автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России"

На правах рукописи

НЕЧАЕВ ВЛАДИМИР ДМИТРИЕВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

3 О ОНТ 2008

Москва - 2008

003451116

Работа выполнена на кафедре мировой и российской политики философского факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Официальные оппоненты: доктор политических наук,

профессор О.В. Гаман-Голутвина

доктор политических наук, профессор Р.Ф. Матвеев

доктор политических наук, профессор А.И. Соловьев

Ведущая организация:

Институт научной информации по общественным наукам (ИНИОН РАН)

Защита состоится «22» октября 2008 г. в 15 ч. 00 мин. на заседании Диссертационного совета по политическим наукам Д 501.001.47 в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, Ломоносовский пр., д. 27, корпус 4, философский факультет, ауд. А518.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова (1-й корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан «_» _2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук,

доцент

А.В. Фсдякин

Актуальность темы исследования

Становление институтов местного самоуправления - один из важнейших компонентов процесса политической трансформации и государственного строительства в постсоветской России (с сер. 1980-х гг. до настоящего времени).

Значимость формирования институтов местного самоуправления в посткоммунистических государствах определяется рядом факторов.

Во-первых, развитие институтов местного самоуправления в контексте посткоммунистической трансформации - это составная часть более широкого процесса политической демократизации, связанного с расширением возможностей для политического участия граждан и деконцентрацией власти.

Во-вторых, институциональные трансформации на уровне местной власти оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности и т.д.

В-третьих, институциональные изменения на муниципальном уровне оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-четвертых, на сегодняшний день поддержка развития местного самоуправления - это одно из международных обязательств РФ, от выполнения которого зависят отношения нашей страны с ее зарубежными партнерами, в частности, Евросоюзом.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе опыта институционального строительства в сфере местного самоуправления в постсоветской России, а также выявления последствий принимаемых институциональных решений

Эта задача особенно актуализизируется в условиях разворачивающейся с 2003 года в России муниципальной реформы, связанной с внедрением в жизнь

положений новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы

Проблемы институциональной организации местного самоуправления дискутируются в мировой политической науке с конца XIX века. Появление трех альтернативных концепций местного самоуправления (общественной, государственной и хозяйственной) было в известном смысле реакцией зарождающейся политической науки на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались во второй половине XIX века во многих странах Европы. Вопрос о «правильной» организации местного управления (самоуправления) ставится в этот период в работах Н.Гербера, Р.Моля, Л.Штейна, Р.Гнейста, Г.Еллинека, Дж. Милля, О.Баррота, А. де Токвиля, А.Васильчикова, А.Градовского, В.Безобразова и др.1 в связи с теми проблемами, с которыми сталкивались реформаторы.

В дальнейшем развитии исследований в области институциональной организации местного самоуправления можно наблюдать ту же тенденцию: всплеск интереса к этой теме, как правило, был связан с попытками

1 GerberN Arsen Naturrecht Berlin, 1871, Моль P Наука полиции по началам юридического государства Вып

1 СПб , 1871, Штейн Л Учение об управлении и правоуправлении Пер с нем СПб, 1874, Гнейст Р История государственных учреждений Англии / Пер с нем САВенгерова М Типография В Ф Рихтер, 1885, Он же Правовое государство и административные суды Германии/ Пер с нем Ф С.Фустова, под ред М И Свешникова СПб Типография ВБезобразова и К°, 1896, Еллинек Г Общее учение о государстве, право современного государства/Пер с нем 2-е изд СПб, 1908, МшльДж Представительное правление СПб Популярная научная библиотека, 1907, Barot О De la centralization et de ses effets Pans 1870, Токеиль А Демократия в Америке/ Пер с франц М " Прогресс — Литера, 1994, Васильчиковъ А О самоуправлениш Сравнительный обзорь русскихъ и иносгранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденш В 3-х тг Т 1 СПб Типографы Г Мюллера, 1869, Т2 СПб Типографш ЭПраца, 1870, ТЗ СПб Типографш ЭПраца, 1871, Градовскш АД Начала русскаго государственнаго права Часть III Органы м^стнаго управлешя // Градовскш АД Собраше сочиненш Издаше второе Т 9 СПб Типографш М М Стасюлсвича, 1908, Безобразовъ В П Государство и общество Управлеше, самоуправлеше и судебная власть СПб Типографш ВБезобразова и К0, 1882, Он же Земсюя учрежденш и самоуправлеше М Издание Катковъ и К0, 1874

формирования, реформирования или развития институтов местного самоуправления.

Так, в 1950-х - первой половине 1970-х годов значительная часть исследований в области институциональной организации местного самоуправления была направлена на анализ процессов становления этого институционального комплекса в незападных обществах, освободившихся от колониальной зависимости и вступивших на путь государственного строительства и демократизации, а также странах, восстанавливающих и реформирующих государственные и демократические институты после Второй мировой войны. Здесь особо следует отметить работы Г.Алдерфера, С.Нигама, Ч.Адриана, П.Аллума, М.Кассельмана, А.Рахмана, Дж Голдсмита, Г.Гандерсона и др.2.

Во второй половине 1970-х - 1990-х годах новая волна исследований появляется в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Анализ этих институциональных реформ и их последствий, сравнительный анализ различных моделей институциональной организации местного самоуправления, разработка теоретических моделей, объясняющих закономерности процессов трансформации институтов местного самоуправления и последствия выбора тех или иных вариантов институциональных решений, содержатся в работах

2 Alderfer H F Local Government in Developing Countries NY, Toronto, L McGraw-Hill Book Company, 1964, NigamS R Local Government (England, France, USA, USSR and India) New Delhi S Chand & Co (Pvt) LTD, 1975, Adrian Ch R State and Local Government 3-rd ed NY McGraw-Hill, 1972, Allum P Polities and Society in Postwar Naples L Cambridge University Press, 1973, Kesselman M The Ambiguous Consensus NY Knopf, 1967, Rahman A T R Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Polities A Systems-Function Approach / ed by J Goldsmith and C Gunderson Boston Holbrook Press, Inc , 1973 P 150-167, Goldsmith J, Gunderson G Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics A Systems-Function Approach / ed by J Goldsmith and C Gunderson Boston Holbrook Press, Inc , 1973 P 1-18

Е.Мартин-Харлоффа, Р.Родеса, Ф.Кжелберга, Р.Нанетти, Е.Пейджа, С.Тарроу, О.Оффердала, Р.Патнэма, О.Нортона3.

В 1990-х годах особую группу исследований составили работы, посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита4.

В целом можно утверждать, что исследования институциональной организации местного самоуправления были составной частью изучения процессов демократизации и государственного строительства.

В ходе этих исследований сформировалось вполне определенное проблемное поле и язык описания институциональной организации местного самоуправления.

До последней трети XX века значимой проблемой было отсутствие целостной и хорошо разработанной научной теории институтов. Ситуация изменилась после внедрения в область политических исследований теории рационального выбора, а затем - появления на основе ее синтеза с другими политологическими моделями (старый институционализм, бихевиорализм, теория политического дискурса и др.) комплексного методологического подхода, известного сегодня как новый институционализм. Теоретический анализ понятия «институт» и его трактовка с точки зрения новой

3 Martin Harloff Е The Structure of Local Government in Europe Hague International Union of Local Authorities, 1987, Rhodes R A W Control and Power in Central-Local government Relations Alder-Shot Grower, 1981, Kjellberg F Local Government and The Welfare State Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed by F Kjellberg London Verso, 1988 P 67-101, NanettyR Y Growth and Territorial Policies The Italian Model of Social Capitalism L * Frances Pinter, 1988, Page E С Localism and Centralism in Europe The Political and Legal Bases of Local Self-Government Oxford' Oxford University Press, 1991, Tarrow S Between Center and Periphery Grassroots Politicians in Italy and France New Haven, Conn Yale Uneversity Press, 1977, Оффердал О Местное самоуправление в Скандинавии достижения н перспективы // Политические исследования, 1999, № 50 (2) С 155-167, Патнэм Р Чтобы демократия сработала Гражданские традиции в современной Италии М Ad Marginem, 1996, Negrier Е The Chenging Role of Franch Local Government // West Europeman Politics 22(4), Okt 1999 P 120-140, Local Government in Europe Trends and Developments / ed by RBatley, R Stoker Hampshire, London Macmillan, 1991, Norton О International Handbook of Local Government A Comparative Analysis of Democracies Aldershot Edward Elgar, 1994

4 Decentralization of the Socialist State / ed by Bird R M , Ebel R. D , Wallich Ch I Washington, DC World Bank, 1995, Dunn J, Wetzel D Decentralization in Former Socialist Economics // Paper presented to National Tax Association, October 1999 Toronto, 1999.

методологической парадигмы была осуществлена в работах Дж.Марча, Й.Олсена, Д.Порта, Э.Острома, Б. Г.Питерса, П.Хэлла, Р.Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д.Веймера, Б.Ротстайна, С.Патрушева, П.Панова и др.5 Моделированию и анализу институциональных эффектов отдельных типов институтов были посвящены труды Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, М.Дюверже, Р.Таагеперы, М.Шугарта, Дж.Кэрри и др.6 Проблемы институциональной динамики изучались в работах Д.Норта, Г.Экштайна, К.Шепсла, Дж.Найта, Э.Острома и др.7 Применение принципов новой методологии к изучению функционирования региональных и местных органов власти было осуществлено О Оффердалом, Р.Патнэмом, Э.Остромом, Г.Вайтэйкером, В.Гельманом и др.8

Развитие теории и методологии институционального анализа в последние десятилетия позволяет осуществить анализ институциональной организации местного самоуправления на современной методологической основе.

5 March J, Olsen J The New Institutionalism Organizational Factors in Political Life // Amcncan Political Science Review 1984 Vol 78 №3 P 735-738,НортД Институты, институциональные изменения и функционирование экономики Москва Начала, 1997, Ostrom Е Institutional Rational Choice An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed by P Sabaticr Boulder Westview Press, 1999 P 35-55, Питере БГ Политические институты вчера и сегодня // Политическая наука новые направления / Под ред РГудина, ХГ Клингемана Москва Вече, 1999 С 218-232, Hall PA, Taylor RCR Political science and the four new institutionalism // Political Studies 1996 Forthcoming, Blom-Hansen J A "New Institutional" Perspective on Policy Networks//Public Administration 1997 Vol 75 P 669-693, Grajfford S E S, Ostrom E The Grammar of Institutions//American Political Science Review 1995 Vol 89 P 582-600, Ротстайн Б Политические институты, общие проблемы // Политическая наука новые направления / Под ред Р Гудина, X -Г Клингемана Москва Вече, 1999 С 149-180, Панов ПВ Теории политических институтов Учеб пособие для вузов / П В Панов Пермь, 2004, Патрушев С В Инсппуциопализм в полшической науке Этапы, течения, идеи, проблемы//Забежная политология в XX столетии Сб научных трудов (Политическая наука) 2001 №2 С 5-30

6 Taagapera R, Shugart М Seats and Votes The Effects and Determinants of Electoral Systems New Haven Yale University Press 1989, Бьюкенен Дж. Таллок Г Расчет согласия Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж Сочинения Москва Таурус Альфа, 1997 С 52-304, Дюверже М Политические партии М Академ-пресс, 2002, Ulyzapm М, Кээри Дж Президенские системы//Современная сравнительная политология Хрестоматия / Под ред Г В Голосова, М МОНФ, 1998 С 293-332

7 Норт Д Ук соч, Шепсл К Изучение институтов Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред Л В Сморгунова СПб , 1998 С , Knight J Institutions and Social Conflict NY Cambridge University Press, 1992, Eckstein H A Culturalist Theory of Political Change//The American Political Science Review Vol 82 Issue 3 (Sep 1988) P 789-804, Ostrom E Governing the Commons the Evolution of Institutions for Collective Action Cambridge Cambridge University Press, 1990

* Оффердал О Ук соч , Патнэм Р Ук соч, Ostrom Е, Whttaker G Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings//American Journal of Political Science 1973 Vol 17. No 1 P 48-76, Гельман В, Рыженков С, Белокурова Е, Борисова И Автономия или контроль^ Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 М,СПб Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002

В отечественной политологической литературе в 1990-е - нач. 2000-х гг. были исследованы отдельные аспекты институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Теоретический и политико-правовой анализ институциональной организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался вокруг определения природы самого института местного самоуправления. Часть авторов (Г.Барабашев, Ю.Тихомиров, В.Фадеев) фактически следовала общественной трактовке института местного самоуправления9. Впоследствии этот подход нашел свое отражение в определении местного самоуправления как института гражданского общества10. Другая группа авторов (М.Баглай, Б.Габричидзе, М.Краснов, А.Слива, В.Чиркин) акцентировала внимание на публично властной природе институтов местного самоуправления11. Некоторые авторы (Г.Атаманчук) заняли промежуточную позицию, трактуя местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт12.

Политико-правовой анализ государственной и общественной моделей местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления в постсоветской России был осуществлен в работах С.Авакьяна, Л.Болтенковой, В.Васильева, Г.Марченко13.

9

Фадеев В И Муниципальное право России М. Юрист, 1994, Еарабашев Г В Местное самоуправление М Изд-воМоск ун-та, 1996, Тихомиров Ю А Публичное право М БЕК, 1995

10 Автономов А С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления М Мэйн, 1998

11 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право, 1997 № 5 С 24-45, Баглай МВ, Габричидзе БН Конституционное право Российской Федерации М Норма, 1996, Красное М А Введение в муниципальное право М Акад правовой ун-т при Ин-тегос-ва и права РАН, 1993

12 АтаманчукГВ Теория государственного управления М : Юридическая литература, 1997

13 Авакьян С Из двух Законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация 1995 № 5 С 18-20, Он же Местное самоуправление в Российской Федерации концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ Сер 11 Право 1996 №2 С 3-33,Болтенкова Л Ф Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»"? // Регионология 1995 № 3 С 1931; Васильев В Местное самоуправление и государственная власть//Веспшк государственной службы 1993 № II С 14-19, Он же Местное самоуправление Учебное и научно-практическое пособие М Юринформцентр, 1999, Марченко Г В Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир 1995 №4 С. 84-86

Теоретический анализ способствовал более точному и систематичному определению понятийного аппарата анализа институциональной организации местного самоуправления. В особенности здесь следует выделить работы А.Акмаловой14.

Развитие теоретического анализа института местного самоуправления создало естественные предпосылки для развития сравнительных исследований.

Большинство авторов, решающих такого рода задачу, пытались определить место российской модели местного самоуправления в системе моделей местного самоуправления15.

Проблемы структурной организации местного самоуправления стали предметом анализа в работах Г.Барабашева, Н.Бондаря, С.Зинченко, А.Кармолицкого, Ю Козлова, И. Муравьева, В.Фадеева, В.Мирошника16. Если первоначально анализ вопросов структуры органов местного самоуправления исследовался преимущественно в политико-правовой плоскости, то в последнее время все больше исследований посвящено эффектам тех или иных моделей и оценке с точки зрения управленческой эффективности. При этом все чаще используются социологические методы анализа17.

Вопросы разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением, а также территориальной организации местного

14 Акмаюва А А Модели местного самоуправления M Прометей, 2001, Она же Особенности самоуправления в Российской Федерации Теория вопроса и опыт правового регулирования M Прометеи, 2002

15 Акмалова А А Особенности самоуправления в Российской Федерации Теория вопроса и опыт правового регулирования M Прометей, 2002 , Либоракина M И Зарубежный опыт организации местного самоуправления //Полития 2003 №4(31) С 225-237, Постовой И В Муниципальное право России M Юриспруденция, 2000

, Черкасов А И Сравнительное местное управление теория и практика / Ин-т гос-ва и права РАН M Форум ИНФРА-М, 1998

16 Барабашев Г В Ук соч, Бондарь Н.С, Зинченко С А Городской Совет и администрация Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право 1993 №3 С 86-96, Кармолицкий А А К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ Сер 11 Право 1993 №3 С 23-30, Козлов Ю M Исполнительная власть муниципальный уровень//Вестник МГУ Сер 11 Право 1993 №2 С 14-22, Муравьев И В Глава администрации - должность выборная//Российская Федерация 1995 №10 С 36-37, Фадеев В Ук соч, Мирошник В Избирать или назначать7 // Российская Федерация сегодня 2007 №3 С 53-55

17 Дорожкин ЮН Реформа местной власти // Социологические исследования, 1997 № 8 С 9-20, Антипьев А Г, Захаров H H, Шишигин А В Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества Пермь Изд-во Пермского гос ун-та, 1999

самоуправления рассматривались в работах И.Горфинкеля, В.Скутина и Т.Скутиной, И.Умновой-Конюховой18. Попытки типологизации моделей территориальной организации местного самоуправления на основе структурного анализа были предприняты в работах В.Пашенцева, А.Акмаловой, С.Собянина19. Сравнительный анализ институциональных эффектов различных моделей территориальной организации местного самоуправления на основе социологических и статистических методов был предпринят в работах Н.Великой20.

Особенности региональной правовой базы и реализации в региональной практике принципов организации местного самоуправления анализировались в исследованиях С.Авакьяна, Н.Бондаря и М.Чернышева, А. Большакова, Т.Бялкиной, А.Осипова, Е.Пахомова, Е. Шугриной, Ю.Новиковой и Н.Кирилловой, Г.Чернихиной и др21. Г. Курляндская исследовала в своих

18 Горфинкель И Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления опыт свердловской области // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред С Рыженкова М МОНФ, 1998 С. 38-45, Скутин В А, Скутина ТП Основные принципы внутриобластного административно-территориального устройства // Региональная экономика и региональная политика Екатеринбург, 1994, Умнова-Конюхова НА О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред Г М Люхтерхандт-Михалевой и С И Рыженкова М , СПб ИГПИ, Летний сад, 2001. С 29-46

19 Пашенцев В Организация местного самоуправления в российских регионах цифры и типы //Реформа местного самоуправления в региональном измерении По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под ред С Рыженкова, Н Винника М МОНФ, 1999 С 44-57, АкмаловаАА Модели местного самоуправления М Прометей, 2001, Собянин С С Местное самоуправление в Российской Федерации, состояние и перспективы развития // Политая 2003 №4(31) С 24^7

Великая Н М Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования 2003 № 8 С 45-49

21 Авакьян С Законодательство в центре и на местах перекрестки без тупиков // Российская Федерация 1996 № 20 С 15-17, Бондарь НС, Чернышев МА Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении Ростов-на-Дону, 1996, Большаков А Г Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере республики Татарстан) // Власть и общество в постсоветской России новые практики и институты / Под ред М Афанасьева М МОНФ, 1999 С 146-166, Бяпкина ТМ Законодательство области о местном самоуправлении Воронеж, 1996, Ее же. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред Тихомирова Ю А Воронеж Изд-во Воронежского государственного университета, 1996, Осипов А Г. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в местах компактного проживания национальных меньшинств и народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни // Местное самоуправление теория и практика / Под ред Г Люхтерхандт при участии В Я Гельмана М Фонд ФНауманна, 1996 С 89-95, Пахомов Е Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право 1996 № 4 С 24-26, Шугрина Е, Новикова Ю, Кириллова Н Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления Новосибирск, 1996, Чернихина Г Реальное

работах особенности региональных моделей институциональной организации местного самоуправления с точки зрения их воздействия на бюджетно-финансовый процесс и распределение финансовых возможностей между уровнями управления22.

В работах Ж.Тощенко, Г.Цветковой, Т.Цыбикова была предпринята попытка измерения динамики уровня муниципальной автономии социологическими методами23. Комплексный анализ проблемы муниципальной автономии был предпринят в работе Д.Тихонова24.

Проблема обеспечения эффективного взаимодействия уровней управления в условиях их автономии ставится в работах Е. Грищенко, В.Мокрого, С.Собянина, А.Воронкова, И.Мерсияновой25.

Вопросы бюджетного федерализма, финансово-экономических основ местного самоуправления в постсоветской России изучались в статьях О.Алсксссва, С.Трунова, П.Лаптева, Л.Артемьевой, В.Кирпаля, В.Лексина, А.Ситникова, А.Швецова, С.Митрохина, В.Тимошенко и др26. Комплексный и

самоуправление Идеи и опыт Волгоградской и Воронежской областей // Местное самоуправление теория и практика / Под ред Г Люхтерхандт при участии В Я Гельмана М Фонд Ф Науманна, 2-е изд 1997 С 147-159

22 Kurlyandskaya G Budgetary Pluralism of Russian Local Authonties Local Government Institute Discussion Papcrs, No 17// Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course June 29-Julu 6, 2003 Budapest The Central European University Electronic edition

23 Тощенко ЖТ, Цыбиков ТГ Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социологические исследования 2003 № 8 С 31-39, Тощенко ЖТ, Цветкова ГА Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет7//Социологические исследования 2006 №8 С 78-87

24 Тихонов ДА Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России M Современные тетради, 2004

25 Грищенко ЕВ Местное самоуправление в системе публичного управления Иркутск Изд-во ИГУ, 2001, Мокрый В С Новая редакция федерального закона разработка и обсуждение//Полития 2003 №4(31) С 1023, Собянин С У к соч , Воронков А А Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления (взгляд из региона) // Власть 2007 №9 С 19-24, Мерсиянова И Государственная власть и местное самоуправление прямые и обратные связи//Власть 2007 №1 С 3-15

26 Алексеев О Б, Трунов С А, Лаптев ПИ О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Центр - регионы -местное самоуправление / Под ред Г M Люхтерхандт-Михалсвой и С И Рыженкова М , СПб ИГПИ, Летний сад, 2001 С 88-105, Артемьева Л Но средства - вперед // Ваш выбор 1995 № 2 С 29-30, Кирпаль В А Вопросы формирования местного бюджета и муниципальной собственности на примере Ростовской области // Местное самоуправление теория и практика / Под ред Г Люхтерхандт при участии В Я Гельмана M Фонд ФНауманна, 1996 С 122-132, Лексин ВН, Ситников АИ, Швецов АН Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал 1993 № 3 С 29-34, Митрохин С Нормативно-правовая база местных финансов // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред С Рыженкова М МОНФ, 1998 С 113-119, Тимошенко В П Бюджетный федерализм и местное самоуправление в России // Институциональные аспекты регионализма в

теоретически обоснованный анализ российской системы бюджетного федерализма 90-х годов XX века, включая муниципальный уровень, представлен в работах зарубежных авторов Р.Берда, Дж. Мартинца-Вазкуеза, Дж. Боекса, Е. Дабла-Норрис, С. Вебера27и др.

Одна из тем, которая достаточно рано начала разрабатываться в работах российских политологов, - местные выборы и связанные с ними изменения в региональной политике28. Так, воздействие различных типов избирательных систем на электоральное поведение на местном уровне стало предметом анализа в работе В.Черникова29, роль партий и партийных идеологий в формировании институциональной организации местного самоуправления и функционировании институтов местного самоуправления анализируется в

30

работах Г.Цветковой, Ю.Коргунюка , институциональная организация и участие населения в территориальном общественном самоуправлении

общеевропейском контексте Материалы II бельгийско-российского научного семинара Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г Екатеринбург, 1996 С 139-147

27 Bird R U A Perspective of Fiscal Federalism m Russia // Intergovemmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course June 29-Julu 6, 2003 Budapest The Central European Umversity Electronic edition, Martinez-Vazquez J, Boex J Fiscal Decentralization ín Russian Federation Main Trends and Issues Washington EDI/World Bank, 2000, Dabla-Norrts E, Weber S Regional Dispanties and Transfer Polines m Russia Paper for International Monetary Found WP/01/199 Washington IMP,2001

28 Авдонин В С Реформа местного самоуправления в Рязанской области // Политический мониторинг ИГПИ 1998 № 11 (82), Рогожин А Местное самоуправление в Волгограде год после выборов // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред СРыженкова М МОНФ, 1998 С 62-76, Семенов И Выборы в органы местного самоуправления в Саратовской области // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред СРыженкова М МОНФ, 1998 С 77-88, Голуб Ю, Динес В, Коннычев Д Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть 1997 № 8 С 33-37, Николаев А Н Специфика избирательных кампаний в местные органы власти и местного самоуправления на региональном и субрегиональном уровне // Власть и общество в постсоветской России новые практики и институты / Под ред М Афанасьева М МОНФ, 1999 С 167-185, Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области) Регионы России информационно-аналитические обзоры М РОПЦ, 1996

29 Черников В А Депутат должен быть свободным или освобожденным''//Политая 2003 №4(31) С 175182

30 Цветкова ГА Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические исследования 2003 № 8 С 39-44, Коргунюк ЮГ Политические партии России и проблемы местного самоуправления // Политая 2003 №4(31) С 146-174

исследуется в статье И.Мерсияновой31. Анализ институтов муниципальной службы предпринят в работах С.Собянина и В.Черникова32

Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах Л. Аникина, В.Гельмана, Л.Гильченко, В.Мокрого, С Рыженкова, О.Сенатовой и А.Касимова, Т.Говоренковой, А.Жукова и Д.Савина, С.Самодина, С.Смолия и др33.

Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В.Абрамова, А Дементьева, Н.Емельянова, Л.Лаптевой, А.Шутова34

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что к настоящему времени в отечественной и отчасти зарубежной политической науке имеется большое число работ, посвященных различным аспектам институциональной организации местного самоуправления в современной России. В то же время в отечественной политической науке на сегодняшний день мало исследований,

31 МерсияноваИВ Местное самоуправление лицом к населению//Политая 2003 №4(31) С 212-224

32 Собянин С Ук соч , Черников В А Ук соч

33 Аникин Л С Становление местного самоуправления в РФ Саратов Изд-во Сарат ун-та, 1997, Гельман В Федеральная политика и местное самоуправление в России идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред С Рыженкова М МОНФ, 1998 С 12-26, Он же Вокруг реформы органов местного самоуправления политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление теория и практика / Под ред. Г Люхтерхандт при участии В Я Гельмана М Фонд Ф Наумаына, 1996 С 48-58, Гилъченко Л Новый этап реформы местного самоуправления // Власть 1997 №3 С 18-22, Мокрый В С Новая редакция федерального закона разработка и обсуждение//Политая 2003 № 4 (31) С 10-23, Рыженков С Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг ) // Местное самоуправление теория и практика / Сост и ред Г Люхтерхндт 2-е изм идоп изд М Фонд Фридриха Науманна, 1997 С 73-129, Сенатова О , Касимов А Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма // Очерки российской политики / Под ред В Гельмана М ИГПИ, 1994 С 34-41, Говоренкова ТМ, Жуков А И,Савин ДА Новый этап развития местного самоуправления - наступит ли момент истины // Полития 2003 № 4 (31) С 64-72, Самодин С В Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России//Власть 2007 №7 С 9-11, Смолий СИ Новая модель самоуправления в России история становления // Вестник РУДН 2005 №8 С 114123

34 Абрамов В Ф Земская идея в России и современное местное самоуправление // Третье звено государственного строительства России Подготовка и реализация Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред К Мацузато Саппоро, 1998 С. 87108, Дементьев А Местное самоуправление в России исторические параллели // Местное самоуправление в современной России Политика, практика, право / Под ред С Рыженкова М МОНФ, 1998 С 27-32, Емельянов НА Местное самоуправление в России генезис и тенденции развития М , Тула ТИГИМУС, 1997, Лаптева Л Е Центр - регионы - места в России очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр -регионы - местное самоуправление / Под ред Г М Люхтерхандт-Михалевой и С И Рыженкова М, СПб ИГПИ, Летний сад, 2001 С 10-28, Лаптева Л Е, Шутов А Ю Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М Изд-во РАГС, 1999

которые бы изучали российскую институциональную организацию местного самоуправления в единстве трех аспектов: ее структуры, генезиса и институциональных эффектов. Между тем, только такой подход в свете современной теории политических институтов может претендовать на комплексность. Помимо описания институтов необходимо объяснение того, как существующие институты реально функционируют в контексте существующей политической системы, какие эффекты они оказывают в отношении политического процесса. В условиях же динамичного изменения институтов местного самоуправления, который Россия переживала в течение последних десятилетий, столь же актуальным является и обратный вопрос: как институциональная организация местного самоуправления и ее генезис связаны с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества. Данное исследование направлено на осуществление такого рода комплексного анализа.

Принятие в 2003 г. новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» радикально изменило институциональную организацию местного самоуправления в нашей стране, что делает выводы более ранних по времени работ не вполне адекватными актуальному состоянию объекта исследования.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является институциональная организация местного самоуправления в России в постсоветский период (с кон. 1980-х годов до настоящего времени), понимаемая как специфический для российского общества внутренне согласованный многоуровневый комплекс институтов, регулирующий взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления, возникающий и динамически изменяющийся в постсоветской период под влиянием процессов институционального строительства в данной сфере.

Предметом исследования являются процессы взаимодействия между институциональной организацией местного самоуправления и политической системой российского общества, находящейся в процессе посткоммунистической политической трансформации. Это политические процессы, обуславливающие динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период, и политические эффекты институциональной организации местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования

Цель данного диссертационного исследования заключается в определении основных тенденций становления, развития и функционирования институциональной организации местного самоуправления как части политической системы постсоветской России.

Для реализации данной цели автором были поставлены следующие задачи:

- выявить основные теоретические модели и принципы анализа институтов, принятые в современной политологии, и на этой основе сформулировать методологические предпосылки исследования;

- через призму принятых методологических предпосылок раскрыть содержание ключевых понятий исследования;

- определить основные измерения институциональной организации местного самоуправления;

- выявить теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных эффектов;

- выявить основные тенденции в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке;

- определить международный и исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России;

- выявить основные этапы становления институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как составной части общенационального и региональных политических процессов;

- выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование и развитие институциональной организации местного самоуправления в современной России, в том числе определив роль и значение культурно-идеологических факторов в этом процессе;

- определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации местного самоуправления в России;

- выявить политические эффекты институциональной организации местного самоуправления;

- определить основные тенденции в современном развитии институциональной организации местного самоуправления в России и механизмы, их обуславливающие;

- сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по совершенствованию институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Рабочая гипотеза исследования

Рабочая гипотеза исследования заключается в том, что современная институциональная организация местного самоуправления — это результат навязанного перехода в области местного самоуправления, осуществляемого федеральными и отчасти региональными политическими элитами в условиях посткоммунистической трансформации, и реакции на него со стороны самих политических элит и российского общества.

Логика институционального строительства в рамках модели «импорт институтов - реакция на него» должна в целом соответствовать той, которая описывается применительно к ситуации радикальных институциональных трансформаций в работах сторонников неоинституционального подхода: «радикальная институциональная инновация - конфликт новых формальных и старых неформальных политических институтов - рост трансакционных издержек - снижение эффективности функционирования институтов -частичная институциональная «контрреформация»». Результатом такого процесса становится смешанная институциональная организация, сочетающая в себе традиционные и инновационные черты.

Важную роль в динамике институциональной организации должны играть эффекты, снижающие вероятность использования политическими акторами, кооперативных и скоординированных стратегий. Институциональная «контрреформация» может быть реакцией доминирующего политического актора (или коалиции акторов) на такого рода эффекты.

Методологические основания исследования

Объект, предмет и цель диссертации обусловили применение неоинституциональной методологии, сравнительного анализа, системного и исторического методов.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии при этом используются принципы неоинституционализма рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Современное неоинституциональное исследование предполагает четыре основных этапа: 1) определение поведенческих постулатов (на основании чего

политический актор действует); 2) описание институтов; 3) моделирование поведения акторов с учетом выдвинутых поведенческих постулатов и описанного институционального окружения; 4) сравнение выдвинутых предположений с эмпирическими данными.

Нами был использован сравнительный метод при определении: а) типа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России на разных этапах ее развития; б) степени ее сходства-различия с зарубежными моделями; в) степени ее преемственности по отношению к историческим предшественникам (советской и дореволюционной моделям).

Данный метод также был использован на этапе анализа эмпирических данных для проверки гипотез, касающихся институциональных эффектов альтернативных региональных моделей институциональной организации местного самоуправления.

Важное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация местного самоуправления предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации местного самоуправления в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующих паттернов институциональной организации (советского и дореволюционного). Для построения объяснительной модели институциональной динамики использовались некоторые инструменты теории игр.

Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов,

вторичный анализ данных (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), опрос экспертов, статистический анализ данных.

Источпиковая база исследования

Основными источниками данного диссертационного исследования являются:

- труды теоретиков неоинституционального подхода в политологии и представителей культурно-исторической теории деятельности;

- работы зарубежных и отечественных исследователей институциональной организации местного самоуправления (особое значение имеют работы последних 30 лет);

- эмпирические исследования местного самоуправления в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения по вопросам местного самоуправления;

- нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления, принятые в постсоветский период в России;

- опубликованные в научной и публицистической литературе, а также электронных источниках оценки российских экспертов в области местного самоуправления (исследователей и практиков);

- данные российской государственной статистики (социально-экономической и электоральной);

- результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту

Институциональная организация местного самоуправления понимается как специфический для данного общества, внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений),

регулирующих взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления.

Институциональная организация обладает многоуровневой структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Муниципальный уровень институциональной организации включает в себя структуру органов местного самоуправления, муниципальную избирательную систему, институты прямой демократии, муниципальную службу, комплекс правил и соглашений, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления с местными политическими организациями и группами интересов, территориальную организацию муниципалитета.

Надмуниципальный уровень включает в себя конституционный статус местного самоуправления и систему гарантии его прав, территориальную организацию местного самоуправления, систему распределения обязательств и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном уровне или уровне субъектов федерации, институты муниципальной ответственности перед государством, централизованного надзора и вмешательства, институты межмуниципальной кооперации, систему межбюджетных отношений.

Ориентационный паттерн институциональной организации местного самоуправления представляет собой совокупность когнитивных схем, содержащих базовые онтологические и нормативные представления о ней и выступает, как ее политико-культурное ядро на элитном и массовом уровне осуществления политики.

В современной российской институциональной организации местного самоуправления сочетаются отдельные черты либерально-автономного

англосаксонского, государственного континентального и советского паттернов, то есть она имеет смешанный характер. В последние пять лет очевидной является тенденция к усилению системообразующей роли государственного паттерна.

Смешанный характер современной российской институциональной организации местного самоуправления может быть объяснен как результат ее противоречивого исторического развития в постсоветский период.

Можно выделить четыре периода институционального строительства в сфере местного самоуправления: 1) период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988-1993 гг.), 2) период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации (1993-1995 гг.); 3) период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (1995-2003 гг.); 4)период частичной контрреформации (2003 г. - настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.

Ключевую роль в течение всего периода институционального строительства играли решения и действия акторов надмуниципального уровня. Макрополитический контекст влиял на поведение ключевых акторов в области муниципального строительства через: 1) уровень общей институциональной и политической неопределенности; 2) собственно государственную политику в области местного самоуправления; 3) доминирующие идеологические предпочтения в отношении паттернов местного самоуправления.

Международный контекст процессов институционального строительства составляли процессы взаимодействия РФ с зарубежными странами и международными организациями, а также (на политико-культурном уровне)

паттерны институциональной организации местного самоуправления и их разновидности, принятые в ведущих зарубежных странах. Исторический контекст составляли ориентационные паттерны, реализованные в отечественной истории.

Совокупность ориентационных паттернов, находящихся в международном и историческом контекстах, создавала систему идеологических координат, в которой самоопределялись федеральные и региональные политические акторы, участвовавшие в процессах институционального строительства. Наличие такой системы координат позволяло им снижать неопределенность в процессе принятия институциональных решений, открывая потенциально доступный спектр институциональных альтернатив, выбор среди которых осуществлялся в соответствии с их политическими предпочтениями.

Поведение акторов в условиях неопределенности и высокой политической конкуренции в постсоветских обществах лучше описываются дистрибутивными теориями институциональных изменений. Напротив, консолидация политической системы или власти в руках доминирующего актора позволяет ему руководствоваться в процессе институционального строительства долгосрочными перспективами, описываемыми в категориях общественной эффективности институтов

Динамика институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период демонстрирует также собственную логику, в рамках которой незапланированные эффекты, принятых ранее институциональных решений оказываются фактором, влияющим на дельнейшие институциональные решения доминирующих игроков и коалиций. Анализ внутренней логики изменений в отношении институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России в целом подтверждает гипотезу об инкрементности институциональных изменений Норта - Экштайна.

В процессе исследования были получены эмпирические доказательства следующих важных эффектов институциональной организации местного самоуправления:

- модели институциональной организации, порождающие крупные автономные муниципалитеты, создают предпосылки для более эффективной управленческой деятельности муниципальных администраций, чем модели институциональной организации, создающие большое количество мелких муниципальных образований;

- главы муниципальных образований в рамках модели институциональной организации, порождающей небольшое число крупных автономных муниципалитетов, представляют собой более сплоченную и влиятельную группу интересов, чем главы муниципалитетов в моделях, порождающей большое число мелких муниципальных образований.

- модель с небольшим количеством крупных муниципалитетов в целом способствует формированию более автономных в финансовом отношении органов местного самоуправления, чем ее противоположность.

- институты прямой демократии в целом, видимо, лучше функционируют в моделях институциональной организации, порождающих большое количество мелких муниципальных образований, хотя этот фактор институциональной организации не является решающим в достижении эффекта участия;

- многоуровневые автономные модели могут функционировать без серьезных конфликтов между уровнями местного самоуправления либо в случае, когда они опираются на политическую традицию, либо если существуют персональные или институциональные инструменты обеспечения межуровневой кооперации и координации.

Научная новизна исследования

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как

динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с трансформирующейся политической системой России.

2. Исследование осуществлено на базе синтеза неоинституционального подхода рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, что позволило интегрировать идеологические и политико-культурные факторы в институциональный анализ, осуществленный с позиции предпосылок теории рационального выбора.

3. Системно раскрыто понятие институциональной организации местного самоуправления, в том числе систематизированы переменные для сравнений различных моделей институциональной организации местного самоуправления по выявленным измерениям.

4. Осуществлен систематический сравнительный анализ: 1) состояний институциональной организации местного самоуправления в различных исторических фазах ее развития; 2) современной институциональной

организации местного самоуправления в России и институциональной организации местной власти в советский и досоветский период российской истории; 3) современной институциональной организации местного самоуправления в России и других национальных моделей местного самоуправления.

5. Выявлены основные тенденции в развитии институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

6. Через призму анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России осуществлена проверка гипотезы исторического институционализма относительно закономерностей институциональной динамики в случае радикального изменения в дизайне социально-политических институтов.

7. Были систематизированы эффекты институциональной организации местного самоуправления.

8. Построена графическая модель «игр» между центральной властью и местными властями, объясняющая с принятых методологических позиций выявленные циклические тенденции «централизации - децентрализации» в процессе строительства институциональной организации местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость диссертации

Материалы и выводы диссертации вносят вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана 1) с синтезом неоинституционализма рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, который позволят интегрировать культурные и идеологические факторы в данную версию неоинституционального подхода; 2) с разработкой концепта институциональной организации; 3) с разработкой политико-экономической модели взаимодействия между центральными и субнациональными органами власти по вопросам уровня автономии последних в условиях посткоммунистического перехода; 4) с проверкой на материалах диссертации гипотезы об инкрементной динамике институциональных изменений.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы стали основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства институтов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях. В частности, сформулированы предложения, касающиеся интеграции институтов государственной и муниципальной службы, предпочтительных моделей структуры органов местного самоуправления, изменений в избирательном законодательстве на местном уровне, конкретизации системы межбюджетных отношений. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для

прогнозирования последствий, предпринимаемых федеральными и региональными органами власти изменений в области институциональной организации местного самоуправления.

Апробация диссертации

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в т.ч. международной научной конференции «Российские ворота в глобальный мир» (Москва, март 2007 г.), международной научной конференции «Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации» (Рязань, февраль 2006), всероссийской научной конференции «Университетская политология России в национальном и европейском контекстах» (Москва, декабрь 2004), III Всероссийском конгрессе по политической регионологии (Нижегородская область, Б.Болдино, сентябрь, 2004 г.), Первой Всероссийской научно-практической конференции грантополучателей программы «Межрегиональные исследования в общественных науках» «Потенциал социо-гуманитарных наук и проблем развития современного российского общества». (Москва, декабрь 2002 г.), II Всероссийском конгрессе политологов «Россия: политические вызовы XXI века» (апрель, 2000) и др.

Монография автора «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты», подготовленная в процессе работы над данным диссертационным исследованием, была признана одной из трех лучших научных и учебно-методических работ 2004 года по итогам конкурса Российской ассоциации политической науки.

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по истории и теории местного самоуправления, системе государственного и муниципального управления в РФ.

Структура диссертации

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация, выполненная на 472 страницах, состоит из введения, основной части, включающей пять глав (восемнадцать параграфов), заключения, списка источников и литературы (454 источника).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, осуществляется анализ степени ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, определяются его методологические основания и источниковая база, формулируются положения, выносимые на защиту и научная новизна диссертационной работы. Во Введении также обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования, освещается апробация диссертации и ее структура.

Первая глава «Теоретико-методологические предпосылки изучения институциональной организации местного самоуправления в постсоветских обществах» посвящена подробному анализу и обоснованию теоретико-методологических предпосылок исследования. В ней осуществляется постановка двух ключевых вопросов исследования: 1) о факторах и механизмах институциональной динамики в области местного самоуправления; 2) об эффектах институциональной организации местного самоуправления.

В параграфе 1.1 «Основные принципы и теоретические модели анализа институтов в современной политологии» показывается, что в современной политологии доминирующей методологией в области институционального анализа является т.н. новый институционализм. В рамках этого доминирующего подхода отчетливо выделяются две версии, отличающиеся по базовым поведенческим постулатам: неоинституционализм рационального выбора и социологический неоинституционализм.

Сторонники подхода рационального выбора рассматривают институты (понимаемые, преимущественно, как «правила игры») в качестве внешних ограничения рациональной деятельности человека, которые через механизм санкций, а также путем снижения трансакционных издержек взаимодействия «подталкивают» рациональных акторов к определенным стратегиям поведения,

обеспечивая тем самым социальное взаимодействие35. Институты рассматриваются как результат их явного или молчаливого соглашения. Сторонники социологического подхода рассматривают институты скорее как культурные нормы и ценности, коллективные представления, которые существуют в обществе помимо воли отдельных людей и принимаются ими как данность

Выбор в пользу версии неоинституционализма рационального выбора в данном диссертационном исследовании объясняется тем, что институциональная организация местного самоуправления находилась в последние десятилетия в процессе постоянной трансформации. Социологическая версия неоинституционализма меньше подходит для анализа изменяющихся институциональных систем, поскольку основывается на представлениях об устойчивости и самовоспроизводстве институтов.

В качестве теоретической модели, подходящей для интеграции идеологических и культурных явлений в парадигму неоинституционализма рационального выбора, предлагается культурно-историческая теория деятельности, разработанная в отечественной и зарубежной социологии и психологии. Данный подход рассматривает компоненты культуры (артефакты), в том числе политико-культурные и идеологические феномены, прежде всего, как механизмы опосредования рациональной деятельности индивидов36.

Таким образом, к числу ключевых поведенческих постулатов, на которых основывается данное исследование, относятся следующие: 1) поведение политического актора является рациональным; 2) его политические

35 Подробнее о понятии рациональности в рамках неоинституционализма рационального выбора см Эггертсон Т Экономическое поведение и институты / Пер с англ М Дело, 2001 Классическая для данной версии трактовка институтов как правил - см Норш Д Институты, институциональные изменения и функционирование экономики Москва Начала, 1997

36 См, напр Выготский Л С.ЛурияА Р Этюды по истории поведения Обезьяна Примитив Ребенок М Педагогика-Пресс, 1993, Брушлинский А В Культурно-историческая теория мышления М Высшая школа, 1968, Коул М Культурно-историческая психология Наука будущего M Когито-Центр, Издательство Института психологии РАН, 1997, Wartofsky М Models Dordrecht, Boston D Reidel, 1979

предпочтения являются изначально экзогенными, хотя и могут трансформироваться в определенной степени под воздействием доступной информации и институциональных ограничений; 3) институты воздействуют на поведение политического актора через механизм трансакционных издержек; 4) культура рассматривается как совокупность средств, обеспечивающих спектр возможных эффективных стратегий решения задач (в том числе в области институционального строительства) для рационального актора, который является носителем ее когнитивных схем и сценариев.

В параграфе 1.2 «Понятие институциональной организации местного самоуправления» осуществляется теоретический анализ ключевого понятия исследования - институциональной организации - и осуществляется его конкретизация применительно к сфере местного самоуправления.

Институциональная организация определяется как специфический, относительно устойчивый и внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих отношения между группой акторов в рамках определенной сферы общественных отношений по заданному набору предметов взаимодействия. Этот комплекс возникает в результате процессов институционального строительства в данной сфере. Он обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Принцип институциональной иерархии предполагает, что в рамках любой институциональной организации присутствуют институты нескольких уровней. Институты более высокого уровня определяют процедуры изменения институтов низлежащего уровня37.

37 Ostrom E Institutional Rational Choice An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework //Theories of Policy Process / Ed byPSabatier Boulder, Colo Westview Press, 1999 P 59.

Принцип многоуровневой топологии заключается в том, что организация одновременно является и актором - по отношению к другим рядоположенным организациям, и набором институтов - по отношению к игрокам внутри данной организации.

Такого рода организационная многоуровневость классически прослеживается в случае институциональной организации местного самоуправления. В результате выделяются два основных ее уровня: муниципальный и надмуниципальный. Институты муниципального уровня представляют собой «правила игры» в рамках отдельного муниципалитета. Институты надмуниципального уровня представляют собой правила взаимодействия муниципалитета (как коллективного актора) с другими игроками (органами государственной власти, муниципалитетами и т.д.) в рамках политической системы. Каждый из этих уровней с методологической точки зрения представляет собой набор переменных (отдельных видов институтов), специфическое сочетание которых определяет конкретный вид институциональной организации в данном обществе.

Ориентационный паттерн институциональной организации позволяет политическим акторам поддерживать внутреннюю согласованность институциональной организации, ее культурную идентичность, определять релевантность и нерелевантность тех или иных институциональных изменений, легитимировать ее в более широком культурном контексте. Он может меняться в случае существенных изменений в картине мира участников политического взаимодействия.

В процессе конкретизации понятия институциональной организации применительно к сфере местного самоуправления было принято структурное

определение последнего, так как оно позволяет наиболее четко определить

»> 38

границы изучаемой системы .

В параграфе 1.3 «Теоретические предпосылки анализа институциональных эффектов организации местного самоуправления в переходных обществах» раскрываются теоретические предпосылки для поиска ответа на один из двух главных вопросов исследования - об эффектах институциональной организации местного самоуправления - основанные на сформулированных выше поведенческих постулатах и принятых в рамках неоинституционализма рационального выбора теоретических концепциях и моделях. В частности, использовались подходы, почерпнутые из теории фирмы Р.Коуза, теории оптимального правила общественного выбора Дж.Бьюкенена -Г.Таллока, теории социальных сетей, теории игр, модели «безбилетника» М.Олсона, модели взаимодействия в триадах, гипотезы инкрементной динамики институциональных изменний Норта - Экштайна39. Кроме того, для прогнозирования отдельных эффектов были использованы модели разработанные М.Дюверже (для избирательных систем) и М.Шугартом и Дж.Кэрри (для форм правления) 40.

На основе указанных теоретических подходов были определены следующие группы эффектов институциональной организации местного самоуправления: 1) эффекты централизации - децентрализации; 2) эффекты территориальной организации; 3) эффекты формы правления; 4)эффекты избирательной системы; 5) эффекты организации муниципальной службы; 6) эффекты преемственности институтов.

38 AlderferH F Local Government in Developing Countries NY, Toronto, L McGraw-Hill Book Company, 1964

39 См Коуз P Г Природа фирмы // Вехи экономической мысли Теория фирмы T 2 Под ред В M Гальперина СПб Экономическая школа, 2000£ьюкепен Дж, Таллок Г Расчет согласия Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж Сочинения М Таурус Альфа, 1997, Borzel Т Organizing Babylon -on the Different Conceptions of Policy Networks//Public Administration 1998 Vol 76 № 2 P 45-63, Olson MC The Logic of Collective Action Cambridge (Mass) Harvard University Press, 1965 и др

40 Дюверже M Политические партии М Академ-пресс, 2002, Shugart MS, Carey JМ Presidents and Assemblies Constitutional Design and Electoral Dynamics Cambridge, Mass Cambridge University Press, 1992

Параграф 1.4 «Теоретические предпосылки анализа процессов формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в переходных обществах» посвящен изучению теоретических предпосылок для ответа на второй основной вопрос данного исследования - о факторах и механизмах институциональной динамики в сфере местного самоуправления в постсоветский период.

На основе анализа различных теорий и моделей институциональных изменений, лежащих в русле неоинституционализма рационального выбора (в частности, производится анализ концепций К.Шепсла, ДНорта, Дж.Найта41, Г.Экштайна) делаются следующие выводы.

