автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институт государственной службы в системе властных отношений современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институт государственной службы в системе властных отношений современной России"

Г\

На правах рукописи

АГЕЕВ Олег Владимирович

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (по политическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Нижний Новгород - 2002

Работа выполнена на кафедре политологии Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор исторических наук, профессор C.B. Устинкин

доктор философских наук, профессор A.B. Дахин

доктор политических наук, профессор О.Н. Савинова

Волго-Вятская академия государственной службы

Защита состоится « V » июня 2002 г. в ^ ч. на заседании диссертационного совета Д-212.166.10 в Нижегородском государственном университете имени Н.И. Лобачевского по адресу: 603005, Нижний Новгород, ул. Ульянова, 2, факультет международных отношений ННГУ имени Н.И. Лобачевского, ауд. 315.

С диссертацией можно ознакомиться в Фундаментальной библиотеке ННГУ имени Н.И. Лобачевского по адресу: 603950, Нижний Новгород, проспект Гагарина, д. 23, корп. 1.

Автореферат разослан « ^ » мая 2002 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук, профессор

ГШ.'-

/ /

A.A. Корнилов

s • / о, г, о

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется следующими факторами. Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от совершенствования системы политико-административного управления России. Неоднократные попытки модернизировать государственный аппарат в Российской Федерации не дали положительных результатов. Между тем мировой опыт свидетельствует о том, что повышение эффективности функционирования бюрократической системы является условием успешных преобразований в политической, экономической, социальной и других сферах общества.

Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии многолетнего системного кризиса. Недостатки в функционировании российской государственной бюрократии общеизвестны: это несовершенство ее структуры, дефицит профессионализма и компетентности в работе государственных служащих, снижение эффективности аппаратной работы, правовой нигилизм чиновников, коррупция, отсутствие доверия населения к власти и др. Не случайно президент В.В. Путин, представляя 18 апреля 2002 года Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, констатировал, что «.. .колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным бюрократическим аппаратом», функции которого «не приспособлены для решения стратегических задач»1. Поэтому реформирование системы государственной службы является важнейшей политической задачей руководства России.

В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации (РФ) государственная бюрократия выполняет несвойственные ей политические функции и является мощным политико-административным институтом. Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России, в связи с чем возникает опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций.

1 России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. - 2002. - 19 апреля. - С. 4. ,

Степень разработанности проблемы. В зарубежных политических и административных науках тема государственной службы и бюрократии разрабатывается с конца XIX - начала XX вв., начиная с классических научных работ М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гудноу, Г. Моски, В. Парето и Р. Михельса. Современную зарубежную литературу по исследуемой проблематике можно разделить на пять групп.

К первой группе относятся труды Р. Бендикса, А. Гоулднера, Р. Мертона, Г. Саймона, Ф. Селзника, Т. Парсонса и др., которые используют функциональный подход к исследованию проблем государственной службы. Отталкиваясь от веберовской концепции бюрократии, они концентрируют внимание на исследовании разного рода «дисфункций» и неформальных факторов в деятельности бюрократических организаций, постепенно отходя от рациональной модели бюрократии.

Вторая группа включает работы П. Келлнера, М. Крозье, С. Липсета, М. Липски, У. Нисканена, Э. Пейджа, Ф. Риггса, Ф. Рурка и других авторов, в которых с разных позиций (политологических, экономических, социологических) анализируется проблема власти бюрократии.

Третью группу составляют исследования Ф. Бека, Ж.-Л. Кермона, Д. Паламбо, Б. Рокмана, О. Рэннея, К. Сикстона, Б. Смита, Ж. Шевалье, X. Хекло, Ж. Эбербаха и др. Эти ученые изучают проблемы политизации бюрократии, взаимоотношения политической и административной систем. Негативные последствия политизации институтов управления раскрываются также в концепции номенклатурно-бюрократической элиты (М. Джилас, М. Восленский и др.).

Общетеоретические аспекты бюрократии рассмотрены в трудах Д. Битема, П. Блау, Ю. Каменки, X. Трайбера, Г. Шмида, М. Элброу и др., которые составляют четвертую группу работ.

Наконец, к пятой группе относятся исследования таких авторов, как Ю. Вайблер, Т. Геблер, Э. Грей, Б. Дженкинс, Р. Инглхарт, К. Кёниг, Д. Осборн, К. и Э. Пинчот, Р. Пичас, К. Поллит, К. Райхард, Р. Роудз, П. Томас, Дж. Томпсон, X. Худ, Г. Шварц и др., в которых на теоретической основе «нового государственного менеджмента» изучаются проблемы модернизации государственного управления и государственной службы.

Несмотря на то, что зарубежная политологическая литература по проблеме бюрократии представлена достаточно большим количеством

работ, сфера взаимодействия между государственной службой и политикой до сих пор остается малоизученной темой.

В современной России наиболее распространенными являются правовой и социологический подходы к изучению государственной службы, в то время как политологический анализ бюрократии встречается довольно редко.

Так, правовые аспекты современного государственного управления и госслужбы достаточно глубоко проанализированы в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.В. Волошиной, Н.М. Казанцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, JI.A. Окунькова, Ю.Н. Старилова, A.B. Шарова и др. В исследованиях этих авторов описывается структура и функции государственного управления, комментируется законодательство о государственной службе и т.п., то есть преобладает, как правило, нормативный подход, направленный на изучение ситуации de jure.

Социологические аспекты функционирования института государственной службы рассмотрены в работах М.Н. Афанасьева, В.Э. Бойкова, В.В. Воробьева, A.B. Дахина, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Т.Г. Калачевой, А.Е. Лукьяненко, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, Е.В. Охотского, A.B. Понеделкова, Н.В. Романовского, О.Н. Савиновой, A.M. Старостина и других авторов. Эти ученые провели эмпирические исследования по кадровому составу государственных служащих, социокультурным характеристикам чиновников, изучили вопросы профессионализма государственной службы и др.

К социологической литературе примыкают исследования, посвященные государственной кадровой политике и механизмам ее реализации в переходный период, а также организационным основам госслужбы (В.Д. Граждан, В.З. Доментян, Л.А. Калиниченко, В.К. Киселев, A.B. Кочетков, И.П. Литвинов, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, В.И. Матирко, B.C. Нечипоренко, В.Б. Слатинов, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов).

Отечественную полрггологическую литературу по проблемам государственной службы можно разделить на несколько групп. Первая группа включает работы Г.К. Ашина, О.В. Гаман-Голутвиной, O.A. Крыштановской, Е.В. Охотского, A.A. Паутова, A.B. Понеделкова и др., в которых высший слой государственной бюрократии рассматривается в качестве составной части политической элиты или как правящий класс.

Вторую группу составляют труды B.C. Комаровского, Е.Г. Морозовой,

A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, Т.А. Подшибякиной и др. Эти ученые анализируют роль государственной службы во властных отношениях, разрабатывают проблемы взаимодействия политики и бюрократии.

К третьей группе относятся работы М.Н. Афанасьева, В.П. Макаренко, С.П. Перегудова и др., в которых исследуются место и роль клиентарных отношений в политическом процессе, взаимодействие групп интересов и государственного аппарата.

Четвертую группу составляют публикации В.В. Бакушева, К.С. Вельского, И.А. Василенко, Ж.В. Грековой, B.C. Комаровского, В.В. Лобанова, А.Ю. Мельвиля, Е.Г. Морозовой, A.B. Оболонского, Л.В. Сморгунова, Ю.Н. Старилова, C.B. Устинкина и других авторов, в которых анализируются проблемы реформирования и повышения эффективности системы политико-административного управления, государственной службы в России и странах Запада.

Перспективы развития государственной службы РФ рассматриваются в рамках дискуссии по административной реформе, в которой принимают участие известные российские ученые и высокопоставленные государственные служащие- А.Г. Барабашев, М.Э. Дмитриев, В.К. Егоров,

B.C. Комаровский, П.М. Кудюкин, Я.И. Кузьминов, Д.А. Медведев, A.B. Оболонский, В. А. Лнварев и др.

