автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы"

о

904692664

На правах рукописи

-г/.

ДРОБОТЕНКО ИОСИФ ИОСИФОВИЧ

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОДЕРЖАНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ (НА ПРИМЕРЕ г. ОМСКА)

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва 2010

2 0 МАЯ 2010

004602664

Диссертация выполнена на кафедре российской политики факультс политологии Московского государственного университета имени М. Ломоносова.

Научный руководитель:

кандидат политических наук, доцент Шатилов А.Б.

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Матвеев Р.Ф.

кандидат политических наук Петрова Е.В.

Ведущая организация: Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита состоится « » ^йд_ 2010 г. в на заседай

диссертационного совета Д.501.001.47 при Московском государственно университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москв Ломоносовский проспект, д.27, кор. 4, ауд._

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаци Фундаментальной библиотеки МГУ им. М.В. Ломоносова (сектор «А», 8-этаж, к.812) по адресу: Ломоносовский проспект, д.27.

Автореферат разослан «£ Ь> 2010 г.

И.о. ученого секретаря диссертационного совета Д 501.001.47

доктор философских наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование местного самоуправления (далее - МСУ) является важным компонентом демократического развития всех посткоммунистических стран. Предполагается, что МСУ позволит децентрализовать аппарат управления, привлечь к политическому участию значительное число граждан, решить локальные вопросы с учетом интересов местных сообществ, оптимально сочетать интересы и права человека с интересами государства.

Реализация принципов самоуправления в государственном механизме эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования модернизации. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации жизни «на местах», МСУ дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по ряду вопросов местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Местное самоуправление, таким образом, следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды н возрождение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Актуальность исследования обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов МСУ и, в ряде случаев, не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. И среди них следует назвать, с одной стороны, несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, а, с другой, проблем в его практическом применении. Последнее проявляется в нерешенности таких важных вопросов, как разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью, финансовые полномочия органов МСУ, кадровое обеспечение их работы и др. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко, не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых

актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Все это также делает актуальным анализ проблем реализации реформы МСУ в Российской Федерации, особенно на этапе ее «прикладного» внедрения в 2005-2010 гг.

Практико-политическое значение темы диссертационного исследования определяется еще и тем, что ее разработка позволяет исследовать своеобразие местного самоуправления в тех регионах Российской Федерации которые уже добились определенных успехов в деле муниципального реформирования и их опыт по ряду позиций является «модельным» для других субъектов РФ.

Однако актуальность избранной темы обусловлена не только ее соответствием текущей политической конъюнктуре, но и ее теоретической значимостью. Так, она актуальна в научном плане, поскольку связана с одним из наиболее перспективных и бурно развивающихся разделов политологии - теорией политической модернизации, и ее разработка позволяет уточнить некоторые из складывающихся представлений о характере институционального обеспечения процесса демократизации поеттоталитарных обществ.

Вполне очевиден и такой аспект ее актуальности, как сопряженность с задачей переработки и критического освоения интеллектуального опыта наиболее политически активных элементов общества, стремящихся к выработке собственной модели политического развития и поиску способов ее реализации.

Степень разработанности проблемы. Исследование проблем местного самоуправления носит междисциплинарный характер. Данная тематика находится в поле зрения таких дисциплин, как политология, история, юриспруденция, социология. Это во многом предопределяет разнообразие подходов в изучении теории и практики МСУ.

При этом, важно учесть, что традиции местного самоуправления были наиболее сильны в Западной Европе, и, соответственно, определяющий вклад в изучение данной проблематики внесли зарубежные ученые. В этой связи необходимо вьщелить работы таких исследователей, как Ф. Веклер, П. Кармайкл, И. Берец, Ф.

Мензинг, Г. Нагельшмитц, Э. Харлоф.1. Также необходимо отметить, что в ранние периоды изучения проблем МСУ появилось значительное число концептуальных трудов, посвященных сравнительному анализу систем управления и самоуправления на Западе2.

Что касается отечественной традиции изучения проблем МСУ, то ее начало было положено на рубеже XIX-XX вв., когда разрабатывались проекты демократического переустройства Российской империи и авторы пытались определить наиболее эффективные пути модернизации системы управления на местном уровне. Соответственно, значительный вклад в развитие теории местного самоуправления внесли В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, С.Ю. Витте, А. Руссов, A.A. Титов, анализировавшие уроки реформы 1864 г., а также деятельность земского движения3.

Кроме того, политическими мыслителями того периода велась интенсивная дискуссия о природе местного самоуправления и соотношении государственного управления и МСУ в России. В ней приняли участие такие известные ученые и общественные деятели, как А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин4.

В советский период проблемы местного самоуправления оказались на периферии научной мысли. Во многом это было связано с тем, что МСУ предполагало известную децентрализацию власти, что было неприемлемо для жестко централизованной системы управления СССР. Поэтому основное внимание профильных исследований концентрировалось на истории дореволюционного

1 См.: Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1985; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика // Государственная служба. 1996. № 11; Берец И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления // Там же.; Мензинг Ф , Нагельшмитц Г. Без городов не организовать государство. Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. Бонн, 1994; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992 и др.

2 См., например: Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910, Штейн Л. Учение об управлении н право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909, Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901; Руссов А. Краткая энциклопедия земского дела. Киев, 1914; Титов A.A. Реформы Александра И и их судьба. М., 1910.

* См.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. в 9 томах, СПб.-М., 1899-1908. Т. 2, 8, 9, Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910, Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб , 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.

земства5 или же на проблематике работы Советов различных уровней (правда, в этом случае научные разработки носили вполне «официозный» характер)6.

Политика «перестройки», спровоцировавшая децентрализацию и «передел власти» власти в СССР, стимулировала исследовательский интерес к советской системе организации власти на среднем и низовом уровнях. Поэтому в данный период проблемы местного самоуправления рассматривались в основном в контексте анализа работы Советов, их места и роли в структуре управления7. Правда, после известных событий 1992-1993 гг., сопровождавшихся жесткой конфронтацией исполнительной и законодательной ветвей власти, когда Советы различного уровня оказались вовлеченными в политическое противостояние, интерес к данной проблематике несколько снизился. А после принятия новой российской Конституции, когда страна взяла курс на проведение радикальных политических и экономических реформ по «западному» образцу, активизировался интерес уже к зарубежному опыту организации системы МСУ.

В рамках современных исследований начинают развиваться традиционный для России историко-генетический подход8, а также социологический анализ проблем местного самоуправления9. В отечественной политологической литературе видное место занимают также работы, выполненные в рамках компаративного анализа и посвященные сравнительному изучению систем местного самоуправления за рубежом10.

Среди работ, анализирующих процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, причины его реформирования и перспективы развития, можно выделить исследования В.Я. Гельмана, Л.В. Гильченко,

s Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. M., 1990; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х -начале 90-х гг. 19 века. Л,, 1984; Пирумова H.M. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начаа XX века. М., 1977 и др.

6 Кутафин O.E. Роль местных советов в коммунистическом строительстве. М., 1976, Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986; Семушкин А.Т., Цицин П.Г. Управление районом крупного города, М., 1980; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1987.

7 См., например; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3, Лабудин A.B. Развитие теории территориального самоуправления в СССР. 1917-1991 гг. М., 1992; Местные Советы в условиях политических и экономических реформ / Науч. ред. B.C. Вильямский. М., 1991 и др.

' См., например: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социс. 1997. № I и др.

9 Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997. № 6; Чабанова A.B. Местное самоуправление как объект социологического изучения. Автореф. дис. канд. соц. наук. М„ 1999.

'°См.: Мачульская И Г. Аналитический обзор российской и зарубежной моделей местного самоуправления. Новосибирск, 1996; Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994; Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России. СПб., 1999,

И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, В.Г. Игнатова, A.B. Лагуткина, В.П.Игнатова, Г.А.Старцевой и других 11. В этих работах содержится исключительно ценный материал, хотя нельзя и не отметить, что должной глубины анализа и адекватной систематизации представленного корпуса эмпирических данных в целом пока не достигнуто.

Также надо отметить, что в последние годы по проблематике МСУ был защищен целый ряд диссертаций12. В них рассматривались вопросы теории и истории местного самоуправления, различные модели в зарубежных странах, анализировалось становление и развитие системы МСУ в Российской Федерации. В то же время для ряда этих исследований подчас была характерна своего рода «нормативность» в подаче материала, не была в полной мере выявлена специфика низовой организации власти применительно к нашей стране.

Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены также работы А.С.Автономова, Е.В. Андрюшиной, В.Я. Гельмана, А. Кынева, Н.П.Медведева, А.Пузанова, М.В.Столярова, А.Е.Чириковой и др.13

Таким образом, можно констатировать, что в историографии получили достаточно полное освещение базовые вопросы теории местного самоуправления (особенно в плане анализа зарубежного опыта), а также история МСУ в России (от земств до проектов 1990-х гг.). В то же время, современные аспекты реформы местного самоуправления нуждаются в дальнейшем изучении, особенно в плане

11 См.: Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. N° 9; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. M., 1998; Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1995; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М., 2001; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в России (1990-е гг.). Ростов-на-Дону, 1998; Лагуткин A.B. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1994.; Игнатов В.П., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ. Ростов-на-Дону, 2002.

11 Например: Гришенко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма. Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. Дис. канд. полит, наук. М., 2004; Малараева Ю.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004; Кружков A.B. Политические аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. канд. полит, наук. М., 2003, Шрейдер В.Ф. Региональное измерение социальной политики местного самоуправления (на примере г, Омска). Дис. доктора полит, наук. Санкт-Петербург, 2006; Нечаев В.Д. Инсгтуциональная организация местного самоуправления в постсоветской России. Дис. д-ра полит.наук, М., 2008 и др.

13 Автономов A.C. МСУ - система многоуровневая // Стратегия России. 2004. JJ» 12, Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2006. № 1; Гельман В.Я. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra. 2007. Январь-февраль; Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам Н Pro et Conta. 2007. Январь-февраль; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России II Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизация. М., 2006; Мерсиянова И. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? // Власть. 2005. № 12; Чирикова А.Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М., 2007, Шатилов А.Б. Муниципальная реформа в России: процесс торможения // Власть. 2006. № 3 и др.

исследования отечественной специфики. Кроме того, необходимо учитывать то обстоятельство, что процессы создания полноценной системы местного самоуправления сдвинулись с «мертвой точки» лишь в 2005-2006 гг., и еще не создано достаточной историографической базы.

Объектам данного диссертационного исследования является местное самоуправление как демократический институт политической системы.

Предметом исследования являются место, роль и специфика института местного самоуправления в условиях системной политической модернизации России.

Эмпирическая база диссертационного исследования. Источниковую основу диссертации составили разнообразные материалы.

Особо значимыми из них являются законодательство и другие правовые акты, регулирующие порядок осуществления местного самоуправления в России и других странах. Соответственно, в рамках работы активно использовались Конституции России и зарубежных стран, Хартии и законодательство по местному самоуправлению, документы Евросоюза по данной проблематике, Устав г. Омска и др. Они дают представление о правовом обеспечении процесса функционирования МСУ, а также о развитии законодательства в данной области как в нашей стране, так и за рубежом. Одновременно нормативные источниковые материалы позволяют сделать вывод о месте местного самоуправления в системе государственной власти и управления в тех или иных государствах.

Второй группой источников, используемых в данной работе, являются материалы текущей прессы, посвященные опыту реализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Данная проблематика широко освещалась в отечественной прессе, особенно в период 20052006 гг., когда активно дискутировался вопрос о целесообразности «оперативного» внедрения системы МСУ или же о переносе реформы на 2008 г. Соответственно, в общественно-политических газетах и журналах (в том числе, омских) можно найти информацию о специфике реализации местного самоуправления на муниципальном уровне, об аргументах «за» и «против» данной системы, о проблемах, возникающих в ходе реформирования МСУ.

Вспомогательную роль в работе играют также следующие источники: выступления государственных и политических деятелей по вопросу о реализации

системы МСУ в Российской Федерации, материалы политических партий и движений, посвященные данной проблематике, текущая аналитика ряда исследовательских центров РФ (например, Центра политической конъюнктуры России) и др.

Цели и задачи диссертации. Целью данного диссертационного исследования является анализ процессов становления системы местного самоуправления в Российской Федерации в период 1991-2009 гг. (в том числе, на примере Омска) для выявления специфики отечественной модели и ее соответствия международным стандартам.

Для реализации поставленной цели требуется решение ряда исследовательских задач. К основным из них относятся:

• анализ роли местного самоуправления в системе политико-властных отношений Российской Федерации;

• выявление основных черт современной модели МСУ в РФ;

• исследование традиций местного самоуправления в истории России;

• анализ нормативно-правовых аспектов деятельности местного самоуправления в современной России;

• определение базовых проблем и перспектив развития МСУ на современном этапе;

• рассмотрение этапов и последовательности реализации проекта создания в Российской Федерации системы местного самоуправления;

• анализ опыта реализации принципов местного самоуправления, наработанный в последние годы в г.Омске.

Теоретические и методологические основания исследования проблемы.

Сложность теоретического обоснования избранной темы исследования определяется в значительной степени неоднозначностью в интерпретации и понимании в современной науки процесса модернизации системы управления в постготалитарных странах.

Представляется, что максимально полный анализ природы местного самоуправления возможен только с применением системного подхода, например, рассмотрения МСУ в рамках эволюционного развития социума как целостного

организма. При таком подходе местное самоуправление необходимо исследовать как общественный институт с учетом объективных (закономерных) явлений социального развития. То есть МСУ является необходимым элементом современного государства, обеспечивающего его устойчивое развитие. Более того, здесь вполне адекватно использовать метод синергетики, который ориентирован на исследование самоорганизующихся, самопроизвольных и самоуправляющихся процессов.

Подобная установка позволяет анализировать процесс реформирования системы управления в РФ (в том числе и в области МСУ) в постсоветский период с точки зрения функционирования сложноорганизованной и неравновесной системы, в рамках которой генерируется внутренняя иерархия составляющих ее элементов. Кроме того, необратимость эволюции подобных систем позволяет объяснить изменчивость и непоследовательность указанных трансформаций в период 1991-2010 гг. По мнению одного из известных российских политологов Р.Ф. Матвеева, тогда «менялись не только институты, процессы, идеи и концепции», но «менялась логика и взаимосвязи между прошлым, настоящим и будущим». Действительность порождала новые явления и процессы, которые «развивались не по привычным правилам именно потому, что порождал их динамический хаос»14.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.

Во-первых, в самой постановке проблемы, степени ее разработанности и попытке объективно проанализировать политико-правовую практику прошлого и настоящего в вопросах реализации местного самоуправления в России. Особенно это важно с точки зрения анализа процессов постсоветской модернизации на «низовом уровне», изучения степени влияния ценностей «демократического транзита» на политическую активность граждан на местах, исследования проблем адаптации западного опыта МСУ к отечественной политической практике.

Во-вторых, настоящее исследование является одним из первых, в котором процессы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой федеральным Центром конституционной реформы, направленной на реализацию «принципа разделения власти», конституционного федерализма, формирования системы

14 Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. Саратов, 2002. С. 129

местного самоуправления, как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти.

В-третьих, наряду с теоретическими, в диссертации подробно исследованы практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей, проблемы, связанные с реализацией муниципальной реформы. При этом особое внимание уделяется анализу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию политических, социально-экономических и конституционно-правовых механизмов их взаимодействия.

Положения, выносимые на защиту.

1. Создание системы местного самоуправления является необходимым условием развития многоуровневой власти в современном государстве. Наличие местного самоуправления - неотъемлемый элемент современных демократий, поскольку позволяет обеспечить каждому гражданину возможность участия в делах местного значения, защитить свои права, приобщиться к управленческой деятельности.

2. Система местного самоуправления является важным механизмом функционирования гражданского общества, построенного на началах демократии, разделения полномочий и компетенции органов управления, политического участия. Тенденцией современной эпохи становится укрепление позиций местного самоуправления в развитых государствах (прежде всего, в Европе и США). С одной стороны, это связано с объективными потребностями современных обществ в оптимизации взаимодействия центральной, региональной и местной власти, с другой - с господством точки зрения относительно необходимости «распыления» власти для защиты гражданского общества от ее возможной экспансии.

3. Формирование системы местного самоуправления в России прошло ряд этапов. При этом 1990-е годы оказались периодом «декларативного» и «нормативного» оформления системы местного самоуправления, в то время как практическая реализация муниципальной реформы тогда фактически не состоялась.

