центральных и местных государственных учреждений, особенно по XIX в.1 В этом труде рассматриваются организационное устройство государственных органов, направления деятельности и их взаимодействие, анализируются причины замены одних государственных учреждений другими. Впоследствии вышел еще целый ряд фундаментальных сочинений данного автора, посвященных органам государственного управления дореволюционной России . Как и большинство работ данного периода, труды Н.П. Ерошкина содержат в себе традиционную оценку указанной проблемы советскими историками. Но если отмести все идеологические наслоения, то перед нами предстает первая в советской историографии попытка рассмотреть на основе огромного количества фактического материала систему государственного управления как единого целого, показать процесс становления государства, как правового института в России.

дворянский и сословно-бюрократический . Данное деление позволяет рассмотреть губернскую администрацию с точки зрения кадрового комплектования учреждений, дает возможность глубже понять проводимую ими политику. Тем не менее эта концепция имеет и один недостаток: так как социальная структура в России не была статичной, а в ходе модернизационных процессов начала XX в. сословные рамки начали

'Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 2-е изд. М., 1968; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983.

2 Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М., 1976. Т. 16. С. 44-52; Его же. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Его же. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; Его же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860). М., 1985.

3 Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управления (1907-1914): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1972; Его же. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982, Т. 107. С. 226-303.

размываться, то те выводы, которые были актуальны для середины XIX столетия, уже могли устареть к началу XX в. Однако подобное замечание не умаляет результатов проделанного труда. В частности, автор описал методы работы административных учреждений, бюрократизм и произвол чиновников вследствие слабого контроля со стороны высшего руководства.

Историк П.А. Зайончковский в своей монографии «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» характеризует все группы российского чиновничества - от низших чинов до высшей бюрократии - и дает оценку деятельности государственных сановников того времени1. Исследователь пришел к выводу о необходимости изучения личного состава государственных учреждений дореволюционной России. Тем самым признавалось, что на политическую систему оказывает влияние не только расстановка общественных сил, но люди, работающие в ней. В работе рассматриваются условия службы чиновников, их сословная принадлежность, уровень образования, имущественное положение, денежное содержание, а также бюджет, численность, анализ губернских администраций и высшей бюрократии в середине XIX - начале XX вв.

1 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

дальнейшего развития государственных органов управления России во второй половине XIX в.1

Проблеме местного упр�

Полный текст автореферата диссертации по теме "Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв."

Текст диссертации на тему "Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв."

Похожие темы диссертаций