Имеются существенные различия в факторах и механизмах динамики формальных и неформальных компонентов институциональной организации местного самоуправления.

Процесс изменения неформальных институтов осуществляется преимущественно спонтанно, в то время как формальные институты изменяются преимущественно целенаправленно. Процесс трансформации неформальных институтов имеет инкрементный характер. В то же время изменения формальных институтов в значительной мере имеют дискретный характер. Это различие является источником конфликта между ними.

Поскольку процесс институциональных изменений в постсоветской России имел характер навязанного перехода, более адекватными для анализа институциональной динамики представляются т.н. интенциональные теории, описывающие факторы и механизмы целенаправленных институциональных изменений

Трансформация институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России происходила (особенно до 1994 года) в

41 Шепсл К Изучение институтов Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред Л В ¿Моргунова СПб , 1998 С 203-156, НортД Ук соч , Ктфи Ор СП

условиях высокого уровня неопределенности, что делает более перспективными инструментами теоретического анализа для этого периода т.н. дистрибутивные теории, сосредотачивающихся на определении роли частных и краткосрочных интересов политических игроков в процессе институционального строительства. В то же время, если принять во внимание общее снижение уровня неопределенности после 1999-2000 гг., то поведение игроков в этот период лучше может быть описано в терминах кооперативных теорий институциональных изменений.

Введение принципов культурно-исторического подхода в модель изменений институциональной организации местного самоуправления позволяет предположить, что в условиях разрушения советской политической «картины мира» естественным образом должен был разрушаться советский ориентационный паттерн и основанные на нем институты. Создание новых вариантов институциональной организации предполагало, в свою очередь, предварительный поиск новых ориентационных паттернов в международном или историческом контекстах процесса институционального строительства.

Вторая глава «Изучение институциональной организации местного самоуправления в мировой и отечественной политической науке» посвящена выявлению основных тенденций в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке.

В параграфе 2.1 «Основные направления анализа институциональной организации местного самоуправления в зарубежной политологии» раскрывается эволюция теоретических представлений и эмпирических исследований в области изучения институтов местного самоуправления в рамках зарубежной политической науки на трех основных этапах ее развития: нормативном (2-я пол. XIX — 40-е гг. XX в.),

бихевиоралистском (50-60-е гг. XX в.), постбихевиоралистском (70-е гг. XX в. -наст.вр.).

Анализ зарубежных исследований в области институциональной организации местного самоуправления позволяет сделать несколько выводов.

История исследований в указанной области показывает их тесную связь с процессами политической модернизации и демократизации.

В зарубежной политической науке на сегодняшний день не существует специальной теории институциональной организации местного самоуправления. В зависимости от избранной точки зрения институциональная организация рассматривается через призму теорий демократии, федерализма, политической модернизации, децентрализации, государственного управления, бюрократии, организованных групп интересов, элитистских концепций, теорий социальных общностей, социальных сетей, социального капитала, политического дискурса и др. Существует потребность в интегративной концепции данного феномена.

Тенденция к интеграции теоретических подходов ярко прослеживается в истории исследований. Анализ содержания формально-правовых институтов, доминировавший в XIX веке, в течение XX века все более дополнялся анализом политического поведения. Бихевиористская методология позволила накопить и систематизировать большой объем информации о связях между различными типами политического поведения и различными образцами институциональной организации местного самоуправления. Введение аналитических методов теории рационального выбора позволило сформироваться новой программе исследования институтов, нашедшей свое выражение в рамках неоинституционального подхода. В его рамках формальные и неформальные правила рассматриваются как ограничители рационального поведения политических акторов. Содержательный анализ правил дополняется в рамках этого подхода теоретическим моделированием предполагаемого поведения и

последующей эмпирической проверкой гипотез. Новая исследовательская программа, обладает максимальным интегративным потенциалом, что и предопределило выбор методологической основы данного диссертационного исследования.

В параграфе 2.2 «Изучение местного самоуправления в отечественной политической науке дореволюционного периода» обобщается опыт дореволюционной российской школы социально-правовых и политических исследований в сфере изучения институтов местного самоуправления.

Показывается, что в целом развитие российской школы этого периода выражало те же тенденции, что и развитие других национальных школ исследований в области местного самоуправления (немецкой, французской или английской). Работая в рамках тех же парадигм анализа, что и их зарубежные коллеги, российские ученые получили ценные результаты международного уровня как в области теории и методологии изучения институциональной организации местного самоуправления, так и в области конкретно-эмпирического изучения российской системы местного самоуправления, сложившейся во второй половине XIX - начале XX веков. Важно отметить, что российским исследователям дореволюционного периода удалось не только описать российскую модель институциональной организации местного самоуправления и сравнить ее с моделями институциональной организации в других странах, но и эмпирически зафиксировать, а в ряде случаев и теоретически объяснить возникновение институциональных эффектов принятой модели.

Сходство по ряду параметров дореволюционной модели институциональной организации местного самоуправления и современной российской модели, а также сходство в некоторых аспектах социально-экономического и политического контекста их формирования (экономическая и

политическая модернизация страны на основе принципов рыночной экономики и либерализации политической системы) делает работы российских авторов важным источником для проведения сравнительно-исторического анализа формирования институтов местного самоуправления в России.

Параграф 2.3 «Вопросы институциональной организации местного самоуправления в общественной науке советского периода» посвящен обобщению опыта советского обществоведения в области изучения институциональной организации местного самоуправления.

Советский период развития обществоведческих представлений об институциональной организации местного самоуправления характеризовался следующими чертами:

1) «закрытой» теоретической ориентацией на марксистско-ленинскую социально-политическую теорию;

2) конъюнктурной политической ориентацией на основные тенденции в политике правящей партии;

3) преобладанием в области эмпирического анализа описательных и нормативных методов, характерных для нормативного этапа развития политической науки в кон. XIX - нач. XX вв.

Делается вывод, что советская обществоведческая наука в методологическом аспекте отстала в этот период от наиболее передовых достижений зарубежной политической науки, а в некоторых вопросах даже сделала шаг назад по сравнению с дореволюционным периодом в отечественном обществоведении. В то же время показывается, что работы советских авторов имеют определенное значение для анализа процессов динамики современной российской институциональной организации местного самоуправления. Благодаря этим исследованиям, можно более ясно представить ту модель институциональной организации, с которой «стартовала» реформа институтов местного самоуправления в нашей стране в 80-е гг. XX в. Кроме

того, хорошее понимание советского паттерна местного самоуправления важно для отслеживания его влияния на динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

В параграфе 2.4 «Анализ институциональной организации местного самоуправления современной России в работах отечественных и зарубежных авторов» более подробно, нежели во Введении, анализируется текущее состояние исследований в области институциональной организации местного самоуправления.

По итогам анализа делается вывод, что в политической науке на сегодняшний день нет исследований, посвященных комплексному анализу институциональной организации местного самоуправления современной России. Существующие работы либо концентрируются на ее отдельных компонентах, либо носят характер формально-правового описания, не предполагающего систематического и теоретически фундированного анализа политического поведения. И в одном, и в другом случае за пределами анализа оказываются системные политические эффекты существующей институциональной организации, связанные с взаимодействием между отдельными институтами в ее рамках, взаимодействии между формальными и неформальными институтами, отражающие комплексное воздействие ее отдельных компонентов на поведение политических акторов.

Достижения зарубежной политологии на сегодняшний день связаны как с большим объемом эмпирических исследований по исследованной теме, так и разработанными теориями, концепциями, методологией и методикой исследований. Проблема состоит в степени применимости тех или иных теорий, концепций и подходов, выработанных на основе анализа зарубежного опыта местного самоуправления, к современной российской ситуации.

Продвижение в области исследования институциональной организации местного самоуправления в современной России требует создания теории

«среднего уровня», прилагающей современные методологические подходы в области изучения политических институтов к конкретному виду институциональной организации последующей систематической проверкой, вытекающей из данной теории гипотез. При этом должен быть учтен опыт отечественных исследований в данной сфере как дореволюционного, так и советского периодов.

Третья глава «Формирование современной институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах» посвящена процессам формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период российской истории. Постулируется тезис о высоком уровне неопределенности, который формировался в процессе кризиса советской системы. В этой связи существенное внимание уделяется тем когнитивным средствам, в рамках которых действовали политики надмуниципального уровня, вырабатывая решения, касающиеся дизайна институтов местного самоуправления. В этой связи параграфы 3.1 и 3.2 посвящены более подробному описанию международного и исторического контекста институциональных изменений в области местного самоуправления с целью выявления структурных особенностей тех моделей местного самоуправления, которые могли служить ориентационными паттернами для участников политического процесса.

Параграф 3.1 «Международный контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного самоуправления за рубежом» посвящен сравнительному анализу национальных моделей институциональной организации местного самоуправления в ведущих зарубежных странах с целью выявления тех организационных паттернов, на которые могли были сориентированы сторонники концепции вестернизации.

Таблица 1 Характеристики основных типов и разновидностей институциональных организаций местного самоуправления в экономически развитых странах мира.

Измерение Английский тип (Великобритания) Французский (континентальный) тип (Франция, Бельгия, Италия, Испания) Американская разновидность (США, Канада) Североевропейская разновидность (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия) ФРГ Япония

Надчуниципальный уровень

Конституционный статус Креатура парламента Национальная конституция Конституция штата Национальная конституция Национальная конституция Законодательство земель Национальная конституция

Территориальная организация Смешанная многоуровневая Полифункциональные мун иципалитеты Унифицированная трехуровневая Полифункциональные муниципалитеты Смешанная многоуровневая Полифункциональные муниципалитеты и специальные округа Унифицированная двухуровневая П ол ифункцио нал ьные муници палитеты Смешанная многоуровневая Полифункциональные муници палитеты Унифицированная двухуровневая Полифункциональные муниципалитеты

Распределение обязательств и полномочий Малый объем Деволюция Большой объем Делегация Объем зависит от законодательства штата Деволюция Большой объем Деволюция Объем зависит от закон одате тьства земли Деволюция Умеренный объем Деволюция

Институты участия Ассоциации Формальные институции Ассоциации Ассоциации Формальные институции Ассоциации

Институты централизованного контроля и вмешательства Суды, парламентские инспекции, слабый административный контроль национального правительства (функциональная схема) Сильный административный контроль национального правительства (префектораль- ная схема), суды Суды, слабый административный контроль штатов (функциональная схема) Суды, слабый административный контроль национального правительства (функциональная схема) Суды, умеренный/ слабый адмнистративный контроль земель Суды, административный контроль национального правительства (функциональная Присутствуют, выполняют функцию лоббиста схема)

Институты межчуни цнпаль ной кооперации Присутствуют, выполняют функцию хозяйственной кооперации Присутствуют, выполняют функцию лоббиста Присутствуют, выполняют функцию хозяйственной кооперации Присутствуют, выполняют функции хозяйственной кооперации Присутствуют, выполняют функции хозяйственной кооперации Присутствуют, выполняют функцию лоббиста

Муниципальный вровень

Структура органов Сильный совет -слабый мэр, комиссия Сильный мэр -слабый совет Совет -управляющий, сильный совет -слабый мэр Сильный совет -слабый мэр, комиссия Сильный совет -слабый мэр, слабый совет -сильный мэр Сильный совет — слабый мэр

Избирательная система Относительного большинства плюс кооптация Различается от страны к стране (пропорциональная, абеотютного большинства, относительного большинства) Относительного большинства Пропорцион альная Зависит от земли Относительного большинства, пропорциональная Относительного большинства (СНГ)

Муниципальная служба Общественная плюс профессиональная Сильная муници п альн ая бюрократия Профессиональная Сильные политики Патронажная плюс профессиональная Степень относительной силы политиков и бюрократии отличается Профессиональная Сильная муниципальная бюрократия Профессиональная Сильная муниципальная бюрократия Профессиональн ая Сильная муниципальная бюрократия

Взаимодействие с группами интересов Плюралистическая модель Патрон- клиентская модель Плюралистическая модель Корпоративная модель Корпоративная модель Корпоративная модель

В итоге делается вывод, что наибольшее влияние на процесс институционального строительства в постсоветской России оказали англосаксонский и континентальный паттерны, как наиболее внутренне согласованные конструкции, ассоциируемые с наибольшим экономическим успехом и политической силой страны.

Параграф 3.2 «Исторический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного управления в досоветский и советский периоды» посвящен выявлению структурных характеристик и сравнительному анализу дореволюционной (земской) и советской моделей институциональной организации местной власти, паттерны которых составляли исторический контекст муниципальной реформы. Результаты анализа представлены в Таблице 2.

Таблица 2. Характеристики земской и советской институциональных организаций

местного самоуправления

Измерение | Земская модель | Советская модель

Надчуниципальный уровень

Конституционный статус Креатура императора Национальная конституция

Территориальная организация Унифицированная двухуровневая (с учетом волостного самоуправления - трехуровневая) муниципалитеты Полифункциональные Унифицированная трехуровневая Полифункциональные Советы

Распределение обязательств и полномочий Малый объем Деволюция Большой объем формально, малый фактически Делегация

Институты участия муниципалитетов Формально отсутствуют Формально отсутствуют

Институты централизованного контроля и вмешательства Умеренный административный контроль (губернаторы, МВД) и судебная система (Сенат) Очень сильный партийный контроль со стороны КПСС

Институты межмуниципальной кооперации Отсутствуют Отсутствуют

Межбюджетные отношения Отсутствуют Система централизованных трансфертов

Муниципальный уровень

Структура органов Комиссия Комиссия

Избирательная система Многоступенчатые выборы по куриальной системе, система баллотировки (рейтинга с условием преобладания голосов «за») Прямые безальтернативные выборы по системе абсолютного большинства

Муниципальная служба Общественная тюс профессиональная Общественная плюс профессиональная на основе принципа номенклатуры органов КПСС

Взаимодействие с группами интересов Патрон-клиентская система Система «административного рынка»

Делается вывод, что в ситуации постсоветского политического перехода именно советская модель была традиционной моделью, по отношению к

которой выстраивалась новая институциональная организация местного самоуправления. В этом ключевое отличие формирования современной системы местного самоуправления в России от формирования систем местного самоуправления в развивающихся странах. В постсоветском случае новые формальные институты местного самоуправления встраивались в неформальную институциональную среду, образованную другим модернизационным паттерном - советским. Земская модель могла служить одним из ориентационных паттернов для изменения этого образца.

Параграф 3.3 «Основные этапы процесса формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период (1989-2007)» посвящен анализу процессов институционального строительства в постсоветский период.

Выявляются три ключевые институциональные инновации, привнесенные в систему местной власти в процессе постсоветского политического перехода: демократизация, автономизация, регионализация.

Выделяются четыре основных этапа трансформации институциональной организации местного самоуправления:

1) период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988-1993);

2) период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации (1993-1995);

3) период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (19952003);

4) период частичной контрреформации (2003 - настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.

Содержание институциональных изменений представлено в Таблице 3. Таблица 3. Характеристики советской и постсоветских моделей институциональной

организации местного самоуправления

Измерение Советская модель Модель 1992-1993 Модель 1995-2003 Модель 2003

Надмунипипальный уровень

Конституционный статус Национальная конституция Национальная конституция Национальная конституция Националы! ая конституция

Территориальная организация Унифицированная трехуровневая Полифункциональные Советы Унифицированная трехуровневая Полифункциональные Советы Диверсифицированная (одноуровневая поселенческая, одноуровневая районо-го род екая, двухуровневая) Унифицированная двухуровневая

Распределение обязательств и полномочий Большой объем формально, малый фактически Делегация Большой объем формально и фактически Делегация Умеренный объем формально Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей Умеренный объем формально Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей

Институты участия муниципалитетов Формально отсутствуют Зависит от региона Зависит от региона Закреплены в федеральном законе (Советы муниципальных образований субъекта РФ)

Институты централизованного контроля и вмешательства Очень сильный партийный контроль со стороны КПСС Слабый административный и судебный Слабый административный и судебный Умеренный административный и судебный (слабая префекторальная модель)

Институты межмуняци-пальнон кооперации Отсутствуют Зависит от региона Зависит от региона Определены в федеральном законе, образуются на добровольной основе

Межбюджетные отношения Система централизованных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов

Муниципальный уровень

Структура органов Комиссия Сильный Совет - сильный мэр Различается от муниципалитета к муниципалитету Слабый Совет - сильный мэр (доминирующий вариант) Либо Сильный мэр -совет, либо Совет -управляющий

Избирательная система Прямые безальтернативные выборы по системе абсолютного большинства Альтернативные выборы по системе абсолютного большинства Альтернативные выборы по системе относительного большинства Альтернативные выборы по системе относительного большинства

Муниципальная служба Патронажная на основе принципа номенклатуры органов КПСС Тип не определен Профессиональная Профессиональная

Взаимодействие с группами интересов Система «административного рынка» Патрон-клиентская Патрон-клиентская Патрон-клиентская

Делается вывод, что направление институциональных изменений с 2003 г.

по настоящее время в целом противоположно с точки зрения выявленных институциональных инноваций динамике формально-институциональных

изменений 1993-2003 годов. Создаваемый институциональный дизайн во все большей степени напоминает государственную модель местного самоуправления, с включением институциональных элементов, советской и либерально-автономной моделей.

Параграф 3.4 «Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995-2004 гг.)» характеризует важнейшую тенденцию в трансформации институциональной организации в постсоветский период - регионализацию.

В результате анализа выделяются четыре региональные модели институциональной организации: поселенческая, субпоселенческая, районно-городская и двухуровневая. Три из них (поселенческая, районно-городская и двухуровневая) получают в 1995-2003 гг. распространение свыше, чем в 80% субъектов РФ, что позволяет рассматривать их как три основные модели, а субпоселенческую модель - как отклоняющийся случай.

Рис.1. Относительная распространенность различных моделей территориальной организации местного самоуправления среди субъектов РФ в 1998-2003 гг.

Анализ четырех региональных кейсов, в которых были реализованы эти модели (Курская область, Воронежская область, Рязанская область, республика Татарстан) показывает, что формирование различных моделей институциональной организации местного самоуправления в регионах России стало результатом: 1) принципиальной возможности такого рода, предусмотренной федеральным законодательством; 2) различных внутриэлитных конфигураций на региональном уровне в период выбора между моделями (1995-1997 годы); 3) уровня реальной автономии субъекта РФ; 4) наличия нескольких организационных ориентиров реформы (англо-саксонский паттерн, континентальный паттерн, советский паттерн); 5) соотношения стремления к инновациям и сохранению традиций в региональной политической элите.

Общественное мнение, институты гражданского общества, массовая политическая культура реального влияния на формирование институциональной организации местного самоуправления в регионах России не оказывали.

Четвертая глава «Эффекты институциональной организации местного самоуправления» посвящена эмпирической проверке гипотез, возникающих в результате применения изложенных принципов неоинституционального подхода рационального выбора к конкретным региональным моделям институциональной организации местного самоуправления, получившим распространение в 1998-2003 г. В связи с меньшей изученностью анализ концентрируется на выявлении эффектов территориальной организации местного самоуправления. В качестве объектов для сравнительного анализа были выбраны четыре региона Центральной России (Белгородская, Воронежская, Курская, Орловская области). В качестве метода сбора информации использовался опрос глав и заместителей глав муниципальных образований этих регионов.

Параграф 4.1 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе» посвящен выявлению эффектов институциональной организации в отношении «силы» местного самоуправления по т.н. политической шкале в рамках региональной политической системы.

Исследование показало, что в рамках районно-городской модели в исследуемый период, вероятно, возникали более эффективные в экономическом и техническом отношении органы местного самоуправления, чем в поселенческой модели.

Главы муниципальных образований в рамках районно-городской модели представляли собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее (по сравнению с главами муниципалитетов в двухуровневой и особенно поселенческой модели) влияние на региональный политический процесс.

Этот результат хорошо согласуется с теоретическим прогнозом, сделанным на основе теории издержек достижения согласия Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, теории коллективного действия М.Олсона и теории социальных сетей. В частности, эмпирическая часть исследования показала более высокую степень вовлеченности глав муниципалитетов в рамках районно-городской модели в единые социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами (депутатами областного представительного органа, руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, чиновниками областной администрации).

В параграфе 4.2 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения» исследуются эффекты институциональной

организации местного самоуправления в отношении распространения практик прямого политического участия на местном уровне. Основное внимание уделялось выявлению эффектов территориальной организации и местной избирательной системы.

В результате исследования нашло определенное эмпирическое подтверждение предположение о более широком распространении институтов прямой местной демократии в рамках поселенческой модели, по сравнению с районно-городской моделью. Однако привлечение данных, связанных с функционированием двухуровневой модели, показало, что в целом фактор территориальной организации местного самоуправления играет несущественную роль с точки зрения практик демократического участия населения в решении вопросов местного значения.

Одновременно полученные методом вторичного анализа данных результаты показывают достаточно сильное и предсказуемое воздействие доминирующего типа муниципальных избирательных систем (системы относительного большинства) на тип местных партийных систем. Политические партии контролируют около 20 % выборных муниципальных должностей, в то время как на федеральном и региональном уровне этот показатель гораздо больше42. Доминирующая на местном уровне избирательная система относительного большинства не способствует развитию партий как институтов, осуществляющих посреднические функции между обществом и властью.

Параграф 4.3 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований» посвящен изучению эффектов институциональной организации местного самоуправления в отношении второго ключевого параметра «силы» местного самоуправления - автономии. В качестве индикаторов использовались

42 Цветкова ГА Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические исследования 2003 № 8 С 39-44

параметры финансовой автономии муниципальных образований (доля собственных доходов в общем объеме доходов, доля местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете, финансовая стратегия региональных властей) в регионах с различными моделями институциональной организации местного самоуправления. В качестве методов анализа были использованы методы табличной группировки и корреляционный анализ. В качестве объектов для анализа были выбраны 70 субъектов РФ.

В результате было найдено эмпирическое подтверждение гипотезы о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень финансовой автономии муниципалитетов. Наиболее значимая статистическая взаимосвязь прослеживается между институциональной организацией и финансовой политикой, проводимой региональными властями по отношению к органам местного самоуправления, что дает основания говорить о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии опосредованно через региональный политический процесс. При этом отмечено, что институциональная организация в большей степени влияет на долю местных бюджетов, чем на долю финансовой помощи.

Пятая глава «Актуальные тенденции развития институциональной организации местного самоуправления в современной России» посвящена анализу текущих тенденций в области институционального строительства, построению объяснительной модели динамики институциональных изменений, а также выявлению эффектов, связанных с внедрением положений новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В параграфе 5.1 «Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(2003 г.)» осуществляется последовательный сравнительный анализ старой и новой редакций базового федерального закона по предложенным измерениям институциональной организации местного самоуправления.

В результате делается вывод, что новая редакция закона отличается от старой большей степенью унификации и регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как на надмуниципальном, так и на муниципальном уровне. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.

Формально не порывая с общественной концепцией местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну государственной концепции. Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.

В то же время многие положения новой редакции направлены на более активное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления и контроль за его органами.

Эти тенденции не представляются нам случайными. По сути, они представляют реакцию центральной власти на ключевые проблемы функционирования предыдущей, более автономной и децентрализованной модели в условиях политического транзита.

В параграфе 4.2 «Политико-экономическая модель государственной политики трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России» с использованием аппарата теории игр моделируется логика взаимодействия между федеральным центром и субнациональными территориальными единицами (субъектами федерации и

муниципалитетами) по вопросу степени их автономии в условиях посткоммунистического политического перехода.

Показывается, что «игра в децентрализацию» является игрой, в которой возможны альтернативные равновесные исходы. Один из них - формирование режима эффективной децентрализации, другой - сохранение (через фазу неэффективной децентрализации) статус-кво, то есть централизованной системы управления. Вероятность того или другого исхода зависит от: 1) формирования на местном уровне системы демократического контроля; 2) формирования режима кооперации между уровнями власти.

Судя по анализу тенденций в сфере государственного и муниципального управления, российский сценарий идет пока по второму пути. Такая политика способна создать относительно эффективные механизмы централизованного контроля, однако она уничтожает предпосылки для формирования механизмов демократического контроля и децентрализованной кооперации и координации властей разного уровня.

С учетом осуществленного анализа предлагаются следующие меры по преодолению негативных эффектов децентрализации:

1) формирование жизнеспособной партийной системы (в том числе через пропорциональную систему выборов на муниципальном уровне);

2) формирование для муниципальных и государственных служащих единой карьерной лестницы;

3) обеспечение на поселенческом уровне системы местного самоуправления, основанной, на реальной муниципальной автономии и реальных демократических практиках;

4) обеспечение вертикального и горизонтального балансов в системе межбюджетных отношений.

