автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США: сравнительный анализ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США: сравнительный анализ"

На правах рукописи

СТРЕЛЬЦИНА Миланна Михайловна

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ СОЗДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ВЕДОМСТВ В РОССИИ И США: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Специальность - 23 00 02 - "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва 2004

Работа выполнена в Институте дополнительного профессионального образования "Европейский Университет в Санкт-Петербурге"

Научный руководитель

доктор политических наук Г В ГОЛОСОВ

Научный консультант

доктор политических наук М В ИЛЬИН

Официальные оппоненты

Доктор политических наук, профессор А И Никитин Кандидат исторических наук С К Ознобищев

Ведущая организация Институт США и Канады РАН

Защита состоится Сеи<С^,Я 2004 г

Ж часов на заседании

Диссертационного совета Д 209 002 02 по политическим наукам в Московском Государственном Институте Международных Отношений (Университете) МИД России, по адресу 119454, г Москва, пр Вернадского, 76

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГИМО (У) МИД России по адресу 119454, г Москва, пр Вернадского, 76

Автореферат разослан

2004 года

Учёный секретарь ^

Диссертационного совета, / ^^^

кандидат философских наук, профессор / А А Чанышев

200 Г 24/26

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Создание устойчивых политических институтов является одной из важнейших предпосылок для развития и функционирования демократического политического режима Важнейшей характеристикой институционального дизайна является соотношение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти Создание эффективного баланса сдержек и противовесов определяет представительность и подотчётность государственной власти Именно поэтому изучение институциональных условий в странах, переживающих период трансформации, и сравнение их с институциональными условиями политических систем в стабильных демократиях приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость.

Одной из особенностей институционального дизайна в постсоветских странах, ставшей предметом подробного изучения как для отечественных, так и для зарубежных авторов, является доминирующая роль президента В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации (РФ) - основной государственный документ, определяющий систему распределения полномочий между ветвями власти и предоставляющий президенту чрезвычайно широкий спектр полномочий По мнению Гельмана, В. Кувалдина, X. Линца (J. Linz) и А. Степана (A Stepan), P. Саквы (R. Sakwa), С. Фиша (S Fish), С Холмса (S Holmes), И. Шаблинского, Л Шевцовой, сильная политическая власть президента представляет собой препятствие для установления в России демократического политического режима1. Негативная оценка института российского президентства обусловливает необходимость внимательного изучения механизмов его влияния на политические процессы в стране и глубокого анализа последствий его существования и функционирования

Модель разграничения полномочий между ветвями власти оказывает существенное влияние на структуру исполнительной власти В существующей

1 Гельман В "Сильная исполнительная власть" Президент и его правительство// Политическая социология и современная российская политика Сборник учебных материалоа/Ред Г Голосов, Е Мелешкина - Спб "Борей-принт", 2000 - С195-225, Кувалдин В Президентство в контексте российской трансформации// Россия политическая/ Ред Л Шевцова - М Московский Центр Карие™, 1998 - С15-70, Холмс С Сверхпрезидентство и его проблемы// Конституционное право восточноевропейское обозрение - 1993 - № 4/5 - Р 22-25, Шаблинский И К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года// Президент - Правительство -исполнительная власть российская модель/ Ред И Шаблинский - М. Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997 - С 9-27, Шевцова Л Режим Бориса Ельцина - М РОССПЭН, 1999, Fish S The Executive Deception Superpresidenfiatism and the Degradation of Russian Pontics// Building the Russian State Institutional Cnsis and the Quest for Democratic Governance/ Ed V Sperling - Boulder, CO Westview Press, 2000 - P 177-192, Linz J, Stepan A. Problems of Democratic Transition Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe - Baltimore and London Johns Hopkins University

научной литературе, посвященной изучению президентских политических систем, большое внимание уделяется анализу полномочий президента по отношению к правительству, а также законодательных полномочий президента, однако исследованию институционального влияния президентской формы правления на институт правительства в целом, на динамику его структуры и эффективность его функционирования достаточного внимания уделено не было Внимание исследователей привлекает институт правительства, преимущественно, в парламентских политических системах2, где оно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, но в рамках президентской политической системы данный институт пока изучен недостаточно глубоко Открытым остаётся вопрос, каким образом институциональные рамки формы правления влияют на организационную структуру правительства - например, на процедуру создания и упразднения министерств и ведомств и на перераспределение их функциональных обязанностей?

Данная работа посвящена изучению совокупности институциональных особенностей, влияющих на процесс реорганизации правительства в условиях президентских политических систем России и США. В качестве общего ситуационного контекста для создания правительственных ведомств рассматриваются новые угрозы национальной безопасности в данных стран после окончания холодной войны Исследование институциональных факторов создания новых правительственных ведомств будет способствовать более глубокому и всестороннему осмыслению становления и развития демократического политического режима В этом видится большая общественная значимость данной диссертационной работы

Цель данного исследования состоит в изучении институциональных способностей президентских политических систем реагировать на новые вызовы национальной безопасности путём создания правительственных ведомств и наделения их сферой профессиональной компетенции, штатом и другими ресурсами Диссертация призвана проанализировать институциональные ограничения и возможности, с которыми сталкивается политическое руководство государств с президентской формой правления при создании министерств, призванных реагировать на новые вызовы национальной безопасности, при всем различии тех форм, которые эти вызовы могут приобретать

Press, 1996, Sakwa R The Regime System in Russia// Contemporary Politics - 1997 - Vol 3 - №1 - P 732

2 Например, см Laver M, Shepsle К Making and Breaking Governments Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies -Camhodoe New York Cambridge University Press, 1996

Предметом исследования являются институциональные ответы политической системы на новые угрозы национальной безопасности Рассмотрение институционально установленных ограничений и возможностей реорганизации состава правительства и создания новых министерств в условиях чрезвычайных угроз государству лежит в основе данной диссертационной работы Важным аспектом исследования является анализ процедуры создания правительственных ведомств и механизмов расширения сферы их полномочий

Объект исследования - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security) США

Выбор для сравнения именно этих случаев создания правительственных ведомств обусловлен двумя основными факторами Во-первых, хотя, согласно классификации М Шугарта (М Shugart) и Дж. Кэрри (J Carey)3, США являются президентской политической системой, а Россия - президентско-парламентской, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г внесло существенные коррективы в российский институциональный дизайн С учётом внесённых изменений, В Кувалдин и С Холмс рассматривают постсоветскую Россию как специфический вариант президентской политической системы, по своим характеристикам близкой к "суперпрезиденциализму"4. Соответственно, сравнение институциональных особенностей политических систем России и США позволяет выявить отличия российского президенциализма от классической американской модели

Во-вторых, Министерство внутренней безопасности США, также как и МЧС России, было создано в ответ на новые угрозы национальной безопасности после окончания холодной войны По времени возникновения и по своей сути те угрозы, на которые призваны реагировать данные ведомства, различны Однако для целей данного исследования важны не конкретные функциональные задачи, а общий содержательный внешний контекст - новые "чрезвычайные" вызовы национальной безопасности, - в котором государственным руководством России и США были приняты решения о создании рассматриваемых министерств

Таким образом, МЧС России и Министерство внутренней безопасности США были созданы в президентских политических системах в контексте расширения спектра угроз национальной безопасности Изучение процедуры создания новых

' Shugart М, Сагу J Presidents and Assembües Constitutional Design and Electoral Dynamics -Cambridge Cambridge University Press, 1992

федеральных ведомств в России и США в одинаковом внешнем контексте новых вызовов национальной безопасности направлено на выяснение того, какими институциональными решениями государственное политическое руководство реагирует на подобные вызовы

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие научные задачи

- путём анализа теорий, объясняющих стратегии создания новых ведомств и влияния формы правления на характер государственной бюрократии, разработать теоретический подход к изучению институциональных основ создания и развития новых министерств,

- реконструировать общую логику создания новых правительственных ведомств в зависимости от институциональной среды,

- выявить институциональную динамику расширения компетенции правительственных ведомств в условиях президенциализма,

- установить контекст новых угроз национальной безопасности России и США Основная гипотеза исследования состоит в том, что институциональные

факторы оказывают решающее влияние на процесс создания правительственных ведомств, причём динамика структуры правительства определяется стратегиями по использованию существующих институциональных условий для укрепления позиций президента В диссертации были выдвинуты гипотезы о взаимосвязи процесса эволюции мандата министерства и наличия парламентского контроля над его работой, а также характеристик функционирования легислатуры и особенностей политических партий, в нее входящих

Хронологические рамки исследования В работе анализируется период 1991-2003 гг Начало периода соотнесено с окончанием холодной войны и становлением России в качестве независимого государства.

Степень научной разработанности темы Для выработки теоретического подхода, адекватного сформулированным задачам сравнительного исследования, важно учесть влияние государственного устройства на развитие и функционирование бюрократии Первым фундаментальным исследованием бюрократии как социального и политического феномена стали работы М Вебера (М Weber)5, в которых учёный проанализировал влияние формы государственного правления на работу бюрократии В частности, М Вебер сделал вывод о

4 Кувалдин В Президентство а контексте российской трансформации// Россия политическая/ Ред Л Шевцова -М Московский Центр Карнеги. 1998 — С 15-70 Холмс С Сверхпрезидентство и его проблемы//Конституционное право восточноевропейское обозрение -1993 -№4/5 -Р 22-25

5 См Вебер М Политика как призвание и профессия Избранные произведения/ Пер с нем (И И Левин, А. Ф Филиппов, П П Гаиденко -М "Прогресс", 1990, Weber М Economy and Society In 2 vol - Berkeley University of California Press, 1978

благоприятном влиянии на эффективное функционирование бюрократии формально-правового характера отношений между главой государства и чиновниками Впоследствии аргументация М Вебера получила развитие в работах М Афанасьева, Э Даунса {A Downs), П Данливи (Р Danleavy), Г Погги (G Poggi), Дж Уилсона (J Wilson), Г Эллисона (G Allison), Ф Зеликова (Ph Zelikow)6

Данная теоретическая перспектива представляется важной, но не достаточной с точки зрения задач настоящего исследования Значительную роль в формировании концепции исследования сыграл пласт литературы, в которой институциональные условия рассматриваются как важный фактор, влияющий на формирование и функционирование правительственных ведомств и на работу бюрократии в целом В исследованиях Т Мо (Т Мое), Э Пэйджа (Е Page), Ф Риггса (F Riggs), Ф Тэймса (F Thames) функционирование правительственных ведомств рассматривается в прямой зависимости от особенностей формы правления и разделения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти7.