Достаточно весомый вклад в исследование зарубежного опыта функционирования государственной службы внесла нижегородская школа американистики. В трудах основателя школы академика О.А.Колобова и его учеников A.A. Сергунина, A.A. Корнилова, A.C. Макарычева анализируются, в частности, процесс принятия внешнеполитических решений и лоббизм в странах Запада.

Научная и общественно-политическая актуальность выбранной проблематики, а также анализ степени ее изученности в научной литературе определяют объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объектом исследования является институт государственной службы в системе политико-административного управления России.

Предмет исследования - механизм функционирования государственной службы РФ в качестве субъекта политической власти и влиятельного политического актора.

Целью диссертационной работы является анализ политологических аспектов функционирования института государственной службы в системе властных отношений и проблем оптимизации политико-административного управления в современной России.

Исходя из намеченной цели, были поставлены следующие задачи:

- проанализировать теоретико-методологические основы изучения государственной службы как политико-административного института;

- изучить «формально-правовую» и «реальную» модели взаимодействия политики и государственной службы (ситуации de jure и de facto);

- определить место и роль государственной бюрократии в демократическом транзите и политическом процессе современной России на федеральном и региональном уровнях;

- изучить зарубежный опыт модернизации государственного аппарата в контексте его применимости для реформирования бюрократической системы РФ;

- исследовать проблемы повышения эффективности российской государственной службы.

Хронологические рамки исследования ограничены 1991 - 2001 гг. В этот период времени произошел формальный отказ от партийно-номенклатурной системы государственной службы; началось построение новой модели государственной службы, соответствующей формирующемуся демократическому правовому федеративному государству; государственная бюрократия становится субъектом демократического транзита, усиливается ее роль в политическом процессе России. Ограничение верхнего хронологического рубежа 2001 г. объясняется тем, что в 2002 г. начался, с нашей точки зрения, новый этап реформирования системы государственной службы РФ. Об этом можно судить, например, по плану первоочередных мероприятий, направленных на реализацию Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Методологическая основа исследования. В диссертации использованы как общенаучные, так и специальные политологические методы. К общенаучным методам, примененным в работе, относятся анализ и синтез, индукция и дедукция. Из специальных методов использовались:

• системный анализ, который помог, в частности, исследовать проблемы интеракции государственной службы и политики;

• структурно-функциональный анализ, использовавшийся, например, при изучении функциональной типологии государственных служащих;

• сравнительный метод, который применялся для сопоставления современного опыта проведения политико-административных реформ в странах Запада и в России.

В процессе исследования были использованы следующие методы получения информации: анализ документов, интервьюирование (как видных экспертов по исследуемой проблеме, так и государственных служащих), наблюдение за функционированием института государственной службы.

Источниковая база исследования. В ходе исследования были использованы следующие группы источников.

1. Законодательство РФ о государственной службе, которое состоит из Конституции Рф, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ; конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

2. Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и материалы выступлений главы Российского государства на пресс-конференциях, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и в других аудиториях по вопросам, связанным с политико-административным управлением и государственной службой.

3. Документы по концептуальным основам реформирования политико-административного управления и государственной службы РФ: Концепция административной реформы (1998 г.), подготовленная Комиссией по государственному строительству при Президенте РФ; Концепция реформы государственного управления РФ (2000 г.), разработанная в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина; Концепция реформирования системы государственной службы РФ, 2001 г.

4. Официальные документы ведущих стран Запада в области государственной службы.

4.1. Законодательные акты и документы исполнительной власти США: раздел 5 Свода законов США «Правительственные организации и служащие», в который включено действующее законодательство США

о государственной службе; Доклад бывшего вице-президента США А. Гора по итогам Национальной проверки выполнения 10 сентября 1993 г. -«Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше»; Закон о результатах деятельности госаппарата, 1993 г. (Government Performance Results Act).

4.2. Законодательные акты европейских государств, например:

- Общий статут публичной службы Франции, 1986 г. (Code administrative);

- служебное законодательство Германии: Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г. и другие.

5. Мемуары, написанные бывшими высокопоставленными чиновниками, в которых содержатся некоторые сведения о роли государственной бюрократии в политическом процессе России.

6. Важной составляющей эмпирической базы данной работы стали следующие исследования Социологического центра РАГС:

■ мониторинг «Народ и власть» (III этап), проведенный в мае 2000 года. Опрошены 2400 человек в 20 субъектах РФ;

■ мониторинг «Народ и власть» (IV этап), проведенный в июле 2000 года. Опрошены 1600 человек в 20 субъектах РФ;

■ мониторинг «Народ и власть» (V этап), проведенный в октябре 2000 года. Опрошены 1600 российских граждан в 20 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке;

■ экспертный социологический опрос «Мнения представителей региональной административной и политической элиты о режиме власти» (май 2001 года). Опрошены 195 респондентов, в их числе государственные служащие, замещающие высшие и главные должности региональных органов исполнительной и законодательной власти, руководящие работники аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, руководители средств массовой информации и региональных структур политических партий, доминирующих в обследованных субъектах РФ;

■ выборочный социологический опрос населения РФ по вопросам социально-политических отношений (май 2001 года). Опрошены 2400 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке;

■ социологическое исследование «Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества» (декабрь 2001 года). Опрошены 2400 человек в возрасте 18 лет и старше в 25 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке;

■ экспертный социологический опрос «Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества» (декабрь 2001 года). Опрошены 1198 человек в 25 субъектах РФ.

Научная новизна работы состоит в следующем:

- в методологическом плане выявлены особенности политологического подхода к изучению государственной службы;

- исследованы взаимодействие политической и административной систем;

- проанализированы источники бюрократической власти, а также ресурсы влияния государственной бюрократии на процесс принятия политических решений;

- проведен комплексный анализ места и роли государственной бюрократии в политическом процессе Российской Федерации;

- исследована практика использования административного ресурса на примере выборов нижегородского губернатора 2001 г.;

- осуществлен компаративный анализ современного опыта проведения политико-административных реформ в странах Запада и в России;

- уточнена периодизация реформирования государственной службы Российской Федерации;

- разработаны практические рекомендации по оптимизации функционирования системы государственной службы в Российской Федерации.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Несмотря на декларируемый принцип политического нейтралитета государственной службы, она действует как мощный политико-властный институт.

2. Высшая государственная бюрократия, составляя правящую политическую элиту, оказывает достаточно большое влияние на процесс разработки и принятия политических решений. При этом участие чиновничества в политическом управлении является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления, что усиливает роль демократического контроля за функционированием бюрократии.

3. В России ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества бюрократия играет роль субъекта демократического транзита, являясь влиятельным актором политического процесса.

4. Дисгармоничность формирования российской государственной службы и ее взаимоотношений с обществом обусловлена наличием двух противоречивых групп тенденций - с одной стороны, это попытки рационализировать и демократизировать существующую систему государственной службы, а с другой стороны, налицо стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации.

5. Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о комплексном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.

Научно-практическая значимость работы. Материалы и выводы исследования могут быть использованы:

• для дальнейшего изучения проблем интеракции политики и государственной службы, участия чиновничества в политическом процессе, реформирования системы государственной службы;

• при чтении лекционных курсов, разработке учебных программ, при написании учебных пособий и научных работ по проблемам политико-административного управления и государственной службы;

• образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и переподготовку государственных служащих;

• органами государственной власти и управления, прежде всего их аппаратами и кадровыми службами при подготовке и проведении в жизнь

мероприятий по повышению эффективности бюрократической системы, решению актуальных проблем организации и функционирования государственной службы.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были отражены в 10 научных публикациях; докладах и сообщениях автора на научных конференциях: «Регион в составе Федерации: политические, социальные и этнокультурные аспекты» (г. Нижний Новгород, декабрь 1998 г.), «Актуальные проблемы американистики» (г. Нижний Новгород, май 1999 г.), «Политология и международные отношения в современной высшей школе: проблемы организации учебного процесса и осуществления фундаментальных научных исследований» (г. Нижний Новгород, июнь 1999 г.), «Власть и общество: история и современность» (г. Нижний Новгород, май 2000 г.), «Международные отношения в XXI

в.: новые действующие лица, институты и процессы» (г. Нижний Новгород, сентябрь 2000 г.), «Управление и самоуправление в обществе» (г. Нижний Новгород, декабрь 2001 г.), а также на четвертой и шестой нижегородских сессиях молодых ученых (октябрь 1999 г. и сентябрь 2001

г.).