Параграф 5.3 «Эффекты трансформации институциональной организации местного самоуправления (2003 г. - наспивр.): предварительная

оценка» посвящен эмпирическому выявлению эффектов тех институциональных изменений, которые произошли в организации местного самоуправления в связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в 2003 г.

В качестве метода анализа использовался метод исследовательского и практического синтеза, представляющий собой синтез метода экспертных оценок с методом контент-анализа публикаций43.

По оценкам экспертов, ключевые цели муниципальной реформы на сегодняшний день не достигнуты. Фундаментальная причина этого -вертикальный дисбаланс в системе межбюджетных отношений, связанный с ними дефицит муниципальных бюджетов, а также дефицит квалифицированных кадров.

Проведенный анализ подтвердил некоторые предположения, вытекающие из теоретического рассмотрения эффектов институциональной организации местного самоуправления.

Изменения в территориальной организации, которые подразумевают для большинства регионов переход от районно-городской к двухуровневой модели, привели к возникновению эффектов количества, размера и двухуровневое™.

С увеличением количества и уменьшением размеров муниципальных образований эксперты связывают: 1) увеличение количества дотационных сельских муниципальных образований; 2) рост расходов на содержание аппарата управления на муниципальном уровне; 3) дефицит квалифицированных специалистов в системе местного самоуправления; 4) увеличение трансакционных издержек для населения в связи с предоставлением

43 Были выбраны 100 единиц анализа, в качестве которых выступили статьи в ведущих общенациональных научных и общественно-полишческих изданиях, а также выступления экспертов в рамках опубликованных материалов научных, научно-практических конференций, круглых столов и публичных слушаний, посвященные принятию и реализации на практике положений новой редакции федерального закона

муниципальных услуг; 5) увеличение расходов на административный аппарат; 6) снижение качества муниципальных услуг.

В политическом отношении эффекты количества не проявляются в существенной мере, что отчетливо связано с принудительной консолидацией муниципальных образований в рамках союзов и ассоциаций, осуществленной новой редакцией закона.

Возникновение двухуровневой территориальной организации местного самоуправления привело к увеличению числа конфликтов между автономными друг по отношению к другу уровнями местного самоуправления.

Результаты экспертной оценки и статистические данные показывают расширение политического участия вследствие увеличения числа выборных должностных лиц местного самоуправления. В то же время не имеется достоверных данных, подтверждающих расширение политического участия в формах прямой демократии.

Экспертная оценка подтверждает, высказанное в параграфе 5,1 предположение о том, что распространение модели «совет - управляющий» будет способствовать усилению влияния региональных властей на местном уровне.

В Заключении обобщаются результаты исследования, делаются выводы и даются практические рекомендации по дальнейшему развитию институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Публикации автора

Автором опубликовано в общей сложности 44 научные и учебно-методические работы общим объемом 78,5 а.л., в том числе 31 по теме диссертационного исследования. Наиболее важные из них представлены ниже.

Монографии

1. Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и институциональные эффекты. М.: Изд-во НИ ВШУ, 2007. 272 с.

2. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2004. 159 с.

Статьи в гаданиях, рекомендованных ВАК

3. Основные тенденции в институциональной организации местного самоуправления в современной России // Полития. 2006. № 4. С. 22-44.

4. Функционирование двухуровневых моделей территориальной организации местного самоуправления в РФ (На примере Воронежской и Орловской областей) // Политические исследования. № 3. С. 106-120.

5. Межуровневая кооперация и институциональная организация местного самоуправления в современной России // Вестник Московского государственного университета. Серия 12 «Политология». 2005. № 12. С. 515.

6. Децентрализация, демократизация и эффективность. (Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации) //Политические исследования. 2005. № 3. С. 92-101.

7. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // Политические исследования. 2004. № 2. С. 20-31.

8. Когнитивные революции и институциональные изменения // Политические исследования. 2002. № 5. С. 6-19.

9. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Политические исследования. 2002. № 3. С. 142-155. (в соавторстве с А.С.Кузьминым и Н.Дж.Мелвином)

10.Избиратель: покупатель, продавец или вкладчик? // Политические исследования. 2001. № 6. С. 40-50.

Другие публикации по теме диссертационного исследования

И.Реформа местного самоуправления 2003 г. в оценках экспертов // История, теория, практика российского права. Вып. 5. Курск: Изд-во Курского государственного университета, 2008. С. 41-68

12.Эволюция теоретических представлений о местном самоуправлении в общественной науке советского периода // Историко-правовые исследования: новый ракурс / Под ред. В.В.Захарова. Курск. Изд-во Курского государственного университета. 2008. С. 25-36.

13.Федерализм и местное самоуправление в современной России: вызовы и ответы // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред.Г.В.Витткэмпера, Г.Я.Козлова, В.С.Авдонина. М.: КДУ, 2006-456 с. С. 191-211

14.Инновации и традиции в реформе местного самоуправления в постсоветский России // Политая. 2001. № 3. С. 3-28.

15.Реформа местного самоуправления в постсоветской России: восприятие инноваций и выбор традиций // Инновации в системе государственного и муниципального управления: Сборник научных статей под ред. В.Д. Нечаева. Курск: Изд-во КГПУ, 2001. С. 47-68.

16.Вертикальное разделение властей в субъекте Федерации (на примере Курской области) // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М.Люхтерхандт-Михалевой, С.И.Рыженкова. М.; СПб.: ИГПИ, Летний сад, 2001. С. 119-153.

17.Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. М., 2000. № 1. С.80-95

18.Становление институтов федерализма и местного самоуправления в Курской области // Сборник материалов по итогам реализации программы «Введение

в действие системы дополнительного образования для работников органов местного самоуправления, активизации участия в нем граждан и их информировании о путях демократического развития» (часть 3). Курск: Изд-во МЭБИК, 2000. С. 39-60

19.Поселенческая модель в Курской области // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М.: МОНФ; ИГПИ, 1999. С. 220-249

20.Региональный миф в процессе становления российского федерализма // Политая. 1999. № 1. С.35-49.

Подписано в печать 08 09 2008 Формат бумаги 60x90/16. Уел печ л 3,75 Тираж. 100 экз. Заказ № 3158

ООО «Вовремя», 105484, г. Москва, 16-я Парковая ул , д 27 Тел: (495) 225 45 22 \vww.vovremja ги

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Нечаев, Владимир Дмитриевич

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические предпосылки изучения институциональной организации местного самоуправления в постсоветских обществах.

1.1. Основные принципы и теоретические модели анализа институтов в современной политологии.

1.2. Понятие институциональной организации местного самоуправления.

1.3. Теоретические предпосылки анализа институциональных эффектов организации местного самоуправления в переходных обществах.

1.4. Теоретические предпосылки анализа процессов формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления.

Глава 2. Изучение институциональной организации местного самоуправления в мировой и отечественной политической науке.

2.1. Основные направления изучения институциональной организации местного самоуправления в зарубежной политологии.

2.2. Изучение местного самоуправления в отечественной политической науке дореволюционного периода.

2.3. Вопросы институциональной организации местного самоуправления в общественной науке советского периода.

2.4. Анализ институциональной организации местного самоуправления современной России в работах отечественных и зарубежных авторов.

Глава 3. Формирование современной институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах.

3.1. Международный контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного самоуправления за рубежом.

3.2. Исторический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного управления в досоветский и советский периоды.

3.3. Основные этапы процесса формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период (1989-2007).

3.4. Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995-2004).

Глава 4. Эффекты институциональной организации местного самоуправления.

4.1. Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей как специфической группы интересов в региональной политической системе.

4.2. Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения.

4.3. Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований.

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Нечаев, Владимир Дмитриевич

Актуальность темы исследования

Развитие политической системы России в кон. XX - нач. XXI века характеризуется процессами масштабных институциональных изменений, проходящих в контексте радикальной экономической и социокультурной трансформации.

Становление институтов местного самоуправления - один из важнейших компонентов процесса политической трансформации и государственного строительства в постсоветской России.

Значимость формирования институтов местного самоуправления в посткоммунистических государствах определяется рядом факторов.

Во-первых, развитие институтов местного самоуправления в контексте посткоммунистической трансформации - это составная часть более широкого процесса политической демократизации, связанного с расширением возможностей для политического участия граждан и деконцентрацией власти. Кроме того, как справедливо отмечал еще Дж. С. Милль, местное самоуправление - это не только часть действующей политической системы, но и «школа демократии». Таким образом, политическое значение развития институтов местного самоуправления заключается также в формировании на массовом уровне опыта демократических практик и установок политической культуры участия. Обеспечение институтами местного самоуправления этой функции особенно важно с точки зрения приобретения устойчивости демократической политической системой России.

Во-вторых, институциональные трансформации на уровне местной власти оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности и т.д.

В-третьих, институциональные изменения на муниципальном уровне оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики, в частности, на такие социально-значимые его отрасли, как жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, а также такие сферы национальной экономики как торговля, обслуживание, строительство и др.

В-четвертых, на сегодняшний день развитие институтов местного самоуправления в РФ - это не только вопрос внутренней политики, но и международных отношений. В 1996 году РФ подписала, а в 1998 году ратифицировала «Европейскую хартию местного самоуправления», введя ее в состав правых основ местного самоуправления в России. Поддержка развития местного самоуправления - это одно из международных обязательств РФ, от выполнения которого зависят отношения нашей страны с ее зарубежными партнерами, в частности, Евросоюзом.

Однако даже тот относительно небольшой опыт развития местного самоуправления в постсоветской России, который она накопила с конца 1980-х годов, показывает, что внедрение новых политических институтов в этой сфере далеко не всегда напрямую ведет к тем ожидаемым положительным последствиям, на которые рассчитывают инициаторы перемен. Как показывает значительное число социологических исследований, местное самоуправление не воспринимается на массовом уровне как значимый институт реализации демократических прав и свобод граждан, как важный и необходимый элемент эффективного публичного управления, как средство экономического развития. Более того, децентрализация публичной власти, связанная с развитием местного самоуправления в постсоветской России, часто ассоциируется с ростом безответственности местных властей, утратой управляемости территориями, публичными конфликтами внутри системы государственной власти. Таким образом, развитие комплекса институтов (институциональной организации) местного самоуправления в постсоветской России носит противоречивый и неоднозначный характер. Из этого вытекает потребность в тщательном анализе опыта институционального строительства в сфере местного самоуправления в постсоветской России, а также выявления последствий принимаемых институциональных решений.

Эта задача особенно актуализизируется в условиях разворачивающейся с 2003 года в России муниципальной реформы, связанной с внедрением в жизнь положений новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она предполагает кардинальную перестройку на федеральном, региональном и местном уровнях всей системы правовых и политических отношений, связанных с местным самоуправлением. И хотя новая редакция федерального закона более детально, чем предшествующая, регламентирует принципы, нормы и процедуры, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, вопрос организации местного самоуправления остается, согласно Конституции РФ, вопросом совместного ведения федерального правительства и субъектов РФ. Следовательно, это предполагает, что нормы федерального законодательства должны быть конкретизированы на уровне нормативных актов субъектов РФ и местного самоуправления. В связи с этим ясное понимание эффектов принимаемых институциональных решений приобретает особую актуальность. При этом важно прогнозировать последствия не только отдельных решений, но и их взаимодействия в рамках всей институциональной организации местного самоуправления.

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы

Проблемы институциональной организации местного самоуправления дискутируются в мировой политической науке с конца

XIX века. Появление трех альтернативных концепций местного самоуправления (общественной, государственной и хозяйственной) было в известном смысле реакцией зарождающейся политической науки на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались во второй половине XIX века во многих странах Европы. Вопрос о «правильной» организации местного управления (самоуправления) ставится в этот период в работах Н.Гербера, Р.Моля, Л.Штейна, Р.Гнейста, Г.Еллинека, Дж. Милля, О.Баррота, А. де Токвиля, А.Васильчикова, А.Градовского, В.Безобразова и др.1 в связи с теми проблемами, с которыми сталкивались реформаторы.

В дальнейшем развитии исследований в области институциональной организации местного самоуправления можно наблюдать ту же тенденцию: всплеск интереса к этой теме, как правило, был связан с попытками формирования, реформирования или развития институтов местного самоуправления.

Так, в 1950-х - первой половине 1970-х годов значительная часть исследований в области институциональной организации местного самоуправления была направлена на анализ процессов становления этого институционального комплекса в незападных обществах, освободившихся от колониальной зависимости и вступивших на путь государственного строительства и демократизации, а также странах, восстанавливающих и

Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871; Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб., 1871; Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении. Пер с нем. СПб, 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с нем. С.А.Венгерова. М.: Типография В.Ф. Рихтер, 1885; Он же. Правовое государство и административные суды Германии / Пер. с нем. Ф.С.Фустова, под ред. М.И.Свешникова. СПб: Типография В.Безобразова и К0, 1896. 370 е.; ЕллинекГ. Общее учение о государстве, право современного государства / Пер. с нем. 2-е изд. СПб, 1908; Милль Дж. Представительное правление. СПб: Популярная научная библиотека, 1907; В a rot О. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870; Токвшъ A. Демократия в Америке: пер. с франц. М.: Прогресс -Литера, 1994; Васшъчиковъ А. О самоуправлении. Сравнительный обзоръ русскихъ и иностранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденш. В 3-х тт. Т.1. СПб.: Типограф1я Г.Мюллера, 1869; Т.2. СПб.: Типограф1я Э.Праца, 1870. 477 е.; Т.З. СПб: Типограф1я Э.Праца, 1871; Градовскш А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы м^стнаго управлешя // Градовскш А.Д. Собрате сочинетй. Издаше второе. Т. 9. СПб: Типограф1я М.М.Стасюлевича, 1908; Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управлеше, самоуправлеше и судебная власть. СПб: Типограф1я В.Безобразова и К0, 1882. 737 е.; Он же. Земсюя учреждешя и самоуправлеше. М.: Издание Катковъ и К0, 1874. реформирующих государственные и демократические институты после Второй мировой войны.

Здесь особо следует отметить работы Г.Алдерфера, С.Нигама, Ч.Адриана, П.Аллума, М.Кассельмана, А.Рахмана, Дж.Голдсмита, Г.Гандерсона и др. .

Во второй половине 1970-х - 1990-х годах новая волна исследований появляется в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Анализ этих институциональных реформ и их последствий, синхронный и диахронный сравнительный анализ различных моделей институциональной организации местного самоуправления, разработка теоретических моделей, объясняющих закономерности процессов трансформации институтов местного самоуправления и последствия выбора тех или иных вариантов институциональных решений содержится в работах Е.Мартин-Харлоффа, Р.Родеса, Ф.Кжелберга, Р.Нанетти, Е.Пейджа, С.Тарроу, О.Оффердала, Р.Патнэма, О.Нортона .

Alderfer Н, F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L: McGraw-Hill Book Company, 1964; Nigam 5.R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S.Chand & Co (Pvt) LTD, 1975; Adrian Ch.R. State and Local Government. 3-rd ed. NY: McGraw-Hill, 1972; Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973; Kesselman M. The Ambiguous Consensus. NY: Knopf, 1967; Rahman A.T.R. Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973 P. 150-167; Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. 446 p. P. 1-18.

3 Martin Harloff E. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987; Rhodes R. A. W. Control and Power in Central-Local government Relations. Alder-Shot: Grower, 1981; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67-101; Nanetty R.Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.: Frances Pinter, 1988; Page E.C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991; Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, Conn.: Yale Uneversity Press, 1977; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования, 1999, № 50 (2). С. 155-167; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Ad Marginem, 1996; Negrier Е. The Chenging Role of Franch Local Government // West Europenian Politics. 22(4), Okt. 1999. P. 120-140; Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R.Batley, R.Stoker. Hampshire, London: Macmillan, 1991; Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994.

В 1990-х годах особую группу исследований составили работы, посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита4.

В целом можно утверждать, что исследования институциональной организации местного самоуправления были составной частью изучения процессов демократизации и государственного строительства.

В таком контексте становится понятным то проблемное поле, которое сформировалось в ходе этих исследований. Вопросы, вокруг которых ведутся дискуссии в рамках изучения институциональной организации местного самоуправления, как правило, включают в себя:

- соотношение институциональных инноваций и реакции на них со стороны общества;

- воздействие тех или иных вариантов институциональных решений в сфере местного самоуправления на степень демократичности политической системы, эффективность публичного управления (в том числе экономическую), функционирование системы социальной защиты и т.д.;

- связь развития институциональной организации местного самоуправления с процессами государственного строительства, демократизации, формирования национальной идентичности, экономического развития (в частности, реализацией таких социально-экономических парадигм как «государство всеобщего благоденствия», «неоклассическая экономика», «постиндустриальная экономика» и др.). В последние годы в этот перечень добавилась связь с процессами глобализации;

- политические, экономические и социокультурные условия эффективного функционирования институтов местного самоуправления в современных обществах;

4 Decentralization of the Socialist State / ed. by Bird R. M., Ebel R. D., Wallich Ch. I. Washington, DC: World Bank, 1995; Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economies // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999.

- закономерности динамики институциональной организации местного самоуправления.

Помимо проблемного поля результатом длительной истории исследований в области институциональной организации местного самоуправления стал достаточно сформировавшийся язык описания. Такие понятия, как «общественная концепция местного самоуправления», «государственная концепция местного самоуправления», «англосаксонский тип (паттерн) организации местного самоуправления», «континентальный тип (паттерн) организации местного самоуправления», «деволюция», «делегация», модели «сильный совет - мэр», «слабый совет - мэр», «совет - управляющий (сити-менеджер)» и др., сложились в устойчивый научный аппарат, позволяющий точно и адекватно описывать институциональную организацию местного самоуправления и процессы ее динамики.

До последней трети XX века значимой проблемой было отсутствие целостной и хорошо разработанной научной теории институтов. И хотя по отдельным направлениям (классический пример здесь - теория избирательных систем М.Дюверже) были осуществлены безусловные прорывы, в целом теория и методология анализа и интерпретации институтов отставала от эмпирических исследований в этой области. Определенную роль здесь, безусловно, сыграли установки бихевиоралистской методологии, которая отводила институциональному измерению политики вторичную роль.

Ситуация изменилась после внедрения в область политических исследований теории рационального выбора, а затем - появления на основе ее синтеза с другими политологическими моделями (старый институционализм, бихевиорализм, теория политического дискурса и др.) комплексного методологического подхода, известного сегодня как новый институционализм. Теоретический анализ понятия «институт» и его трактовка с точки зрения новой методологической парадигмы была осуществлена в работах Дж.Марча, Й.Олсена, Д.Норта, Э.Острома, Б. Г.Питерса, П.Хэлла, Р.Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д.Веймера, Б.Ротстайна, С.Патрушева, П.Панова и др.5 Моделированию и анализу институциональных эффектов отдельных типов институтов были посвящены труды Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, М.Дюверже, Р.Таагеперы, М.Шугарта, Дж.Кэрри и др.6 Проблемы институциональной динамики изучались в работах Д.Норта, Г.Экштайна, К.Шепсла, Дж.Найта, п

Э.Острома и др. Применение принципов новой методологии к изучению функционирования региональных и местных органов власти было осуществлено О.Оффердалом, Р.Патнэмом, Э.Остромом, Г.Вайтэйкером, В.Гельманом и др.8

Указанные теоретические и эмпирические исследования создают «естественную» основу для постановки темы данного диссертационного исследования. Практика изучения институциональной организации местного самоуправления за рубежом и в дореволюционной России

March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735-738; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Москва: Начала, 1997. 190 е.; Ostrom Е. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P.Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999. P.; Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.Г. Клингемана. Москва: Вече, 1999. С. 218-232; Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. Forthcoming; Blom-Hansen J.A. "New Institutional" Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669-693; Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582-600; Ротстайн Б. Политические институты общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.-Г. Клингемана. Москва:Вече, 1999. С. 149-180; Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В.Панов. Пермь, 2004. 220 с; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в XX столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2.

6 Taagapera R., Shugart М. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989; Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997; Дюверже М. Политические партии. M.: Академ-пресс, 2002; Шугарт М, Кээри Дж. Президенские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия. / Под ред. Г.В.Голосова, М.:МОНФ, 1998.

7 Норт. Д. Ук. соч., Шепсл К. Изучение институтов: Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 1998; Knight J. Institutions and Social Conflict. NY: Cambridge University Press, 1992; Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review, Vol. 82, Issue 3 (Sep., 1988). P. 789-804; Ostrom E. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

8 Оффердал О. Ук. Соч., Патнэм Р. Ук. Соч., Ostrom Е., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. No 1. P. 48-76; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. М., СПб: Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002. сформировала проблемное поле и принятый язык описания институциональной организации местного самоуправления, а также основу для осуществления сравнительного анализа современного российского случая с зарубежными аналогами и предшествующим отечественным опытом. Исследования в области демократизации посткоммунистических обществ позволяют вести анализ институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России в контексте уже достаточно хорошо изученных процессов посткоммунистического транзита. Развитие теории и методологии институционального анализа в последние десятилетия позволяет осуществить анализ институциональной организации местного самоуправления на современной методологической основе.

В отечественной политологической литературе в 1990-е - нач. 2000-х гг. были исследованы отдельные аспекты институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Теоретический и политико-правовой анализ институциональной организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался вокруг определения природы самого института местного самоуправления. Часть авторов (Г.Барабашев, Ю.Тихомиров, В.Фадеев) фактически следовала общественной трактовке института местного самоуправления9. Впоследствии этот подход нашел свое отражение в определении местного самоуправления как института гражданского общества10. Другая группа авторов (М.Баглай, Б.Габричидзе, М.Краснов, А.Слива, В.Чиркин) акцентировала внимание на публично властной природе институтов местного самоуправления11. Некоторые авторы (Г.Атаманчук) заняли промежуточную позицию, трактуя местное 9

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

10 Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.: Мэйн, 1998.

11 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право, 1997. № 5. С. 24-45; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1996; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Акад. правовой ун-т при Ин-те гос-ва и права РАН, 1993. самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт12.

Политико-правовой анализ государственной и общественной моделей местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления в постсоветской России был осуществлен в работах С.Авакьяна13, Л.Болтенковой14, В.Васильева 15, Г.Марченко16.

Теоретический анализ способствовал более точному и систематичному определению понятийного аппарата анализа институциональной организации местного самоуправления. В особенности

1V здесь следует выделить работы А.Акмаловой .

Развитие теоретического анализа института местного самоуправления создало естественные предпосылки для развития сравнительных исследований.

Большинство авторов, решающих такого рода задачу, пытались определить место российской модели местного самоуправления в системе

18 моделей местного самоуправления . В большинстве случаев делался вывод о том, что сложившаяся после 1993 года модель местного самоуправления в России имела смешанный характер. Вопрос об определении типа российской модели местного самоуправления в категориях паттернов институциональной организации местного

12 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.

13 Авакьян С. Из двух Законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 18-20; Его же. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. №2. С. 3-33.

14 Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. 1995. № 3. С. 19-31.

15 Васильев В. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14-19; Его же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999.

16 Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. №4. С. 84-86.

17 Акмалова A.A. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001. 168 е.; Она же. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2002. 340 с.

18 Акмалова A.A. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2002. 340 е.; Либоракина МИ. Зарубежный опыт организации местного самоуправления // Полития. 2003. № 4 (31). С. 225-237; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. - 352 е.; Черкасов AM. Сравнительное местное управление: теория и практика / Ин-т гос-ва и права РАН. М.: Форум: ИНФРА-М, 1998. 158 с. Ср. Alderfer H. F. Op. cit. самоуправления до сих пор не является до конца решенным и требует более тщательного эмпирического исследования.

Проблемы структурной организации местного самоуправления стали предметом анализа в работах Г.Барабашева19, Н.Бондаря, С.Зинченко20,

A.Кармолицкого21, Ю.Козлова22, И. Муравьева23, В.Фадеева24. Если первоначально анализ вопросов структуры органов местного самоуправления исследовался преимущественно в политико-правовой плоскости, то в последнее время все больше исследований посвящено эффектам тех или иных моделей и оценке с точки зрения управленческой эффективности. При этом все чаще используются социологические методы анализа25.

Вопросы разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением, а также территориальной организации

26 местного самоуправления рассматривались в работах И.Горфинкеля ,

B.Скутина и Т.Скутиной27, И.Умновой-Конюховой28. Попытки типологизации моделей территориальной организации местного самоуправления на основе структурного анализа были предприняты в

Барабашев Г.В. Ук. соч.