М Шугарт и Дж. Кэри8 анализируют взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в президентских системах, в частности - полномочия президента по отношению к правительству и его законодательные полномочия На основе такого подхода можно выявить возможности изменения структуры правительства в зависимости от политических выгод, которые эти изменения могут принести президенту Отмеченные выше работы В Гельмана, В Кувалдина, С Фиша (S Fish), С Холмса (S Holmes), И Шаблинского, Л Шевцовой, раскрывающие взаимоотношения президента и правительства в России, и И Алебастровой, М Мези (М. Mezey), Т Мо (Т. Мое), Дж. Уилсона (J Wilson), С Хесса (S Hess)9,

6 Афанасьев М Клиентепизм и российская государственность - М Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997, Downs A. Inside Bureaucracy - Boston Little, Brown, 1967, Dunleavy P Democracy, Bureaucracy and Public Choice Economic Explanations in Political Science - Hertfordshire, UK Harvester Wheatsheaf, 1991, Poggi G The State Its Nature, Development, and Prospects - Stanford Stanford University Press, 1990, Wilson J Bureaucracy What Government Agencies Do and Why They Do It - New York Basic Books, 1989, Allison G, Zelikow Ph Essence of Decision Explaining the Cuban Missile Cnsis (2"" ed) - New York Longman, 1999

7 Мое T The Politicized Presidency// The New Directions in Amencan Politics/ Eds J Chubb, P Peterson -Washington, D С The Brookings Institution, 1985 - P 235-271, Page E Political Authonty and Bureaucratic Power A Comparative Analysis - New York etc Harvester Wheatsheaf, 1992, Риггс Ф Сравнительная оценка президентской формы правления// Сравнительная социология Избранные переводы -М Academia, 1995 - Р 119-123, Thames F Patronage and the Presidential Critique Budget Policy in the First Russian State Duma, 1994-1995 Paper presented at the Amencan Political Science Association Annual Meeting - Atlanta, GA, 1999

8 Shugart M, Cary J Presidents and Assemblies Constitutional Design and Electoral Dynamics -Cambridge Cambndge University Press, 1992

9 Алебастрова И Основы американского конситуционализма - М Юриспруденция 2001 Мези М Конгресс в составе президентской власти США// Разделенная демократия Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом Пер с англ / Ред Ж Тарбер - М Издательская группа "Прогресс" "Универс", 1994 - с 30-54, Мое Т An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly - 1987 - № 12 - P 475-520, Уилсон Дж Американское

раскрывающие данные взаимоотношения в США, определяют особенности институционального дизайна в данных странах Авторы делают особый акцент на наличии системы "сдержек и противовесов" в рамках политической системы США и фактическом доминировании президентской власти в России

Заинтересованность политической элиты в создании нового правительственного ведомства также может оказать значительное воздействие на изменение структуры правительства Поэтому важно использовать такой подход, который позволил бы анализировать стратегические взаимодействия политических элит С этой целью в диссертации используется теория рационального выбора (L Mohr, R Sugden, К. Shepsle, I Sened, G Garrer, G Tsebelis)10 На ее основе выделяются стратегии (рациональных) акторов по созданию таких институтов, которые производили бы желаемый результат Институты определяются как правила игры в политике11 Создание правительственных ведомств рассматривается как стратегия политических деятелей по использованию существуюш/ix институциональных условий в своих интересах Таким образом, в основе теоретической концепции исследования лежит неоинституциональный подход

Для проработки контекста новых угроз национальной безопасности, обеспечение защиты от которых стало функциональной основой для создания рассматриваемых правительственных ведомств, в случае России важными являются работы М Абдурахманова, В Барановского, В Баришполец, А Возженникова, Ю Давыдова, В Кривохижа, В Манилова, В Пирумова, А. Прохожева Данные исследователи указывают на существенно возросшую остроту внутриполитических угроз для национальной безопасности России, которые представляют опасность российской государственности, территориальной целостности и успешному переходу к демократическому политическому режиму

При рассмотрении национальной безопасности США важными являются работы Дж Гэддиса (J Gaddis), А Кронин {А Gnnin), М Моуссо (М Mousseau), Дж Ная (J Nye), Дж Стент (J Stent)12. В данных работах анализируется изменившийся

правительство/ Пер с англ -М Издательская группа "Прогресс" "Универс", 1995, Hess S Organizing the Presidency - Washington D С Brookings Institution, 1988

10 Mohr L Explaining Organizational Bahavror - San Francisco Jossey-Bass, 1982, Sugden R The Economics of Rights, Cooperation, and Welfare - Oxford Basil Blackwell, 1986, Shepsle К Studying Institutions Lessons from the Rational Choice Approach// Journal of Theoretical Politics - 1989 - Vol 1 -№1 - P 131-147, Sened I Contemporary Theory of Institutions in Perspective// Journal of Theoretical Politics - 1991 - Vol 3 - №4 - P 379-402 Garret G, Tsebelis G An Institutional Cntique of Intergovernmentalism// International Organization -1996 - Vol 50 -P 265-299

11 См Норт Д Институты институциональные изменения и функционирование экономики - М Фонд экономической книги "НАЧАЛА" 1997 -С 23

12 Барановский В Россия и ее ближайшее окружение конфликты и усилия по их урегулированию// Ежегодник СИПРИ 1995 вооружения разоружение и международная безопасность - М "Наука", 1995 Возжеников А Прохожев А Система жизненно важных интересов Российской Федерации

характер угроз национальной безопасности США после террористических актов 11 сентября 2001 г В исследованиях М Айуба (М Ayoob), Б Бузана (В Buzan), Д Дудни (D Deudney), Н Любин (N Lubin), Р Париса (R Pans), P Улльмана (R Ullman)13 рассматривается начавшаяся в 1980-е гг тенденция к расширению проблематики национальной безопасности по сравнению с доминирующей угрозой внешней военной агрессии в период разгара холодной войны Вывод о том, что, несмотря на изменение спектра угроз, основным объектом понятия "безопасность" продолжает являться государство, принципиален для данного исследования

Методологические основания исследования В основе исследования лежит сравнительный подход, применяемый для анализа президентской формы правления в России и США в плане влияния институциональных факторов на процесс создания правительственных ведомств Сравнительный подход используется в виде исследования небольшого числа, известного как "фокусированное сравнение"14 В отличие от исследования одного случая (кейс-стади), "фокусированное сравнение" позволяет получить более обобщённые заключения о закономерностях развития и природе изучаемого объекта, но, в то же время, гораздо более конкретные, чем при использовании универсальных сравнений

В диссертации применён синтезированный структурно-процедурный метод15, который был разработан для преодоления противоречий, возникающих в

сущность, содержание классификация механизм согласования и формирования - М РАГС, 1998, Кривохижа В Некоторые методологические основы выработки концепции национальной безопасности России// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-1999 Хрестоматия в 2 т/Сост Т Шаклеина -М Московский общественный научный фонд, 1999 -Т1 -Кн 1, Манилов В, Пирумов В, Абдурахманов М, Баришполец В Основы национальной безопасности России • М "Друза", 1998, Cronin A Behind the Curve Globalization and International Terronsm// International Security - 2003 - Vol 27 - №3 - P 30-58, Gaddis J A Grand Strategy of Transformation// Foreign Policy -2002 - Vol 81 - №6 - P 50-57, Mousseau M Market Civilization and its Clash with Terror//International Security -2003 - Vol 27 - №3 -P 5-29, Nye J US Power and Strategy after Iraq// Foreign Affaire - 2003 - Vol 82 - №4 - P 60-73, Stent J Dreaded Risks and the Control of Biological Weapons// International Secunty -2003 - Vol 27 -№3 -P 89-123

" Ayoob M Defining Secunty A SabaKern Realist Perspective// Cntical Secunty Studies Concepts and Case/ Eds К Krause, M Williams - Minneapolis, MN University of Minnesota Press, 1997 - P121-146, Buzan В People, States and Fear An Agenda for Secunty Studies in the Post-Cold War Era 2™1 ed -Boulder, CO and London Lynne Rienner, 1991, Deudney D The Case against Environmental Degradation and National Secunty//Millennium - 1990 - Vol 19 - №3 -P 461-476 Mathews J Redefining Security// Foreign Affairs - 1989 - Vol 68 - №2 - P 162 177, Любин H Новые угрозы в Центральной Азии и на Кавказе новый поворот в старой истории// Безопасность России XXI век/ Ред А Загорский - М "Права человека", 2000 - С 522-548, Pans R Human Secunty Paradigm Shift or Hot Air?// International Secunty - 2001 - Vol 26 - №2 - P 87-102, Ullman R Redefining National Secutry// International Secunty -1983 - Vol 8 -Ns1 -P 129-153

14 Hague R , Harrop M , Breslin S Comparative Government and Politics An Introduction. - Basingstoke Macmillan Press 1992 - P 39-40

15 См Мельвиль А Опыт теоретико методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам// Полис - 1998 - №2 - С 6 38 Мельвиль А. Демократические транзиты (теоретико-методолические и прикладные аспекты) - М Московский общественный научный фонд 1999 Мельвиль А Методология "воронки причинности" как

сравнительной политологии при использовании по отдельности как структурного так и процедурного подходов В данном исследовании структурно-процедурный метод применен для анализа влияния как 'объективных" институциональных структур так и "субъективных" действий политических акторов на процесс становления правительственных ведомств Выделяются два основных фактора 1) институциональный дизайн, и 2) стратегии политических деятелей Под институциональным дизайном понимается система разделения полномочий между ветвями государственной власти Это постоянная величина, которая, в частности, определяет процедуру формирования правительства в государстве и характер взаимодействия правительства сдругими политическими институтами

Стратегии политических деятелей понимаются в соответствии с теорией рационального выбора максимум выгод при минимуме затрат Политические деятели выступают в роли предпринимателей, которые в своих действиях руководствуются получением максимальных политических выгод поддержки населением на выборах, удовлетворения амбиций влиятельных заинтересованных групп и тд16 В рамках российского институционального дизайна, закрепленного в Конституции Российской Федерации (РФ), министерства и ведомства в составе правительства создаются и упраздняются без всякого парламентского контроля В связи с этим, под российскими политическими деятелями в данном исследовании понимаются представители исполнительной власти, а именно президент, премьер-министр и члены правительства Под американскими политическими деятелями понимаются представители как исполнительной, так и законодательной власти, а именно президент, члены Администрации, депутаты обеих палат Конгресса, что объясняется особенностями американской политической системы Стратегии политических деятелей - это переменная величина, которая изменяется в зависимости от превалирующих социально-политических условий в государстве