Материалы работы использованы при подготовке программы спецкурса «Государственная служба в РФ», учебных пособий «Основы государственной службы РФ», «Дипломатическая служба: Российский стандарг», словаря «Мировая политика и международные отношения», опубликованных в соавторстве соответственно в 1998,1999,2001 и 2000 гг. Занятия по указанному спецкурсу, а также по курсу «Государственная политика и управление» проводятся автором на факультете международных отношений ННГУ имени Н.И. Лобачевского.

В 2000 г. «Институт Открытое общество, Фонд содействия» выделил автору грант, позволивший принять участие в междисциплинарных семинарах по проекту «Молодые преподаватели России», который был организован Московским общественным научным фондом (г. Москва, 114 декабря 2000 г., 1-14 марта 2001 г.). Автор принимал участие в работе коллектива кафедры политологии ННГУ в рамках Мегапроеюга «Развитие образования в Российской Федерации» Института Открытое общество, в частности, участвовал в подготовке публикаций и при финансовой поддержке ИОО прошел научную стажировку в ресурсном центре

МГИМО (у) МИД РФ (г. Москва) и в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва) - ноябрь, декабрь 2000 г.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении раскрыта актуальность темы, проанализирована степень разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи, хронологические рамки исследования, указаны методологическая основа и источниковая база диссертации, обоснованы научная новизна, практическая значимость и структура работы.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты изучения государственной службы в системе властных отношений» раскрыт понятийный аппарат диссертации, прослежена эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии, проанализированы особенности политологического анализа государственной службы, описана формально-правовая модель взаимодействия политики и государственной службы, исследованы источники бюрократической власти.

Проведенный анализ теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии (отклассических концепций В. Вильсона, Ф. Гудноу и М. Вебера до современных постклассических и постнеклассических теорий) показывает, что представители разных школ делают акцент либо на формально-структурной, либо на человеческой составляющей административной организации. При этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.

Феномен государственной службы традиционно привлекает к себе внимание политической науки, ибо публично-административная деятельность составляет одну из ее базовых субдисциплин. Необходимость

повышения эффективности государственного и муниципального управления - мощный и постоянно действующий фактор развития политологии. Закономерно, что среди пяти главных подтем, обсуждавшихся на XVIII Всемирном Конгрессе Международной ассоциации политической науки (г. Квебек, 1-6 августа 2000 г.), был особо выделен тематический блок «элиты», «политический класс», «бюрократия», «государственная служба».

Политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь административной и политической власти - целеопределяющей системы и легитимной опоры оперативного управления. Приоритетным для политической науки является исследование госслужбы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора. Интерес политологов при изучении государственной службы связан также с исследованием реальной практики взаимодействия бюрократических структур с институтами гражданского общества.

Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и госслужбы предполагает, что политикой занимаются политики, а управлением - чиновники. Однако на практике госслужащие (особенно высшего звена) оказывают довольно значительное влияние на политическую сферу, в том числе на процесс принятия политических решений. Источниками бюрократической власти являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус и специализация, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений.

Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может при

определенных условиях (например, при «дефиците политического руководства») превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами, что ведет к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». Нередко лоббирование чиновниками своих интересов происходит в самой грубой форме — форме коррупции. «Включение» госслужащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. Поэтому повышается значение демократического контроля за деятельностью бюрократии.

Во второй главе «Государственная бюрократия в политическом процессе Российской Федерации» подтверждается гипотеза о деятельности государственной бюрократии в качестве влиятельного политического актора и о наличии у нее серьезных властных ресурсов.

Период модернизации особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии, которая становится субъектом демократического транзита. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования, что в данном случае не способствует эффективности ее деятельности. Политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации чиновничеством власти и его способность самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества.

В России исторически бюрократия обладает политическими свойствами, чему в определенной мере способствует проведение реформ «сверху» (или так называемый мобилизационный тип развития). Подход новой российской власти к реформам заключался в традиционном аппаратном администрировании на всем протяжении посткоммунистического периода. Специфической чертой российского транзита стало сохранение у власти ключевых групп старого правящего класса, что, с одной стороны, в определенной мере способствовало сохранению стабильности Российского государства, а с другой стороны, привело к «номенклатурной приватизации государства».

Процесс демонополизации государственной собственности, вопреки надеждам реформаторов, оказался всецело в руках управленческого аппарата, а главным действующим лицом рыночных отношений стала бюрократия. Это ускорило процесс становления бюрократического капитализма, который характеризуется сращиванием государственной бюрократии с формирующимся слоем частных собственников, возникновением «номенклатурно-олигархических кланов», стремящихся заодно «приватизировать» и государство. Значительная часть государственных чиновников стала выступать в роли лоббистов (или даже агентов) ведущих корпораций (прежде всего топливно-энергетического комплекса). Сеть клиентелы, контролируемая российскими экономическими баронами, охватила фактически весь государственный аппарат. Коррупция, наряду с ведомственным нормотворчеством, также является важным каналом влияния российской бюрократии на политический процесс, позволяя отстаивать ей свои корыстные интересы.

Помимо «внутреннего» разрастания государственного аппарата, прежде всего на региональном уровне и в исполнительных органах власти, (за время реформ общая численность госслужащих возросла более чем в 1,5 раза) усиливается вмешательство бюрократии в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России. Бюрократическими методами были созданы НДР, движение «Отечество» с опорой на губернаторов, партия «Единство». Главы исполнительной власти приводили в блоки, как правило, не массы своих сторонников, а административные аппараты и более или менее влиятельных политических клиентов из числа местных элит (характерный пример - партийная деятельность бывшего нижегородского губернатора И. Склярова).

При отсутствии гражданской инициативы исполнительная власть активно влияет на «блочное» партийное строительство с целью укрупнения политических субъектов (например, объединение двух «партий власти» «Отечество» и «Единство» в единую всероссийскую партию) и создания в перспективе двухпартийной системы, используя при этом методы политического администрирования.

«Бюрократическим творчеством» при участии отдельных прокремлевских политических экспертов (например, президента Фонда эффективной политики Г. Павловского) следует назвать и попытки ускорить процесс создания гражданского общества в России, превращения «третьего сектора» в некую предсказуемую вертикальную структуру при президенте. С этой целью в ноябре 2001 г. состоялся Гражданский форум.

Поскольку разделение властей в России не является оптимальным, исполнительные структуры оказывают влияние на расстановку политических сил, добиваются преобладания в представительных органах власти, получая таким образом возможность определять «правила игры», о чем свидетельствует практика проведения выборов, особенно в региональные органы власти (к примеру, выборы в городскую думу Нижнего Новгорода в 2000 г.).

Предвыборные баталии в Нижегородской области, а также в других субъектах РФ свидетельствуют о вмешательстве полномочных представителей президента в федеральных округах, т.е. федеральных государственных служащих, в избирательный процесс на территории подведомственных им регионов. Практика проведения выборов показала, насколько велик разрыв между формально демократическими институтами и реальным их функционированием, а также продемонстрировала, что использование административного ресурса стало повсеместным явлением, способным ослабить доверие граждан к демократическим процедурам избрания политических должностных лиц.

На выборах нижегородского губернатора 2001 г. административный ресурс был задействован противостоявшими друг другу командами: губернатора И. Склярова - полномочного представителя Президента РФ С. Кириенко, с одной стороны, и мэра Нижнего Новгорода Ю. Лебедева - с другой. Последнему областная избирательная комиссия отказала в регистрации кандидатом на должность губернатора Нижегородской области по причине выявления фактов участия администраций (органов управления) предприятий, учреждений и организаций в сборе подписей за его выдвижение.