20

Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. №3. С. 86-96.

21 Кармолщкий A.A. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №3. С. 23-30.

22 Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №2. С. 14-22.

23 Муравьев И. В. Глава администрации - должность выборная // Российская Федерация. 1995. №10. С. 36-37.

24 Фадеев В. У к. соч.

25 Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования, 1997. № 8. С. 9-20; Антипъев А.Г., Захаров H.H., Шишигин A.B. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь: Изд-во Пермского гос. ун-та, 1999.

26 Горфинкель И. Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: опыт свердловской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 38-45.

27 Скутин В.А., Скутина Т.П. Основные принципы внутриобластного административно-территориального устройства // Региональная экономика и региональная политика. Екатеринбург, 1994.

28 Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С. 29-46. работах В.Пашенцева29, А.Акмаловой30, С.Собянина31. Сравнительный анализ институциональных эффектов различных моделей территориальной организации местного самоуправления на основе социологических и

32 статистических методов был предпринят в работах Н.Великой , В.Нечаева33.

Особенности региональной правовой базы и реализации в региональной практике принципов организации местного самоуправления анализировались в исследованиях С.Авакьяна34, Н.Бондаря и

35 36 37 38

М.Чернышева , А. Большакова , Т.Бялкиной , А.Осипова , Е.Пахомова39, Е. Шугриной, Ю.Новиковой и Н.Кирилловой40, Г.Чернихиной41 и др. Г. Курляндская исследовала в своих работах особенности региональных моделей институциональной организации местного самоуправления с точки зрения их воздействия на бюджетно

29 Пашенцев В. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы //Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М: МОНФ, 1999. С. 44-57.

30 Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001. 168 с.

31 Собянин С. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Полития. 2003. № 4 (31). С. 24-47.

32 Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 45-49.

33 Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2004. 158 с.

34 Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. № 20. С. 15-17.

35 Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996.

36 Большаков А.Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере республики Татарстан) // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты / Под ред. М.Афанасьева. M.: МОНФ, 1999. С. 146-166.

37 Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996; Ее же. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1996.

38 Осипов А.Г. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в местах компактного проживания национальных меньшинств и народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В .Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 89-95.

39 Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. 1996. № 4. С. 24-26.

40 Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. Новосибирск, 1996.

41 Чернихина Г. Реальное самоуправление. Идеи и опыт Волгоградской и Воронежской областей // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 2-е изд. 1997. С. 147-159. финансовый процесс и распределение финансовых возможностей между уровнями управления42.

В работе Ж.Тощенко и Т.Цыбикова была предпринята попытка измерения динамики уровня муниципальной автономии социологическими методами43. Комплексный анализ проблемы муниципальной автономии был предпринят в работе Д.Тихонова44.

Проблема обеспечения эффективного взаимодействия уровней управления в условиях их автономии ставится в работах Е. Грищенко45, В.Мокрого46, С.Собянина47.

Вопросы бюджетного федерализма, финансово-экономических основ местного самоуправления в постсоветской России изучались в статьях О.Алексеева, С.Трунова, П. Лаптева48, Л.Артемьевой49, В.Кирпаля50, В.Лексина, А.Ситникова, А.Швецова51, С.Митрохина52, В.Тимошенко53 и др. Комплексный и теоретически обоснованный анализ российской системы бюджетного федерализма 90-х годов XX века, включая муниципальный уровень, представлен в работах зарубежных авторов

Kurlyandskaya G. Budgetary Pluralism of Russian Local Authorities. Local Government Institute Discussion Papers, No. 17. //. Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition.

43 Тощенко Ж.Т., Цыбиков ТТ. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 31-39.

44 Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М.: Современные тетради, 2004. 216 с.

45 Грищенко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2001

46 Мокрый В.С. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Полития. 2003. № 4 (31). С. 10-23.

47 Собянин С. Ук. соч.

48 Алексеев О.Б., Трунов С.А., Лаптев П.И. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Центр -регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С. 88-105.

49 Артемьева Л. Но средства - вперед // Ваш выбор. 1995. № 2. С.29-30.

50 Кирпалъ В.А. Вопросы формирования местного бюджета и муниципальной собственности на примере Ростовской области // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 122-132.

51 Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал. 1993. № 3. С. 29-34.

52 Митрохин С. Нормативно-правовая база местных финансов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 113-119.

53 Тимошенко В.П. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в России // Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российского научного семинара. Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г. Екатеринбург, 1996. С. 139-147.

Р.Берда54, Дж. Мартинца-Вазкуеза, Дж. Боекса55, Е. Дабла-Норрис, С. Вебера56и др.

Одна из тем, которая достаточно рано начала разрабатываться в работах российских политологов, - местные выборы и связанные с ними

57 изменения в региональной политике . Так, воздействие различных типов избирательных систем на электоральное поведение на местном уровне со стало предметом анализа в работе В.Черникова , роль партий и партийных идеологий в формировании институциональной организации местно самоуправления и функционировании институтов местного самоуправления анализируется в работах Г.Цветковой59, Ю.Коргунюка60, институциональная организация и участие населения в территориальном общественном самоуправлении исследуется в статье И.Мерсияновой61.

Анализ институтов муниципальной службы предпринят в работах

62

С.Собянина и В.Черникова .

Bird R.M. A Perspective of Fiscal Federalism in Russia // Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition.

55 Martinez-Vazquez J-, Boex J. Fiscal Decentralization in Russian Federation: Main Trends and Issues. Washington: EDI/World Bank, 2000. 150 p.

56 Dabla-Norris E., Weber S. Regional Disparities and Transfer Policies in Russia. Paper for International Monetary Found. WP/01/199. Washington: IMP, 2001. 24 p.

57 Авдонин В. С. Реформа местного самоуправления в Рязанской области // Политический мониторинг ИГПИ. 1998. № 11 (82); Рогожин А. Местное самоуправление в Волгограде: год после выборов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 62-76; Семенов И. Выборы в органы местного самоуправления в Саратовской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 77-88; Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть. 1997. № 8. С. 33-37; Николаев А.Н. Специфика избирательных кампаний в местные органы власти и местного самоуправления: на региональном и субрегиональном уровне // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты / Под ред. М.Афанасьева. M.: МОНФ, 1999. С. 167-185; Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. M.: РОПЦ, 1996.

58 Черников В.А. Депутат должен быть свободным или . освобожденным? // Полития. 2003. № 4 (31). С. 175-182.

59 Цветкова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 39-44.

60 Коргунюк Ю.Г. Политические партии России и проблемы местного самоуправления. // Полития. 2003. №4 (31). С. 146-174.

61 Мерсиянова И.В. Местное самоуправление лицом к населению // Полития. 2003. № 4 (31). С. 212-224

62 Собянин С. Ук. соч.; Черников В.А. Ук. соч.

Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах Л. Аникина63, В.Гельмана64, Л.Гильченко65, В.Мокрого66, С Рыженкова67, О.Сенатовой и А.Касимова68, Т.Говоренковой, А.Жукова и Д.Савина69, и др.

Обобщая характеристики нынешнего состояние изучения проблемы институциональной организации местного самоуправления в современной России, следует отметить следующее.

К настоящему времени в отечественной и отчасти зарубежной политической науке имеется большое число работ, посвященных различным аспектам институциональной организации местного самоуправления в современной России. Предприняты попытки теоретического осмысления характеристик российской муниципальной системы. В большей или меньшей степени теоретически и эмпирически исследованы отдельные компоненты институциональной организации: конституционные основы местного самоуправления в современной России, институты обеспечения муниципальной автономии, распределения полномочий и межуровневого взаимодействия, структуры органов местного самоуправления, институты местной демократии (избирательная система, институты прямой демократии на местном уровне, территориальное общественное самоуправление), институт муниципальной службы, институциональная организация межбюджетных отношений и др.

Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в РФ. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.

64 Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 12-26; Его же. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 48-58.

65 Гильченко Л. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3. С. 18-22.

66 Мокрый B.C. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Полития. 2003. № 4 (31). С. 10-23.

67 Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред. Г. Люхтерхндт. - 2-е изм. и доп. изд. М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997. С. 73-129.

68 Сенатова О., Касимов А. Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма // Очерки российской политики / Под ред. В. Гельмана. М.: ИГПИ, 1994. С. 34-41.

69 Говоренкова Т.М., Жуков А.И.,Савин Д.А. Новый этап развития местного самоуправления - наступит ли момент истины // Полития. 2003. № 4 (31). С. 64-72.

В то же время в отечественной политической науке на сегодняшний день мало исследований, которые бы исследовали институциональную организацию местного самоуправления в единстве трех аспектов: ее структуры (включающей как формальные, так и неформальные институты), генезиса и институциональных эффектов. Между тем, только такой подход в свете современной теории политических институтов может претендовать на комплексность. Только описания институтов (пусть даже целостного и развернутого) явно недостаточно. Важно также понять, как существующие институты реально функционируют в контексте существующей политической системы, какие эффекты они оказывают в отношении политического процесса. В условиях же динамичного изменения институтов местного самоуправления, который Россия переживала в течение последних десятилетий, столь же актуальным является и обратный вопрос: как институциональная организация местного самоуправления и ее генезис связаны с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества. Единственное развернутое исследование, в комплексе изучающее вопросы структуры, генезиса и эффектов институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России - коллективная монография

70

Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России» . Однако, в ней авторы в основном концентрируются на структуре, генезисе и эффектах институциональной организации местной власти на уровне отдельного муниципалитета (эмпирическая часть исследования представляет собой сравнительный анализ развития институтов местного самоуправления в крупных городах). Таким образом, детально изучается лишь один из уровней институциональной организации местного самоуправления, в то время как надмуниципальный уровень институциональной организации местной власти в постсоветской России практически оказывается за пределами внимания авторов данного

70 Гельман В. и др. Ук. соч. исследования. На сегодняшний день в отечественной политической науке отсутствуют исследования, которые, с одной стороны, изучали бы институциональную организацию местного самоуправления в целом и, с другой стороны, в комплексе исследовали вопросы ее структуры, генезиса и эффектов.

Существенной проблемой отечественных исследований в области институциональной организации местного самоуправления является разрыв между теоретическим и эмпирическим уровнем анализа. До 1998 г., по справедливому замечанию С.Рыженкова, работы, касающиеся местного самоуправления «либо не основывались на эмпирических данных, либо

71 носили характер «хроники современности» . В более поздний период на русском языке появляется ряд работ, которые стремятся к сочетанию более строгих теоретических моделей и эмпирических исследований72. В то же время философский, исторический, формально-правовой, экономический, социологический, компаративный и другие подходы в анализе институциональной организации местного самоуправления до сих пор сосуществуют, будучи слабо связанными друг с другом. Это, как представляется, свидетельствует о том, что в отечественной политической науке до сих пор не было предложено концептуальной рамки, способной интегрировать результаты и выводы отдельных исследований в более целостное и логически связанное теоретическое описание. Данное исследование претендует на введение такой концептуальной рамки в виде основанной на неоинституционализме рационального выбора, дополненного культурно-исторической теорией деятельности концепции институциональной организации местного самоуправления.

Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 137-146.

72 Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают работы В.Гельмана, С.Рыженкова и японского политолога К.Мацузато.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является институциональная организация местного самоуправления в России в постсоветский период (с кон. 1980-х годов до настоящего времени), понимаемая как специфический для российского общества, внутренне согласованный многоуровневый комплекс институтов, регулирующий взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления, возникающий и динамически изменяющийся в постсоветской период в результате процессов институционального строительства в данной сфере.

Предметом исследования являются процессы взаимодействия между институциональной организацией местного самоуправления и политической системой российского общества, находящейся в процессе посткоммунистической политической трансформации. Это политические процессы, обуславливающие динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период, и политические эффекты институциональной организации местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования

Цель данного диссертационного исследования заключается в определении основных тенденций становления, развития и функционирования институциональной организации местного самоуправления как части политической системы постсоветской России.

Для реализации данной цели автором были поставлены следующие задачи:

- выявить основные теоретические модели и принципы анализа институтов, принятые в современной политологии, и на этой основе сформулировать методологические предпосылки исследования;

- через призму принятых методологических предпосылок раскрыть содержание ключевых понятий исследования (в частности, понятий «институт» и «институциональная организация»);

- определить основные измерения институциональной организации местного самоуправления;

- выявить теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных эффектов;

- выявить основные тенденции в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке, в том числе раскрыть содержание основных дискуссий, ведущихся в данном проблемном поле;

- определить международный и исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России;

- выявить основные этапы становления институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как составной части общенационального и региональных политических процессов в условиях посткоммунистической политической трансформации;

- выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование и развитие институциональной организации местного самоуправления в современной России, в том числе определив роль и значение культурно-идеологических факторов в этом процессе;

- определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации местного самоуправления в России;

- выявить политические эффекты институциональной организации местного самоуправления, в том числе ее воздействие на уровень автономии муниципальных образований в рамках общенациональной и региональных политических систем, развитие практики демократического участия граждан, возможности межмуниципальной кооперации в процессе лоббирования интересов муниципальных образований;

- определить основные тенденции в современном развитии институциональной организации местного самоуправления в России и механизмы, их обуславливающие;

- сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по совершенствованию институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Рабочая гипотеза исследования

Рабочая гипотеза исследования заключается в том, что современная институциональная организация местного самоуправления - это результат «импорта» зарубежных паттернов организации местного самоуправления рамках более общего процесса институционального строительства, осуществляемого федеральными и региональными политическими элитами в условиях посткоммунистической трансформации, и реакции на него со стороны самих политических элит и российского общества.

Логика институционального строительства в рамках модели «импорт институтов - реакция на него» должна в целом соответствовать той, которая описывается применительно к ситуации радикальных институциональных трансформаций в работах сторонников неоинституционального подхода: «радикальная институциональная инновация - конфликт новых формальных и старых неформальных политических институтов - рост трансакционных издержек - снижение эффективности функционирования институтов - частичная институциональная «контрреформация»». Результатом такого процесса становится смешанная институциональная организация, сочетающая в себе традиционные и инновационные черты.

В предполагаемом нами росте транзакционных издержек, следующем за радикальными институциональными инновациями, важную роль, согласно нашему предположению, должны играть институциональные эффекты, снижающие вероятность использования политическими акторами, включенными в институциональную организацию местного самоуправления, кооперативных и скоординированных стратегий. Институциональная «контрреформация» может быть реакцией доминирующего политического актора (или коалиции акторов) на такого рода эффекты.

Методологические основания исследования

Объект, предмет и цель диссертации обусловили применение неоинституциональной методологии, сравнительного анализа, системного и исторического методов.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии при этом берутся принципы неоинституционализма рационального выбора, дополненного культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данной версии неоинституционального подхода предполагается, что поведение политических акторов в процессе строительства, функционирования и реформирования институциональной организации местного самоуправления может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и средства культурного опосредования деятельности выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Современное неоинституциональное исследование предполагает четыре основных этапа.

1. Определение поведенческих постулатов (на основании чего человек действует).

2. Описание институтов.

3. Моделирование поведения акторов с учетом выдвинутых поведенческих постулатов и описанного институционального окружения.

4. Сравнение выдвинутых предположений с эмпирическими данными.

Нами был использован сравнительный метод при определении: а) типа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России на разных этапах ее развития; б) степени ее сходства-различия с зарубежными моделями; в) степени ее преемственности по отношению к историческим предшественникам (советской и дореволюционной моделям).

Данный метод также был использован на этапе анализа эмпирических данных для проверки гипотез, касающихся институциональных эффектов альтернативных региональных моделей институциональной организации местного самоуправления.

Важное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход - один из наиболее значимых методов анализа сложных институциональных комплексов, примером которого является институциональная организация местного самоуправления. В рамках этого подхода институциональная организация местного самоуправления предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования, что было обусловлено высокой интенсивностью институциональных изменений в организации местного самоуправления в постсоветский период. Этот подход использовался при анализе собственно процессов институциональной динамики организации местного самоуправления в постсоветской России, а также для анализа воздействия на нее предшествующих паттернов институциональной организации (советского и дореволюционного).

Источниковая база исследования

Основными источниками данного диссертационного исследования являются:

- труды основоположников неоинституционального подхода в политологии и представителей культурно-исторической теории деятельности;

- работы зарубежных и отечественных исследователей институциональной организации местного самоуправления (особое значение имеют работы последних 30 лет);

- эмпирические исследования местного самоуправления в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения по вопросам местного самоуправления;

- нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления, принятые в постсоветский период в России;

- опубликованные в научной и публицистической литературе, а также электронных источниках оценки российских экспертов в области местного самоуправления (исследователей и практиков);

- данные российской государственной статистики (социально-экономической и электоральной);

- результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту

Институциональная организация местного самоуправления понимается как специфический для данного общества, внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления.

Институциональная организация местного самоуправления возникает и развивается как часть национальной политической и экономической системы в результате процессов институционального строительства в данной сфере. Она обладает многоуровневой структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Муниципальный уровень институциональной организации включает в себя следующие основные институты: структуру органов местного самоуправления, муниципальную избирательную систему, институты прямой демократии, муниципальную службу, комплекс правил и соглашений, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления с местными политическими организациями и группами интересов, территориальную организацию муниципалитета.

Надмуниципальный уровень включает в себя следующие основные институты: конституционный статус местного самоуправления и систему гарантии его прав, территориальную организацию местного самоуправления, систему распределения обязательств и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления, институты обеспечения участия муниципалитетов в принятии решений на общенациональном уровне или уровне субъектов федерации, институты муниципальной ответственности перед государством, централизованного надзора и вмешательства, институты межмуниципальной кооперации, систему межбюджетных отношений.

Ориентационный паттерн институциональной организации местного самоуправления представляет собой совокупность когнитивных схем, содержащих базовые онтологические и нормативные представления о ней. Паттерн институциональной организации местного самоуправления является ее неотъемлемой частью, которая позволяет политическим акторам поддерживать внутреннюю согласованность институциональной организации, ее культурную идентичность, развивать и достраивать ее в определенном направлении, определять релевантность и нерелевантность тех или иных институциональных изменений, легитимировать ее в более широком культурном контексте, то есть выступает как ее политико-культурное ядро на элитном и массовом уровне осуществления политики.

Современная российская институциональная организация местного самоуправления содержит в себе черты, характерные для различных паттернов институциональной организации, то есть имеет смешанный характер. В ней сочетаются характерные черты либерально-автономного англосаксонского, государственного континентального и советского паттернов.

Смешанный характер современной институциональной организации местного самоуправления может быть объяснен как результат институционального строительства в сфере местного самоуправления федеральных и региональных элит в определенном макрополитическом, международном и историческом контекстах.

Можно выделить четыре периода институционального строительства в сфере местного самоуправления:

1) период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988-1993),

2) период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации, близкую к англосаксонскому паттерну, с одной стороны, и земскому паттерну, с другой (1993-1995);

3) период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (1995-2003);

4) период частичной контрреформации (2003 - настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.

Ключевую роль в течение всего периода строительства современной институциональной организации местного самоуправления играли решения и действия акторов надмуниципального уровня: федеральных и региональных, которые могут быть поняты лишь в контексте процессов трансформации российской политической системы в указанный период, которые составляли макрополитический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления. Макрополитический контекст влиял на поведение ключевых акторов в области муниципального строительства через:

1) уровень общей институциональной и политической неопределенности;

2) относительную силу в политическом процессе отдельных акторов или коалиций акторов, чьи интересы и идеологические установки предопределяли характер политики в области муниципального строительства на разных этапах;

3) предпочтения доминирующего актора или коалиции акторов в отношении тех или иных паттернов институциональной организации местного самоуправления.

Международный контекст процессов институционального строительства в сфере местного самоуправления составляли процессы взаимодействия РФ с зарубежными странами и международными организациями (прежде всего, европейскими), результатом которых стали международные обязательства РФ в сфере институционального строительства в сфере местного самоуправления, а также (на политико-культурном уровне) паттерны институциональной организации местного самоуправления и их разновидности, принятые в ведущих зарубежных странах.

Исторический контекст составляли отечественные паттерны институциональной организации местного самоуправления, реализованные в отечественной истории (земский, советский).

Совокупность ориентационных паттернов, находящихся в международном и историческом контекстах, создавала систему идеологических координат, в которой самоопределялись федеральные и региональные политические акторы, участвовавшие в процессах институционального строительства в сфере местного самоуправления. Наличие такой системы координат позволяло им снижать неопределенность в процессе принятия институциональных решений, открывая потенциально доступный спектр институциональных альтернатив, выбор среди которых осуществлялся в соответствии с их политическими предпочтениями.

Решения и действия федеральных и региональных акторов в процессе институционального строительства в сфере местного самоуправления, таким образом, могут быть удовлетворительно описаны при помощи модели ограниченной рациональности, характерной для неоинституционального подхода. При этом уровень неопределенности оказывается существенным фактором их поведения в процессе институционального строительства.

Поведение акторов в условиях неопределенности и высокой политической конкуренции в постсоветских обществах лучше описываются дистрибутивными теориями институциональных изменений. Напротив, консолидация политической системы или власти в руках доминирующего актора позволяет ему руководствоваться в процессе институционального строительства не только соображениями краткосрочной политической выгоды, но долгосрочными перспективами, описываемыми в категориях общественной эффективности институтов.

Динамика институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период не может быть понята только в рамках макрополитического, международного и исторического контекстов. Она демонстрирует собственную логику, в рамках которой незапланированные эффекты, принятых ранее институциональных решений оказываются фактором, влияющим на дельнейшие институциональные решения доминирующих игроков и коалиций. Анализ внутренней логики изменений в отношении институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России в целом подтверждает гипотезу об инкрементности институциональных изменений Норта - Экштайна. Попытка внедрения радикально новой модели институциональной организации местного самоуправления в 1993-2003 гг. закономерно вела к росту трансакционных издержек в функционировании системы публичного управления, связанного:

- с деградацией механизмов ответственности региональных и местных органов власти перед центральными властями на фоне слабости институтов общественного контроля;

- с расширением возможностей для выбора некооперативных стратегий в отношениях между властями различного уровня;

- с сопротивлением неформальных институтов и практик функционированию новых формальных институтов.

В конечном итоге эти эффекты стали одним из факторов, подтолкнувшим доминирующего с начала 2000-х годов актора (Президента и его администрацию) к пересмотру принципов институциональной организации местного самоуправления в направлении ее большей унификации, централизации и расширения институтов прямого демократического участия и контроля, что объективно сближало ее в ряде черт с континентальным паттерном, а в ряде - с советским.

В процессе исследования были получены эмпирические доказательства следующих важных эффектов институциональной организации местного самоуправления:

- модели институциональной организации, порождающие крупные автономные муниципалитеты (в нашем исследовании - районо-городская модель), создают предпосылки для более эффективной управленческой деятельности муниципальных администраций, чем модели институциональной организации, создающие большое количество мелких муниципальных образований (в нашем исследовании - поселенческая и двухуровневая модели);

- главы муниципальных образований в рамках модели институциональной организации, порождающей крупные автономные муниципалитеты, представляют собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее влияние на региональный политический процесс, чем главы муниципалитетов в моделях, порождающей большое число мелких муниципальных образований.

- модель с небольшим количеством крупных муниципалитетов в целом способствует формированию более автономных в финансовом отношении органов местного самоуправления, чем ее противоположность.

- институты прямой демократии в целом, видимо, лучше функционируют в моделях институциональной организации, порождающих большое количество мелких муниципальных образований, хотя этот фактор институциональной организации не является решающим в достижении эффекта участия;

- многоуровневые автономные модели могут функционировать без серьезных конфликтов между уровнями местного самоуправления либо в случае, когда они опираются на политическую традицию, неформально определяющую сферы ответственности и должные уровни притязаний акторов разных уровней, либо если существуют персональные или институциональные инструменты обеспечения межуровневой кооперации и координации.

Научная новизна исследования

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с трансформирующейся политической системой России.

2. Исследование осуществлено на базе синтеза неоинституционального подхода рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, что позволило интегрировать идеологические и политико-культурные факторы в институциональный анализ, осуществляющийся с позиции предпосылок теории рационального выбора.

3. Системно раскрыто понятие институциональной организации местного самоуправления. Разработаны шкалы для сравнений различных моделей институциональной организации местного самоуправления по выявленным измерениям.

4. Осуществлен систематический сравнительный анализ:

1) состояний институциональной организации местного самоуправления в различных исторических фазах ее развития;

2) современной институциональной организации местного самоуправления в России и институциональной организации местной власти в советский и досоветский период российской истории;

3) современной институциональной организации местного самоуправления в России и других национальных моделей местного самоуправления.