Отчасти это было обусловлено неготовностью населения воспринять принципы местного самоуправления, отчасти торможение реформы было вызвано противодействием со стороны губернаторского корпуса, стремившегося монопольно контролировать подвластные регионы. При этом у федеральной власти не было ни возможностей, ни политической воли для начала преобразований на местном уровне. И лишь в 2000-е гг., когда Центр получил необходимые ресурсы и влияние на региональную политику, муниципальная реформа, наконец, была «запущена».

4. Реализация местного самоуправления в России столкнулась с целым рядом объективных и субъективных вызовов. С одной стороны, против МСУ играли традиции российской политической культуры, предполагающие определенный социальный абсентеизм и государственный патернализм, с другой - слабая проработанность ряда аспектов муниципальной реформы (отсутствие необходимого кадрового обеспечения на низовом уровне, нерешенность проблемы распределения компетенций и сфер влияния между региональной и муниципальной властью, отсутствие необходимого финансирования органов местного самоуправления и др.). Тем не менее, необходимо отметить, что, несмотря на все сложности, органы МСУ начинают играть все более значимую роль в российской региональной политике.

5. Опыт города Омска показывает, что наиболее продуктивным является путь «глубокой» реализации принципов местного самоуправления, с опорой на инициативу граждан (в частности, в рамках комитетов территориального общественного самоуправления), причем низовые органы МСУ должны наделяться существенными полномочиями.

Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы как в теоретическом, так и прикладном плане. Так, например, определенный вклад диссертация вносит в теорию изучения процессов политической модернизации России в постсоветский период. Комплексный подход позволяет не только подробно рассмотреть специфику проведения муниципальной реформы на современном этапе, но и сопоставить ее принципы с базовыми приоритетами преобразований в области МСУ в 1990-е гг. Кроме того, важным является сравнительный анализ адекватности основных ценностей западной модели организации местного самоуправления российским реалиям и отечественной политической культуре. Практическая значимость работы

заключается в возможности использования ее результатов при оптимизации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в процессе реализации демократических преобразований в субъектах РФ, в выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением, в создании программ подготовки муниципальных служащих как управленческого «кадрового резерва» на местах. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании ряда дисциплин («Политические отношения и политические процессы в современной России», «Государственная политика и управление», «Политический менеджмент», «Сравнительная политология» и др.).

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, в ходе выступлений в МГУ, Финансовой академии при Правительстве РФ и др. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры российской политики факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении формулируется содержание научной проблемы, определяются хронологические рамки исследования, проводится историографический анализ процесса формирования МСУ в России и за рубежом. Кроме того, во введении представлены теоретические и методологические основания изучения проблемы, характеризуются источниковая база исследования, структура работы, обосновываются выводы, имеющие научную новизну.

В первой главе «Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти: современные отечественные и зарубежные тенденции развития» анализируются проблемы современной теории МСУ, рассматривается роль местного самоуправления в системе организации власти. Одновременно

прослеживается процесс трансформации принципов организации МСУ на современном этапе. Кроме того, предпринимается попытка проанализировать существо и процесс функционирования различных моделей МСУ (отечественных и зарубежных), дать их характеристику и сравнительный анализ, а также определить наиболее адекватные российской ситуации схемы реализации местного самоуправления. Еще один параграф посвящен изучению процесса становления и развития МСУ в РФ на раннем этапе, до принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Автор приходит к выводу о том, что система местного самоуправления является неотъемлемым элементом современной демократической государственности и, наряду с другими механизмами (системой разделения властей, свободными выборами, наличием политических свобод), может служить критерием для оценки степени демократичности того или иного политического режима.

Превалирующие у законодателей теории местного самоуправления определяют сущностное наполнение системы самоуправления в различных странах и ее генетические особенности. Однако, при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Ясно, что если бы их не было, то не могло бы существовать и самого понятия.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. определение круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по отношению к системе государственного управления, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач (местное обложение и т.п.).

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный выборны' принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот призна часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), и в связи с этим он не может в полной мере служить для разграничения двух понятий.

Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагас совпадение субъекта и объекта управления, другими словами - участие граждан в решении всех касающихся их вопросов.

Разнообразие практик местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX веке15:

- теория свободной общины;

- общественно-хозяйственная теория управления;

- государственная теория.

Основа теории свободной общины - представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Из этой теории следуют следующие принципы организации местного самоуправления:

- органы местного самоуправления - это органы общин (местных сообществ), а не государства;

- избираемость органов местного самоуправления членами общины.

Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе от дел

государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в случае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.

Обосновывая основной признак местного самоуправления, общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно

15 Лапин В.А., Крестьянинов A.B., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления. M , 2006. С. 31.

общественной этой теории, - это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в эффективности результатов местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне. Так, французский ученый Р. Драго указывал, что местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством.

Государственная теория рассматривает местные органы управления, прежде всего, в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определённых государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации.

Помимо функций представительства интересов населения местное самоуправление предполагает, с одной стороны, привлечение широких слоев граждан к участию во власти, а, с другой, помощь региональным и федеральным органам власти в сфере управления обществом на «низовом уровне».

При анализе соотношения понятий «местное самоуправление» и «местно управление» наиболее приемлемым является комплексный подход, которы позволяет сделать вывод о том, что генезис и процесс формирования местных органо во многом аналогичен тем принципам, на которых выстраиваются вышестоящи органы управления. При этом основная роль местного самоуправления в систем органов публичного государственного администрирования (управления) видится обеспечении децентрализации и организационной обособленности власти на местах. Тем не менее, нельзя не отметить и того, что органы МСУ участвуют и в проведении общегосударственного политического курса, тем самым, совмещая «государственное начало» и функции «низового» уровня власти.

Правовая регламентация деятельности и полномочий органов МСУ варьируется. При этом чаще они прописываются в Конституциях тех или иных стран, а также актах, издаваемых центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. Особо стоит отметить, что в федерациях национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов власти, возлагая обязанности правового регулирования местного управления, в основном, на субъекты федерации16.

Основное различие между англо-саксонской и континентальной моделями МСУ заключается в степени автономии местных органов и характере наделения их полномочиями. Так, в первом случае органы местного самоуправления относительно автономны в пределах своей компетенции, которая четко зафиксирована в действующем законодательстве. Вторая модель предполагает возможность контроля за деятельностью муниципалитетов со стороны государственных административных структур. Что же касается полномочий «низового» звена власти, то в этом случае органы МСУ имеют право проявлять инициативу по вопросам, находящимся даже вне пределов их компетенции.

Что же касается исторического опыта развития системы местного самоуправления в России, то прошлое свидетельствует о том, что МСУ всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на

16 См.: Медведев Н.П, Политическая регионалистика. М., 2002. С. 76-77.

местном уровне. При этом формально местная власть традиционно обладала значительными полномочиями, которые, однако, зачастую не были реализованы, поскольку их делегирование не всегда сопровождалось соответствующим ресурсным обеспечением.

Во второй главе «Опыт постсоветской трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный замысел и муниципальная практика» анализируется ход муниципальной реформы после принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой части также концентрируется внимание на тех проблемах, с которыми столкнулись российские власти при проведении реформы МСУ на современном этапе. Кроме того, в данной главе анализируется опыт местного самоуправления г. Омска.

Попытки реформирования системы местного самоуправления наблюдались еще в период «перестройки», когда шел активный поиск альтернативы советской модели, в том числе, «на местах». Так в этот период была даже создана «профильная» нормативная база, а именно, приняты Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991). Тем не менее, серьезной реформы прежней управленческой системы они не предусматривали. Из принципиальных моментов можно отметить разве что разграничение компетенции между местными советами и администрациями, а также предоставление определенных гарантий деятельности МСУ. Тем не менее, на тот момент ни одна из политических сил не была заинтересована в кардинальном пересмотре советской модели. Представители КПСС занимали «охранительные» позиции и стремились сдержать реформаторскую деятельность своих оппонентов. Что же касается демократических сил, то они на рубеже 1980-1990-х гг. использовали советские органы власти в качестве общественной трибуны и поэтому не собирались отказываться от нее по тактическим соображениям.

После поражения ГКЧП началось формирование основ новой российской государственности. В этой связи возник вопрос и о реформе местного самоуправления. Во-первых, Б.Н.Ельцин и его команда позиционировали себя как сторонники западного либерально-демократического пути развития, а МСУ по определению выступает неотъемлемым элементом демократического политического

режима. Поэтому новая российская власть сделала ставку на демонтаж советско системы управления, подчеркнуто заявляя о необходимости соответстви международным стандартам. Во-вторых, уже в 1992 г. начался жесткий конфлик между исполнительной и законодательной ветвями власти, следствием чего стал кампания, инициированная президентом РФ, по дискредитации и дезавуаци «реакционных» Советов, «оказавшихся тормозом на пути преобразований».