Что касается использования административного ресурса И. Скляровым и С. Кириенко, то можно выделить несколько главных эпизодов: 1) проведение мобилизации аппарата областной администрации для

обеспечения переизбрания действующего губернатора; 2) административное давление (наряду с использованием клиентарных отношений) на глав местного самоуправления, руководителей территориальных и участковых избирательных комиссий районов области, а также на директоров некоторых крупных промышленных предприятий губернии; 3) использование в качестве средства давления на оппонентов «силовых» структур; 4) визиты в Нижегородскую область представителей федеральной политической элиты для поддержки кандидата от власти; 5) использование предприятий жизнеобеспечения Нижнего Новгорода в политических целях; 6) попытки создать видимость широкой политической поддержки действующего губернатора, например, формирование Коалиции межпартийных сил Нижегородской области (КоМПас) с целью демонстрации сплочения значительной части региональной политической элиты вокруг кандидата от власти.

Россия по-прежнему остается супербюрократической страной. Избрание в 2000 г. В. Путина на должность Президента РФ пока ничего не изменило в этом отношении. Не случайно, что центр власти теперь переместился из олигархических штабов в Администрацию Президента РФ. По данным общероссийского опроса населения и выборочного опроса экспертов РФ, проведенных Социологическим центром РАГС в декабре 2001 г., только около 10% респондентов считают, что в России установился демократический политический режим. Преобладающей же является точка зрения опрошенных, согласно которой режим власти в России представляет собой на деле симбиоз анархии и административного диктата.

Реальная власть российской бюрократии проявилась, например, в таких вызвавших широкий общественный резонанс событиях, как принятие Государственной Думой пакета законов о ввозе на территорию России облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов; вынужденный пересмотр бюджета на 2001 г. в связи с недооценкой правительством позиции стран-кредиторов по списанию российских государственных долгов; выступление силовых ведомств (прежде всего прокуратуры) единым фронтом против передачи ряда принадлежащих им прав судебным органам; смена владельца телекомпании НТВ; невыполнение бюрократией «устного» решения В. Путина о

необходимости проведения кадровых изменений в РАО «ЕЭС России» после энергетических катастроф зимы 2000-2001 гг.; фактическое сокрытие истинных причин гибели атомохода «Курск» и т.д.

Бюрократия продолжает играть роль субъекта модернизации в России, а служебная модель элитообразования по-прежнему остается доминирующей. В условиях, когда в стране наблюдается тенденция к исчезновению серьезной конструктивной оппозиции проводимому политическому курсу, а объединившиеся пропрезидентские «партии начальников» будут, по всей вероятности, набирать политический вес, увеличивая свое присутствие в парламенте, и бюрократизироваться, проведение реформ государственной бюрократией (которое в целом не обусловлено гражданской инициативой и идет в стороне от общества) будет отличаться неэффективностью, недемократичностыо и административным способом осуществления.

В третьей главе «Совершенствование системы политико-административного управления: зарубежный опыт и российская практика» проанализирован новейший зарубежный опыт модернизации государственного аппарата, изучено реальное состояние отечественной государственной службы и рассмотрены меры по подготовке и проведению административной .реформы, которые предпринимались российской властью за последнее десятилетие.

Современная политическая и экономическая ситуация в России требуют неотложных мер по проведению административной реформы. Здесь может быть отчасти востребован опыт,осуществления таких реформ в странах Запада, где они проводятся в жизнь цод. флагом «нового государственного менеджмента» с начала 80-х гг. по причине вступления этих стран в постиндустриальную стадию развития. В целом модернизация государственного аппарата в развитых странах нацелена на изменение структур управления в организациях веберовского типа, превращение их в более гибкие и способные к адаптации, а также на замену бюрократических методов методами рыночной экономики. При этом концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Основными направлениями политико-административных реформ в этих странах стали: сокращение масштабов и ресурсов государственного

управления (в частности, проведение политики приватизации, маркетизации, дерегуляции, децентрализации и т.д.), совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления, многовекторная демократизация госсектора, улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения, реформирование госслужбы, улучшение мониторинговой деятельности государственных организаций, усовершенствование подотчетности и контроля за деятельностью госслужащих, улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение новых информационных технологий.

Со временем обнаружились как положительные, так и отрицательные последствия этих преобразований. С одной стороны, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. С другой стороны, государственная служба утрачивает свою специфику как институт общественного служения, что дискредитирует самих ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся коммерческими агентами особой категории.

Зарубежный опыт административных реформ может быть использован в России при условии проведения тщательной предварительной экснергизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата. При этом следует учитывать такие факторы, как адаптируемость проектов к российским условиям и существующей организационной культуре, эффективность и результативность, степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.

Реформа российской госслужбы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, т.е. сориентирована на классическую веберовскую модель. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. Пока же придется реализовывать «рациональную» модель, постепенно инкорпорируя в нее некоторые положительные элементы и технологии новой модели, которые прошли успешные испытания на Западе и могут эффективно действовать и в России. Следует подчеркнуть, что в современных российских условиях нельзя переоценивать методы нового

государственного менеджмента, тем более, что тезис - «частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения» - не всегда верен даже на Западе, не говоря о России, где коммерческий сектор слаб, криминализован, а эффективность работы многих частных предприятий оставляет желать лучшего.

Можно выделить четыре этапа в реформировании системы государственной службы РФ.

Первый этап (1991 - 1996 гг.): формальный отказ от советской (партийно-номенклатурной) системы государственной службы, создание новых кадровых служб и учебно-научных учреждений, призванных обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, заложена правовая база госслужбы.

Второй этап (1997 - 1998 гг.): подготовлена Концепция административной реформы, основные положения которой были озвучены в послании Президента РФ Федеральному собранию РФ весной 1998 г. Эта концепция включала раздел по государственной службе и предложения по превращению государственной бюрократии в профессиональную государственную службу гражданского общества.

Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработана Концепция реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. В данной концепции был выделен приоритетный вариант возможной реформы государственной службы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих..

Четвертый этап (конец 2000 - 2001 гг.): подготовлена Концепция реформирования системы государственной службы РФ, образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством М. Касьянова, создана межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере госслужбы.

Концепция реформирования системы госслужбы РФ предусматривает реализацию таких мероприятий, как переход со сметного на программно-целевой принцип финансирования расходов на госаппарат, замещение «социального пакета» и льгот госслужащих денежными выплатами,

разработка и внедрение административных регламентов, расширение возможностей «бокового входа» (из негосударственного сектора) и конкурсного замещения государственных должностей госслужбы, использование электронного документооборота и др.

К сожалению, можно констатировать, что многие из мероприятий, предусмотренных в разработанных за последние 10 лет документах по модернизации государственного аппарата, так и не были реализованы в силу разных причин, главными из которых являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях и сопротивление бюрократической корпорации.

Создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует прежде всего твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.

В заключении сформулированы выводы диссертационного исследования.

Изучение функционирования государственной бюрократии, ее места в современном политико-административном управлении приводит к вполне закономерному выводу: высшие государственные служащие и часть бюрократов среднего звена являются относительно самостоятельными субъектами (акторами) политической власти. Составляя не избираемую народом правящую политическую элиту, они неизменно повышают свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений.

Период модернизации часто способствует усилению политической роли бюрократии. Функционирование российской бюрократии представляет собой наиболее характерный пример того, как организованные отряды высшего чиновничества переходят рамки чисто управленческой деятельности и превращаются в реальную политическую силу со своими корпоративными интересами.

Невзирая на глобальные изменения в экономической и социальной сферах, управленческий аппарат сумел сохранить свои стратегические позиции и продолжает диктовать свои правила, являясь по сути субъектом модернизации в современной России, хотя сам нуждается в глубоком реформировании. Скорейший импульс такому реформированию может и обязано дать политическое руководство России. Модернизация госаппарата должна осуществляться с учетом опыта проведения политико-административных реформ в странах Запада, как положительных его сторон, так и отрицательных.