Таким образом, на основе анализа влияния указанных постоянного и непостоянного факторов на процесс формирования правительственных ведомств определены причины создания МЧС России и Министерства внутренней безопасности США

Научная новизна исследования заключается в следующем положениях, выносимых на защиту

- обоснован тезис о том, что в рамках президентской политической системы США законодательные и контрольные функции Конгресса существенно ограничивают реальные полномочия президента по отношению к

промежуточный синтез "структуры и агента" в анализе демократических транзитов// Полис - 2002 -N«5 - С 54 59

федеральным органам исполнительной власти, в то время как в России такие ограничения отсутствуют Тем самым, будучи президентско-парламентским ввиду отсутствия "раздельного выживания" исполнительной и законодательной властей, российский институциональный дизайн наделяет президента расширенными полномочиями, для характеристики которых более адекватной оказывается модель "сверхпрезидентской системы",

- установлено, что институциональная специфика российского президенциализма создаёт условия для частого изменения структуры правительства РФ и не ограничивает возможность президента расширять сферу компетенции отдельных министерств, в то время как американская президентская система благоприятствует узкой функциональной специализации правительственных ведомств и фиксированному структурному составу правительства,

- показано, что конституционный полномочия Конгресса и особенности избирательной системы обеспечивают осуществление гражданского контроля над процессом создания и развития правительственных ведомств в США В России такой контроль отсутствует, что позволяет российскому государственному руководству использовать изменение структуры правительства и расширение мандата отдельных министерств как ресурс для сохранения власти в период трансформации;

- установлено, что, хотя из-за разного уровня социально-политического и экономического развития России и США природа современных угроз их национальной безопасности существенно различается, внутренние угрозы политической стабильности оказывают существенное воздействие на процессы институционального строительства в обоих государствах Научно-теоретическая и практическая значимость исследования

обусловлена актуальностью рассматриваемых проблем и новизной полученных результатов В теоретическом отношении она состоит в разработке концептуальных основ анализа специфики российского президенциализма и роли изменений структурного состава правительства для функционирования института президента Проведенный анализ процесса создания и развития правительственных ведомств открывает новый ракурс для дальнейшего исследования проблем функционирования президентских и полупрезидентских систем, роли правительства как политического института в формировании моделей взаимодействия ветвей власти, изучения перспектив демократической трансформации

16МоеТ ТИеИеиЕсопотюэоГОгдэтгаЬоп 1984 Р761

Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных пособий и методических разработок, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам сравнительной политологии, современной политической системе России и США Содержание диссертации может служить основой для разработки таких специальных курсов как "Формы правления и динамика структуры правительства в новых демократиях", "Новые угрозы безопасности и развитие правительственных ведомств в данной сфере", а также различных курсов по проблемам анализа современного политического процесса

Апробация работы Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены автором в выступлениях на научных мероприятиях разного уровня

III Конвент Российской ассоциации международных исследований (РАМИ) "Внешнеполитический процесс в России приоритеты и стратегии, участники и эффективность" (г Москва, май 2004 г), доклад "Внешнеполитическая деятельность МЧС России ресурсы, приоритеты, стратегии",

III Всероссийский конгресс политологов "Выборы в России и российский выбор" (г Москва, апрель 2003 г), доклад "Участие МЧС в урегулировании внутри- и внешнеполитических конфликтов",

семинар факультета политических наук и социологии Европейского Университета в Санкт-Петербурге (г Санкт-Петербург, декабрь 2003 г), доклад "Формирование Министерства по чрезвычайным ситуациям в контексте новых концепций безопасности России",

зимний институт международных отношений "Несиловые методы регулирования международных отношений" (г Воронеж, январь-февраль 2003 г), доклад "Участие Министерства по чрезвычайным ситуациям в развитии международного сотрудничества России"

Основное содержание работы отражено в трёх публикациях Структура диссертации В структуре диссертации отражена логика решения поставленных задач Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии Общий объем диссертации 135 страниц, из них основного текста -124 страницы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, обозначены объект, предмет и основная гипотеза исследования, характеризуется степень разработанности проблемы, формулируются цели и задачи исследования,

излагаются его теоретико-методологические основания, раскрываются новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, а также излагается структура диссертационной работы

Первая глава диссертации "Президентское правление и создание правительственных ведомств в контексте новых угроз национальной безопасности России и США разработка теоретического подхода" посвящена поиску теоретических оснований для анализа институциональных условий создания в России и США новых правительственных ведомств Проводится сравнительный анализ институциональной структуры России и США, определяется влияние президентской формы правления на характер государственной бюрократии, исследуются стратегии создания новых министерств в составе исполнительной власти Рассматривается расширение спектра угроз национальной безопасности после окончания холодной войны и проводится сравнительный анализ новых угроз национальной безопасности в России и США, что обусловлено функциональными особенностями выбранных для сравнения правительственных ведомств в данных странах

§1.1. Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США. В первом параграфе уточняется модель классификации типов разделения властей, разработанная М Шугартом и Дж. Кэри17, на примере России и США В центре внимания - особенности взаимоотношений президента и правительства в данных политических системах Согласно модели М Шугарта и Дж Кэри, США являются примером государства с президентской системой, а институциональный дизайн, установившийся в России после принятия в ней Конституции в 1993 г, во многих отношениях близок к президентско-парламентскому политическому устройству В то же время, отмечается, что, хотя по Конституции 1993 г в России dejure существует институт премьер-министра, для целого блока правительственных ведомств, которые отвечают за национальную безопасность, данный институт является формальностью Премьер-министр руководит работой лишь той части кабинета, которая ответственна за социально-экономическую политику, а так называемые "силовые ведомства" выведены из-под контроля премьер-министра и находятся в прямом подчинении Президенту РФ В США, напротив, политическая власть над правительством поделена между президентом и Конгрессом Сенат обладает правом контролировать все правительственные назначения президента На основе рассмотрения государства как "территориальную монополию на легитимное

17 Shugart M , Cary J Presidents and Assemblies Constitutional Design and Electoral Dynamics Cambridge Cambndge University Press, 1992

использование силы"18 выдвигается тезис о том, что в реальности Президент РФ единолично контролирует структуру правительства и его работу Соответственно политический характер назначения премьер-министра предлагается считать второстепенным и рассматривать Россию как президентско-парламентскую политическую систему лишь в отношении социально-экономической политики, поскольку в области политики национальной безопасности Россия в значительно большей степени является президентской политической системой, чем США

Особое внимание уделяется фактическому отсутствию в России гражданского контроля над государственным аппаратом19, на основании чего Правительство РФ предлагается рассматривать как корпоративный орган с клиентарным характером бюрократии20 Анализируются институциональные причины отличий административного управления в России от построенной Дж Уилсоном21 модели министерской бюрократии в США Указывается на институционально ничем не ограниченную возможность Президента РФ назначать на министерские посты не "карьерных", а исключительно "политических" руководителей Обсуждается система сдержек и противовесов в рамках политической системы США, где члены Конгресса имеют конституционную власть над правительственными ведомствами и вправе использовать свои полномочия для контроля за работой их руководителей, что не позволяет Президенту США рассматривать правительство как свой личный политический инструмент

Принимая во внимание тот объем работы, который должно выполнять правительство, процесс принятия им коллективных решений в любой области политики в значительной степени структурирован разделением компетенции в данной сфере между правительственными министерствами Обзор работ М Вебера, Э Даунса, Т Мо, Г. Эллисона и Ф Зиликова22 показывает, что не функциональное назначение, а политическая эффективность определяет появление и развитие правительственных ведомств На основе проведенного анализа

™ Вебер М Политика как призвание и профессия Избранные произведения - М "Прогресс", 1990 -С 655

19 Арбатов А Парламентский контроль над военной сферой// Демократический контроль над военной сферой в России и странах СНГ/ Ред А Никитин - М Изд-во "Эслан", 2002 - С 12-21

20 Афанасьев М Клиентелизм и российская государственность - М Центр Конституционных исследований МОНФ 1997,

" Wilson J Bureaucracy What Government Agencies Do and Why They Do It - New York Basic Books, 1989

22 Вебер M Политика как призвание и профессия Избранные произведения/ Пер с нем М И Левин А. Ф Филиппов П П Гайденко - М "Прогресс", 1990, Allison G Zelikow Ph Essence of Decision

Explaining the Cuban Missile Crisis (2W ed ) - New York Longman 1999, Downs A. Inside Bureaucracy -Boston Little, Brown, 1967, Dunleavy P Democracy, Bureaucracy and Public Choice Economic Explanations in Political Science - Hertfordshire, UK Harvester Wheatsheaf. 1991, Мое T The Politicized Presidency// The New Directors in Amencan Politics/ Eds J Chubb, P Peterson - Washington, D С The Brookings Institution, 1985 - P 235-271, Мое T The Presidency and the Bureaucracy// The Presidency and the Political System/ Ed M Nelson - Washington, D С Congressionally Quarterly 1995 -P 408-439

делается предположение о том, что институциональная специфика российской политической системы не ограничивает возможности Президента РФ создавать политически выгодные для себя правительственные ведомства и расширять их мандат по своему усмотрению В США, напротив, законодательные и контрольные функции Конгресса могут существенно ограничивать реальные полномочия президента по отношению к федеральным органам исполнительной власти23 Таким образом, выдвигается гипотеза о том, что динамика структуры Правительства РФ определяется стратегиями по использованию существующих институциональных условий для укрепления позиций президента Формулируется тезис о том, что процессы создания новых министерств и наделения их полномочиями для выполнения одинаковых политических задач в России и США существенно различаются в силу разных институциональных ограничений, обусловленных моделями разграничения полномочий

§1.2. Новые угрозы национальной безопасности России и США. Целью данной части работы является анализ изменений содержания понятия "национальная безопасность" и расширения спектра угроз в мире после окончания холодной войны, а также сравнительный анализ угроз национальной безопасности России и США, выходящих за рамки традиционных внешних военных вызовов времён холодной войны

В свете новых подходов к изучению безопасности предлагается не только перевести основное внимание с традиционных внешних военных вызовов на невоенные угрозы, но и сделать объектом исследований безопасности личность и общество24. Автор данного исследования придерживается точки зрения Б Бузана25 и рассматривает все виды рисков и угроз, которые после окончания холодной войны вышли за традиционные рамки внешней вооруженной агрессии и стали включать в себя невоенные социально-политические угрозы, через призму национальной безопасности государств Объектом понятия "безопасность" признается исключительно государство, и различия во внутренней структуре государств признаются определяющими в том, как они расставляют приоритеты в обеспечении своей безопасности В связи с этим, не представляется возможным дать единое определение "национальной безопасности" для всех государств - неравномерное

!3 Алебастрова И Основы американского конситуционализма - М Юриспруденция, 2001, Hess S Organizing the Presidency - Washington D С Brookings Instituten, 1988, Мое T An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly - 1987 - Vol 12 - P 475520

иСм обзор в Pans R Human Secunly Paradigm Shift or Hot Air'?// International Secunty -2001 -Vol 26 - N62 -P 87-102

25 Buzan В People, States and Fear An Agenda for Secunty Studies in the Post-Cold War Era 2nd ed -Boulder, CO and London Lynne Rienner, 1991

экономическое и социальное развитие определяет разное понимание проблематики национальной безопасности

С окончанием холодной войны угрозы национальной безопасности России и США стали существенно различаться в связи с разным уровнем политического, экономического и социального развития данных государств. Россия, с одной стороны, сохранила за собой ядерный потенциал, а с ним и право играть важную роль в обсуждении вопросов безопасности с другими мировыми державами на международной арене. С другой стороны, на внутреннем уровне угрозу национальной безопасности России представляет не столько возможность вооружённого нападения со стороны других государств, сколько социально-политическая нестабильность внутри самого государства. Исходя из анализа государственных документов и теоретических исследований, сделан вывод о том, что главные угрозы для России имеют не внешне-, а внутриполитический характер, представляя опасность российской государственности, территориальной целостности и успешному переходу к демократическому политическому режиму.