Следующий этап оформления в России системы местного самоуправления бы связан с реализацией поэтапной конституционной реформы. Победа президентской стороны в противостоянии с Верховным Советом в октябре 1993 г. дала стар кардинальным трансформациям на данном направлении. Деятельность местных Советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 г. Основной Закон РФ, принятый 12 декабря 1993 г., закрепил местное самоуправление и его самостоятельность на конституционном уровне, в том числе, и при определении структуры органов местного самоуправления. А в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к которому в 1997 и 2000 гг. принимались поправки, в основном касавшиеся МСУ в городах федерального значения и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации. Как показывает анализ, в настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в стране. Первый заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Второй состоит в позиции «огосударствления» местного самоуправления, его жесткой привязки к государственной структуре и рассмотрении

его как продолжения государственного управления на местах17. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность норм и правил его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы как на уровне федерального, так и регионального законодательства.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что формирование системы МСУ в России проходило преимущественно «сверху», в тесном контакте с органами государственной власти различных уровней. Более того, на первом этапе своего создания, в период 1993-1996 гг., становление системы МСУ во многом носило «декоративный» характер и, скорее, являлось данью демократической практике стран Запада, нежели потребностью федеральной и региональной власти в «самоорганизации» населения на низовом уровне. Более того, в условиях предоставления руководству российских регионов дополнительных полномочий и перехода к выборности губернаторского корпуса система МСУ совершенно выпала из центр-региональных отношений. В ее реальном «запуске» не были заинтересованы ни федеральный Центр, ни субъекты РФ18. Однако на втором этапе реформы местного самоуправления был реализован иной сценарий взаимодействия лидеров исполнительной власти регионов, образовавшегося в процессе реформы местного самоуправления слоя муниципальных политиков, законодателей федерального уровня и представителей исполнительной власти Центра (Администрация Президента РФ). Тенденция к регионализации и децентрализации сменилась консолидацией властных ресурсов в федеральном Центре в рамках построения «вертикали власти» - именно это направление развития политической системы стало определяющим, начиная с 2000 г. Все это стимулировал о интерес власти (прежде всего, федеральной) к системе местного самоуправления, которая рассматривалась как дополнительный ресурс для ограничения влияния региональных лидеров.

После принятия нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) и расширения компетенции органов МСУ актуальной стала проблема фактического отсутствия экономической базы для реализации их полномочий. Это связано, с одной стороны, с общим направлением федеральной

Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004. С. 212.

экономической политики, не предполагающей ограничения финансовой «автономии региональных элит и сокращения дотаций, а с другой, с несовершенство действующей системы межбюджетных отношений между Центром, регионами муниципалитетами. Однако полноценная реализация заявленной концепции реформ МСУ без внесения поправок в налоговое законодательство (Налоговый и Бюджетны кодексы) фактически невозможна.

На нынешнем этапе помимо финансово-экономических проблем реформа МС испытывает еще ряд затруднений. В частности, в качестве таковых можно назват кадровый «дефицит» квалифицированных муниципальных служащих и отсутстви законодательно закрепленных эффективных механизмов контроля за деятельность! органов местного самоуправления". При этом декларируемая независимость МСУ о региональной и федеральной власти во многом является условной, и гаранта «самостоятельности» МСУ в большинстве случаев существуют лишь формально. Более того, у части российского политического класса до сих пор доминирую представления о реформе местного самоуправления как о «несерьезном эксперименте». Это обусловлено как традиционным преобладанием патерналистских настроений у населения и относительной неразвитостью отечественной гражданской культуры, так и недостаточной эффективностью действий властных структур, инициировавших реформу. Кстати, такая ситуация зачастую способствует тому, что права МСУ попираются «регионалами» при молчаливом согласии «народных масс».

В текущей региональной практике получили распространение следующие нарушения в отношении прав и компетенции органов МСУ:

- нарушение норм Конституции и федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;

- узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;

- введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

19 См., например: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М., 2009. - С

15-И

- навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;

- произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;

- вмешательство в процесс выборов органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований;

- передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.

Несмотря на то, что ряд вышеуказанных проблем присущ и местному самоуправлению Омска, тем не менее, можно отметить и в определенной степени передовой опыт, характерный для городского МСУ:

создана современная модель территориальной организации местного самоуправления;

сформированы органы местного самоуправления;

разработаны и утверждены текущие и перспективные комплексные планы социально-экономического развития города; выстроены межбюджетные отношения; организована муниципальная служба;

реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

органы МСУ активно участвуют в осуществлении социальной политики; через органы МСУ осуществляется эффективно представительство интересов граждан на муниципальном уровне20.

В заключении формулируются основные выводы по теме диссертационного исследования и приводится ряд практических рекомендаций.

В приложение к диссертации включен список использованных источников и литературы, а также ряд иллюстративных материалов, касающихся развития местного самоуправления в г. Омске.

20 Шрейдер В.Ф. Специфика регионального муниципального устройства. Омск, 2006 С. 6-18.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующи публикациях автора:

Публикации в периодических научных изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России Власть. 2010. № 4. - 0,4 п.л.

2. Муниципальная реформа в России: проблема взаимоотношений уровне власти // Власть. 2010. № 4. - 0,4 п.л.

3. Организация местного самоуправления на рубеже ХХ-ХХ1 вв.: актуальны теоретические аспекты // Обозреватель-ОЬзегуег. 2010. № 4. - 0,5 п.л.

Другие публикации:

4. Местное управление и местное самоуправление за рубежом: традиции новации // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность - Р-н/Д: Изд. СКАГС, 2010. -1,4 п.л.

Подписано в печать 20.04.10 Формат 60x88 1/16. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 938 Отпечатано в ООО «Соцветие красок» 119991 г.Москва, Ленинские горы, д.1 Главное здание МГУ, к. А-102

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Дроботенко, Иосиф Иосифович

НА ПРИМЕРЕ г. ОМСКА)

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель: кандидат политических наук, доцент

ШАТИЛОВ АЛЕКСАНДР БОРИСОВИЧ

МОСКВА

Оглавление

Введение

Глава 1. Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти: современные отечественные и зарубежные тенденции развития

§ 1. Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти

§ 2. Местное самоуправление и местное управление в зарубежных государствах: генезис и тенденции развития

§ 3. Проблемы развития местного самоуправления в России

Глава 2. Опыт постсоветской трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный замысел и муниципальная практика

§ 1. Местное самоуправление в постсоветской России (1991-2010 гг.): основные направления муниципальной реформы

§ 2. Муниципальная реформа в г. Омске (2003-2010 гг.): опыт, проблемы и перспективы

Введение диссертации2010 год, автореферат по политологии, Дроботенко, Иосиф Иосифович

Постановка проблемы и ее актуальность. Формирование местного самоуправления (далее - МСУ) является важным компонентом демократического развития всех посткоммунистических стран. Предполагается, что МСУ, составляя одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет децентрализовать аппарат управления, привлечь к политическому участию значительное число граждан, решить локальные вопросы с учетом интересов местных сообществ, оптимально сочетать интересы и права человека с интересами государства.

Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на объективно назревшие экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. То есть местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на утверждение демократического гражданского общества, поскольку в муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Местное самоуправление выступает одновременно и как механизм формирования гражданского общества, и как его неотъемлемая составная часть.

Актуальность исследования обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. И среди них следует назвать несогласованность, несистематизированность, неполноту и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, а также практики его применения. Важно учитывать, что под влиянием динамизма общественных отношений изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Нередко, не решив самых необходимых проблем развития территории, не выявив ее особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Все это также делает актуальным анализ проблем реализации реформы МСУ в Российской Федерации, особенно на этапе ее практического внедрения в 2005-2010 гг.

Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблем местного самоуправления носит междисциплинарный характер. Эта тематика находится в поле зрения таких дисциплин, как политология, история, юриспруденция, социология. Это во многом предопределяет разнообразие подходов к изучению теории и практики МСУ.