Основные рекомендации, разработанные в диссертации:

- построение системы органов по управлению государственной службой РФ («кадровой вертикали»);

- совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы; разработка и принятие в перспективе Кодекса государственной службы, призванного систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив;

- оптимизация каналов прямой и обратной связи органов власти с населением; создание эффективного механизма защиты прав личности и пресечения чиновничьего произвола;

- укрепление научно-исследовательской инфраструктуры государственной службы; коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;

- принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы; повышение оплаты труда чиновников до уровней, обеспечивающих приток квалифицированных кадров; максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения в прямые;

- введение в действие разветвленной, «эшелонированной» системы публичного контроля за функционированием государственной службы: парламентского, финансового, административного, судебного (со специализированной административной юстицией), политического, общественного (например, через службу омбудсмена, СМИ и т.д.); введение в действие комплекса законов, предусматривающих меры противодействия коррупции;

- создание оптимальной струюуры государственных органов управления и их аппаратов; ликвидация излишнего параллелизма и дублирования в государственном управлении; оптимизация численности государственных служащих;

- развитие принципов merits system, т.е. оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и профессиональных качеств;

- сокращение объема распорядительных и распределительных функций госаппарата, ограничение роли ведомственного нормотворчества;

- строгий надзор за соблюдением принципов деполитизации и департизации государственной службы; совершенствование законодательства о выборах с целью свести к минимуму использование административного ресурса.

В приложениях приведены: сводные статистические данные по численности и заработной плате работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации; выдержки из текста Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (2001 г.).

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

1. Агеев О.В. Основы государственной службы Российской Федерации. Учебное пособие. - Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1999. - 125 с. (в соавт. с Устинкиным C.B.; авт. вклад - 4 п.л.).

2. Агеев О.В. Дипломатическая служба: Российский стандарт: Учебное пособие. Под общ. ред. академика O.A. Колобова. - Н. Новгород, 2001. -222 с. (в соавт. с Колобовым O.A., Корниловым A.A., Устинкиным C.B., Хохлышевой О.О.; авт. вклад-3 п.л.).

3. Агеев О.В. Управление федеративным государством и вопросы региональной государственной службы // Регион в составе Федерации: политика, экономика, право. Монография. - Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1998.-С. 345-362.

4. Агеев О.В. Государственная служба в России: исторический опыт и современное состояние // Российский исторический журнал. - 1999. - № 4. -С. 37-51.

5. Агеев O.B. Теория государственной службы и проблема ее преподавания в рамках политической науки // Политология и международные отношения в современной высшей школе: проблемы организации учебного процесса и осуществления фундаментальных научных исследований: Материалы международной научно-практической конференции. - Н. Новгород: ПСИ ННГУ, 1999. - С. 21-27.

6. Агеев О.В. Международная политика в области борьбы с коррупцией: от ООН до Совета Европы // Актуальные проблемы американистики: Материалы международной научной конференции / Под общей ред. академика O.A. Колобова. - Н. Новгород: ИСИ ННГУ, 1999. - С. 19-24.

7. Агеев О.В. Государственная служба Российской империи и Российской Федерации в сравнительной перспективе // Четвертая нижегородская сессия молодых ученых (Гуманитарные науки): Тезисы докладов. Часть II. - Н. Новгород: Нижегородский гуманитарный центр, 2000. - С. 42-45.

8. Агеев О.В. Административные реформы: современный зарубежный опыт для России // Шестая нижегородская сессия молодых ученых (Гуманитарные науки): Тезисы докладов. - Н. Новгород: Нижегородский гуманитарный центр, 2002. - С. 53-56.

9. Агеев О.В. Взаимоотношения политиков и государственных служащих в демократическом государстве: теория и практика // Власть и общество: история и современность: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. - Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 2001. - С. 60-

10. Агеев О.В. Институт государственной службы в США и России на пороге XXI в.: сравнительный анализ // Международные отношения в XXI в.: новые действующие лица, институты и процессы: Материалы международной научной конференции. РАМИ, МГИМО (У) МИД РФ, ИСИ ННГУ / Под ред. академика O.A. Колобова. - М.: МГИМО (У) МИД РФ, 2001.-С. 13-19.

61.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Агеев, Олег Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ

ОТНОШЕНИЙ.

§ 1. Эволюция теоретических подходов к изучению бюрократии.

§ 2. Особенности политологического анализа государственной службы.

§ 3. Государственная служба как политический институт.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЙ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Политика и бюрократия на федеральном уровне.

§ 2. Административный ресурс и его использование (на примере выборов нижегородского губернатора 2001 г.).

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА.

§ 1. Основные направления и результаты модернизации госаппарата в странах Запада.

§ 2. Повышение эффективности функционирования российской государственной службы.

Введение диссертации2002 год, автореферат по политологии, Агеев, Олег Владимирович

Актуальность темы исследования определяется следующими факторами. Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от совершенствования системы политико-административного управления России. Неоднократные попытки модернизировать государственный аппарат в Российской Федерации не дали положительных результатов. Между тем мировой опыт свидетельствует о том, что повышение эффективности функционирования бюрократической системы является условием успешных преобразований в политической, экономической, социальной и других сферах общества.

Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии многолетнего системного кризиса. Недостатки в функционировании российской государственной бюрократии общеизвестны: это несовершенство ее структуры, дефицит профессионализма и компетентности в работе государственных служащих, снижение эффективности аппаратной работы, правовой нигилизм чиновников, коррупция и неуправляемость государственного аппарата, его приватизация по частям, отсутствие доверия населения к власти и др. Не случайно президент В.В. Путин, представляя 18 апреля 2002 года Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, констатировал: «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным бюрократическим аппаратом. <.> Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость»1. Поэтому необходимо принять неотложные меры по реформированию системы государственной службы.

В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет несвойственные ей политические функции и является мощным политико-административным институтом. Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России, в связи с чем возникает опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций.

Степень разработанности проблемы. В зарубежных политических и административных науках тема государственной службы и бюрократии разрабатывается с конца XIX - начала XX вв., начиная с классических научных работ М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гудноу, Г. Моски, В. Парето и Р. Михельса2. Современную зарубежную литературу по исследуемой проблематике можно разделить на несколько групп.

К первой группе относятся труды Р. Бендикса, А. Гоулднера, Р. Мертона, Г. Саймона, Ф. Селзника, Т. Парсонса и др., которые используют функциональный подход к исследованию проблем государственной службы. Отталкиваясь от вебе-ровской концепции бюрократии, они концентрируют внимание на исследовании разного рода «дисфункций» и неформальных факторов в деятельности бюрократических организаций, постепенно отходя от рациональной модели бюрократии.

Вторая группа включает работы П. Келлнера, М. Крозье, С. Липсета, М. Лип-ски, У. Нисканена, Э. Пейджа, Ф. Риггса, Ф. Рурка и других авторов,4 в которых с разных позиций (политологических, экономических, социологических) анализируется проблема власти бюрократии.

Третью группу составляют исследования Ф. Бека, Ж.-Л. Кермона, Д. Паламбо, Б. Рокмана, О. Рэннея, К. Сикстона, Б. Смита, Ж. Шевалье, X. Хекло, Ж. Эбербаха и др.5 Эти ученые изучают проблемы политизации бюрократии, взаимоотношения политической и административной систем. Негативные последствия политизации институтов управления раскрываются также в концепции номенклатурно-бюрократической элиты (М. Джилас, М. Восленский, 3. Бжезинский и др.).

Общетеоретические аспекты бюрократии рассмотрены в трудах Д. Битема, П. Блау, Ю. Каменки, X. Трайбера, Г. Шмида, М. Элброу и др.,6 которые составляют четвертую группу работ.

Наконец, к пятой группе относятся исследования таких авторов, как Ю. Вайб-лер, Т. Геблер, Э. Грей, Б. Дженкинс, Р. Инглхарт, К. Кёниг, Д. Осборн, К. и Э. Пинчот, Р. Пичас, К. Поллит, К. Райхард, Р. Роудз, П. Томас, Дж. Томпсон, X. Худ, Г. Шварц и др.,7 в которых на теоретической основе «нового государственного менеджмента» изучаются проблемы модернизации государственного управления и государственной службы.