В США до террористических актов 11 сентября 2001 г. первостепенной угрозой, как и во времена холодной войны, рассматривались государства, которые потенциально могли представлять внешнюю военную угрозу национальной безопасности. Однако после 11 сентября 2001 г. угроза международного терроризма стала рассматриваться политической элитой как основная угроза США, а в целом угрозы внутренней безопасности - одними из основных жизненно важных угроз государству.

Хотя из-за разного уровня социально-политического и экономического развития России и США природа новых угроз их национальной безопасности существенно различается, политическое руководство обоих государств должно было принять быстрые и эффективные политические решения относительно того, каким образом оно будет реагировать на эти угрозы. В свете того, что задача перед государственным аппаратом обеих стран была, фактически, одинакова - провести реорганизацию исполнительной власти для обеспечения национальной безопасности в изменившихся внутриполитических условиях - представляется целесообразным провести сравнительный анализ процесса создания новых министерств на примере МЧС России и Министерства внутренней безопасности США во второй и третьей главах диссертации.

Во второй главе диссертации "Создание МЧС в составе исполнительной власти России" рассматриваются два основных вопроса Во-первых, как становление МЧС характеризует институциональные возможности политической системы России реагировать на новые угрозы национальной безопасности. Во-

вторых, какими мотивами руководствовалась российская политическая элита, создав МЧС и наделив его широким спектром полномочий в составе исполнительной власти России. Исходя из поставленных вопросов, для анализа причин формирования и быстрых темпов роста МЧС как самостоятельного федерального министерства вьделяются два основных фактора институциональный дизайн (постоянная величина) и стратегии политических деятелей (переменная величина) Так как в рамках российского институционального дизайна министерства и ведомства в составе правительства создаются и упраздняются без всякого парламентского контроля, под политическими деятелями в данной главе понимаются представители исполнительной власти, а именно президент, премьер-министр и члены правительства.

§2.1. Становление МЧС как самостоятельного ведомства в составе Правительства России. В данном параграфе особое внимание уделено изучению институциональных механизмов оформления выполняемых ведомством функциональных задач и обоснования увеличения выделяемых сил и средств на его деятельность Реконструируются этапы становления МЧС как самостоятельного правительственного ведомства, которые свидетельствует о том, что рост структуры, ресурсного обеспечения и сферы функциональных задач МЧС происходил на основе указов президента, сопровождаемых распоряжениями Правительства России. Указывается на тот факт, что, согласно Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., членами Правительства РФ могут быть только руководители федеральных министерств Менее чем через месяц после введения данного положения последовал Указ Президента о преобразовании рассматриваемого ведомства в федеральное министерство.

Отмечается, что, благодаря особенностям институционального дизайна, глава ведомства подчиняется непосредственно Президенту РФ. У МЧС нет ни "куратора" в составе правительства в лице вице-премьера, ни курирующих его работу подразделений в составе Администрации Президента РФ. Такой статус фактически освобождает МЧС от политического контроля извне. Таким образом, особенности российского институционального дизайна, где парламентский контроль над исполнительной властью чрезвычайно низок, и где правительство функционирует не как политический, а как технический кабинет, а политическое управление находится в руках президента, объясняют оформление данного ведомства в самостоятельное министерство в составе Правительства России и быстрое расширение сферы его полномочий

§2.2. Политические факторы создания МЧС. В данной части работы важная роль отводится изучению ситуации, в которой происходило формирование ведомства и его дальнейшее развитие Отмечается, что в условиях общего кризиса государственной системы, упадка дисциплины в российских вооруженных силах, обострения этнических конфликтов, а также растущей необходимости интеграции России в формирующуюся мировую систему противодействия катастрофам и кризисам эффективная работа МЧС поднимала престиж государственной власти и непосредственно президента в глазах населения

Доказывается, что чрезвычайные ситуации рассматривались властями как одна из весьма значительных угроз для реформируемой системы управления, так как во время чрезвычайных ситуаций существенно ослабевает государственный контроль Учитывая, что существующие министерства и ведомства претерпевали значительные внутренние изменения и с трудом справлялись с возложенными на них функциональными обязанностями, для выполнения "страховочных" функций было создано дополнительное правительственное ведомство, которое должно было сглаживать остроту проблем, возникающих во время переходного периода

Кроме того, отмечается, что в начале 1990-х гг российская политическая элита была заинтересована в создании лояльного себе силового ведомства, поскольку возможности Центра контролировать вооруженные силы в России резко снизились26. В условиях растущего числа различного рода чрезвычайных ситуаций и межэтнических конфликтов, требующих экстренных действий со стороны государственного руководства, эффективная работа МЧС помогала президенту и правительству сохранить поддержку населения в период трансформации Делается вывод, что создание МЧС и наделение этого ведомства большим административным весом было обусловлено, в первую очередь, необходимостью реагировать на вызванные кризисом государственной системы внутренние угрозы национальной безопасности

Обсуждается роль МЧС в поддержании статуса России в международном гуманитарном сотрудничестве Отмечается, что после смены режима и консолидации демократических институтов внешнеполитический контекст вновь становится важной задачей для укрепления демократии в России27 Делается предположение, что, когда в России закончится период государственного строительства, роль "чрезвычайного" ведомства на внутреннем уровне значительно снизится и внутрироссийская сторона деятельности МЧС передаст своё

а Балуев Д Внутренние факторы, влияющие на российскую внешнюю политику// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-2002 Хрестоматия в 4 т/ Сост Т Шаклеина - М РОССПЭН 2002 -Т 1 -С 249 286

приоритетное значение его международной работе Выявлено, что МЧС служит для решения не только своих непосредственных функциональных, но и важных политических задач, причем успешное решение одних позволяет ему справляться со вторыми, и наоборот. Эта особенность деятельности данного министерства объясняет особую заинтересованность в нем российского политического руководства Создание МЧС в составе исполнительной власти России и наделение этого ведомства большим административным весом было в значительной степени обусловлено необходимостью реагировать на вызванные кризисом государственной системы внутренние угрозы национальной безопасности, которые в пост-советской России получили первостепенное значение.

Третья глава диссертации "Создание Министерства внутренней безопасности в составе исполнительной власти США" имеет ту же структуру, что и глава два. В ней рассматриваются те же два основных вопроса на примере Министерства внутренней безопасности США. Во-первых, как становление Министерства внутренней безопасности характеризует институциональные возможности политической системы США реагировать на новые угрозы национальной безопасности. Во-вторых, какими мотивами руководствовалась политическая элита США, создав Министерство внутренней безопасности и наделив его широким спектром полномочий в составе исполнительной власти. Исходя из поставленных вопросов, для анализа причин формирования данного ведомства как самостоятельного федерального министерства выделяются те же два основных фактора: институциональный дизайн (постоянная величина) и стратегии политических деятелей (переменная величина) Так как в рамках американского институционального дизайна министерства и ведомства в составе правительства создаются только с согласия Конгресса, под политическими деятелями в случае США, в отличие от России, понимаются представители как исполнительной, так и законодательной власти, а именно президент, члены администрации, депутаты обеих палат Конгресса.

§3.1. Становление Министерства внутренней безопасности как самостоятельного ведомства в составе Правительства администрации США. В

данном параграфе представлены этапы становления Министерства внутренней безопасности, выявлены особенности процесса формирования данного ведомства в составе исполнительной власти США в сравнении с процессом формирования МЧС России. Особое внимание уделено изучению особенностей институциональной

27 Мепьвиль А. Демократические транзиты (теоретико-методопические и прикладные аспекты) - М Московский общественный научный фонд, 1999

структуры США, которые стали основной причиной реорганизации ведомства в правительственное министерство

Делается вывод о том, что создание Министерства внутренней безопасности было предопределено институционально закрепленным противостоянием исполнительной и законодательной ветвей власти в США Система "сдержек и противовесов", заложенная в Конституции США, разделяет полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти, не позволяя им единолично принимать важные политические решения, и ограничивает развитие патронажно-клиентелистских связей внутри бюрократии. Парламентский контроль над исполнительной властью в США чрезвычайно высок, и политическое управление по Конституции находится в руках как президента, так и Конгресса28, что объясняет поступательную, строго регламентированную процедуру оформления ведомства в министерство с чётко определённой структурой, бюджетом и мандатом Пример создания Министерства внутренней безопасности в составе Правительства США демонстрирует возможности американской институциональной системы объединять усилия обеих ветвей власти для адекватного реагирования на новые угрозы национальной безопасности и для осуществления за этим процессом демократического парламентского контроля.