5. Выявлены основные тенденции в развитии институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

6. Через призму анализа институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России была осуществлена проверка гипотезы исторического институциоиализма относительно закономерностей институциональной динамики в случае радикального изменения в дизайне социально-политических институтов.

7. Были систематизированы эффекты институциональной организации местного самоуправления. Такие эффекты, как:

1) воздействие величины муниципального образования на уровень развития практик прямой демократии на местном уровне,

2) воздействие количества муниципальных образований на их лоббистский потенциал в рамках региональной политической системы,

3) эффекты структурного соответствия между территориальной организацией государственной власти и местного самоуправления,

4) воздействия институциональной организации местного самоуправления на уровень его финансовой автономии были впервые смоделированы и эмпирически проверены в рамках данного исследования.

8. Построена графическая модель «игр» между центральной властью и местными властями, объясняющая с принятых методологических позиций выявленные циклические тенденции «централизации -децентрализации» в процессе строительства институциональной организации местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость диссертации

Материалы и выводы диссертации вносят вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана: во-первых, с синтезом неоинституционализма рационального выбора и культурно-исторической теории деятельности, который позволят интегрировать политико-культурные и идеологические факторы в данную версию неоинституционального подхода; во-вторых, с разработкой концепции институциональной организации; в-третьих, с разработкой на базе принятой методологии частных теоретических моделей, касающихся функционирования и развития институциональной организации местного самоуправления в переходных обществах; в-четвертых, с проверкой на материалах диссертации некоторых ключевых теоретических положений неоинституционального подхода, касающихся динамики институциональных изменений (в частности, подтверждением гипотезы Норта - Экштайна об инкрементном характере институциональных изменений).

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы стали основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства институтов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях. В частности, сформулированы предложения, касающиеся интеграции институтов государственной и муниципальной службы, предпочтительных моделей структуры органов местного самоуправления, изменений в избирательном законодательстве на местном уровне, конкретизации системы межбюджетных отношений. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий, предпринимаемых федеральными и региональными органами власти изменений в области институциональной организации местного самоуправления.

Апробация диссертации

Ключевые положения диссертации изложены автором в монографиях «Институциональная организация местного самоуправления

73 в современной России: динамика и институциональные эффекты» , «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты»74. По отдельным аспектам темы опубликованы статьи в журналах: «Политические исследования», «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз», «Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология». Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, на Всероссийских политологических конгрессах и Всероссийских конгрессах по политической регионологии.

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по истории и теории местного самоуправления, системе государственного и муниципального управления в РФ.

Структура диссертации

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация, выполненная на 472 страницах, состоит из введения, основной части, включающей пять глав (восемнадцать параграфов), заключения, списка источников и литературы (454 источника).

Заключение научной работыдиссертация на тему "Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России"

Выводы, касающиеся эффектов институциональной организации местного самоуправления, которые будут представлены ниже, получены на основе двух эмпирических исследований. Одно из них было проведено автором данной диссертации в 2001-2003 году и представляло собой сравнительный анализ четырех региональных случаев (Белгородская, Воронежская, Курская и Орловская области)410. Исследование было основано на оценке эффектов функционирования региональных моделей

409 Пашенцев В. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы //Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М: МОНФ, 1999. С. 44-57.

410 Выбор указанных регионов обусловлен необходимостью сочетания двух известных методов сравнительного анализа - метода наибольших сходств и метода наибольших различий. Все четыре субъекта РФ представляют собой соседние регионы Центральной России с достаточно близкими демографическими, социальными и экономическими характеристиками и особенностями региональной политической культуры. В то же время они отличаются по типу региональной модели местного самоуправления. Белгородская область представляет собой районно-городскую модель, Курская -поселенческую, Воронежская и Орловская - двухуровневую. Все это позволяет использовать сравнение региональных случаев по принципу наибольших сходств. Одновременно Воронежская область и Орловская область, обладая одинаковой моделью институциональной организации местного самоуправления, наиболее сильно отличаются друг от друга из всех четырех регионов, что позволяет применять сравнение случаев по принципу наибольших различий. местного самоуправления главами (заместителями глав) муниципальных образований соответствующих регионов и независимых экспертов. С этой целью во всех регионах были проведены анкетные опросы глав (заместителей глав) муниципальных образований (были опрошены главы и заместители глав, представляющие от 33 до 54 % муниципалитетов региона), а также глубинные интервью с региональными экспертами.

Второе исследование представляло собой анализ структурных и институциональных факторов, влияющих на уровень финансовой автономии муниципалитетов. Исследование было выполнено на первичных данных о структуре региональных бюджетов 70 субъектов РФ за 2003 год методами количественного анализа. Помимо этого для анализа эффектов институциональной организации местного самоуправления были использованы методы вторичного анализа данных.

4.1. Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе

Применение принципов неонституционального подхода411 к анализу феномена институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России позволило сформулировать несколько гипотез, касающихся эффектов институциональной организации в двух областях:

1) функционирование муниципалитетов как компонентов общественного сектора экономики;

2) воздействие территориальной организации местного самоуправления на региональный политический процесс.

Эффекты величины. В существующей литературе по проблемам местного самоуправления часто высказывается мнение, что размер муниципалитета позитивно коррелирует с экономической и технической эффективностью функционирования местных администраций412. Более крупные муниципалитеты, как правило, лучше справляются с большинством функций, возложенных на них по закону, чем менее крупные. Это объясняется недостатком собственных источников финансирования и более низкой компетенцией муниципальных служащих в небольших муниципалитетах, а также получением в более крупных муниципалитетах «эффекта от масштаба» при производстве ряда общественных благ и услуг.

411 Подробнее о принципах неоинституционального подхода см.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Москва: Начала, 1997; Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В.Панов. Пермь, 2004; Diermeer D., Krehbiel К. Institutionalism as Methodology // Journal of Theoretical Polics. 2003. Vol. 15. N 2. P. 123-144; March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735-738.

412 Ebel R. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations / Central European University Summer Program. Budapest, July 26, 1999. Budapest: CEU, 1999; Ehdaie J. Fiscal Decentralization and the Size of Government, Policy Research Working Paper 1387, Public Economics Division, World Bank, December 1994; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67-101.

Эффекты количества. Теоретическим обоснованием данного типа эффектов в нашем исследовании служили две известные политэкономические теории: теория «расчета согласия», сформулированная в одноименной работе Дж.Бьюкененом и Г.Таллоком, и теория «безбилетника» М.Олсона413.

Согласно первой концепции, средние издержки достижения согласия растут по мере увеличения количества игроков, которым необходимо договориться о каком-либо совместном решении. Согласно второй -увеличение численности группы негативным образом сказывается на ее способности к совершению коллективного действия, поскольку а) уменьшается зависимость конечного результата от усилий каждого из участников; б) увеличиваются издержки по контролю со стороны группы над каждым из участников. Таким образом, по мере увеличения группы у каждого из участников увеличиваются стимулы к оппортунистическому поведению (стремлению воспользоваться общественным благом от коллективного действия, избежав при этом издержек на его производство).

Изложенные выше теоретические посылки вполне могут быть применены к анализу возможностей для реализации муниципалитетами (или их главами) коллективных действий по отстаиванию общих интересов на уровне надмуниципальной политической системы (например, при формировании регионального бюджета).

Эффекты структурного соответствия. Возникновение этих эффектов можно предполагать на основе получившего широкое распространение в политологических исследованиях в последнее время сетевого подхода414. Вовлеченность акторов в общие социальные сети повышает при прочих равных условиях вероятность их кооперации.

413 Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997; Olson М.С. The Logic of Collective Action. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1965.

414 Сморгунов Jl.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. 2001. № 3. С. 103-111; Урбан М. Социальные отношения и политические практики в посткоммунистической России. // Политические исследования. 2002. № 4. С. 66-85.

Можно предположить, что при условии структурного соответствия между территориальной организацией федеральных органов власти и территориальной организацией местного самоуправления вероятность возникновения плотных социальных сетей между главами муниципальных образований и должностными лицами федеральной власти (точнее, ее низовых территориальных структур) выше, чем в случае, когда такого соответствия не наблюдается. Проще говоря, глава муниципального образования, локализованного на уровне сельского района, скорее будет поддерживать плотные личные контакты с главой районной милиции, налоговой инспекции, районным прокурором или судьей районного суда, чем глава муниципального образования, локализованного на уровне сельсовета, социальные сети с должностными лицами районных структур федеральной власти.

Эффекты многоуровневости. Увеличение количества уровней в системе местного самоуправления увеличивает издержки по кооперации усилий и координации действий между муниципалитетами. Возможно также возникновение эффектов взаимодействия в триадах415, которое приводит к тому, что два уровня власти могут вступать в ситуативные неустойчивые коалиции «против третьего».

Эффекты институциональной преемственности. Чем выше преемственность новых институтов по отношению к старым, тем с меньшими издержками по своему поддержанию сталкивается новый институциональный порядок. Применительно к территориальной организации местного самоуправления это означает, что модель, наиболее напоминающая советскую систему, столкнется с наименьшими трудностями в процессе внедрения.

Применяя указанные теоретические предпосылки к анализу территориальной организации местного самоуправления в постсоветской России, можно предположить следующее.

415 Caplow Т. Л Theory of Coalition in The Triad // American Sociological Review, 1956. N 21. P. 489-493.

281

1. Районно-городская модель будет порождать наиболее дееспособные в экономическом смысле муниципалитеты, так как в ее рамках возникают более крупные по численности населения и степени концентрации ресурсов муниципальные образования. В рамках этой модели главы муниципальных образований смогут образовывать более регулярные и сплоченные лоббистские коалиции. К тому же они окажутся вовлеченными в единые социальные сети с депутатами региональной легислатуры и чиновниками низовых территориальных звеньев федеральных органов власти. Все указанные обстоятельства будут способствовать усилению муниципалитетов и их глав как политических акторов в рамках региональной политической системы.

2. По тем же самым причинам поселенческая модель теоретически должна порождать большое количество политически слабых и экономически малоэффективных муниципалитетов.

3. Двухуровневая модель должна занимать по всем трем указанным параметрам (эффективность, политическая сила муниципалитетов, уровень политического участия населения) промежуточное положение. Большое количество муниципальных образований и многоуровневость должны создавать проблемы с организацией коллективных действий в масштабах всей муниципальной системы, однако муниципалитеты уровня районов и крупных городов могут с большей вероятностью составить общую коалицию, а их главы могут с большей вероятностью оказаться вовлеченными в общие социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами. Эффекты многоуровневости и эффекты преемственности должны взаимно «гасить» друг друга, так как именно двухуровневая модель теоретически является наиболее структурно близкой к советской системе организации местной власти. В условиях, когда возникновение нескольких автономных уровней должно провоцировать конфликты между ними, политическая традиция в распределении полномочий и ответственности должна способствовать нахождению «естественных» решений конфликтных ситуаций.

Опрос глав муниципальных образований четырех регионов позволил осуществить проверку перечисленных выше гипотез. Респондентам были заданы вопросы, касающиеся их оценок эффективности функционирования их муниципалитетов, собственного лоббистского потенциала, степени сплоченности в процессе отстаивания общих интересов на региональном уровне, интенсивности контактов с различными представителями федеральных и региональных органов государственной власти. Результаты представлены ниже.

Оценка эффективности функционирования муниципалитетов

В качестве критерия эффективности функционирования муниципалитетов мы решили взять оценку этого параметра самими главами муниципальных образований. Респондентам был задан следующий вопрос (табл. 4.1.1).

Заключение

Проведенное нами исследование институциональной организации местного самоуправления в современной России позволяет сделать следующие основные выводы.

На протяжении всего постсоветского периода (с сер. 1980-х гг. до настоящего времени) институциональная организация местного самоуправления находится в процессе постоянных изменений.

Можно выделить четыре основных этапа ее развития.

1.Кон. 1980-х - 1993 гг. Период постепенной трансформации советской системы в направлении формального и неформального расширения автономии местных органов власти и развития институтов демократии (утрата КПСС неформального монопольного контроля над Советами, конкурентные выборы, элементы системы разделения властей и т.д.) при сохранении некоторых черт советского формально-институционального дизайна (понимание местных органов власти как низового уровня государственной власти, а не особого типа публичной власти, унифицированная территориальная организация, формально широкие полномочия представительных органов и т.д.).

2. 1993-1995 гг. - «Муниципальная революция». Радикальное изменение формально-правовых основ институциональной организации местного самоуправления. После событий сентября-октября 1993 г., роспуска системы Советов и принятия новой Конституции РФ, федеральная власть на конституционном уровне закладывает основы автономной модели местного самоуправления, выводя ее из системы органов государственной власти. Борьба различных фракций федеральной элиты, выступающих сторонниками альтернативных концепций институциональной организации местного самоуправления, приводит в конце этого периода к принятию первой версии федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который закрепил автономную модель и дал большой простор для регионального законотворчества в области местного самоуправления. В реальности в этот период местное самоуправление отсутствует, будучи замененным (временно) системой централизованно назначаемых местных администраций.

3. 1995-2003 гг. Развитие институциональной организации местного самоуправления на основе Конституции РФ и первого варианта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это развитие осуществляется как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов РФ. В результате в России формируется сложная и территориально диверсифицированная институциональная организация местного самоуправления.

4. С 2003 г. по настоящее время. Кардинальное изменение институциональной организации местного самоуправления в результате принятия новой версии федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Институциональная организация становится более унифицированной и менее автономной. Одновременно новая версия институциональной организации стимулирует развитие прямой демократии на местном уровне. По ряду параметров современный вариант институциональной организации напоминает ту модель, которая складывалась до «муниципальной революции» 1993-1995 гг.

К настоящему времени институциональная организация местного самоуправления в Российской Федерации может быть описана следующим образом.

На надмуниципальном уровне она характеризуется следующими чертами.

Высокий конституционный статус (местное самоуправление - одна из основ конституционного строя).

Формально-правовая автономия от системы государственной власти.

Достаточно широкий объем полномочий, ясно распределенных между уровнями территориальной организации местного самоуправления по принципу деволюции.

Унифицированная двухуровневая территориальная организация, делящая муниципальные образования на три типа (поселения, состоящие из поселений, муниципальные районы и городские округа, которые сочетают в себе функции поселений и муниципальных районов).

Государственная система контроля за местным самоуправлением включает в себя:

- институт прокурорского надзора,

- институт надзора уполномоченных государственных организаций (по кругу переданных местному самоуправлению государственных полномочий),

- институт судебного и административного вмешательства в форме досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, введения временной местной администрации, оперативного вмешательства уполномоченных государственных органов (по кругу переданных государственных полномочий). В целом она может быть охарактеризована как слабая форма префекторальной организации контроля (сочетание контрольных полномочий главы региона с контролем специализированных и функциональных административных подразделений).

Институты муниципального участия на уровне субъектов РФ и федеральном уровне выстраиваются в единую и унифицированную систему, состоящую из советов муниципальных образований субъектов РФ (которые осуществляют представительские функции на уровне субъекта РФ) и общенационального объединения муниципальных образований (которое должно осуществлять представительские функции на уровне Президента РФ и федеральных органов власти).

Институты межмуниципальной кооперации (помимо указанных выше объединений муниципалитетов) включают в себя добровольные объединения в форме некоммерческих организаций и хозяйственных обществ. В целом создаваемая новой версией федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» система представительства и кооперации муниципалитетов обладает некоторыми чертами неокорпоративистской модели.

Система межбюджетных отношений представлена заданными на федеральном уровне типами межбюджетных трансфертов, два из которых (региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований и фонд компенсаций) являются обязательными, а два могут быть введены по желанию субъектов РФ (региональный фонд развития муниципальных образований и региональный фонд софинансирования социальных расходов). Эта система, по сравнению с предыдущей, делает финансовые отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями более прозрачной, чем ранее.

На муниципальном уровне институциональная организация местного самоуправления характеризуется следующими чертами.

1. Вариативная структура органов местного самоуправления. Однако сами возможные варианты («Сильный, напрямую избираемый мэр -Совет», «Совет - управляющий», «Сильный, напрямую избираемый мэр — Сход») заданы федеральным законодательством.

2. Плюральная избирательная система (которая, однако не является обязательным требованием федерального законодательства).

3. Профессиональная муниципальная служба.

4. Широкий перечень возможных институтов прямой демократии, устанавливаемых непосредственно федеральным законодательством. Некоторые из них носят «принудительный» характер. Однако на практике, эти возможности пока реализуются в незначительной мере.

Сравнение современной российской институциональной организации местного самоуправления с зарубежными национальными моделями и паттернами позволяет говорить о ее смешанном характере.

Некоторые черты (выделение местного самоуправления из системы государственной власти, автономия уровней местного самоуправления, распределение полномочий по принципу деволюции, возможность организации исполнительной власти по модели сити-менеджера на муниципальном уровне, доминирование на муниципальном уровне плюральной избирательной системы) сближают ее с автономной англосаксонской моделью (в каких-то аспектах - английской, в каких-то -американской).

Другие черты (конституционный статус, высокая роль федерального законодательства в определении параметров институциональной организации, унифицированная территориальная организация, формально определенная система представительства муниципальных интересов на государственном уровне, префекторальная и функциональная организация государственного контроля и вмешательства и др.) делают ее похожей на континентальные образцы (в большей степени, североевропейские и немецкий).

Смешанный характер современной институциональной организации может быть понят в результате ее исторического анализа. Советская модель институциональной организации местной власти в течение конца 1980-х - начала 1990-х постепенно трансформировалась в направлении «континентального паттерна». Это направление эволюции было естественным следствием демократизации политических процессов и расширения автономии региональных и местных органов власти без выделения их из единой вертикали Советов. Происшедшая в 1993-1995 гг. «муниципальная революция» формально осуществила перестройку институциональной организации в сторону, более близкую автономному «англо-саксонскому паттерну», закрепив некоторые положения об автономии на очень высоком конституционном уровне. В реальности же этот период характеризовался отсутствием на местном уровне легальных институтов местного самоуправления, замененных вертикалью исполнительной власти субрегионального уровня. Принятые в 2003 году изменения на уровне федерального законодательства изменили институциональную организацию в направлении унификации, усиления государственного контроля и интеграции ее с системой государственной власти. С точки зрения «паттерновой» системы координат это был поворот назад к моделям, близким к советскому (образца 1992-1993 гг.) или континентальному паттернам. Однако естественно, что это «реверсивное движение» было неполным, и многие черты автономной модели сохранились в современной институциональной организации.

Анализ институциональной динамики организации местного самоуправления в постсоветской России позволяет сделать следующие выводы.

Изменения в институциональной организации местного самоуправления могут быть поняты только как часть общего контекста политических изменений в России кон. 1980-х - начала 2000-х гг.

В течение всего этого времени внешние по отношению к самому местному самоуправлению акторы (федерального и регионального уровня) определяли характер изменений институциональной организации местного самоуправления.

В кон. 1980-х - нач. 1990-х гг. развитие институтов местного самоуправления происходило под воздействием более общих процессов либерализации и демократизации советского политического режима.

В 1993-1995 гг. на институциональное строительство решающее воздействие оказывала борьба между различными фракциями федеральной политической элиты (Президент - Верховный Совет, Президент -оппозиция в Государственной Думе первого созыва, «либералы» -«коммунисты»).

Во второй половине 1990-х годов решающее воздействие на институциональную динамику оказывали процессы децентрализации и регионализации политической системы РФ.

С начала 2000-х годов изменения в институциональной организации местного самоуправления отражают процессы консолидации политической системы РФ и централизации государственного управления.

Решения и действия акторов, определявших основные параметры институциональной организации местного самоуправления в течение этого периода, хорошо описываются в рамках концепции ограниченной рациональности, дополненной постулатами культурно-исторического подхода.

Акторы федерального и регионального уровня руководствовались как мотивами максимизации власти, так и логикой соответствия своих действий институтам и разделяемым «идеологическим конструкциям» (под которыми в данном случае понимаются ориентирующие ценностно нагруженные когнитивные паттерны, являющиеся, как правило, частью более широкой социально-политической «картины мира» актора).

Идеологические представления не играли весь этот период самостоятельной роли. Они оказывали влияние лишь как средства опосредования рациональной политической деятельности доминирующего политического актора (или коалиции акторов). При этом сам набор доступных акторам идеологических средств служил ограничением возможных вариантов институциональной эволюции.

В процессе всего институционального строительства существенную роль играли только «идеологические конструкции» и политические культуры элитных акторов. Массовые акторы сами по себе не были значимыми участниками процессов институционального строительства.

Анализ изменений в институциональной организации местного самоуправления в этот период показывает, что характер их динамики вполне соответствовал модели изменений, описанной в работах Д.Норта и

Г.Экштайна. После периода постепенных институциональных изменений кон. 1980-х - нач. 1990-х годов, происходивших в рамах эволюции советской системы, наступает период революционных трансформаций в институциональном дизайне местного самоуправления, связанный с внедрением автономной модели.

Попытки ее реализации на практике вели к росту издержек в функционировании системы публичного управления, связанного

- с деградацией механизмов ответственности региональных и местных органов власти перед центральными властями на фоне слабости институтов общественного контроля;

- с расширением возможностей для выбора некооперативных стратегий в отношениях между властями различного уровня;

- с сопротивлением неформальных институтов и практик функционированию новых формальных институтов.

В конечном итоге эти эффекты стали одним из факторов, подтолкнувшим доминирующего с начала 2000-х годов актора (Президента и его администрацию) к очередному пересмотру принципов институциональной организации местного самоуправления в направлении ее большей унификации, централизации и расширения институтов прямого демократического участия и контроля. Это привело в определенной мере к снижению автономии местного самоуправления и большей его интеграции в единую с государственной властью систему публичного управления.

Этот «реверсивный ход» институциональных изменений подтверждает один из базовых тезисов современного неоинституционализма (особенно в его исторической версии) об инкрементном характере эволюции институтов. Любые институциональные революции в короткой исторической перспективе ведут к институциональным реакциям, что отчетливо демонстрирует и случай динамики институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

Наше исследование показывает, что поведение акторов в условиях неопределенности и высокой политической конкуренции в переходных обществах лучше описывается дистрибутивными теориями институциональных изменений. Напротив, консолидация политической системы или власти в руках доминирующего актора позволяет ему руководствоваться в процессе институционального строительства не только соображениями краткосрочной политической выгоды, но долгосрочными перспективами, описываемыми в категориях общественной эффективности институтов. Принятие новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году отчетливо демонстрирует этот тезис.

Проведенный нами сравнительный анализ различных региональных моделей институциональной организации местного самоуправления позволил нам выделить некоторые важные институциональные эффекты. Мы выявили, что:

- модели институциональной организации, порождающие крупные автономные муниципалитеты (в нашем исследовании - районно-городская модель), вероятно, создают предпосылки для более эффективной управленческой деятельности муниципальных администраций (по сравнению с моделями институциональной организации, создающими большое количество мелких муниципальных образований (в нашем исследовании - поселенческая и двухуровневая модели));

- главы муниципальных образований в рамках модели районно-городского типа представляют собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее (по сравнению с главами муниципалитетов в двухуровневой и особенно поселенческой модели) влияние на региональный политический процесс. В частности, эмпирическая часть исследования показала более высокую степень вовлеченности глав муниципалитетов в рамках районно-городской модели в единые социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами (депутатами областного представительного органа, руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, чиновниками областной администрации).

- районно-городская модель в целом способствует формированию более автономных в финансовом отношении органов местного самоуправления. Наименьшую финансовую автономию обеспечивала поселенческая модель и ее разновидности.

- институты прямой демократии в целом, видимо, лучше функционируют в моделях институциональной организации, порождающих большое количество мелких муниципальных образований, хотя этот фактор институциональной организации не является решающим в достижении эффекта участия;

- двухуровневые автономные модели могут функционировать без серьезных конфликтов между уровнями местного самоуправления либо в случае, когда они опираются на политическую традицию, неформально определяющую сферы ответственности и должные уровни притязаний акторов разных уровней, либо если существуют персональные или институциональные инструменты обеспечения межуровневой кооперации и координации.

Анализ динамики институциональной организации местного самоуправления и ее институциональных эффектов позволяет сформулировать некоторые прогнозы относительно ее будущего.

В условиях консолидации российской политической системы трансформация 2003 г. Будет, вероятно, последним этапом радикальных изменений в институциональной организации местного самоуправления. Дальнейшее ее развитие будет носить инкрементный характер на той базе, которая формируется после 2003 года. Этот прогноз вытекает из сделанных нами ранее выводов об источниках институциональной динамики, а также из сравнительно-исторического анализа институциональных трансформаций (поскольку институциональные изменения в соответствии с предположениями Норта и Экштайна идут по схеме «инкрементное развитие - радикальные изменения -контрреформация» и эта схема нашла подтверждение в нашем случае, то изменения 2003 года являются завершающей фазой в этом цикле).