Несмотря на то, что зарубежная политологическая литература по проблеме бюрократии представлена достаточно большим количеством работ, сфера контакта между государственной службой и политикой до сих пор остается малоизученной темой.

В современной России наиболее распространенными являются правовой и социологический подходы к изучению государственной службы, в то время как политологический анализ бюрократии встречается довольно редко.

Так, правовые аспекты современного государственного управления и госслужбы достаточно глубоко проанализированы в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахра-ха, В.В. Волошиной, Н.М. Казанцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Ов-сянко, JI.A. Окунькова, Ю.Н. Старилова, А.В. Шарова и др.8 В исследованиях этих авторов описывается структура и функции государственного управления, комментируется законодательство о государственной службе и т.п., то есть преобладает, как правило, нормативный подход, направленный на изучение ситуации de jure. При этом ситуация de facto - практическое несовпадение действий государственных служащих и записанных в законах правил - остается вне поля зрения ученых-юристов.

Социологические аспекты функционирования института государственной службы рассмотрены в работах М.Н. Афанасьева, В.Э. Бойкова, В.В. Воробьева, А.В. Дахина, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Т.Г. Калачевой, А.В. Курочкина, А.Е. Лукьяненко, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева, С.В. Морозкова, Т.В. Мошковой, Е.В. Охотского, Н.А. Перинской, А.В. Понеделкова, И.Н. Рассказовой, Н.В. Романовского, О.Н. Савиновой, A.M. Старостина, М.М. Тахманова и других авторов9. Эти ученые провели эмпирические исследования по кадровому составу государственных служащих, социокультурным характеристикам чиновников, изучили вопросы профессионализма госслужбы и др.

К социологической литературе примыкают исследования, посвященные государственной кадровой политике и механизмам ее реализации в переходный период, а также организационным основам госслужбы (В.Д. Граждан, В.З. Доментян, JI.A. Калиниченко, В.К. Киселев, А.В. Кочетков, И.П. Литвинов, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, В.И. Матирко, B.C. Нечипоренко, В.Б. Слатинов, В.А. Сулемов, А.И. Турчинов)10.

В отечественной политологической литературе проблемы государственной службы анализируются по нескольким основным направлениям. Во-первых, они изучаются в рамках освещения более широкой темы политической элиты (Г.К. Ашин, О.В. Гаман-Голутвина, О.А. Крыштановская, Е.В. Охотский, А.А. Паутов, А.В. Понеделков11 и др.): высший слой государственной бюрократии рассматривается в качестве составной части политической элиты или как правящий класс.

Во-вторых, в трудах А.В. Оболонского,12 B.C. Комаровского, Е.Г. Морозовой, 1 ^

Е.В. Охотского и др. анализируется роль государственной службы во властных отношениях, а также разрабатываются проблемы взаимодействия политики и государственной службы. В этой группе работ необходимо особо выделить кандидатскую диссертацию Т.А. Подшибякиной,14 в которой проведен анализ государственной бюрократии в политико-административном управлении современной России: выявлены специфические функции и дисфункции в деятельности государственной бюрократии как политико-административного института при достижении политических целей.

В-третьих, в работах М.Н. Афанасьева, В.П. Макаренко, С.П. Перегудова и др.15 исследуются место и роль клиентарных отношений в политическом процессе, взаимодействие групп интересов и государственного аппарата.

В-четвертых, проблемы реформирования и повышения эффективности системы политико-административного управления, государственной службы в России и странах Запада анализируются в публикациях В.В. Бакушева, К.С. Вельского, И.А. Василенко, Ж.В. Грековой, B.C. Комаровского, В.В. Лобанова, А.Ю. Мельвиля, Е.Г. Морозовой, А.В. Оболонского, JI.B. Сморгунова, Ю.Н. Старилова, С.В. Ус-тинкина и др.16

Наконец, перспективы развития государственной службы РФ рассматриваются в рамках дискуссии по административной реформе, в которой принимают участие известные российские ученые и высокопоставленные государственные служащие - А.Г. Барабашев, М.Э. Дмитриев, В.К. Егоров, B.C. Комаровский, П.М. Кудюкин, Я.И. Кузьминов, Д.А. Медведев, А.В. Оболонский, В.А. Январев и др.17

Достаточно весомый вклад в исследование зарубежного опыта функционирования государственной службы внесла нижегородская школа американистики. В трудах основателя школы академика О.А. Колобова и его учеников А.А. Сергунина, А.А. Корнилова, А.С. Макарычева анализируются, в частности, процесс при

18 нятия внешнеполитических решений и лоббизм в странах Запада .

Изучение имеющейся литературы по проблемам бюрократии свидетельствует о том, что политологический анализ государственной службы далек от завершения. Необходимость восполнения существующего пробела является одним из аспектов актуальности настоящей диссертационной работы.

Объектом исследования является институт государственной службы в системе политико-административного управления России.

Предмет исследования - механизм функционирования государственной службы РФ в качестве субъекта политической власти и влиятельного политического актора.

Целью диссертационной работы является анализ политологических аспектов функционирования института государственной службы в системе властных отношений и проблем оптимизации политико-административного управления в современной России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: -проанализировать теоретико-методологические основы изучения государственной службы как политико-административного института;

-изучить «формально-правовую» и «реальную» модели взаимодействия политики и государственной службы (ситуации de jure и de facto);

-определить место и роль государственной бюрократии в демократическом транзите и политическом процессе современной России на федеральном и региональном уровнях;

- изучить зарубежный опыт модернизации государственного аппарата в контексте его применимости для реформирования бюрократической системы РФ;

-исследовать проблемы повышения эффективности российской государственной службы.

Хронологические рамки исследования ограничены 1991 - 2001 гг. В этот период времени произошел формальный отказ от партийно-номенклатурной системы государственной службы; началось построение новой модели государственной службы, соответствующей формирующемуся демократическому правовому федеративному государству; государственная бюрократия становится субъектом демократического транзита, усиливается ее роль в политическом процессе России. Ограничение верхнего хронологического рубежа 2001 г. объясняется тем, что в 2002 г. начался, с нашей точки зрения, новый этап реформирования системы государственной службы РФ. Об этом можно судить, например, по плану первоочередных мероприятий, направленных на реализацию Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

Методологическая основа исследования. В диссертации использованы как общенаучные, так и специальные политологические методы. К общенаучным методам, примененным в работе, относятся анализ и синтез, индукция и дедукция. Из специальных методов использовались:

• системный анализ, который помог, в частности, исследовать проблемы интеракции государственной службы и политики;

• структурно-функциональный анализ, использовавшийся, например, при изучении функциональной типологии государственных служащих;

• сравнительный метод, который применялся для сопоставления современного опыта проведения административных реформ в странах Запада и в России.

В процессе исследования были использованы следующие методы получения информации: анализ документов, интервьюирование (как видных экспертов по исследуемой проблеме, так и государственных служащих), наблюдение за функционированием института государственной службы.

Источниковая база исследования. В ходе исследования были использованы следующие группы источников.

1. Законодательство Российской Федерации (РФ) о государственной службе, которое состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ; конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

2. Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и материалы выступлений главы Российского государства на пресс-конференциях, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и в других аудиториях по вопросам, связанным с политико-административным управлением и государственной службой.

3. Документы по концептуальным основам реформирования политико-административного управления и государственной службы РФ: Концепция административной реформы (1998 г.), подготовленная Комиссией по государственному строительству при Президенте РФ; Концепция реформы государственного управления РФ (2000 г.), разработанная в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина; Концепция реформирования системы государственной службы РФ, 2001 г.

4. Официальные документы ведущих стран Запада в области государственной службы. Например, среди официальных документов США имеют важное значение раздел 5 Свода законов США «Правительственные организации и служащие», в который включено действующее законодательство США о государственной службе; Доклад бывшего вице-президента США А. Гора по итогам Национальной проверки выполнения 10 сентября 1993 г. - «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше»; Закон о результатах деятельности госаппарата, 1993 г. (Government Performance Results Act). Главнейшим документом, регламентирующим государственную службу во Франции, является Общий статут публичной службы, 1986 г. (Code administrative). Служебное законодательство Германии включает следующие основные законы: Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.