При этом, учитывая, что традиции местного самоуправления были наиболее сильны в Западной Европе, соответственно, определяющий вклад в изучение данной проблематики внесли зарубежные ученые. В этой связи необходимо отметить работы таких исследователей, как Ф. Веклер, П. Кармайкл, И. Берец, Ф. Мензинг, Г. Нагелылмитц, Э. Харлоф, которые сосредоточили свои усилия на изучении и анализе проблем местной власти, преимущественно, в европейских странах1. Также необходимо отметить, что

1 См.: Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1985; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика И Государственная служба. 1996. №11; Берец 5 в «ранний» период изучения проблем МСУ появилось значительное число концептуальных трудов, посвященных сравнительному анализу систем управления и самоуправления на Западе2.

Что касается отечественной традиции изучения проблем МСУ, то ее начало было положено на рубеже XIX-XX вв., когда разрабатывались проекты демократического переустройства Российской империи и авторы пытались определить наиболее эффективные пути модернизации системы управления на местном уровне. Соответственно, значительный вклад в развитие теории местного самоуправления внесли В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, С.Ю. Витте, А. Руссов, A.A. Титов, анализировавшие уроки реформы 1864 г., а также деятельность земского движения3.

Кроме того, политическими мыслителями того периода велась интенсивная дискуссия о природе местного самоуправления и соотношении государственного управления и МСУ в России. В ней приняли участие такие известные ученые и общественные деятели, как А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин4.

В советский период проблемы местного самоуправления оказались на периферии научной мысли. Во многом это было связано с тем, что МСУ предполагало известную децентрализацию власти, что было неприемлемо для жестко централизованной системы управления СССР. Поэтому основное внимание профильных исследований концентрировалось на истории

И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления // Там же.; Мензинг Ф, Нагельшмитц Г. Без городов не организовать государство. Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. Бонн, 1994; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992 и др.

2 См., например: Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901; Руссов А. Краткая энциклопедия земского дела. Киев, 1914; Титов A.A. Реформы Александра II и их судьба. М., 1910.

4 См.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. в 9 томах. СПб.-М., 1899-1908. Т. 2, 8, 9; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. дореволюционного земства5 или же на проблематике работы Советов различных уровней .

Политика перестройки, спровоцировавшая децентрализацию и «передел власти» власти в СССР, стимулировала исследовательский интерес к советской системе организации власти на среднем и низовом уровнях. Поэтому в данный период проблемы местного самоуправления рассматривались в основном в контексте анализа работы Советов, их места и роли в структуре управления7. Правда, после известных событий 1992-1993 гг., сопровождавшихся жесткой конфронтацией исполнительной и законодательной ветвей власти, когда Советы различного уровня оказались вовлеченными в политическое противостояние, интерес к данной проблематике несколько снизился. А после принятия новой российской Конституции, когда страна взяла курс на проведение радикальных политических и экономических реформ по «западному» образцу, активизировался интерес уже к зарубежному опыту организации системы МСУ.

В рамках современных исследований начинают развиваться традиционный для России историко-генетический подход8, а также социологический анализ проблем местного самоуправления9. В отечественной политологической литературе видное место занимают также

5 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. 19 века. Л., 1984; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начаа XX века. М., 1977 и др.

6 Кутафин О.Е Роль местных советов в коммунистическом строительстве. М., 1976; Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М., 1986; Семушкин A.T., Цицин П.Г. Управление районом крупного города. М., 1980; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1987.

7 См., например: Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3; Лабудин A.B. Развитие теории территориального самоуправления в СССР. 1917-1991 гг. М., 1992; Местные Советы в условиях политических и экономических реформ / Науч. ред. B.C. Вильямский. М., 1991 и др. См., например: Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// Социс. 1997. № 1 и др.

9 Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997. № 6; Чабанова A.B. Местное самоуправление как объект социологического изучения. Автореф. дис. канд. соц. наук. М., 1999. работы, выполненные в рамках компаративного анализа и посвященные сравнительному изучению систем местного самоуправления за рубежом10.

Среди работ, анализирующих процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, причины его реформирования и перспективы развития, можно выделить исследования В.Я. Гельмана, JI.B. Гильченко, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, В.Г. Игнатова, A.B. Лагуткина, В.П.Игнатова, Г.А.Старцевой и других11. Тем не менее, нельзя не отметить, что большинство этих работ носило общий характер и не основывалось на анализе значительного корпуса эмпирических данных.

Также надо отметить, что в последние годы по проблематике МСУ был

1 ^ защищен целый ряд диссертаций \ В них рассматривались вопросы теории и истории местного самоуправления, различные модели в зарубежных странах, анализировалось становление и развитие системы МСУ в Российской Федерации. В то же время для этих исследований подчас была характерна своего рода «нормативность» в подаче материала и неполный учет специфики низовой организации власти применительно к нашей стране.

Таким образом, можно констатировать, что в историографии получили достаточно основательное освещение базовые вопросы теории местного

10 См.: Мачульская И.Г. Аналитический обзор российской и зарубежной моделей местного самоуправления. Новосибирск, 1996; Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994; Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России. СПб., 1999; " См.: Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М., 1998;

Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1995; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М., 2001; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в России (1990-е гг.). Ростов-на-Дону, 1998; Лагуткин A.B. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1994.; Игнатов В.П., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и Германии: сравнительный анализ. Ростов-на-Дону, 2002; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. M., 2004.

12 Например: Грищенко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма. Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Бажинов M.A. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. Дис. канд. полит, наук. M., 2004; Малараева Ю.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004; Кружков A.B. Политические аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. канд. полит, наук. М., 2003; Шрейдер В.Ф. Региональное измерение социальной политики местного самоуправления (на примере г. Омска). Дис. доктора полит, наук. Санкт-Петербург, 2006; Салов Д.О. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России. Дис. канд. полит, наук. М., 2008; Казаков В.В. Местное самоуправление как институциональный фактор развития системы многоуровневой власти в современном государстве (на примере России и Евросоюза). Дис. канд. полит, наук. М., 2009 и др. самоуправления (особенно в плане анализа зарубежного опыта), а также история МСУ в России (от земств до проектов 1990-х гг.). В то же время, современные аспекты реформы местного самоуправления пока не получили должного освещения в научных работах, с одной стороны, в силу ангажированности и нормативности установок авторов (ориентировавшихся в основном на опыт европейского МСУ без учета отечественной специфики), а с другой - ввиду того, что процессы создания полноценной системы местного самоуправления сдвинулись с «мертвой точки» лишь в 2005-2006 гг., и еще не создано достаточной историографической базы.

Цели и задачи исследования. Выбор темы предопределил постановку целей и задач диссертационного исследования.

Целью данного диссертационного исследования является анализ процессов становления системы местного самоуправления в Российской Федерации в период 1991-2010 гг. (в том числе, на примере Омска) для выявления специфики отечественной модели и ее соответствия международным стандартам.

Для реализации поставленной цели требуется решение ряда исследовательских задач. К основным из них относятся:

- анализ роли местного самоуправления в системе политико-властных отношений Российской Федерации;

- характеристика основных черт современной модели МСУ в РФ;

- исследование традиций местного самоуправления в истории России;

- анализ нормативно-правовых аспектов деятельности местного самоуправления в современной России;

- определение базовых проблем и перспектив развития МСУ на современном этапе; рассмотрение этапов и последовательности реализации проекта создания в Российской Федерации системы местного самоуправления;

- исследование опыта реализации принципов местного самоуправления, наработанного в последние годы в г.Омске.

Эмпирическая база исследования. Источниковую основу диссертации составили разнообразные материалы.

Особо значимыми из них являются законодательство и другие правовые акты, регулирующие порядок осуществления местного самоуправления в России и других странах. Соответственно, в рамках работы активно использовались Конституции России и зарубежных стран, Хартии и законодательство по местному самоуправлению, документы Евросоюза по данной проблематике, Устав г. Омска и др. Они дают представление о правовом обеспечении процесса функционирования МСУ, а также о развитии законодательства в данной области как в нашей стране, так и за рубежом. Одновременно нормативные источниковые материалы позволяют сделать вывод о месте местного самоуправления в системе государственной власти и управления в тех или иных государствах.

Второй группой источников, используемых в данной работе, являются материалы текущей прессы, посвященные опыту реализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. Данная проблематика широко освещалась в отечественной прессе, особенно в период 2005-2006 гг., когда активно дискутировался вопрос о целесообразности «оперативного» внедрения системы МСУ или же о переносе реформы на 2008 г. Соответственно, в общественно-политических газетах и журналах (в том числе, омских) можно найти информацию о специфике реализации местного самоуправления на муниципальном уровне, об аргументах «за» и «против» данной системы, о проблемах, возникающих в ходе реформирования МСУ.