Поскольку современная модель имеет в себе предпосылки для создания системы контроля за местными органами власти как «сверху», так и «снизу», а также системы межуровневой кооперации, то нынешний вариант институциональной организации местного самоуправления в конечном итоге приведет к повышению эффективности функционирования институтов публичной власти.

Происходящее в настоящее время развитие института общенациональных политических партий также будет способствовать интеграции системы государственного и муниципального управления.

Для большинства субъектов РФ переход от районно-городской модели институциональной организации местного самоуправления к двухуровневой создаст в краткосрочной перспективе проблемы с обеспечением существенно большего количества автономных муниципальных образований квалифицированными кадрами муниципальных служащих, а также будет способствовать росту конфликтов между уровнями местного самоуправления в связи с распределением полномочий и зон ответственности. Однако, поскольку переход к двухуровневой модели может частично опираться на политические традиции многоуровневой советской модели, то в среднесрочной перспективе (как показывает и опыт функционирования двухуровневых моделей во второй половине 1990-х годов) эти конфликты могут быть смягчены и разрешены за счет функционирования неформальных институтов.

Наименьшие затруднения с переходом к новой модели институциональной организации местного самоуправления будут иметь регионы, ранее самостоятельно выстроившие двухуровневую модель местного самоуправления. Этот переход также будет относительно легким для регионов с поселенческой моделью.

На муниципальном уровне ведущей тенденцией будет постепенный переход от модели «сильный, напрямую избираемый мэр - слабый совет» к модели «совет - управляющий». К этому муниципальные органы власти будут подталкиваться органами государственной власти субъектов РФ. Однако вряд ли эта модель станет абсолютно доминирующей. С наибольшей вероятностью она будет реализована в городских округах и муниципальных районах.

Наше диссертационное исследование также позволяет сформулировать некоторые практические рекомендации в сфере институционального строительства в сфере местного самоуправления для органов государственной власти России и субъектов РФ.

В рамках новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на наш взгляд, содержится достаточный потенциал для того, чтобы усилиями федеральных и региональных законодателей создать институциональные стимулы для межуровневой кооперации. Федеральные и региональные законодатели могут сформировать интегрированную систему государственной и муниципальной службы, в рамках которой муниципальные служащие могли бы составлять кадровый резерв для государственной службы.

Через нормы регионального избирательного законодательства может быть введена пропорциональная система выборов для городских округов и муниципальных районов с совмещением в рамках единого дня голосования региональных и муниципальных выборов. Эта мера позволит сделать из победивших на выборах партий важный институт неформальной вертикальной интеграции системы государственного и муниципального управления (одни и те же партии будут доминировать и проводить одинаковую политику на разных уровнях системы государственного и муниципального управления) при сохранении ее институциональной автономии.

Важным инструментом межуровневой кооперации могут стать упоминаемые в новой редакции закона региональный фонд развития муниципальных образований и региональный фонд софинансирования социальных расходов, которые позволяют субъекту РФ использовать механизм связанных трансфертов в качестве механизма влияния на муниципальную экономическую политику.

Взвешенный подход к институциональному строительству региональных систем местного самоуправления на базе новой редакции федерального закона может способствовать повышению эффективности функционирования институтов местного самоуправления как части демократической политической системы.

Список научной литературыНечаев, Владимир Дмитриевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации. М.: ACT, Астрель, 2006.64 с.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985года.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Омега-J1, 2006 г. -224 с.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. М.: ТК Велби, 2003 г. -520 с.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российская газета" N 170 от 01 сентября 1995г.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета (Дополнительный выпуск) N3316 от 8 октября 2003 г.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета (Федеральный выпуск) N4310 от 7 марта 2007 г.

8. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. (первоначальная редакция).

9. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9.04.1990 / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. №16. 1990

10. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.06.1991 / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. №29. 1991

11. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1864) // Хрестоматия по истории СССР. / Сост. Дмитриев С.С. М., 1948. Т. III. С. 156-158.

12. Городовое положение 16/28 июня 1870 г. СПб; М., 1871.

13. Положение о земских учреждениях 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб. 1910.1. Литература

14. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 120-125.

15. Авакъян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. № 20. С. 15-17.

16. Авакъян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 18-20.

17. Авакъян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. №2. С. 3-33.

18. Авдонин В. С. Реформа местного самоуправления в Рязанской области // Политический мониторинг ИГПИ. 1998. № 11(82).

19. Авдонин B.C. Взаимодействие трех уровней власти в Рязанской области // Центр регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С. 171-190.

20. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.: Мэйн, 1998. 88 с.

21. Азовкин H.A. Местные Советы в системе органов власти. М. «Юридическая литература», 1971 401 с.

22. Айвазова С.Г., Панов П.В., Патрушев C.B., Хлопин А.Д. Институционализм и политическая трансформация России. Электронное издание. 38 с.

23. Акмалова A.A. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001. 168 с.

24. Акмалова A.A. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2002. 340 с.

25. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.

26. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в РФ. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1997. 268 с.

27. Антипъев А.Г., Захаров H.H., Шишигин A.B. Местное самоуправление социально-политический институт гражданскогообщества. Пермь: Издательство Пермского государственного университета, 1999. 132 с.

28. Артемьева Л. Но средства вперед // Ваш выбор. 1995. № 2. С.29-30.

29. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. 399 с.

30. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: Восточный рубеж, 2000. 208 с.

31. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1996. 740 с.

32. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Издательство Московского университета, 1996. 351 с.

33. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: Издательство Московского университета, 1971. 280 с.

34. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Конституция СССР и теоретические проблемы развития Советов// Советское государство и право. М., 1985, № 5. С. 33-42.

35. Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управлеше, самоуправлеше и судебная власть. СПб: Типография В.Безобразова и Ко, 1882. 737 с.

36. Безобразовъ В.П. Земсюя учреждешя и самоуправлеше. М.: Издание Катковъ и К0, 1874. 52 с.

37. Безуглов А. Гласность работы Местных Советов. М.: Гос. изд-во юридической лит-ры, 1960. 102 с.

38. Бершеда Р.В. Исполнительный комитет районного совета. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1962. 162 с.

39. Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. 1995. № 3. С. 19-31.

40. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. №3. С. 86-96.

41. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996. 210 с.

42. Боргедорф Д. Местный житель: избиратель, плательщик налогов, потребитель. Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. 28 с.

43. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С.98-110.

44. Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997. с. 206

45. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996. с. 168

46. Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1996.

47. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада. М.: Логос, 2001. 200 с.

48. Васильев В. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14-19.

49. Васшъев В. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999. 453 с.

50. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 120-128.

51. Васильев М.А. Объективные начала местной демократии и местного самоуправления // Полития. 2003. № 4 (31). С. 73-90.

52. Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с фр. Энтина JI.M. Под ред. Крутоголова JI.A. М.: Прогресс, 1973. 512 с.

53. Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 45-49.

54. Великая Н.М. Проблемы консолидации общества и власти // Социологические исследования. 2005. № 5. С. 60-71.

55. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., Д.: Государственное издательство, 1928. 468 с.

56. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1910. 450 с.

57. Волков В. Дело «Юкоса» и дело «Стандарт ойл» // Pro et Contra. 2005. №3. С. 66-91.

58. Воронин А. Пока лишь четыре Закона // Российская Федерация. 1997. № 6. С. 28-33.

59. Воронков A.A. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления (взгляд из региона) // Власть. 2007. №7.

60. Гаера Д.П. Социальные институты // Социально-политический журнал. 1998. № 2. С 123-132.

61. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. 367 с.

62. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 12-26.

63. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. М., СПб: Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002. 380 с.

64. Гельман В.Я. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 48-58.

65. Гильченко Л. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3. С. 18-22.

66. Гильченко Л.В. Зигзаги реформы // Российская Федерация. 1996. № 8. С.26-27.

67. Гильченко Л.В. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом // Российская Федерация. 1995. № 16. С.41-44.

68. Гнейстъ Р. Исторш государственныхъ учреждены Англш / Пер. с нем. С.А.Венгерова. М.: Типограф1я В.0. Рихтеръ, 1885. 857 с.

69. Гнейстъ Р. Правовое государство h административные суды Германш / Пер. с нем. в.С.Фустова, под ред. М.И.Св^шникова. СПб: Типограф1я В.Безобразова и Ко, 1896. 370 с.

70. Гоеоренкова Т.М., Жуков А.И.,Савин Д.А. Новый этап развития местного самоуправления наступит ли момент истины // Полития. 2003. №4(31). С. 64-72.

71. Головинъ К. Наше местное управление и местное представительство. СПб: Типограф1я М.М.Стасюлевича, 1884. 158 с.

72. Голосов Г. Измерения российских региональных избирательных систем // Политические исследования. 2001. № 4. С. 71-85.

73. Голосов Г.В. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных выборов // Политические исследования. 1997. № 5. С. 10-23.

74. Голосов Г.В. Сравнительная политология. СПб: ЕУСПб, 2001.368 с.

75. Голосов Г.В., Шевченко Ю.Д. Независимые кандидаты и зависимые избиратели: влияние социальных сетей на электоральную политику в России // Политические исследования. 1999. № 4. С. 108-121.

76. Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть. 1997. № 8. С. 33-37.

77. Градовскш А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы м!)стнаго управлешя // Градовскш А.Д. Собраше сочиненш. Издаше второе. Т. 9. СПб: Типограф1я М.М.Стасюлевича, 1908. 594 с.

78. Григорян Л.А. Сессии местных Советов депутатов трудящихся. М: Горюриздат, 1956. 131 с.

79. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. 448 с.

80. Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право, 1986, № 2. С. 3-11.

81. Даль Р. Демократия и ее критики. Пер. с англ. М.: РОССПЭН, 2003. 576 с.

82. Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 27-32.

83. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1995. №8. С. 112-120.

84. Демидовъ В.В. Недостатки нашего городскаго представительства и м!)ры къ ихъ устранешю. СПб: Типогрф1я П.И.Шмидта, 1884. 32 с.

85. Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» на пленарном заседании с повесткой дня «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» 29.09.2006г. http://www.duma.gov.ш/localcom/meropriyatiya.htm

86. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования. 1997. № 8. С. 9-20.

87. Дюверже М. Политические партии. М.: Академ-пресс, 2002.160с.

88. Дюверже М. Comparative Local Government. L., NY.: Hutchinson,1949.

89. Егоров И. Реакция на постановление Конституционного Суда России в Удмуртской республике. Политический контекст // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 53-61.

90. Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. СПб, 1908. 626 с.

91. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., Тула: ТИГИМУС, 1997. 340 с.

92. Ерёмина В. Часовой механизм перемен // Российская Федерация сегодня. 2007. №23.

93. Жеребятъев М. Реформа местного самоуправления в Воронежской области // Политический мониторинг ИГПИ. 1998 № 11 (82).

94. Замотаев А. Нормативно-правовая база местного самоуправления // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М.: МОНФ, ИГПИ, 1999. С. 58-84.

95. Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области. И не только в ней. // Российская Федерация сегодня. 2006. №20.

96. Зеевалъд О. Значение местного самоуправления и его основные модели в европейских странах // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1997. С. 9-21.

97. Иванов А. Местное самоуправление: «модель» Татарстана // Политический мониторинг ИГПИ. 1998. № 11 (82).

98. Ивановскш В.В. Административное устройство нашихъ окраинъ. Казань: Tипoгpaфiя Императорскаго Университета, 1891. 47 с.

99. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2002. 68 с.

100. Ильинский И., Рожко И. Социалистическое самоуправление народа // Коммунист, М., 1986, № 2 С. 35-45.

101. Истон Д. Этапы развития американской политологии // Современная сравнительная политология. Хрестоматия. М.: МОНФ, 1998.

102. Казаков И. От повинности к пониманию // Российская Федерация сегодня. 2006. №13.

103. Калинин М.И Вопросы советского строительства. Статьи и речи. Госполитиздат, 1958.

104. Калинычев Ф.И Советы как органы государственной власти и самые массовые общественные организации // Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма. Изд-во ВПШ и АОН при ЦК КПСС, 1961. С. 87-96.

105. Кармолицкий A.A. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №3. С. 23-30.

106. Кириллов Ю.В. Переходное положение // Полития. 2003. № 4 (31). С. 48-63.

107. Кирпалъ В.А. Вопросы формирования местного бюджета и муниципальной собственности на примере Ростовской области // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 122-132.

108. Ковалев В. Проблемы местного самоуправления в Республике Коми (1996-97 гг.) // Местное самоуправление в современной России:

109. Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 45-52.

110. Ковалев В. А. Проблемы самоуправления в Республике Коми: социологический аспект // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1996. С. 115-121.

111. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №2. С. 14-22.

112. Козлов Ю.М. Органы государственного управления. Госюриздат, 1960. 226 с.

113. Коргунюк Ю.Г. Политические партии России и проблемы местного самоуправления. // Полития. 2003. № 4 (31). С. 146-174.

114. Коркуновъ М.М. Русское государственное право. Т.П. Часть особенная. СПб, 1909. 417 с.

115. Корсуновскт И.Н. Новая реформа крестьянскаго самоуправлешя. М.: Типограф1я А.И.Снегиревой, 1891. 26 с.

116. Корфъ П. Л. Ближайпйя нуджы м^стнаго управлен1я. СПб.: Типограф1я М.Стасюлевича, 1888. 124 с.

117. Коуз Р.Г. Природа фирмы // Вехи экономической мысли. Теория фирмы. Т. 2. Под ред. В.М.Гальперина. СПб.: Экономическая школа, 2000. С. 11-33.

118. Коул М. Культурно-историческая психология. Наука будущего. М.: Когито-Центр, Издательство Института психологии РАН, 1997.

119. Кошелевъ А. О крестьянскомъ самоуправленш и о присутствияхъ по крестьянскимъ д1)ламъ. М.: Печатня С.П. Яковлева, 1881. 19 с.

120. Кравчук С.С. Сочетание в Советах черт государственной и общественной организации // Советы депутатов трудящихся. 1962. № 1. С. 38-44.

121. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Акад. правовой ун-т при Институте государства и права РАН, 1993. 16 с.

122. Лапин В.А., Челпан П.И. Самоокупаемая реформа? На пути к устойчивому развитию // Полития. 2003. № 4(31). С. 91-108.

123. Лапин В.А., Челпан П.И. Самоокупаемая реформа? На пути к устойчивому развитию //Полития. 2003. № 4(31). С. 91-108.

124. Лапин H.H. Регион, его статус и функции в российском обществе: теоретико-методологические основы исследования // Социологические исследования. 2006. № 8. С. 25-34.

125. Лаптева Л.Е. Центр регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы -местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С. 10-28.

126. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Издательство РАГС, 1999. 324 с.

127. Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал. 1993. № 3. С. 29-34.

128. Леонов B.B. Зачем нужно было пионеретвовать? // Российская Федерация сегодня. 2007. №15.

129. Леонтьев А.Н. Образ мира. Избранные психологические произведения в 2-х тт., т. II. М.: Педагогика, 1983.

130. АО. Леонтьев Г.К. Полномочия тасуются, а денег всё нет // Российская Федерация сегодня. 2007. №16.

131. Либоракина МИ. Зарубежный опыт организации местного самоуправления // Полития. 2003. № 4 (31). С. 225-237.

132. Лунев А.Е. О демократическом централизме в советском государственном управлении // Советское государство и право. 1965. № 4. С. 13-14.

133. Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 50-53.

134. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. №4. С. 84-86.

135. Мелехов Р. Район седлает поселение // Российская Федерация сегодня. 2007. №12.

136. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Политические исследования. 2002. № 1.С. 6-17. №2. С. 20-30.

137. Мерсиянова И. Государственная власть и местное самоуправление: прямые и обратные связи // Власть. 2007. №1.

138. Мерсиянова И.В. Местное самоуправление лицом к населению // Полития. 2003. № 4 (31). С. 212-224.

139. Миллъ Дж. С. Представительное правление. СПб: Популярная научная библиотека, 1907. 322 с.

140. Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет // Российская Федерация сегодня. 2007. №24.

141. Мирошник В. Избирать или назначать? // Российская Федерация сегодня. 2007. №3.

142. Митрохин С. Нормативно-правовая база местных финансов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 113-119.

143. Михайлов М. Некоторые вопросы советской конституционной практики // Советское государство и право, 1956, № 9. С. 38-44.

144. Мокрый B.C. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Политая. 2003. № 4 (31). С. 10-23.

145. Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб.: Печ. В.И. Головина, 1871. 356 с.

146. Муниципальные выборы и референдумы в Рязанской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 89-112.

147. Муравьев И.В. Глава администрации должность выборная // Российская Федерация. 1995. №10. С. 36-37.

148. Немировскш А.О. Реформа городского самоуправлешя. СПб: Типограф1я Н.Я.Стойковой, 1911. 172 с.

149. Нечаев В. Инновации и традиции в реформе местного самоуправления в постсоветский России // Полития. 2001. № 3. С. 3-28.

150. Нечаев В.Д. Вертикальное разделение властей в субъекте РФ на примере Курской области // Центр регионы - местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001. С. 136-170.

151. Нечаев В. Д. Когнитивные революции и институциональные изменения // Политические исследования. 2002. № 5. С. 6 19

152. Нечаев В Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России: генезис и институциональные эффекты. Курск: Издательство Курского государственного университета, 2004. 158 с.

153. Островская Т.В., Задорин КВ. Общественное мнение о местном самоуправлении (по материалам опросов общественного мнения) // Полития. 1998. № 4. С. 42-50.

154. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. 1999. № 50 (2). С. 155-167.

155. Павловский P.C. Конституционные основы деятельности местных Советов народных депутатов. Харьков. Изд-во при Харьк. Гос. Уни-те, 1979. 174 с.

156. Пажитновъ К. А. Городское и земское самоуправлеше. Петроград: Издание М.И.Семенова, 1916. 115 с.

157. Панкратов Н. Власть низшая — власть нищая // Российская Федерация сегодня. 2007. № 7.

158. Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В.Панов. Пермь, 2004. 220 с.

159. Парсонс Т. О социальных системах. М.: Аспект-Пресс, 2002. 882с.

160. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. M.: Ad Marginem, 1996. 288 с.

161. Патрушев C.B. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в XX столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2.

162. Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. 1996. № 4. С. 24-26.

163. Перешеин В. Особое место малых городов // Российская Федерация сегодня. 2006. №19.

164. Перешеин В. Почему Правительство нас слушает, но не слышит // Российская Федерация сегодня. 2006. №5.

165. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963. 308 с.

166. Пертцик В.А. Совершенствовать организацию и деятельность местных Советов народных депутатов // Актуальные вопросы советского государственного строительства и права. М. 1984. С. 22-35.

167. Петерссон О. Шведская система правления и политика. Москва: Ad Marginem, 1998. 208 с.

168. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. T. 5. № l.C. 7-33.

169. Пискотин М.И. Местные Советы в системе государственных органов// Советы депутатов трудящихся, 1961. № 1. С. 10-16.

170. Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.-Г. Клингемана. Москва: Вече, 1999. С. 218-232.

171. Подгорное Н.М., Дегтярева Л.И., Чирков В.И. и др. Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Вологда, 1996.

172. Попова В.К, Савенков Н.Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. 256 с.

173. Попова О. Революции требуются спонсоры // Эксперт Волга. 2006. №24.

174. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. 352 с.

175. Пырма Р. Белгородская область: «земская» политика региональной элиты // Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, 1999. С. 313-339.

176. Радаев В.В. Социология рынков: к формированию нового направления. М.: ГУ-ВШЭ, 2003. 324 с.

177. Рейнгардтъ Н.В. О всесословной волости. Сообщеше действительного члена Юридическаго Общества при Императорскомъ Казанскомъ Университет!), сделанное въ засл>даншхъ 24 апрлъля и 17 октября 1881 г. Казань: Типограф1я Казанскаго университета, 1882. 34 с.

178. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С.Рыженкова и Н.Винника. М.: МОНФ, ИГПИ, 1999.

179. Рогожин А. Местное самоуправление в Волгограде: год после выборов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. М.: МОНФ, 1998. С. 62-76.

180. Россия регионов /Общ ред. В.Гельман, С.Рыженков, М.Бри. М.: «Мысль», 2000. 376 с.

181. Ротстайн Б. Политические институты общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р.Гудина, Х.-Г. Клингемана. Москва: Вече, 1999. С. 149-180.

182. Румянцев Е. Свидание с малой родиной. Заботы местной власти в тверской глубинке. // Российская Федерация сегодня. 2007. №19.

183. Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России // Местное самоуправление всовременной России: Политика, практика, право / Под ред. С.Рыженкова. M.: МОНФ, 1998. С. 137-146.

184. Савельев Н. Два мэра два мира // Российская Федерация сегодня. 2007. №20.

185. Савельева И.Г. Местное самоуправление: на защите прав детей и молодежи. // Социологические исследования. 2006. № 3.

186. Саймон ГА. Теория принятия решений в экономической теории и науке о поведении // Вехи экономической мысли. Теория фирмы. Т. 2. Под ред. В.М.Гальперина. СПб.: Экономическая школа, 2000. С. 54-72.

187. Самодин C.B. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России // Власть. 2007. №7.

188. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1882. 130 с.

189. Свешников М.И. Типические черты местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии. СПб., 1891. 456 с.

190. Сдвижков E.H. «Не понимаю, как парламент принимает такие законы» // Российская Федерация Сегодня. 2007. № 6.

191. Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество // Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред. Г. Люхтерхндт. 2-е изм. и доп. изд. М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997. С. 63-72.

192. Сенатова О., Касимов А. Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма // Очерки российской политики / Под ред. В. Гельмана. М.: ИГПИ, 1994. С. 34-41.

193. Сергеев Демократия как переговорный процесс. М.: МОНФ, 1999. С. 147

194. Ситников Б. Дело не в принце, а в принципе // Российская Федерация сегодня. 2006. №5.

195. Скутин В.А., Скутина Т.П. Основные принципы внутриобластного административно-территориального устройства // Региональная экономика и региональная политика. Екатеринбург, 1994. С. 119-123.

196. Смолий С.И. Новая модель самоуправления в России: история становления // Вестник РУДН. 2005. № 8. С. 114-123.

197. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. 2001. № 3. С. 103-111.

198. Соболева Л. Реформа с дыркой в кармане // Российская Федерация сегодня. 2006. №12.

199. Собянин С. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Полития. 2003. № 4 (31). С. 24-47.

200. Советская демократия: очерк становления и развития / Иванов В.М. (руководитель), Авакьян С.А., Гусейнов Ф.А. и др. М.: Политиздат, 1983. 288 с.

201. Советы народных депутатов: (Конституционные основы организации и деятельности) / Ред. кол.: Шеремет К.Ф. (отв. ред.) и др. АН СССР. Институт государства и права. М.: Наука, 1981. 381 с.

202. Советы народных депутатов: Деятельность, полномочия, обязанности / Сост. Акаев К.А. Алма-Ата, 1985.

203. Социалистическая демократия, государственность и самоуправление//Коммунист, 1982. № 15. С 102-106.

204. Старовойтое Н.Г. Сессии Советов: Теория, практика, проблемы // Советское государство и право. 1985. № 11. С. 3-12.

205. Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 11.10.2006г. http://www.duma.gov.ru/localcom/meropriyatiya.htm

206. Стенограмма круглого стола «Местное самоуправление как ресурс развития страны» // Российская Федерация сегодня. 2007. №18.

207. Стенограмма радиопередачи «Самоуправление ресурс развития России», радиостанция «Маяк» 30.05.2005г. radiomayak.ru

208. Стиглер Дж. Экономическая теория информации // Вехи экономической мысли. Теория фирмы. Т. 2. Под ред. В.М.Гальперина. СПб.: Экономическая школа. 2000, С. 507-529.

209. Стучка П. Учение о государстве и конституции РСФСР. М.: Красная новь, 1923. 346 с.

210. Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // Политические исследования. 1997. № 3. С. 114-136.

211. Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах / Акад. упр. МВД России. М„ 1999. 141 с.

212. Тихомиров Ю.А. и др. Местные Советы на современном этапе. М. Наука, 1965. 365 с.

213. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. 485 с.

214. Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М.: Современные тетради, 2004. 216 с.

215. Ткачев П. Реформа местного самоуправления в Курской области // Политический мониторинг ИГПИ. 1998. № 12 (83).