5. Мемуары, написанные бывшими высокопоставленными чиновниками, в которых содержатся некоторые сведения о роли государственной бюрократии в политическом процессе России.

6. Важной составляющей эмпирической базы данной работы стали следующие исследования Социологического центра РАГС, вторичный анализ которых провел автор:

• мониторинг "Народ и власть" (III этап), проведенный в мае 2000 года. Опрошены 2400 человек в 20 субъектах РФ;

• мониторинг "Народ и власть" (IV этап), проведенный в июле 2000 года. Опрошены 1600 человек в 20 субъектах РФ;

• мониторинг "Народ и власть" (V этап), проведеннный в октябре 2000 года. Опрошены 1600 российских граждан в 20 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке;

• экспертный социологический опрос "Мнения представителей региональной административной и политической элиты о режиме власти" (май 2001 года). Опрошены 195 респондентов, в их числе государственные служащие, замещающие высшие и главные должности региональных органов исполнительной и законодательной власти, руководящие работники аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, руководители средств массовой информации и региональных структур политических партий, доминирующих в обследованных субъектах РФ;

• выборочный социологический опрос населения РФ по вопросам социально-политических отношений (май 2001 года). Опрошены 2400 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах РФ по общероссийской репрезентативной выборке;

• социологическое исследование "Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества" (декабрь 2001 года). Опрошены 2400 человек в возрасте 18 лет и старше в 25 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке;

• экспертный социологический опрос "Ценностные ориентации населения России как фактор консолидации общества" (декабрь 2001 года). Опрошены 1198 человек в 25 субъектах Российской Федерации.

Научная новизна работы состоит в следующем:

- в методологическом плане выявлены особенности политологического подхода к изучению государственной службы;

- исследовано взаимодействие политической и административной систем;

- проанализированы источники бюрократической власти, а также ресурсы влияния государственной бюрократии на процесс принятия политических решений;

- проведен комплексный анализ места и роли государственной бюрократии в политическом процессе Российской Федерации;

-исследована практика использования административного ресурса на примере выборов нижегородского губернатора 2001 г.;

-осуществлен компаративный анализ современного опыта проведения политико-административных реформ в странах Запада и в России;

-уточнена периодизация реформирования государственной службы Российской Федерации;

-разработаны практические рекомендации по оптимизации функционирования системы государственной службы в Российской Федерации.

Научно-практическая значимость работы. Материалы и выводы исследования могут быть использованы: для дальнейшего изучения проблем интеракции политики и государственной службы, участия чиновничества в политическом процессе, реформирования системы государственной службы; при чтении лекционных курсов, разработке учебных программ, при написании учебных пособий и научных работ по проблемам политико-административного управления и государственной службы; образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и переподготовку государственных служащих; органами государственной власти и управления, прежде всего их аппаратами и кадровыми службами при подготовке и проведении в жизнь мероприятий по повышению эффективности бюрократической системы, решению актуальных проблем организации и функционирования государственной службы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были отражены в 10 научных публикациях; докладах и сообщениях автора на научных конференциях: «Регион в составе Федерации: политические, социальные и этнокультурные аспекты» (г. Нижний Новгород, декабрь 1998 г.), «Актуальные проблемы американистики» (г. Нижний Новгород, май 1999 г.), «Политология и международные отношения в современной высшей школе: проблемы организации учебного процесса и осуществления фундаментальных научных исследований» (г. Нижний Новгород, июнь 1999 г.), «Власть и общество: история и современность» (г. Нижний Новгород, май 2000 г.), «Международные отношения в XXI в.: новые действующие лица, институты и процессы» (г. Нижний

Новгород, сентябрь 2000 г.), «Управление и самоуправление в обществе» (г. Нижний Новгород, декабрь 2001 г.), а также на четвертой и шестой нижегородских сессиях молодых ученых (октябрь 1999 г. и сентябрь 2001 г.).

Материалы работы использованы при подготовке программы спецкурса «Государственная служба в РФ», учебных пособий «Основы государственной службы РФ», «Дипломатическая служба: Российский стандарт», словаря «Мировая политика и международные отношения», опубликованных в соавторстве соответственно в 1998, 1999, 2001 и 2000 гг. Занятия по указанному спецкурсу, а также по курсу «Государственная политика и управление» и спецсеминару «Теоретические основы изучения бюрократии» проводятся автором на факультете международных отношений ННГУ имени Н.И. Лобачевского.

В 2000 г. «Институт Открытое общество, Фонд содействия» выделил автору грант, позволивший принять участие в междисциплинарных семинарах по проекту «Молодые преподаватели России», который был организован Московским общественным научным фондом (г. Москва, 1-14 декабря 2000 г., 1-14 марта 2001 г.). Автор принимал участие в работе коллектива кафедры политологии ННГУ в рамках Мегапроекта «Развитие образования в Российской Федерации» Института Открытое общество, в частности, участвовал в подготовке публикаций и при финансовой поддержке ИОО прошел научную стажировку в ресурсном центре МГИМО (у) МИД РФ (г. Москва) и в Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва) - ноябрь, декабрь 2000 г.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Институт государственной службы в системе властных отношений современной России"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного исследования государственной службы РФ можно сделать следующие выводы.

1. Политологический подход к изучению госслужбы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь госслужбы и политической власти - целеопределяющей системы и легитимной опоры оперативного управления. Приоритетным для политической науки является исследование госслужбы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.

2. Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и госслужбы предполагает, что политикой занимаются политики, а управлением - чиновники. Однако на практике госслужащие (особенно высшего звена) оказывают довольно значительное влияние на политическую сферу, в том числе на процесс принятия политических решений. Несмотря на декларируемый принцип политического нейтралитета госслужбы, она действует как мощный политико-властный институт, при этом реальное функционирование системы государственной службы не соответствует официальным законодательным установлениям. Источниками бюрократической власти являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус и специализация, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции.

Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может при определенных условиях превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами, что ведет к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». «Включение» госслужащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления.

3. Период модернизации особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии, которая в силу своей активной роли и позиции в осуществлении реформ неизбежно формируется и функционирует как мощный политико-административный институт. Бюрократия становится субъектом демократического транзита, при этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации чиновничеством власти и его способность самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества.

Специфической чертой российского транзита стало сохранение у власти ключевых групп старого правящего класса, что привело к «номенклатурной приватизации государства». Процесс демонополизации государственной собственности оказался всецело в руках управленческого аппарата, а главным действующим лицом рыночных отношений стала бюрократия. Это привело к становлению бюрократического капитализма, который характеризуется сращиванием государственной бюрократии с формирующимся слоем частных собственников, возникновением «номенклатурно-олигархических кланов», стремящихся заодно «приватизировать» и государство. Коррупция, наряду с ведомственным нормотворчеством, также является важным каналом влияния российской бюрократии на политический процесс, позволяя отстаивать ей свои корпоративные интересы.

Помимо «внутреннего» разрастания государственного аппарата усиливается вмешательство бюрократии в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институциона-лизации стало создание партийной системы в России. Не дождавшись гражданской инициативы, исполнительная власть активно влияет на «блочное» партийное строительство, стремясь к укрупнению политических субъектов, а в отдаленной перспективе - к созданию двухпартийной системы, используя при этом методы политического администрирования.

Поскольку разделение властей в России далеко от оптимального, исполнительные структуры оказывают влияние на расстановку политических сил, добиваются преобладания в представительных органах власти, получая таким образом возможность определять «правила игры». Практика проведения региональных выборов свидетельствует о том, что: принцип политического нейтралитета зачастую игнорируется высшим чиновничеством; использование административного ресурса стало повсеместным явлением, способным ослабить доверие граждан к демократическим процедурам избрания политических должностных лиц; существует достаточно большой разрыв между формально демократическими институтами и реальным их функционированием.