Вспомогательную роль в диссертации играют также следующие источники: выступления государственных и политических деятелей по вопросу о реализации системы МСУ в Российской Федерации, материалы политических партий и движений, посвященные данной проблематике, текущая аналитика ряда исследовательских центров РФ (например, Центра политической конъюнктуры России) и др.

Теоретические и методологические основания исследования проблемы. Сложность теоретического обоснования избранной темы исследования определяется в значительной степени неоднозначностью в интерпретации и понимании в современной науки процесса модернизации системы управления в посттоталитарных странах.

Представляется, что максимально полный анализ природы местного самоуправления возможен только с применением системного подхода, например, рассматривая МСУ в рамках эволюционного развития социума как целостного организма. При таком подходе местное самоуправление необходимо рассматривать как общественный институт с учетом объективных (закономерных) явлений социального развития. То есть МСУ является необходимым элементом современного государства, обеспечивающего его устойчивое развитие. Более того, здесь вполне адекватно использовать метод синергетики, которая ориентирована на исследование самоорганизующихся, самопроизвольных и самоуправляющихся процессов.

Подобная установка позволяет анализировать процесс реформирования системы управления в РФ (в том числе и в области МСУ) в постсоветский период с точки зрения функционирования сложноорганизованной и неравновесной системы, в рамках которой генерируется внутренняя иерархия составляющих ее элементов. Кроме того, необратимость эволюции подобных систем позволяет объяснить изменчивость и непоследовательность указанных трансформаций в период 1991-2009 гг. По мнению одного из основоположников современной российской аналитической политологии Р.Ф. Матвеева, тогда «менялись не только институты, процессы, идеи и концепции», но «менялась логика и взаимосвязи между прошлым, настоящим и будущим». Действительность порождала новые явления и процессы, которые «развивались не по привычным правилам именно потому, что порождал их динамический хаос»13.

13 Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. Саратов, 2002. С. 129

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем.

Во-первых, в самой постановке проблемы, степени ее разработанности и попытке объективно проанализировать политико-правовую практику прошлого и настоящего в вопросах реализации местного самоуправления в России. Особенно это важно с точки зрения анализа процессов постсоветской модернизации на «низовом уровне», изучения степени влияния ценностей «демократического транзита» на политическую активность граждан на местах, исследования проблем адаптации западного опыта МСУ к отечественной политической практике.

Во-вторых, настоящее исследование является одним из первых, в котором процессы становления системы органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой федеральным Центром конституционной реформы, направленной на реализацию принципа разделения власти, конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти.

В-третьих, наряду с теоретическими, в диссертации подробно исследованы практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей, проблемы, связанные с реализацией муниципальной реформы. При этом особое внимание уделяется анализу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию политических, социально-экономических и конституционно-правовых механизмов их взаимодействия.

Положения, выносимые на защиту.

1. Создание системы местного самоуправления является необходимым условием развития многоуровневой власти в современном государстве. Наличие местного самоуправления — неотъемлемый элемент современных демократий, поскольку позволяет обеспечить каждому гражданину возможность участия в делах местного значения, защитить свои права, приобщиться к управленческой деятельности.

2. Система местного самоуправления является важным механизмом функционирования гражданского общества, построенного на началах демократии, разделения полномочий и компетенции органов управления, политического участия. Тенденцией современной эпохи становится укрепление позиций местного самоуправления в развитых государствах (прежде всего, в Европе и США). С одной стороны, это связано с объективными потребностями современных обществ в оптимизации взаимодействия центральной, региональной и местной власти, с другой — с господством точки зрения относительно необходимости «распыления» власти для защиты гражданского общества от ее возможной экспансии.

3. Формирование системы местного самоуправления в России прошло ряд этапов. При этом 1990-е годы оказались периодом «декларативного» и «нормативного» оформления системы местного самоуправления, в то время как практическая реализация муниципальной реформы тогда фактически не состоялась. Отчасти это было обусловлено неготовностью населения воспринять принципы местного самоуправления, отчасти торможение реформы было вызвано противодействием со стороны губернаторского корпуса, стремившегося монопольно контролировать подвластные регионы. При этом у федеральной власти не было ни возможностей, ни политической воли для начала преобразований на местном уровне. И лишь в 2000-е гг., когда Центр получил необходимые ресурсы и влияние на региональную политику, муниципальная реформа, наконец, была запущена.

4. Реализация местного самоуправления в России столкнулась с целым рядом объективных и субъективных вызовов. С одной стороны, против МСУ играли традиции российской политической культуры, предполагающие определенный социальный абсентеизм и государственный патернализм, с другой - слабая проработанность ряда аспектов муниципальной реформы (отсутствие необходимого кадрового обеспечения на низовом уровне, нерешенность проблемы распределения компетенций и сфер влияния между региональной и муниципальной властью, отсутствие необходимого финансирования органов местного самоуправления и др.). Тем не менее, необходимо отметить, что, несмотря на все сложности, органы МСУ начинают играть все более значимую роль в российской региональной политике.

5. Опыт города Омска показывает, что наиболее продуктивным является путь «глубокой» реализации принципов местного самоуправления, с опорой на инициативу граждан (в частности, в рамках комитетов территориального общественного самоуправления), причем низовые органы МСУ должны наделяться существенными полномочиями.

Структура диссертационного исследования: Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. В приложение к диссертации включен также ряд иллюстративных материалов, касающихся развития местного самоуправления в г. Омске.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформа местного самоуправления в современной России: содержание, проблемы, перспективы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Происходящие в Российской Федерации процессы модернизации в политической и социально-экономической сферах самым непосредственным образом связаны с проблемой становления и развития местного самоуправления. Именно в недрах МСУ, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, заключается потенциал, способный обеспечить преодоления кризисных явлений в жизни постсоветского общества, придать ему дополнительный импульс для модернизации. Играя важную социально-экономическую роль в современной России, оно призвано своевременно и планомерно решать местные вопросы путем оказания политико-управленческих услуг, развивать экономический и социальный потенциал местного сообщества, способствовать формированию горизонтальных общественных связей.

Таким образом, реформа МСУ, создание эффективной системы органов местной власти и полноценная реализация Федерального закона ФЗ-1Э1 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются весьма важными и значимыми направлениями реформирования современной России. Это отметил, в частности, Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Он обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Соответственно, данная диссертация предполагала тщательный анализ отечественного и зарубежного опыта МСУ, изучение специфики взаимоотношений различных уровней власти в РФ в постсоветский период, исследование основных направлений трансформации системы местного самоуправления в последние годы (в том числе, на примере г. Омска).

В итоге проведенной работы автор пришел к следующим выводам: Во-первых, система местного самоуправления является неотъемлемым элементом современной демократической государственности и, наряду с другими механизмами (системой разделения властей, свободными выборами, наличием политических свобод) может служить критерием для оценки степени демократичности того или иного политического режима. Более того, в большинстве современных демократий происходит распространение и укрепление позиций местного самоуправления. Органы МСУ становятся неотъемлемой частью многоуровневой системы управления.

Во-вторых, помимо функций представительства интересов населения местное самоуправление предполагает, с одной стороны, привлечение широких слоев граждан к участию во власти, а, с другой, помощь региональным и федеральным органам власти в сфере управления обществом на «низовом уровне».

В-третьих, при анализе соотношения понятий «местное самоуправление» и «местное управление» наиболее приемлемым является комплексный подход, который позволяет сделать вывод о том, что «генезис» и процесс формирования местных органов во многом аналогичен тем принципам, на которых выстраиваются вышестоящие органы управления. При этом основная роль местного самоуправления в системе органов публичного государственного администрирования (управления) видится в обеспечении децентрализации и организационной обособленности власти на местах. Тем не менее, нельзя не отметить и того, что органы МСУ участвуют и в проведении общегосударственного политического курса, тем самым, совмещая «государственное начало» и функции «низового» уровня власти.

В-четвертых, правовая регламентация деятельности и полномочий органов МСУ варьируется. При этом чаще они прописываются в Конституциях тех или иных стран, а также актах, издаваемых центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. Особо стоит отметить, что в федерациях национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов власти, возлагая обязанности правового регулирования местного управления, в основном, на субъекты федерации.

В-пятых, основное различие между англо-саксонской и континентальной моделями МСУ заключается в степени автономии местных органов и характере наделения их полномочиями. Так в первом случае органы местного самоуправления относительно автономны в пределах своей компетенции, которая четко зафиксирована в действующем законодательстве. Вторая модель предполагает возможность контроля за деятельностью муниципалитетов со стороны государственных административных структур. Что же касается полномочий «низового» звена власти, то в этом случае органы МСУ имеют право проявлять инициативу по вопросам, находящимся даже вне пределов их компетенции.