216. Токвиль А. де Демократия в Америке. М.: Прогресс. Литера, 1994. 560 с.

217. Топорнин Б.Н. Развитие социалистической демократии и самоуправления народа. М.Знание, 1985. 64 е.;

218. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. 2006. - № 8. с. 78-87.

219. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические исследования. 1997. № 6. С.109-119.

220. Тощенко Ж.Т., Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социологические исследования. 2003. №8. С. 31-39.

221. Тютюнник Г.А. Постоянные комиссии местных Советов: Формы и методы работы. М.: Юридическая литература, 1979. 91 с.

222. Урбан М. Социальные отношения и политические практики в посткоммунистической России. // Политические исследования. 2002. № 4. С. 66-85.

223. Усманов Б.Ф. Социальный конструктивизм на выборах // Журнал о выборах. 2001. № 4. С. 30.

224. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.167 с.

225. Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. М.: ИНИОНРАН, 1994. 34 с.

226. Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология: Новые подходы к институциональному и сетевому анализу / Под ред. Радаева В.В. М.:РОССПЭН, 2002.

227. Флорида Р. Креативный класс: люди которые меняют будущее. М.: Классика XXI, 2005. 421 с.

228. Фоминых A.A. Становление самоуправления в регионе // Регионология. 1997. № 2. С. 45-51.

229. Фуку яма Ф. Доверие. Социальные добродетели и созидание благосостояния. // Новая постиндустриальная волна на Западе / Под ред. В.Л. Инозецева. М.: Academia, 1999. 631 с.

230. Хабибуллин А. С нищих много налогов не соберешь // Российская Федерация сегодня. 2006. №6.

231. Хасанова М. Власти без денег не бывает даже в Париже // Российская Федерация сегодня. 2007. №17.

232. Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. М.: РОПЦ, 1996.

233. Холлис Г., Плоккер К. На пути к децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussels: Tacis servies DG1A European Commission. 1995. 327 с.

234. Цветова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические исследования. 2003. № 8. С. 39-44.

235. Цвик М.В. Социалистическая демократия и самоуправление // Советское государство и право, 1985, № 4. С. 3-11.

236. Чадовъ А. Государственная власть и местное самоуправлеше. М.: Типограф1я Ф.Я.Бурче, 1906. 72 с.

237. Червоткин В. В тайге да без дров // Российская Федерация сегодня. 2007. №24.

238. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / Институт государства и права РАН. М.: Форум: ИНФРА-М, 1998.158 с.

239. Черников В.А. Депутат должен быть свободным или. освобожденным? // Полития. 2003. № 4 (31). С. 175-182.

240. Чернихина Г. Реальное самоуправление. Идеи и опыт Волгоградской и Воронежской областей // Местное самоуправление:теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана. М.: Фонд Ф.Науманна, 1997. С. 147-159.

241. Черногубова Н. Вот приедет барин. из района // Российская Федерация сегодня. 2007. №14.

242. Черногубова Н. Гаранты без гарантий // Российская Федерация сегодня. 2007. №16.

243. Черногубова Н. Полномочий больше, а денег, увы. // Российская Федерация сегодня. 2006. №14.

244. Чесноков Д. От государственности к общественному самоуправлению. М.: Госполитиздат, 1960. 208 с.

245. Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903. С. 82-82, 120-138, 301-326.

246. Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? // Российская Федерация сегодня. 2007. №14.

247. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экономического факультета МГУ ТЕИС, 2002. 591 с.

248. Шепсл К. Изучение институтов: Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 1998.

249. Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5.

250. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Гиероглифов, 1874. 594 с.

251. Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. Новосибирск, 1996.

252. Шумпетер Й. А. Капитализм, социализм и демократия. М.: Экономика, 1995. 539 с.

253. Щербаков А. Цена «дешевого» Совета // Российская Федерация сегодня. 2006. №6.

254. Щербакова Н. В., Егорова Е. С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996. с. 100.

255. Эггертсон Т. Экономическое поведение и институты / Пер. с англ. М.: Дело, 2001. 408 с.

256. Adrian Ch.R. State and Local Government. NY: McGraw-Hill, 1972.607 p.

257. Alderfer H. F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L.: McGraw-Hill Book Company, 1964. 251 p.

258. Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973. 410 p.

259. Almond G.A. To Return the State // American Political Science Review. 1988. Vol. 82. P. 853-874.

260. Almond G.A., Powell B. Comparative Politics: A Developmental Approach. Boston: Little Brown & Co, 1966. 348 p.

261. Almond G.A., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton: Princeton University Press, 1963. 562 p.

262. Archer M.S. The Social Origins of Educational System. L., Beverly Hills, Calif.: Sage, 1979. 345p.

263. Ashford D.E. British Dogmatism and French Pragmatism: Central-Local Policy Making in the Welfare State. L.: Allen & Unwin, 1982. 406 p.

264. Ashford D.E. Territorial Politics and Equality: Decentralisation in the Modern State // Political Studies. 1979. № 27/1. P. 71-83.

265. Bancs J.S. Design of Institutions: Agency Theory Perspective // Institutional Design / ed. by D.L.Weimer. Boston etc.: Kluwer academic press, 1995. P. 17-36.

266. Banfield E.C., Wilson J.Q. City Politics. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1963. 362p.

267. Bardet F., Jouve B. Defining a New Territory as a Means of Building a Political Stronghold: the Invention of the Région de Lyon // Space and Polity. 1998. 2(2). P. 127-144.

268. Barot O. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870.

269. Becquart-Leclercq J. Le Cumul // Les Pouvoirs Locaux à L'épreuve de la Décentralisation / ed. A. Mabileau. Paris: Pédone, 1984. P. 216-228.

270. Bird R. Intergovernmental Finance and Local Taxation in Developing Countries // Public Administration and Development, hichester, 1990. Vol. 10. № 3. P.437-452.

271. Bird R., Smart M. Intergovernmental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries // World Development, 2002. Vol. 30. №6. P. 899-912.

272. Bird R.M. A Perspective of Fiscal Federalism in Russia // Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition.

273. Blom-Hansen J.A. «New Institutional» Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669-693.

274. Bollens S. Community Development in Democratic South Africa // Community Development Journal. 2000. №35 (2). P. 167-180.

275. Borders K. Local Autonomy in Russian. Village Life under the Soviets // Social Forces. 1929. № 3. P. 409-414.

276. Borzel T. Organizing Babylon on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 45-63.

277. Brie M. The Political Regime of Moscow Creation of a New Urban Machine // Wissenschaftzentrum Berlin fur Sozialforschung Papers. 1997. №2. P. 20-32.

278. Callaway B. Local Politics in Ho and Aba I I Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 60-88.

279. Calvert R.L. The Rational Choice Theory of Institutions: Implication for Design // Institutional Design / ed. by D.L.Weimer. Boston etc.: Kluwer academic press, 1995. P. 63-94.

280. Caplow T. A Theory of Coalition in The Triad // American Sociological Review. 1956. №21. P. 489-493.

281. Caplow T. Further Development of Theory Coalition in The Triad // American Journal of Sociology. 1959. №66. P. 488-493.

282. Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of West Europenian Unitary States. L., Beverly Hills, Calif.: Sage, 1987. 179 p.

283. Chapman B. The Prefects and French Provincial Administration. L.: Allen & Unwin, 1953. 246 p.

284. Churchward L.G. Continuity and Change in Soviet Local Government, 1947-1957 // Soviet Studies. 1958. № 1. P. 256-285.

285. Crawford K.G. Canadian Municipal Government. Toronto, Buffolo: University of Toronto, 1975. 407 p.

286. Crawford V.P., Haller H. Learning How to Cooperate: Optimal Play in Repeated Coordination Games // Econometrica. 1990. №58(3). P. 571-595.

287. Dabla-Norris E., Weber S. Regional Disparities and Transfer Policies in Russia. Paper for International Monetary Found. WP/01/199. Washington, DC: IMP, 2001. 24 p.

288. Dahl R. Poliarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press, 1971. 257 p.

289. Dahl R. Who governs? Democracy and Power in An American City. New Haven, L.: Yale University Press, 1961. 355 p.

290. Davey K.J. Local Autonomy and Independent Revenues // Public Administration. 1971. № 49. P. 45-50.

291. Dearlove J. The politics of policy in local government; the making and maintenance of public policy in the Royal Borough of Kensington and Chelsea. L.: Cambridge University Press, 1973. 287 p.

292. Decentralization of the socialist state: intergovernmental finance in transition economies / ed. by Bird R.M., Ebel R.D., Wallich C.I. Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 1995. 443 p.

293. Deen R.E., Little T.H. Getting to the Top: Factors Influencing the Selection of Woman to Position of Ledership in State Legislatures // State and Local Government Review. 1999. №31(2). P. 123-134.

294. Diermeer D., Krehbiel K. Institutionalism as Methodology // Journal of Theoretical Polics. 2003. Vol. 15. №2. P. 123-144.

295. Dreyfus F., d'Arcy F. Les Institutions politicues et administratives de la France. Paris: Economica, 1985. 441 p.

296. Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics. // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999. 351. P

297. Dunn W.N. Public policy analysis. An introduction. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1994. 480 p.

298. Dupon-White R. La centralization. Paris. 1861. 324p.

299. Ebel R. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations / Central European University Summer Program. Budapest, July 26, 1999. Budapest: CEU, 1999. 560 p.

300. Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review. 1988. Vol. 82. Issue 3. P. 789-804.

301. Ehdaie J. Fiscal decentralization and the size of government : an extension with evidence from cross-country data. Washington, DC : World Bank, Policy Research Dept., Public Economics Division, 1994. 18 p.

302. Eisenstadt S. Local Communication Pattern // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 118-135.

303. Eisenstadt S.N. Essays on Comparative Institutions. NY: Willey, 1965.376 p.

304. Elcock H. Local Government: Politicans, Professionals and the Public in Local Authorities. L„ NY: Methuen, 1982. 330 p.

305. Engestrom Y. Developmental studies on work as a testbench of activity theory // Understanding Practice: Perspectives on Activity and Context / ed. by Chaiklin C. and Lave J. NY: Cambridge university press, 1993. P. 25-56.

306. Finer H. English Local Government. L.: Methuen, 1950. 561 p.

307. Fiscal Decentralization in Developing Countries / ed. by Bird R. and Fiszbein A. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. 304 p.

308. Fiscal Federalism in Theory and Practice / ed. by Ter-Minassian T. Washington, DC: International Monetary Found, 1997. 701 p.

309. Fizbein A. Emergence of Local Capacity: Lessons from Colombia // World Development. 1997. Vol. 25. P. 1029-1043.

310. Fried R.S. Linkage of Nation and Locality // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 229-242.

311. Fried R.S. Planning the Eternal City: Roman Politics and Planning since World War II. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1973. 346 p.

312. Frye T. Institutions and Commodity Exchanges in Russia // Institutional Design / ed. by D.L.Weimer. Boston etc.: Kluwer academic press, 1995. P. 37-62.

313. Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871. 566 P.

314. Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 1-18.

315. Goldsmith M. Politics, Planning and the City. L.: Hutchinson, 1980.-216 p.

316. Goodin R.E. Institutions and their design // The theory of institutional design / ed. by Goodin R.E. Cambridge: Cambridge university press, 1996. P. 1-53.

317. Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582-600.

318. Gravdahl H.P. Consensual Coalitions? Coalition Formation in Norwegian Municipalities // Scandinavian Political Studies. 1998. №4 (21). P. 307-323.

319. Greenstone J.D., Peterson P.E. Race and Authority in Urban Politics: Community Participation and the War on Poverty. NY: Russel Sage Fondation, 1973. 364 p.

320. Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies. 1996. Vol. 44. № 5. P. 5-45.

321. Hall P.A. Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France. NY: Oxford University Press, 1986. 341 p.

322. Hambleton R. Local Leadership and Decision Making in the U.S. // Local Leadership and Decision Making: A Study of France, Germany, the United States and Britain / Joseph Rotree Foundation. L.: LGC Communications, 1994. P. 303-345.

323. Hamilton D.K. Organizing Government Structure and Government Functions in Metropolitan Areas in Response to Growth and Change: A Critical Overview // Journal of Urban Affairs. 2000. № 22(1). P. 65-84.

324. Hampton W. Democracy and Community: A Study of Politics in Sheffield. L., NY, Oxford University Press, 1970. 349 p.

325. HarlojfE. M. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987. 344 p.

326. Harris G. M. Comparative Local Government. L.: Hutchinson's University Library, 1949. 207 p.

327. Harris G. M. Local government in many lands; a comparative study. Port Washington, NY: Kennikat Press. 409 p.

328. Hill DM. Democratic Theory and Local Government. L.: Allen & Unwin, 1974. 243 p.

329. Hunter G. Status, Power Politics at Village Level // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 372-395.

330. Hyden L.C. Three interpretations of activity concept: Leontiev, Rubinshtein and critical psychology // Learning and Teaching on the Scientific

331. Basis / ed. by Hedgaard M., Hakkarainen P. and Enggestrom Y.E. Arhus: Psykologisk Institut, 1984. P. 55-83.

332. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies / ed. by O. Norton : Boston, Edward Elgar Publishing Ltd, 1998.

333. Isaac-Henry K. Local Authority Associations and Local Government Reform // Public Administration Bulletin. 1980. Vol. 33. P. 21-41.

334. Jackson P. Local Government. L.: Butterworths, 1976. 376 p.

335. J aggers K, Gurr T. Tracking Democracy's Third Wave with The Polity III Data // Journal of Peace Research. 1995. Vol. 32. № 4. P.469-478.

336. Jones B.D. Governing Urban America: A Policy Focus. Boston: Little Brown, 1983. 432 p.

337. Karabanow J. Creating Community: A Case Study of Monreal Street Kid Agency // Community Development Journal. 1999. №34 (4). P. 111-134.

338. Karing A. Private Regarding Policy, Civil Rights Groups and the Mediating Impacts of Municipal Reforms // American Journal of Political Science. 1975. Vol. 19. P. 91-106.

339. Kesselman M. The ambiguous consensus: a study of local government in France. NY: Knopf, 1967. 201 p.

340. Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / ed. by Kjellberg F. L.: Verso, 1988. P. 67-101.

341. Kjellberg F. Political Institualization: A Political Study of Two Sardinian Communities. L., NY: Wiley, 1975. 146 p.

342. Knight J. Institutions and Social Conflict. Cambridge, NY: Cambridge University Press, 1992. 234 p.

343. Kochen M., Deutch K. Decentralization: Sketches toward a Rational Theory. Cambridge, Mass.: Oelgeschlager, Cunn & Hain, 1980. 356 p.

344. Kurlyandskaya G. Budgetary Pluralism of Russian Local Authorities. Local Government Institute Discussion Papers, No. 11 II Intergovernmental

345. Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition.

346. Laband P. Deutsches Reichsstaatsrecht. Tubingen: Mohr, 1919. 4881. P

347. Lane J.-E., Ersson S. Comparative Politics: From Political Sociology to Comparative Public Policy // New Development in Political Science. Aldershot: Edward Elgar, 1990.

348. Laquian A.A. Asian City and Political Process // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 396-411.

349. Latour B. On technical mediation: Philosophy, sociology, genealogy // Common Knowledge. 1994. Vol. 3. P. 29-64.

350. Leach R. Local Government Reorganization RIP? // Political Quarterly. 1998. 69(1). P. 31-40.

351. Lineberry R., Flower E.P. Reformism and Public Policies in American Cities // American Political Science Review. 1967. №61. P.701-716.

352. Lipset S., Rokkan M. Cleavage Structures, Party System, and Voter Alignments: An Introduction // Party System and Voter Alignments. NY, 1967. P. 26-47.

353. Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R.Batley, G. Stoker. L., Basingstoke: Macmillan, 1991. 239 p.

354. Local Government in the Third World / ed. by P.Mawhood. Pretoria, Africa Institute of South Africa, 1993. 268 c.

355. Local Government Reform and Reorganization. An international perspective / ed. by A.B. Gunlicks. Port Washington, L.: Kennikat Press, 1981. 243 p.

356. Luterbacher U. A Theory Of Cooperation In The Triad // Cooperative Models In International Research / Ed. By M.D. Intriligator; U.Luterbacher. Boston Etc.: Kluwer Academic Publishers, 1995. P. 75-101.

357. Luykx N. Rural Government and Public Policy in Thailand // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 168-190.

358. Mackenzie W.J.M. Local Government in Parliament // Public Administration. 1954. № 32. P. 409-423.

359. Mackenzie W.J.M. The Conventions of Local Government // Public Administration. 1951. № 29. P.345-356.

360. Macleoud G. Ideas, Spaces and «Sovereignty-Scopes»: Dramatizing Scotland's Production of New Institutional Fix // Space and Polity. 1998. № 2(2). P. 207-233.

361. March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735-738.

362. Martin J. Leadership in Local Government Reform: Strategic Direction versus Administrative Compliance // Australian Journal of Public Administration. 1999. №58(3). P.24-37.

363. Martinez-Vazquez J., Boex J. Fiscal Decentralization in Russian Federation: Main Trends and Issues. Washington: EDI/World Bank, 2000. 1501. P

364. McGuirk P.M. Power and Policy Networks in Urban Goverence: Local Government and Property-led Regeneration in Dublin // Urban Studies. 2000. №37 (4). P. 651-672.

365. McLure Ch. E. The Tax Assignment Problem: Conceptual and Administrative Considerations in Achieving Subnational Fiscal Autonomy. Washington, DC: The World Bank, 1999.

366. Meier K.J., Polnard J.L.; Wrinkle R. Micheal Giles and Macur Olson meet Vincent Ostrom: Jurisdiction Size and Latino Representation // Social Science Quarterly. 2000. №81 (1). P. 123-135.

367. Mény Y. Centralisation et Décentralisation Dans le Débat Politique Français (1945-1969). Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1974. 536 p.

368. Mény Y. Le Maire ici et Allieurs // Pouvoirs. 1983. № 14. P. 19-28.

369. Meyer G. Lechrbuch des deutschen Staatsrechtes. Leipzig: Duncher and Humblot, 1899. 813 p.

370. Mill J.S. Considiration on Representative Government. L.: Routledge, 1904. 346 p.

371. Montagu-Harris G. Local Government in Many Lends. L.: D.S.King,1933.

372. Moreno E. Subnational Determinants of National Multipartism in Latin America // Legislative Studies Quarterly. 2003. Vol. XXVIII. P. 179-201.

373. Morgan D. Managing Urban America: The Politics and Administration of America's Cities. North Scitutary (Mass): Duxbury press, 1979. 333 p.

374. Mouritzen P. E., Narver B. J. Fiscal Stress in Local Government: The Danish and American cases // Research in Urban Policy / ed. by T. N. Clark. Greenwich: JAI Press, 1986. 460 p.

375. Nanetty R.Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.; NY: Pinter Publishers, 1988. 183 p.

376. Negrier E. The Changing Role of French Local Government // West European Politics. 1999. №22 (4). P. 120-140.

377. Newton K. Second City Politics. Democratic processes and decisionmaking in Birmingham. Oxford : Clarendon Press, 1976. 270 p.

378. Nigarn S.R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S.Chand & Co (Pvt) LTD, 1975. 252 p.

379. Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994.

380. Oates W. Fiscal Federalism. NY: Harcourt Brace Javanovich, 1972.256 p.

381. All. Olson M.C. The Logic of Collective Action. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965. 176 p.

382. Ostrom E. Collective Action and Evolution of Social Norms // The Journal of Economic Perspectives. 2000. Vol. 14. № 3. p. 137-158.

383. Ostrom E. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1990. 280 p.

384. Ostrom E. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P.Sabatier. Boulder, Colo.: Westview Press, 1999. 289 p.

385. Ostrom E., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. №1. P. 48-76.

386. Page E.C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991. 186 p.

387. Party System and Voter Alignment: cross-national perspectives / ed. by S.M Lipset., S. Roccan. NY: Free Press, 1967. 554 p.

388. Peck J. Geographies of Goverence: TECs and the Neo-Liberalisation of «Local Interests» // Space and Polity. 1998. № 2(1). P. 5-31.

389. Peters G. Institutional Theory in Political Science: «The New Institutionalism». L., NY: Pinter, 1999. 183 p.

390. Prelot M. La science politique. Paris: Presses univ. de France, 1961.126 p.

391. Przeworski A. Marxism and rational choice // Politics and Society. 1985. Vol. 14. P. 379-410.

392. Putnam R. Bowling Along: The Collapse and Revival of American Community. NY: Simon and Schuster, 2000. 453 p

393. Raeithel A. Symbolic production of social coherence // Mind, Culture and Activity. 1994. Vol. 1. P. 69-88.

394. Rahman A.T.R. Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by Goldsmith J. and Gunderson C. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 150-167.

395. Rhodes R. A. W. Control and Power in Central-Local government Relations. Farnborough: Grower, 1981. 194 p.

396. Rhodes R.A.W. The Institutional Approach // Theory and Methods in Political Science / ed. by D.Marsh, G. Stocer. Bashingstoke: MacMillan, 1995. P. 43-46.

397. Rhodes R.A.W. The National World of Local Government. L.: Allen & Unwin, 1986. 441 p.

398. Riggs F.W. Convergences in the Study of Comparative Public Administration and Local Government. Cainesville: University of Florida press, 1962. 28 p.

399. Robson W.A. The Development of Local Government. L.: Allen & Unwin, 1931. 362 p.

400. RuhilA.V.S. Institutions and Reform. Reinventing Local Government // Urban Affairs Review. 1999. № 3(34). P. 433-455.

401. Sancho J.R.L. The Autonomous Communities: Politics and Economics // Environment and Planning C: Government and Policy. 1987. № 5. P. 239-250.

402. Santanonio E. Italy // Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of West Europenian Unitary States. L., Beverly Hills, Calif.: Sage, 1987. 179 p.

403. Scribner S. Cognitive studies of work // Quarterly Newsletter of the Laboratory of Comparative Human Cognition, 1984. Vol. 6. P.

404. Sharpe L.J. Theories and Values of Local Government // Political Studies. 1970. №2. P. 26-53.

405. Shepsle K.A. Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions // Political Science: The Science of Politics / ed. by H. Weisberg. NY: Agathon, 1986. P.51-81.

406. Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1992. 330 p.

407. Smith B.C. Approaches to the Measurement of Decentralization // International Review of Administrative Sciences. 1979. № 3. P. 214-222.

408. Smith B.C. Decentralization: The Territorial Dimension of the State. L.: Allen & Unwin, 1985. 227 p.

409. Stewart J. Democracy and Local Government // Reinventing Democracy / ed. by P. Hirst and S. Khilnanni. Oxford: Blackwell Publisher, 1996. P. 39-56.

410. Stewart J.D. Local Government: The Conditions of Local Choice. L.: Allen & Unwin, 1984. 230 p.

411. Svara J.H Conflict and Cooperation in Elected-Administrative Relation in Large Council-Manager Cities // State and Local Government Review. 1999. № 31(3). P. 173-189.

412. Svara J.H. The Shifting Boundary between Elected Officials and City Managers in Large Council-Manager Cities // Public Administration Review. 1999. № 1 (59). P. 44-53.

413. Swearer H. R. The Function of Soviet Election // Midwest Journal of Political Science. 1961. № 5. P. 129-149.

414. SyedA.H. The Political Theory of American Local Government. NY: Random House, 1966. 211 p.

415. Taagapera R., Shugart M. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989. 292 p.

416. Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, L.: Yale University Press, 1977. 272 p.

417. Tucker R.C. Field Observation on Soviet Local Government // The Slavic and East European Review. 1959. № 6. P. 526-538.

418. Vanhanen T. The Emergence of Democracy. A Comparative Study of 119 States, 1850-1979. Helsinki: Finnish Society of Arts and Letters, 1984. 168 p.

419. Vanhanen T. The Process of Democratization. A Comparative Study of 147 States, 1980-1988. NY: Crane Russak, 1989. 327 p.

420. Ward P.M., Rodriguez V.E. New Federalism, Intra-Governmental Relation and Co-Goverence in Mexico // Journal of Latin American Studies. 1999. №31(3). P.673-710

421. Wartofsky M. Models. Dordrecht, Boston: D. Reidel, 1979. 428 p.

422. Weimer D.L. Institutional Design: Overview // Institutional Design / ed. by D.L.Weimer. Boston etc.: Kluwer academic press, 1995. P. 1-16.

423. White L. The concept of culture // American Anthropologist. 1959. Vol. 61. P. 227-251.

424. Wolman H., Goldsmith M. J. Local Government Fiscal Behavior in a Period of Slow National Growth: A Comparative Analysis // Environment and Planning: Government and Policy. 1987. № 2(5). P. 171-182.