Россия по-прежнему остается супербюрократической страной. Избрание в 2000 г. нового Президента РФ пока ничего не изменило в этом отношении. Бюрократия продолжает играть роль субъекта модернизации в России, а служебная модель элитообразования остается доминирующей. В условиях, когда в стране наблюдается тенденция к исчезновению серьезной конструктивной оппозиции проводимому политическому курсу, а объединившие пропрезидентские «партии начальников» будут, по всей вероятности, набирать политический вес, увеличивая свое присутствие в парламенте, проведение реформ государственной бюрократией, которое всё также в основном не обусловлено гражданской инициативой и идет в стороне от общества, будет отличаться неэффективностью, недемократичностью и административным способом осуществления.

4. Современная политическая и экономическая ситуация в России требуют неотложных мер по проведению административной реформы. Здесь может быть отчасти востребован опыт осуществления таких реформ в странах Запада, где они проводятся в жизнь под флагом нового государственного менеджмента с начала 80-х гг. по причине вступления этих стран в постиндустриальную стадию развития. В целом модернизация государственного аппарата в развитых странах нацелена на изменение структур управления в организациях веберовского типа, превращение их в более гибкие и способные к адаптации, а также на замену бюрократических методов методами рыночной экономики. При этом концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства.

Основными направлениями административных реформ в этих странах стали: сокращение масштабов и ресурсов государственного управления, совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления, многовекторная демократизация госсектора, улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения, реформирование госслужбы, улучшение мониторинговой деятельности государственных организаций, усовершенствование подотчетности и контроля за деятельностью госслужащих, улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение новых информационных технологий.

Со временем обнаружились как положительные, так и отрицательные последствия этих преобразований. С одной стороны, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными. С другой стороны, произошло размывание специфики госслужбы как института общественного служения, что дискредитировало самих ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся коммерческими агентами особой категории.

Зарубежный опыт административных реформ может быть использован в России при условии проведения тщательной предварительной экспертизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата. При этом следует учитывать такие факторы, как адаптируемость к российским условиям и существующей организационной культуре, эффективность и результативность, инновационный потенциал, степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.

5. Необходимость модернизации государственного аппарата России давно назрела. В целом состояние отечественной государственной службы характеризуется ее низкой эффективностью; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих.

Реформирование государственной службы России насчитывает четыре этапа.

Первый этап (1991 - 1996 гг.): формальный отказ от советской (партийно-номенклатурной) системы государственной службы, создание новых кадровых служб и учебно-научных учреждений, призванных обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, заложена правовая база государственной службы.

Второй этап (1997 - 1998 гг.): подготовлена Концепция административной реформы, основные положения которой были озвучены в послании Президента РФ Федеральному собранию весной 1998 г. Эта концепция включала раздел по государственной службе, где были проанализированы ее недостатки и предложено превратить государственную бюрократию в профессиональную государственную службу гражданского общества.

Третий этап (1999 - 2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок в качестве составной части предвыборной программы В. Путина. Данная концепция содержала техническое задание по разделу "Государственная служба", включавшее в себя план мероприятий и очередность их выполнения. На этом этапе была предпринята попытка осмыслить негативные последствия развития государственной службы с отсутствием преобразований ("стихийное развитие без реформ"), а также выделен приоритетный вариант возможной реформы госслужбы: кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих.

Четвертый этап (конец 2000 - 2001 гг.): подготовка Концепции реформирования системы государственной службы РФ, образование Комиссии по вопросам реформирования государственной службы РФ под председательством М. Касьянова, создание межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Перенос акцентов на реформирование функциональных аспектов государственной службы, материального стимулирования и обеспечения госслужащих при одновременном сохранении комплекса образовательных мероприятий.

К сожалению, можно констатировать, что многие из мероприятий, предусмотренных в разработанных за последние 10 лет документах по модернизации государственного аппарата, так и не были реализованы в силу разных причин, главными из которых являются дефицит политической воли у высших должностных лиц государства Российского и отсутствие заинтересованности в преобразованиях самой бюрократической корпорации.

Реформа российской госслужбы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, т.е. сориентирована на классическую веберовскую модель. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. Однако некоторые положительные элементы и технологии новой модели необходимо начать внедрять уже сейчас: ограниченную демонополизацию, дерегуляцию, демократизацию госсектора, финансовый менеджмент, новые информационные технологии и т.д.

Главная цель реформирования государственной службы - кардинальное повышение эффективности и качества государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.

Повышение эффективности государственного управления является комплексной задачей, решение которой может быть достигнуто реализацией системы мер, связанных со структурными изменениями в системе органов государственной власти, процедурах их функционирования, в развитии кадрового потенциала государственной службы и управления им.

Список научной литературыАгеев, Олег Владимирович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы Российской Федерации*

2. Основной закон и федеральные законы РФ

3. Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

4. Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" от 5 июля 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 27 янв. 1999 г. и от 13 окт. 2000 г.) // СЗ РФ. 1995. - № 31. - Ст.2990; 1999. - № 8. - Ст. 974; 2000. - № 46. - Ст. 4537.

5. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы РФ» (в ред. Федерального закона от 19 марта 1999 г.) // СЗ РФ. 1998. - № 2. - Ст. 224; 1999. - № 16. - Ст. 1933.

6. Федеральный закон РФ от 21 июня 2001 г. «О политических партиях» // Российская газета. 2001. - 14 июля.1. Указы Президента РФ

7. Указ Президента РФ от 6 мая 1996 г. № 650 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ" // РГ. 1996. - 21 мая.

8. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. № 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" // СЗ РФ. 1996. - № 6. - Ст. 533.

9. Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы: Утв. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 // СЗ РФ. 1996. -№ 18.-Ст. 2115.

10. Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего: Утв. Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 (в ред. Указа Президента РФ от 12.11.99 № 1499) // СЗ РФ. 1996. -№ 11. - Ст. 1036.

11. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" // СЗ РФ. 1996. - № 24. - Ст. 2868.

12. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. - № 20. - Ст. 2112.

13. Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральных округах и перечень федеральных округов: Утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. - № 20. - Ст. 2112.

14. Нормативные акты приводятся по состоянию на 1 января 2002 г.

15. Распоряжения Президента РФ

16. Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ

17. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1996 г.) // Российская газета. 1996. - 27 февраля.

18. Порядок во власти порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. - 1997. - 7 марта.

19. Общими силами к подъему России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. - 1998. - 24 февраля.

20. Россия на рубеже эпох. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. -1999. 31 марта.

21. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2001. - 4 апреля.

22. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2002. - 19 апреля.1. Выступления Президента РФ

23. Я государственный служащий: (Из выступления Президента РФ Ельцина Б. в РАГС) // Российская газета. - 1995. - 8 сент.

24. Какую Россию мы строим. Выступление Президента РФ В. Путина при представлении Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. - 11 июля.

25. Законы Нижегородской области

26. Закон Нижегородской области от 24.02.1997 № 65-3 "О государственной службе Нижегородской области" (в ред. Закона Нижегородской области от 01.08.2001 № 197-3) // Нижегородские новости. -1997. -№42.

27. Закон Нижегородской области от 21.10.1997 № 93-3 «Об аттестации государственных служащих Нижегородской области» // Нижегородские новости. 1997. -29 октября.

28. Закон Нижегородской области от 21.09.1998 № 11-3 «О муниципальной службе и муниципальных должностях в Нижегородской области» (в ред. Законов Нижегородской области от 19.06.2000 № 1093, от 24.08.2001 № 200-3, от 27.09.2001 № 203-3).

29. Закон Нижегородской области от 09.04.2001 № 176-3 «О Правительстве Нижегородской области» (в ред. Закона Нижегородской области от 08.10.2001 № 208-3).1.. Официальные документы зарубежных стран1. Официальные документы США

30. Конституция Соединенных Штатов Америки (1787 г.) // Конституции зарубежных стран. Сборник. -М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2000. С. 189-203.32.33,34,35,36