В-шестых, нельзя не отметить то обстоятельство, что формирование системы МСУ в России проходило преимущественно «сверху», в тесном контакте с органами государственной власти различных уровней. Более того, на первом этапе своего создания, в период 1993-1996 гг. становление системы МСУ во многом носило «декоративный» характер и, скорее, являлось данью демократической практике стран Запада, нежели потребностью федеральной и региональной власти в «самоорганизации» населения на низовом уровне. Более того, в условиях предоставления руководству российских регионов дополнительных полномочий и перехода к выборности губернаторского корпуса система МСУ совершенно выпала из центр-региональных отношений. В ее реальном «запуске» не были заинтересованы ни федеральный Центр, ни субъекты РФ. Однако на втором этапе реформы местного самоуправления был реализован иной сценарий взаимодействия лидеров исполнительной власти регионов, образовавшегося в процессе реформы местного самоуправления слоя муниципальных политиков, законодателей федерального уровня и представителей исполнительной власти Центра (Администрация Президента РФ). Тенденция к регионализации и децентрализации сменилась консолидацией властных ресурсов в федеральном Центре в рамках построения «вертикали власти» -именно это направление развития политической системы стало определяющим, начиная с 2000 г. Все это стимулировало интерес власти (прежде всего, федеральной) к системе местного самоуправления, которая рассматривалась как дополнительный ресурс для ограничения влияния региональных лидеров.

В-седьмых, после принятия нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) и расширения компетенции органов МСУ актуальной стала проблема фактического отсутствия экономической базы для реализации их полномочий. Это связано, с одной стороны, с общим направлением федеральной экономической политики, не предполагающей ограничения финансовой «автономии» региональных элит и сокращения дотаций, а с другой, с несовершенством действующей системы межбюджетных отношений между Центром, регионами и муниципалитетами. Однако полноценная реализация заявленной концепции реформы МСУ без внесения поправок в налоговое законодательство (Налоговый и Бюджетный кодексы) фактически невозможна.

В-восьмых, на нынешнем этапе помимо финансово-экономических проблем реформа МСУ испытывает еще ряд затруднений. В частности, в качестве таковых можно назвать кадровый «дефицит» квалифицированных муниципальных служащих и отсутствие законодательно закрепленных эффективных механизмов контроля за деятельностью органов местного самоуправления. При этом декларируемая независимость МСУ от региональной и федеральной власти во многом является условной, и гарантии «самостоятельности» МСУ в большинстве случаев существуют лишь формально. Более того, даже в российском обществе до сих пор доминируют представления о реформе местного самоуправления как о несерьезном эксперименте». Это обусловлено как традиционным преобладанием патерналистских настроений у населения и относительно неразвитостью отечественной гражданской культуры, так и недостаточной эффективностью действий властных структур, инициировавших реформу. Кстати, такая ситуация зачастую способствует тому, что права МСУ попираются «регионалами» при молчаливом согласии «народных масс».

В-девятых, в региональной практике получили распространение следующие нарушения в отношении прав и компетенции органов МСУ:

- нарушение норм Конституции и федерального закона о местном самоуправлении при разработке его правовой базы в регионах;

- узурпация органами государственной власти права решать вопрос о количестве муниципальных образований, их границах и т.д.;

- введение разрешительной системы формирования муниципальных образований;

- навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения;

- произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований;

- вмешательство в процесс выборов органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований;

- передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение.

В-десятых, несмотря на то, что ряд вышеуказанных проблем присущ и местному самоуправлению Омска, тем не менее, можно отметить и в определенной степени передовой опыт, характерный для городского МСУ:

- создана современная модель территориальной организации местного самоуправления;

- сформированы органы местного самоуправления;

- разработаны и утверждены текущие и перспективные комплексные планы социально-экономического развития города;

- выстроены межбюджетные отношения;

- организована муниципальная служба;

- реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- органы МСУ активно участвуют в осуществлении социальной политики;

- через органы МСУ осуществляется эффективно представительство интересов граждан на муниципальном уровне.

Список научной литературыДроботенко, Иосиф Иосифович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Всероссийская партия «Единая Россия» www.edinros.ru

2. Информационное агентство www.regnum.ru

3. Информационно-политический интернет-канал «Полит.Ру» www.polit.ru

4. Новости Федерации — www.regions.ru

5. Публичная Интернет-библиотека www.public.ru

6. Всероссийское информационное агентство «Местное самоуправление» http://www.msu-russia.ru/news/

7. Сервер органов государственной власти Российской Федерации -www.gov.ru

8. Законодательное собрание Омской области http://www.omsk-parlament.ru

9. Омский городской совет http://www.omskgorsovet.ru/

10. Администрация города Омска http://www.omsk.ru/

11. Городское управление (1999-2009).

12. Местное самоуправление (2003-2009).

13. Муниципальная власть. (1999-2009).

14. Муниципальная служба. (2003-2009).

15. Российская муниципальная практика. (2003-2009).

16. Европейская декларация прав городов // Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996. - С. 204-206.

17. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Лапин В.А., Крестьянинов A.B., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления. М., 2006. С. 132-139.

18. Закон Омской области «О реализации реформы местного самоуправления на территории Омской области». Принят Постановлением ЗС Омской области от 14 ноября 2005 г. № 401. (в ред. Законов Омской области от 11.07.2006 № 768-03, от 19.12.2006 № 827-03)

19. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

20. Местное самоуправление: Сборник материалов. М., 2006. 192 с.

21. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юрид.лит., 1998. - 784 с.

22. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М., 2009. 524 с.

23. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия. // Сост. БелоусоваЕ.В. М.: Юристь, 1999. - 544 с.

24. Постановление Администрации города Омска от 30 сентября 2009 г. № 751-п «Об утверждении долгосрочной целевой программы города Омска «Развитие территориального общественного самоуправления в городе Омске» на 2010-2012 годы».

25. Указ Президента РФ от 27.11.2003 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента от 16.07.2004 № 910).

26. Устав Конгресса муниципальных образований РФ // Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.; Ростов н/Д, 2005. С. 318-333.

27. ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ).

28. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999 (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-Ф3).

29. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 (в ред. Федерального закона от 12.10.2005 № 129-ФЗ)

30. ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8.01.1998 (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 № 112-ФЗ).

31. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1996. №2. Ст. 121.1. Литература

32. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// СОЦИС 1997. -№ 1 - С. 120-126.

33. Алексеев О. Заметки к анализу социально-культурных и политических процессов и политических процессов в современной России на примере формирования системы местного самоуправления в городах. // Городское управление. 1998. № 5. С. 41-46.

34. Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. - № 30.

35. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. - № 31.

36. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910.

37. Бабун Р. Американский федерализм и местное самоуправление. // Муниципалитет. 1998. - № 7-8. - С. 61-64.

38. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. - № 11. - С. 137-142.

39. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США. // Государство и право 1994. - № 5. - С. 126-131.

40. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. 240 с.

41. Бобович Р. Пробел, еще пробел: О действующем законодательстве в местном самоуправлении. // Муниципальная власть. 1999. № 4-5. - С. 24-26.

42. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. 592 с.

43. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3.

44. Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Городское управление 1996. - № 1. - С. 23-28.

45. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //СОЦИС 1997. - № 1. - С. 98-110.

46. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть. //Вестник государственной службы 1993. - № 11. - С. 14-20.

47. Васильев М. Местное самоуправление в России: ограничения и опасности. // Городское управление. 1999. № 6. С. 21-24.

48. Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996.

49. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901. Воблеико С. Местная власть: либо она есть, либо она советская// Городское управление - 1997. - № 1. - С. 12-21.

50. Воронин А. Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством. СПб, 1996.

51. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление //Власть -1997.-№ 9.-С. 73-80.

52. Генисаретский О. Нормативно-институциональная база местного самоуправления// Городское управление 1997. - № 9. - С. 21-29.

53. Генисаретский О., Глазычев В. Становление местного самоуправления и гражданского общества в России //Городское управление 1997. - № 5. - С. 2-10.

54. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. Герасименко Г. А. Земства и Советы // Свободная мысль. 1993. № 4. -С. 97-106.

55. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М., 1998.