§3.2. Политические факторы создания Министерства внутренней безопасности. В данном параграфе анализируются политические мотивы присвоения данному ведомству министерского статуса в составе исполнительной власти США. Отмечается, что меньшее число политических факторов в случае формирования Министерства внутренней безопасности, по сравнению со случаем формирования МЧС России, объясняется тем, что процесс создания министерства в США более институционализирован, чем в России

Подчёркивается, что цель президента состояла в том, чтобы направить политический процесс в желательное для себя русло и оградить новое ведомство от парламентского контроля. Однако президент был вынужден поддержать инициативу Конгресса о реорганизации недавно созданного подразделения в составе Белого Дома в правительственное министерство и первым ее обнародовать для того, чтобы сохранить доверие избирателей и заручиться их поддержкой. Особо подчеркивается, что после террористических актов 11 сентября 2001 г. масштаб угроз внутренней безопасности достиг национального масштаба, и Конгресс воспользовался своим конституционным правом контролировать работу ведомства, в непосредственные функциональные обязанности которого входило решение

га См Уилсон Дж. Американское правительство/ Пер с ант . - М Издательская группа "Прогресс? "Универс", 1995

данной проблемы Делается вывод о том, что удовлетворение требований Конгресса о создании Министерства внутренней безопасности и демонстрация перед избирателями понимания президентом и его администрацией первостепенной важности проблемы внутренней безопасности стали одной из важнейших причин преобразования не входящего в состав правительства ведомства в федеральное министерство

Выявлено, что одним из важнейших мотивов преобразования ведомства в министерство было наделение его соответствующим административным ресурсом, политическим статусом и бюджетными средствами, чтобы интересы подчинённых ему ведомств не преобладали над общенациональными интересами В силу того, что функции по обеспечению внутренней безопасности входили в ведение многих министерств и ведомств, и ни одно из них не было заинтересовано в расширении мандата другого, в составе исполнительной власти существовал консенсус о необходимости создания нового правительственного ведомства, которому были бы переданы соответствующие функции от всех тех ведомств, для которых данные функции являлись непрофильными В соответствии с теорией бюрократии, разработанной Э Даунсом, такое решение исполнительной власти в данной ситуации являлось наиболее рациональным29.

В рамках американской политической системы, институциональная легитимация ведомства и его долгосрочная финансовая поддержка возможны только после одобрения Конгресса На основании необходимости консенсуса законодательной и исполнительной власти для расширения сферы компетенции, бюджета и штата средерального министерства в США, сделан вывод, что изменение сферы функциональной компетенции и численности Министерства внутренней безопасности станет возможно только в случае изменения масштаба угроз внутренней безопасности и достижения по этому поводу взаимного соглашения между президентом и Конгрессом

В заключении подводятся общие итоги сравнительного исследования, формулируются его основные выводы, которые состоят в обосновании потенциала использования неоинституционального подхода к пониманию организационного развития правительства, в выявлении влияния особенностей постсоветского президенциализма на формирование и дальнейшее развитие правительственных ведомств, в определении степени влияния гражданского контроля на характер государственной бюрократии и в установлении роли ассамблеи в процессе формирования нового министерства в президентских политических системах В заключении также обозначаются основные перспективы исследования, которые

и Downs A Inside Bureaucracy - Boston Little Brown, 1967 P 221

21

связаны с изучением динамики изменений структуры правительства в других странах на постсоветской территории, где форма правления также является президентской, и где в последнее десятилетие также возникли новые вызовы внутренней безопасности.

Основные положения диссертации нашли отражение в трёх публикациях автора общим объёмом 2,0 пл.:

Роль МНС в составе исполнительной власти России// Политическая наука. - №1. -

2003.-С. 145-163.-0,9п.л.

Участие МЧС в урегулировании внутри- и внешнеполитических конфликтов // Мировая политика, международная безопасность и транснациональные процессы в XXI веке: уроки, вызовы и выбор России: Сб. научных докладов Третьего Всероссийского конгресса политологов, 29-30 апреля 2003 г., Москва / Под общей редакцией Г.Ю. Семигина. Ред. сост. СВ. Патрушев. - М.: ИСП РАН, 2003. - С.223-226; переиздана в: Миротворческие операции, парламенты и законодательство/ Под редакцией А. Никитина. - М.: Центр политических и международных исследований,

2004.-С.154-157.-0,2 п.л.

Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США (на примере МЧС России и Министерства внутренней безопасности США)// ПОЛИС. - №4.- 2004. - С. 147-157. - 0,9 п.л.

122440

РНБ Русский фонд

2005-4 24126

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Стрельцина, Миланна Михайловна

введение

ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТСКОЕ ПРАВЛЕНИЕ И СОЗДАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ВЕДОМСТВ В КОНТЕКСТЕ НОВЫХ УГРОЗ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И США; РАЗРАБОТКА ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ПОДХОДА

1.1 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ СОЗДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ВЕДОМСТВ

1.1.1 Сравнительный анализ институциональной структуры России и США

1.1.2 Влияние президентской формы правления на характер государственной бюрократии

1.1.3 Стратегии создания новых ведомств в составе исполнительной власти

1.2 НОВЫЕ УГРОЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И США

1.2.1 Расширение спектра угроз национальной безопасности

1.2.2 Сравнительный анализ новых угроз национальной безопасности России и США

ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ МЧС It СОСТАВЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

2.1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЧС КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО

ВЕДОМСТВА В СОСТАВЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ

2.2 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ СОЗДАНИЯ МЧС

глава 3. создание министерства внутренней безопасности

В СОСТАВЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США

3.1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВЕДОМСТВА В СОСТАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ США

3.2 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ СОЗДАНИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Стрельцина, Миланна Михайловна

Актуальность темы исследовании. Создание устойчивых политических институтов является одной из важнейших предпосылок для развития и функционирования демократического политического режима. Важнейшей характеристикой институционального дизайна является соотношение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. Создание эффективного баланса сдержек и противовесов определяет представительность и подотчётность государственной власти. Именно поэтому изучение институциональных условий в странах, переживающих период трансформации, и сравнение их с институциональными условиями политических систем в стабильных демократиях приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость.

Одной из особенностей институционального дизайна в постсоветских странах, ставшей предметом подробного изучения как для отечественных, так и для зарубежных авторов, является доминирующая роль президента. В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации (РФ) — основной государственный документ, определяющий систему распределения полномочий между ветвями власти и предоставляющий президенту чрезвычайно широкий спектр полномочий. По мнению большинства как российских, так и зарубежных исследователей, сильная политическая власть президента представляет собой препятствие для установления в России демократического политического режима1. Негативная оценка института российского

1 Гельман В. «Сильная исполнительная власть»: Президент и его правительство// Политическая социология и современная российская политика. Сборник учебных материалов/ Ред. Г. Голосов, Е. Мелешкина. — Сиб.: «Борей-нринт», 2000. - С. 195-225; Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации// Россия политическая/ Ред. JI. Шевцова. - М.: Московский Центр Карнеги, 1998. - С. 15-70; Холмс С. Сверхирезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. - № 4/5. — Р.22-25; Шаблинский И. К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года// Президент - Правительство — исполнительная власть: российская модель/ Ред. И. Шаблинский. - М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997. - С.9-27; Шевцова JI. Режим Бориса Ельцина. - М.: РОССПЭН, 1999; Fish S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics// Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance/ Ed. V. Sperling. президентства обусловливает необходимость внимательного изучения механизмов его влияния на политические процессы в стране и глубокого анализа последствий его существования и функционирования.

Модель разграничения полномочий между ветвями власти оказывает существенное влияние на структуру исполнительной власти. Однако в существующей литературе институциональному влиянию на создание правительственных ведомств и их функционирование достаточного внимания уделено не было. Институт правительства привлекает внимание исследователей, преимущественно, в парламентских политических системах1, где правительство представляет собой коллегиальный орган, однако, в рамках президентской политической системы данный институт пока изучен недостаточно хорошо. Открытыми остаются вопросы, в какой мере изменения в структуре правительства — например, создание и упразднение министерств и ведомств и перераспределение их функциональных обязанностей — обусловлены существующими институциональными условиями президентской формы правления. Какова процедура создания министерства и расширения его функциональных обязанностей? Данная работа посвящена изучению института правительства и особенностям условий его реорганизации в рамках президентских политических систем России и США. Исследование институциональных факторов создания новых правительственных ведомств будет способствовать более глубокому и всестороннему осмыслению становления и развития демократического политического режима. В этом видится большая общественная значимость данной диссертационной работы.

Цель данного диссертационного исследования состоит в изучении механизмов влияния институциональных условий (в аспекте взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти) на создание

Boulder, СО: Westview Press, 2000. - P. 177-192; Linz J., Stepan Л. Problems of Democratic Transition. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. - Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1996; Sakwa R. The Regime System in Russia// Contemporary Politics. — 1997. - Vol.3. - №1. - P.7-32. правительственных ведомств и наделение их сферой профессиональной компетенции, штатом и другими ресурсами.

Предметом исследования являются институциональные факторы и условия создания правительственных ведомств. Важным аспектом исследования является институциональный анализ механизмов расширения сферы полномочий ведомства.

Объект исследования — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security) СШЛ.

Выбор для сравнения именно этих случаев создания правительственных ведомств обусловлен двумя основными факторами. Во-первых, СШЛ и Россия являются президентскими политическими системами, что позволяет выявить отличия российского президенциализма от классической американской модели. Во-вторых, Министерство внутренней безопасности США, также как и МЧС России, было создано в ответ на новые угрозы национальной безопасности после окончания холодной войны. Таким образом, оба министерства были созданы в президентских политических системах в контексте расширения спектра угроз национальной безопасности. Изучение процедуры создания новых федеральных ведомств в России и США в одинаковом внешнем контексте новых угроз национальной безопасности было направлено на выяснение того, какими институциональными решениями государственное политическое руководство реагирует на подобные вызовы.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие научные задачи:

- путём анализа теорий, объясняющих стратегии создания новых ведомств и влияния формы правления на характер государственной бюрократии,

1 Например, см. Laver М., Shepsle К. Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. - Cambridge, New York: Cambridge University Press, 1996. разработать теоретический подход к изучению институциональных основ создания и развития новых министерств;

- реконструировать общую логику создания новых правительственных ведомств в зависимости от институциональной среды;

- выявить институциональную динамику расширения компетенции правительственных ведомств в условиях президенциализма;

- установить контекст новых угроз национальной безопасности России и США.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что институциональные факторы оказывают решающее влияние на процесс создания правительственных ведомств, причём динамика структуры правительства определяется стратегиями по использованию существующих институциональных условий для укрепления позиций президента. В диссертации были выдвинуты гипотезы о взаимосвязи процесса эволюции мандата министерства и наличия парламентского контроля над его работой, а также характеристик функционирования легислатуры и особенностей политических партий, в неё входящих.

Хронологические рамки исследования. В работе анализируется период 1991-2003 гг. Начало периода соотнесено с окончанием холодной войны и становлением России в качестве независимого государства.

Степень научной разработанности темы. Для выработки теоретического подхода, адекватного сформулированным задачам сравнительного исследования, важно учесть влияние государственного устройства на развитие и функционирование бюрократии. Первым фундаментальным исследованием бюрократии как социального и политического феномена стали работы М. Вебера1, который, в частности, сделал вывод о благоприятном влиянии на эффективное функционирование

1 См. Вебер М. Полишка как призвание и профессия: Избранные произведения/ Пер. с нем. М. П. Левин, А. Ф. Филиппов, II. II. Гайденко. - М.: «Прогресс», 1990; Weber М. Economy and Society: In 2 vol. - Berkeley: University of California Press, 1978. бюрократии формально-правового характера отношений между главой государства и чиновниками. Впоследствии аргументация М. Вебера получила развитие в работах М. Афанасьева, Э. Даунса, П. Данливи, Г. Погги, Дж. Уилсона, Г. Эллисона и Ф. Зеликова1.

Данная теоретическая перспектива представляется важной, но не достаточной с точки зрения задач настоящего исследования. Значительную роль в формировании концепции исследования сыграл пласт литературы, в которой институциональные условия рассматриваются как важный фактор, влияющий на формирование и функционирование правительственных ведомств и на работу бюрократии в целом. В исследованиях Т. Мо, Э. Пэйджа, Ф. л

Риггса, Ф. Тэймса, М. Лэвера и К. Шипела функционирование правительственных ведомств рассматривается в прямой зависимости от особенностей формы правления и разделения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти.

М. Шугарт и Дж. Кэри3 анализируют взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в президентских системах, в частности — полномочия президента по отношению к правительству и его законодательные полномочия. На основе такого подхода можно выявить возможности изменения структуры правительства в зависимости от политических выгод, которые эти

1 Афанасьев N1. Клиентелизм и российская государственность. - М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997; Downs Л. Inside Bureaucracy. - Boston: Little, Brown, 1967; Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. - Hertfordshire, UK: Harvester Whcatsheaf, 1991; Poggi G. The State: Its Nature, Development, and Prospects. - Stanford: Stanford University Press, 1990; Wilson J. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. - New York: Basic Books, 1989; Allison G., Zelikovv Ph. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (2nd ed.). - New York: Longman, 1999.

2 Мое Т. The Politicized Presidency// The New Directions in American Politics/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. -Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1985. — P.235-271; Мое T. The Politics of bureaucratic Structure// Can the Government Govern/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. - Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1989. - P.267-329; Page E. Political Authority and Bureaucratic Power: A Comparative Analysis. - New York etc.: Harvester Wheatsheaf, 1992; Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления// Сравнительная социология: Избранные переводы. - М.: Academia, 1995. — Р.119-123; Thames F. Patronage and the Presidential Critique: Budget Policy in the First Russian State Duma, 19941995: Paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting. - Atlanta, GA, 1999; Laver M., Shepsle K. Making and Breaking Governments: Cabinets and Legistatures in Parliamentary Democracies. - Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

3 Shugart M., Cary J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. -Cambridge: Cambridge University Press, 1992. изменения могут принести президенту. Работы В. Гельмана, Л. Кувалдина, С. Фиша, С. Холмса, JI. Шевцовой1, раскрывающие взаимоотношения президента и правительства в России, и И. Алебастровой, М. Мези, Дж. Уилсона, Т. Мо, С. Хесса2, раскрывающие эти взаимоотношения в США, определяют особенности институционального дизайна в данных странах. Авторы делают особый акцент на наличии системы «сдержек и противовесов» в рамках политической системы США и фактическом доминировании президентской власти в России.

Заинтересованность политической элиты в создании нового правительственного ведомства также может оказать значительное воздействие на изменение структуры правительства. Поэтому важно использовать такой подход, который позволил бы анализировать стратегические взаимодействия политических элит. С этой целью в диссертации используется теория рационального выбора3. На её основе выделяются стратегии (рациональных) акторов по созданию таких институтов, которые производили бы желаемый результат. Институты определяются как правила игры в политике4. Создание правительственных ведомств будет рассматриваться как стратегия политических деятелей по использованию существующих институциональных

1 Гельман В. «Сильная исполнительная власть» . 2000. С.195-225; Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации . 1998. С.15-70; Fish S. The Executive Deception . 2000. P.177-192; Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. - Кч 4/5. — Р.22-25; Шевцова JI. Режим Бориса Ельцина . 1999.

2 Ллебастрова И. Основы американского конситуционализма. - М.: Юриспруденция, 2001; Мези М. Конгресс в системе президентской власти США// Разделённая демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом. Пер. с англ./ Ред. Ж. Тарбер. — М.: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1994. — С. 20-54; Уилсон Дж. Американское правительство/ Пер. с англ. - М: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1995; Мое Т. An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly. - 1987. - №.12. - P.475-520; Hess S. Organizing the Presidency. - Washington D.C.: Brookings Institution, 1988.

3 Mohr L. Explaining Organizational Bahavior. - San Francisco: Jossey-Bass, 1982; Sugden R. The Economics of Rights, Cooperation, and Welfare. - Oxford: Basil Blackvvell, 1986; Shepsle K. Studying Institutions: Lessons from the Rational Choice Approacli// Journal of Theoretical Politics. - 1989. - Vol.1 -j\"»l. - P.131-147; Sened I. Contemporary Theory of Institutions in Perspective// Journal of Theoretical Politics. - 1991. - Vol.3 - №4. - P.379-402; Garret G., Tsebelis G. An Institutional Critique of Intergovernmentalism// International Organization. — 1996. — Vol.50. — P.265-299.

4 Порт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. — С.23. условий в своих интересах. Таким образом, в основе теоретической концепции исследования лежит неоинституциональный подход.

Для проработки контекста новых угроз национальной безопасности, обеспечение защиты от которых стало функциональной основой для создания рассматриваемых правительственных ведомств, в случае России важными являются работы М. Абдурахманова, Д. Балуева, В Барановского, В. Баришполец, А. Возженникова, Ю. Давыдова, В. Кривохижа, В. Манилова, В. Пирумова, А. Прохожева1. При рассмотрении США — работы Дж. Гэддиса, А. Кронин, М. Моуссо, Дж. Ная, Дж. Стент2. В исследованиях М. Айуба, Б. Бузана, Д. Дудни, Дж. Ная, Н. Любин, Р. Париса, Р. Улльмана3 рассматривается расширение проблематики национальной безопасности после окончания

1 Балуев Д. Внутренние факторы, влияющие на российскую внешнюю политику// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-2002. Хрестоматия в 4 т./ Сост. Т. Шаклеина. - М.: РОССПЭН. — 2002. - Т. 1. — С.249-286; Барановский В. Россия и её ближайшее окружение: конфликты и усилия по их урегулироваЕшю// Ежегодник СИПРИ 1995: вооружения, разоружение и международная безопасность. — М.: «Наука», 1995; Возжеников А. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. - М.: «Модуль», 2000а; Возжеников А. Парадигма национальной безопасности России. - М.: ЭДАС ПАК, 20006; Возжеников А. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 424 е.; Давыдов Ю. Демократия, демократизация и проблемы войны и мира// США — экономика, политика, идеология. — 1999. - Кч7. — С.3-16; Кривохижа В. Некоторые методологические основы выработки концепции национальной безопасности России// Внешняя политика и безопасность современной России 19911999. Хрестоматия п 2 т./ Сост. Т. Шаклеина. — М.: Московский общественный научный фонд, 1999. — Т.1. — Кн. 1; Манилов В., Пирумов В., Абдурахманов М., Баришполец В. Основы национальной безопасности России. - М.: «Друза», 1998; Прохожев А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. - М.: РАГС, 1996.

2 Cronin A. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism// International Security. — 2003. — Vol.27. - J\*>3. - P.30-58; Gaddis J. A Grand Strategy of Transformation// Foreign Policy. - 2002. - Vol.81. -№6. - P.50-57; Mousseau M. Market Civilization and its Clash with Terror// International Security. — 2003. - Vol.27. - №3. - P.5-29; Nye J. U.S. Power and Strategy after Iraq// Foreign Affairs. - 2003. - Vol.82. -№4. — P.60-73; Stent J. Dreaded Risks and the Control of Biological Weapons// International Security. -2003. - Vol.27. - №3. - P.89-123.

3 Ayoob M. The Security Problematic of the Third World// World Politics. - 1991. - Vol.43. - Л1>2. - P.257-283; Ayoob M. The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict, and the International System. - Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1995; Ayoob M. Defining Security: A Sabaltern Realist Perspective// Critical Security Studies: Concepts and Case/ Eds. K. Krause, M. Williams -Minneapolis, MN: University of Minnesota Press, 1997. - P.121-146; Buzan B. People, States and Fear: An Agenda for Security Studies in the Post-Cold War Era: 2nd ed. - Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1991; Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security// Millennium. — 1990. - Vol.19. - №3. - P.461-476; Mathews J. Redefining Security// Foreign Affairs. - 1989. - Vol.68. -№2. - P. 162-177; Mathews J. Power Shift// Foreign Affairs. 1997. - Vol.76. - №1. - P.50-66; Любин H. Новые угрозы в Центральной Азии и на Кавказе: новый поворот в старой истории// Безопасность России: XXI век/ Ред. А. Загорский. - М.: «Права человека», 2000. - С.522-548; Paris R. Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?// International Security. - 2001. - Vol.26. - №2. - P.87-102; Ullman R. Redefining National Secutiry// International Security. - 1983. - Vol.8. - №1. — P.129-153. холодной войны. Вывод о том, что, несмотря на изменение спектра угроз, основным объектом понятия «безопасность» продолжает являться государство1, принципиален для данного исследования.