56. Гильченко Л. Независимость от населения. Невозможность граждан влиять на муниципальную власть может погубить народовластие. // Российская Федерация сегодня. 2000. № 7. С. 23-24.

57. Гильченко Л. Становление самоуправления в России //Городское управление 1996. - № 1. - С. 3-11.

58. Глебов Ю.Я., Павлов Г.А., Шевченко П.Л. Власть города Омска: история и современность. Омск, 2006.

59. Гневко В. А., Когут А. Е. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб., 1996.

60. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. М., 1985. Государственная власть и местное самоуправление в Москве. М., 2001.320 с.

61. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе: Сравнит, анализ политико-социологич. аспектов. СПб., РГПУ им. А.И. Герцена. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 1998. 207 с.

62. Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2007. 320 с.

63. Дементьев А.Н. О системе советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели //Государство и право 1996. - № 8. - С. 112-119.

64. Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. № 6. - Июнь 2001 г.

65. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление. Проблемы реализации. М., 2007. 384 с.

66. Европейская хартия местного самоуправления и ее значение. // ПОЛИС. 1998. № 4. - С. 168-172.

67. Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1995.

68. Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. -Тула, 1996.

69. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционные вопросы / Под ред. В.Т. Кабышева. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.

70. Еремян В.В. Местное управление и самоуправление в Латинской Америке. М., 2001.497 с.

71. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). — М.: Акад. проект, 2003.

72. Ефремова H.H., Лаптева E.H. История земств и перспективы развития местного самоуправления. // Государство и право. 1993. - № 11. - С. 150153.

73. Зайцева Л.В. и др. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц. (Практ. рекомендации). Сургут. -Сург. Гос. ун-т. - 1999.

74. Законодательный шлагбаум: Самоуправление все более удаляется от своего идеала. // Российская Федерация сегодня. 1999. - № 19. - С. 29-30.

75. Замотаев С. Основные понятия и термины местного самоуправления (комментарии к отдельным нормам федерального законодательства). // Городское управление. 1997. - № 5. - С. 16-25; № 6. - С. 24-33.

76. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.: Издательство «Зерцало», 1999. - 320 с.

77. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М.,2001.

78. Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования. // Право и экономика. 1998. № 6. С. 4-7.

79. Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в России (1990-е гг.). Ростов-на-Дону, 1998.

80. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.; Ростов н/Д, 2005. 352 с.

81. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д, 2005.480 с.

82. Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика // Государственная служба. 1996. № 11.

83. Кирпичников В.А. Проблемы реформы местного самоуправления в Российской Федерации// Экономист 1994. - № 8. - С. 53-62.

84. Кичкин Б. Разграничение компетенций органов местного самоуправления. // Проблемы теории и практики управления. 2000. - № 4. -С. 78-82.

85. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.

86. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации М.: Юристь. - 1997.

87. Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных органов. М.,1986.

88. Лабудин A.B. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991. Кн. 1-2. СПб, 1996.

89. Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1995.

90. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. // Федерализм. 1999. № 2. С. 163-186.

91. Лапин В.А., Крестьянинов A.B., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления. М., 2006. 256 с.

92. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформы местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

93. Логунцев Е. Два потока в едином русле: Местное самоуправление и государственная власть. Разграничение. Реформа. Развитие. // Муниципальная власть. 1998. № 4. С. 4-6.

94. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1987.

95. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. — Сургут: Изд-во СурГУ, 2003.

96. Мачульская И.Г. Аналитический обзор российской и зарубежной моделей местного самоуправления. Новосибирск, 1996.

97. Мачульская И. Конфликты. в законе // Сенатор. 2001. - № 11.

98. Мензинг Ф., Нагелыпмитц Г. Без городов не организовать государство. Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. Бонн, 1994.

99. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор)/ Под ред. Н.П.Медведева и др. М.: Юрид. лит., 1994-2000.

100. Местное самоуправление в оценках общественного мнения. // Муниципальная власть. 1999. № 6. С. 48-50.

101. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

102. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М., 2009. 524 с.

103. Местные Советы в условиях политических и экономических реформ / Науч. ред. B.C. Вильямский. М., 1991.

104. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000. - № 1.

105. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия. // Российская юстиция. 2000. - № 1. - С. 22-23.

106. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. — Самара: Изд-во Самар. науч. центра Рос. Акад. наук, 2003.

107. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х гг. 19 века. Л., 1984.

108. Нарышева Н.Г. Об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами // Законодательство. № 8. -август 2000 г.

109. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001.

110. Одинцова А. Местное самоуправление и государство// Федерализм -1997.-№ 4.-С. 91-102.

111. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. Сборник. СПб-Калуга, 1998. 601 с.

112. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

113. Павлов К. Система местного управления в регионах России и опыт развитых стран. // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 5. С. 81-83.

114. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977.

115. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма. - 1996.

116. Постатейный комментарий к части второй ГК РФ. Под ред. Садикова О.Н.-М.: Норма. 1999.

117. Сабитова Е.Г. и др. Местное самоуправление. М., 2004.

118. Савранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления// СОЦИС 1997. -№ 1. - С. 111-119.

119. Салов О. Местное самоуправление в современном мире. // Федерализм. 2000. № 1.С. 175-198.

120. Салов O.A., Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление. Историческая практика и современность. М., 2003. 120 с.

121. Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика. // Российская юстиция. 2000. - № 6.-С. 25-26.

122. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2008. 128 с.

123. Социально ориентированное местное управление: опыт городов Германии для России. СПб., 1999.

124. Становление местного самоуправления в России: заочный круглый стол. //ПОЛИС. 1998. № 4. С. 152-167.

125. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. 128 с.

126. Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004. 216 с.

127. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа)// СОЦИС 1997. - № 6. - С. 109-119.

128. Уваров A.A. Правовые возможности деятельности органов местного самоуправления. // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № 2.С. 2-4.

129. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

130. Цейтлин P.C., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М., 2003.

131. Черкаев Д.И. Как оспорить в суде правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления // Российский налоговый курьер. №12. - декабрь 2001 г.

132. Черник И.Д. Вопросы развития местного самоуправления в Российской Федерации// Вестник государственной службы 1993. - № 8. - С. 19-25.

133. Черногор H.H. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. - №4.

134. Чернышев М. Основные направления реализации закона о местном самоуправлении. // Городское управление. 1996. - № 4. - С. 21-29.

135. Широков А. Классификация органов местного самоуправления// Городское управление 1996. - № 3. - С. 29-32.

136. Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление современной России. Концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М., 2009. 560 с.

137. Шрейдер В.Ф. Местное самоуправление в условиях политических реформ в современной России (региональный аспект). Омск, 2000.

138. Шрейдер В.Ф. Местное самоуправление как институт социальной политики. М., 2005.

139. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

140. Шугрина Е. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления населения. // Городское управление. 1998. -№ 4.С. 20-24.

141. Alderfer H.F. Local government in developing countries. N.Y., 1964.

142. Chandler J.A. Local Government in Liberal Democracies: An Introductory Survey. L., N.Y., 1993.

143. Norton A. International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative analysis of Advanced Democracies. N.Y., 1994.

144. Stinebrickner B. State and Local Government. Connecticut, 1993.

145. The Zemstvo in Russia. An experement in lokal selfgovernment. -Cambridge, 1982.1. Диссертации

146. Бажинов M.A. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. Дис. канд. полит, наук. М., 2004.

147. Богер Ю.О. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы. Дис. канд. полит, наук. М., 2008.

148. Грищенко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма. Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002.

149. Казаков В.В. Местное самоуправление как институциональный фактор развития системы многоуровневой власти в современном государстве (на примере России и Евросоюза). Дис. канд. полит, наук. М., 2009.

150. Кружков А.В. Политические аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. канд. полит, наук. М., 2003.

151. Ляхов В.П. Государственная политика по формированию местных сообществ и местного самоуправления в современных условиях России (политологический анализ). Дис. канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2009.

152. Малараева Ю.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

153. Матвеев Д.Н. Институт местного самоуправления в политической системе современной России. Дис. канд. полит, наук. М., 2008.

154. Салов Д.О. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России. Дис. канд. полит, наук. М., 2008.

155. Чеверда В.В. Местное самоуправление как вид социально-политического управления (на примере Ставропольского края). Дис. канд. полит, наук. Ставрополь, 2009.

156. Шрейдер В.Ф. Региональное измерение социальной политики местного самоуправления (на примере г. Омска). Дис. доктора полит, наук. Санкт-Петербург, 2006.