Методологические основания исследовании. В основе исследования лежит сравнительный метод, применяемый для анализа президентской формы правления в России и СШЛ в плане влияния институциональных факторов на процесс создания правительственных ведомств. Исследование небольшого числа случаев ещё называют «фокусированным сравнением»1. В отличие от исследования одного случая (кейс-стади), «фокусированное сравнение» позволяет получить более обобщённые заключения о закономерностях развития и природе изучаемого объекта.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснован тезис о том, что в рамках президентской политической системы СШЛ законодательные и контрольные функции Конгресса существенно ограничивают реальные полномочия президента по отношению к федеральным органам исполнительной власти, в то время как в России такие ограничения отсутствуют. Тем самым, будучи президентско-парламентским ввиду отсутствия «раздельного выживания» исполнительной и законодательной властей, российский институциональный дизайн наделяет президента расширенными полномочиями, для характеристики которых более адекватной оказывается модель «сверхпрезидентской системы»;

- установлено, что институциональная специфика российского президенциализма создаёт условия для частого изменения структуры правительства РФ и не ограничивает возможность президента расширять сферу компетенции отдельных министерств, в то время как американская

1 Ayoob М. Defining Security . 1997; Buzan В. People, States and Fear . 1991; Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security . 1990; Buzan В., Waever O., de Wilde J. How-Sectors are Synthesized// Security: Л New Framework for Analysis/ Ed. R. Lipschutz. - Boulder, CO and London: LynneRiener, 1998.-I'. 163-194. президентская система благоприятствует узкой функциональной специализации правительственных ведомств и фиксированному структурному составу правительства;

- показано, что конституционные полномочия Конгресса и особенности избирательной системы обеспечивают осуществление гражданского контроля над процессом создания и развития правительственных ведомств в СШЛ. В России такой контроль отсутствует, что позволяет российскому государственному руководству использовать изменение структуры правительства и расширение мандата отдельных министерств как ресурс для сохранения власти в период трансформации;

- установлено, что, хотя из-за разного уровня социально-политического и экономического развития России и СШЛ природа современных угроз их национальной безопасности существенно различается, внутренние угрозы политической стабильности оказывают существенное воздействие на процессы институционального строительства в обоих государствах. Научпо-тсоретическая и практическая значимость исследования обусловлена актуальностью рассматриваемых проблем и новизной полученных результатов. В теоретическом отношении она состоит в разработке концептуальных основ анализа специфики российского президенциализма и роли изменений структурного состава правительства для функционирования института президента. Проведённый анализ процесса создания и развития правительственных ведомств открывает новый ракурс для дальнейшего исследования проблем функционирования президентских и полупрезидентских систем, роли правительства как политического института в формировании моделей взаимодействия ветвей власти, изучения перспектив демократической трансформации.

Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке

1 Hague R., Harrop М., Brcslin S. Comparative Government and Politics: An Introduction. - Basingstoke: Macmillan Press, 1992. - P.39-40. учебных пособий и методических разработок, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам сравнительной политологии, современной политической системе России и США. Содержание диссертации может служить основой для разработки таких специальных курсов как «Формы правления и динамика структуры правительства в новых демократиях», «Новые угрозы безопасности и развитие правительственных ведомств в данной сфере», а также различных курсов по проблемам анализа современного политического процесса.

Апробации работы. Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены автором в выступлениях на научных мероприятиях разного уровня:

III Конвент Российской ассоциации международных исследований (РАМИ) «Внешнеполитический процесс в России: приоритеты и стратегии, участники и эффективность» (г. Москва, май 2004 г.), доклад «Внешнеполитическая деятельность МЧС России: ресурсы, приоритеты, стратегии»;

III Всероссийский конгресс политологов «Выборы в России и российский выбор» (г. Москва, апрель 2003 г.), доклад «Участие МЧС в урегулировании внутри- и внешнеполитических конфликтов»; семинар факультета политических наук и социологии Европейского Университета в Санкт-Петербурге (г. Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.), доклад «Формирование Министерства по чрезвычайным ситуациям в контексте новых концепций безопасности России»; зимний институт международных отношений «Несиловые методы регулирования международных отношений» (г. Воронеж, январь-февраль 2003 г.), доклад «Участие Министерства по чрезвычайным ситуациям в развитии международного сотрудничества России»

Основное содержание работы отражено в трёх публикациях.

Структура диссертаиии. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии. Общий объём диссертации 135 страниц, из них основного текста — 124 страницы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США: сравнительный анализ"

Выводы, полученные в ходе исследования, можно резюмировать следующим образом:

- неоинституциональный подход обладает значительным потенциалом для анализа стратегий политических акторов при процессе формирования и развития правительственных ведомств;

- институциональные ограничения для структурной реорганизации правительства и расширения сферы компетенции отдельных министерств значительно мягче в России, чем в США, что в значительной мере объясняет частую структурную динамику в Правительстве РФ после распада СССР на фоне отсутствия подобных изменений в администрации США с 1947г.;

- анализ процедуры создания и динамики роста МЧС России показал первостепенное значение наличия у нового министерства «политической функции» для его успешного развития в условиях российской политической системы, в то время как при создании Министерства внутренней безопасности США важную роль сыграл также «организационный фактор» -преодоление ведомственных барьеров для достижения общенациональных целей;

- пример МЧС продемонстрировал, что в условиях российской президентской системы, где президент обладает большими законодательными полномочиями, а парламент не имеет права контроля над правительством, создание министерства может представлять собой стратегию президента иметь организационно оформленное правительственное подразделение, выполняющее важные для него функции, и по мере необходимости расширять мандат данного министерства;

- организационные характеристики работы Конгресса, особенности избирательной системы США и низкая партийная дисциплина американских политических партий оказывает непосредственное влияние на процесс обсуждения законопроектов президента в целом и, в частности, на процедуру создания и эволюцию правительственных ведомств в СШЛ.

Проведённое сравнительное исследование создания и развития министерств показывает необходимость дальнейшего изучения влияния гражданского контроля на перспективы динамики организационного развития правительства и на формирование ответственных взаимоотношений между ветвями власти. Сравнительный анализ институциональных условий России и США выявил особенности президентской формы правления постсоветской России в период трансформации политического режима и государственного строительства. Дальнейшее изучение динамики изменений структуры правительства в других странах на постсоветской территории, где форма правления также является президентской и где за последнее десятилетие также возникли новые вызовы внутренней безопасности, позволит увеличить количество изучаемых случаев и провести сравнение на большем материале, а наблюдение за развитием Министерства внутренней безопасности СШЛ в перспективе позволит проверить сделанные в данной работе предположения и выводы.

Заключение.

В данной работе было представлено исследование институционального потенциала политических систем России и СШЛ реагировать на новые вызовы национальной безопасности путём изменения состава правительства и создания новых министерств. Основная цель анализа состояла в том, чтобы показать институционально обусловленный характер механизмов, определяющих процесс создания новых министерств и наделение их бюджетом, штатом и сферой компетенции. В исследовании обоснован потенциал использования институционального подхода к пониманию организационного развития правительства, выявлено влияние особенностей постсоветского президенциализма на формирование и дальнейшее развитие правительственных ведомств.

На основании результатов сравнительного анализа институциональной структуры России и США была определена степень влияния демократического парламентского контроля на характер государственной бюрократии, а также была выявлена роль ассамблеи в процессе формирования нового министерства в президентских и полупрезидентских системах. В случае США были подробно рассмотрены особенности избирательной системы депутатов Конгресса, организационной структуры Конгресса и политических партий США, так как, согласно Конституции, Конгресс играет большую роль как при формировании министерства, так и в дальнейшем при его работе и развитии.

В условиях российской президентской системы отсутствие парламентского контроля за динамикой организационного развития правительства и за изменениями мандата министерств ведёт к укреплению патронажно-клиентелистских связей и к единоличному контролю президента за исполнением политического курса в стране. В результате, в рамках российского институционального дизайна формирование нового ведомства обладает особой ролью — укреплять институт президента и поддерживать своей работой популярность главы государства и его символический статус.

В диссертации были выдвинуты гипотезы о взаимосвязи процесса эволюции мандата министерства и наличия парламентского контроля над его работой, а также характеристик функционирования легислатуры и особенностей политических партий, в неё входящих. Изучение процедуры создания новых федеральных ведомств в России и СШЛ в одинаковом внешнем контексте новых угроз национальной безопасности было направлено на выяснение того, какими институциональными решениями государственное политическое руководство «отвечает» на подобные вызовы.

Сравнительное исследование было сконцентрировано на анализе факторов, наиболее значимых с точки зрения выбранной теоретической перспективы, а именно институционального фактора - участия ассамблеи в процессе создания министерства и контроля за его работой, дисциплины политических партий и организационных особенностей работы ассамблеи — и стратегий государственных политических деятелей в процессе создания данных ведомств. В результате, сравнительный анализ российского и американского случаев новых министерств — МЧС и Министерства внутренней безопасности — базировался на неоинституциональной теории, но для построения более полной объяснительной рамки также использовалась теория рационального выбора.

Результаты сравнительного исследования факторов, повлиявших на возникновение соответствующих министерств, демонстрируют, что появление новых угроз национальной безопасности России и США создало необходимость в обоих государствах в реорганизации структуры правительства и в создании новых «чрезвычайных» ведомств, адекватных для изменившихся внешних условий. Однако процедура создания МЧС России и Министерства внутренней безопасности США, а также процесс наделения их функциональными обязанностями имел в рассматриваемых странах существенные различия, обусловленные разными институциональными ограничениями в их политических системах. Согласно Д. Порту, «институциональные ограничения оказывают решающее влияние на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются»1. В «суперпрезидентской» российской политической системе МЧС было создано самой исполнительной властью, которая была заинтересована в страховочном механизме, страхующем другие правительственные ведомства в условиях общего снижения государственной эффективности. В результате, статус и мандат МЧС росли благодаря соответствующим указам президента и распоряжениям правительства. В СШЛ в процедуре создания Министерства внутренней безопасности, в соответствии с Конституцией, помимо исполнительной власти участвовали обе палаты ассамблеи. В результате, вопросы о сфере компетенции нового министерства и о наделении его соответствующими силами и средствами стали предметом длительного обсуждения. Кроме того, контроль за деятельностью и эффективностью работы нового министерства в СШЛ осуществляет не только президент, но и ассамблея. Министр внутренней безопасности регулярно отчитывается перед Конгрессом о результатах работы возглавляемого им ведомства.

Таким образом, демократический парламентский контроль за работой правительства является основополагающим институциональным условием при определении процедуры создания нового правительственного ведомства и анализе механизмов его эволюции. В США статус министерства предоставляет ведомству более широкий мандат и устойчивое положение в составе исполнительной власти, но этот статус также предусматривает демократическую ответственность руководителя ведомства перед ассамблей. В России процесс создания министерства и его дальнейшего развития не институционализирован и находится в ведении исключительно президента и председателя правительства, что ведёт к укреплению патронажно

1 Порт Д. Институты, институ циональные изменения и функционирование экономики. - М.: Фонд экономической книги «НЛЧЛЛЛ», 1997. —С.23. клиентелистских связей, нарушению принципа разделения властей и угрожает искажением хода демократической трансформации.

Список научной литературыСтрельцина, Миланна Михайловна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1993.

3. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. №1300// Российская газета. 1997. -26 декабря.

4. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая указом Президента РФ от 10 января 2000 г. №24// Российская газета. 2000. - 18 января.

5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности»// Независимая газета. — 1996. 12 июня.

6. Федеральный закон от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» II Российская газета. — 1992. 6 мая.

7. The National Strategy for Homeland Security. http://w\v\v.whitehouse.gov/liomeland/book7index.html

8. Department of Homeland Security Reaorganization Plan// Congressional Digest.-2002. -№10.

9. Алебастрова И. Основы американского конситуционализма. М.: Юриспруденция, 2001. - 159 с.

10. Вебер М. Политика как призвание и профессия: Избранные произведения/ Пер. с нем. М. И. Левин, А. Ф. Филиппов, П. П. Гайденко. М.: «Прогресс», 1990. - 806 с.

11. Возжеников А. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М.: «Модуль», 2000а. - 234 с.

12. Возжеников А. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М.: ЭДАС ПАК, 20006. - 358 с. Возжеников А. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 424 с.

13. Возжеников А., Прохожев А. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1998.-68 с.

14. Возжеников А., Прохожев А. Государственное управление и национальная безопасность России. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1999.- 132 с.

15. Воробьёв Ю. Гуманитарные операции МЧС России. М.: «КРУК-Престиж», 2002. - 240 с.

16. Голосов Г. Сравнительная политология. — Спб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2001. — 368 с.

17. Дюверже М. Политические партии/ Пер. с фр. Л. А. Зимин. М.: Академический Проект, 2002. — 558 с.

18. Манилов В., Пирумов В., Абдурахманов М., Баришполец В. Основы национальной безопасности России. М.: «Друза», 1998. — 327 с.

19. Масловский М. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. — 2001.http://socnet.narod.ru/libra ry/authors/Maslovskiy/Burocracy/burocracy.htm

20. Мельвиль Л. Демократические транзиты (теоретико-методолические и прикладные аспекты). М.: Московский общественный научный фонд, 1999. — 108 с.

21. Мягкие» и «жёсткие» вызовы безопасности в приволжском федеральном округе: Аналитический доклад/ Под ред.А. Макарычева. -Нижний Новгород: Нижегородский лингвистический университет им. II. А. Добролюбова, 2001. — 163 с.

22. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики/ Пер. с англ. А. Н. Нестеренко. М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. - 190 с.

23. От МПВО к гражданской защите: исторический очерк/ Под ред. С. Шойгу. М.: «УРСС», 1998. - 334 с.

24. Прохожев А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1996. — 27 с.

25. Уилсон Дж. Американское правительство. Пер. с англ. М: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1995. — 512 с.

26. Чрезвычайная служба России/ Под ред. С. Шойгу. М.: «Контакт-культура», 20006.

27. Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. Москва: РОССПЭН, 1999. — 534 с.

28. Allison G., Zelikovv Ph. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2nd ed. - New York: Longman, 1999. - 416 p.

29. Ayoob M. The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict, and the International System. Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1995.-230 p.

30. Buzan B. People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. 2nd ed. — London, New York: Harvester Wheatsheaf, 1991.-393 p.

31. Downs Л. Inside Bureaucracy: Л RAND Corporation Research Study. -Boston: Little, Brown and Company, 1967. — 292 p.

32. Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. Hertfordshire, UK: Harvester Wheatsheaf, 1991. -286 p.

33. Edwards G. Presidential Influence in Congress. San Francisco, СЛ.: W. II.1. Freeman, 1980.-216 p.

34. Hague R., Harrop M., Breslin S. Comparative Government and Politics: An 11.troduction. — 3 ed. Basingstoke: Macmillan Press, 1992. — 504 p.

35. Mohr L. Explaining Organizational Bahavior. San Francisco: Jossey-Bass, 1982.-260 p.

36. National Security in the Third World: The Management of Internal and External Threats/ Eds. E. Azar, Ch. Moon. College Park, MD.: Center for International Development and Conflict Management, University of Maryland, 1988. -308 p.

37. Page E. Political Authority and Bureaucratic Power: A Comparative Analysis. New York etc.: Harvester Wheatsheaf, 1992. — 218 p.

38. Poggi G. The State: Its Nature, Development, and Prospects. — Stanford, СЛ: Stanford University Press, 1990. — 214 p.

39. Rethinking America's Security: Beyond Cold War to New World Order/ Eds. G. Allison, G. Treverton. New York: W. W. Norton, 1992. - 479 p.

40. Shugart M., Cary J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. — 316 p.

41. Sugden R. The Economics of Rights, Cooperation, and Welfare. — Oxford, New York: Basil Blackwell, 1986. 191 p.

42. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. — Tubingen: Mohr, 1976. 108 p. Weber M. Economy and Society/ Vol.1 - Berkeley: University of California Press, 1978.-640 p.

43. Weber M. Economy and Society/ Vol.2 Berkeley: University of California Press, 1978.-639- 1469 p.

44. Wilson G. Interest Groups. Oxford, UK; Cambridge, Mass., USA: Blackwell, 1990.- 198 p.

45. Wilson J. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. -New York: Basic Books, 1989.-433 p.

46. Wolfers A. Discord and Collaboration: Essays on International Politics. -Baltimore, MD.: Johns Hopkins University Press, 1962. — 283 p.

47. I. Статьи из периодических изданий, газет и сборников.

48. Арбатов А. Парламентский контроль над военной сферой// Демократический контроль над военной сферой в России и странах СНГ/ Ред. А. Никитин.-М.: Изд-во «Эслан», 2002. С. 12-21.

49. Балодис С. МЧС работает наиболее эффективно// Гражданская защита. — 1997.-№7.-С.39.

50. Балуев Д. Внутренние факторы, влияющие на российскую внешнюю политику// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-2002. Хрестоматия в 4 т./ Сост. Т. Шаклеина. М.: РОССПЭН, 2002. - Т. 1. - С. 249286.

51. Барановский В. Россия и её ближайшее окружение: конфликты и усилия по их урегулированию// Ежегодник СИПРИ 1995: вооружения, разоружение и международная безопасность. — М.: «Наука», 1995. С.155-182.

52. Войска спасения: ответы Г. Филатова на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 1993а. — №2. — С.3-8.

53. Гельман В. «Сильная исполнительная власть»: Президент и его правительство. Сборник учебных материалов// Политическая социология и современная российская политика/ Ред. Г. Голосов, Е. Мелешкина. — Спб.: Изд. «Борей-принт», 2000. С.195-225.

54. Гуманитарные конвои в грозный город// Гражданская защита. — 1996. -№1. — С. 12-19.

55. Давыдов Ю. Демократия, демократизация и проблемы войны и мира// США экономика, политика, идеология. — 1999. - №7. — С.3-16.

56. Дубовицкий Г. Спасение без секретов// Спасатель. —2002. №12. — С.7.

57. Забота о людях// Гражданская защита. 1994а. - №5. — С.3-9.

58. Ишоцин Ю. Погасить пожар конфликтов// Гражданская защита. — 1993. -№7. — С.39-41.

59. Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации/ Россия политическая/ Ред. JI. Шевцова. М. Московский Центр Карнеги, 1998. -С. 15-70.

60. Любин Н. Новые угрозы в Центральной Азии и на Кавказе: новый поворот в старой истории// Безопасность России: XXI век/ Ред. А. Загорский -М.: «Права человека», 2000. С.522-548.

61. Мельвиль Л. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам// Полис. 1998. - №2. — С.б-38.

62. Мельвиль А. Методология «воронки причинности» как промежуточный синтез «структуры и агента» в анализе демократических транзитов// Полис. — 2002. №5. - С.54-59.

63. Мир народам: ответы Ю. Воробьёва на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 19936. - №6. — С.3-6.

64. Не пустить беду на порог: ответы С. Шойгу на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 1993в. - №1. — С.3-9.

65. Одно министерство — один бюджет// Спасатель. — 2003. №1. — С.4.

66. Подборка материалов о катастрофе АПЛ «Комсомолец» и ликвидации её последствий// Гражданская защита. 19946. - №9. — С.4-26.

67. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления// Сравнительная социология: Избранные переводы. М.: Academia, 1995. - С. 119123.

68. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. №4/5. — С.22-25.

69. Шаблинский И. К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года// Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель/ Ред. И. Шаблинский. М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997. - С.9-27.

70. Шойгу С. Двигаться дальше, опираясь на опыт, исправляя недостатки (из доклада об итогах деятельности ГКЧС России за 1992 г. и задачах на 1993 г.)// Гражданская защита. 1993. - №4. — С.3-13.

71. Шойгу С. К 10-летию МЧС России. Символ надёжности и надежды// Гражданская защита. 2000а. - Л» 12. — С.3-5.

72. Administration Proposal. Reorganizing the Government to Protect the Homeland (from the White House proposal for a Department of Homeland Security, issued June 6, 2002)// Congressional Digest. 2002a. - №10. - P.228-230.

73. Ayoob M. The Security Problematic of the Third World// World Politics. — 1991. Vol.43. - №2. - P.257-283.

74. Ayoob M. Defining Security: A Sabaltern Realist Perspective// Critical Security Studies: Concepts and Case/ Eds. K. Krause, M. Williams. Minneapolis, MN: University of Minnesota Press, 1997. - P. 121-146.

75. Baldwin D. Security Studies and the End of the Cold War// World Politics. -1996. Vol.48. - № 1. - P. 117-141.

76. Buzan В., Waever O., de Wilde J. How Sectors are Synthesized// Security: A New Framework for Analysis/ Ed. R. Lipschutz. Boulder, CO and London: Lynne Riener, 1998.-P. 163-194.

77. Colton Т., McFaul M. Reinventing Russia's "Party of Power": Unity and the 1999 Duma Election//Post-Soviet Affairs. 2000. - Vol.16. - №3. - P.201-224.

78. Cronin A. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism// International Security. 2003. - Vol.27. - №3. - P.30-58.

79. Daadler I., Destler I. Advisors, Czars and Councils: Organizing for Homeland Security// The National Interest. 2002. - Vol.68. - P.66-79.

80. Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security// Millennium. 1990. - Vol.19. - ЛЪЗ. - P.461-476.

81. Fish S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics// Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance/ Ed. V. Sperling. Boulder, CO: Westview Press, 2000. -P. 177-192.

82. Gaddis J. Л Grand Strategy of Transformation// Foreign Policy. — 2002. — Vol.81.- №6. -P.50-57.

83. Garret G., Tsebelis G. An Institutional Critique of Intergovernmental ism// International Organization. 1996. - Vol.50. - P.265-299.

84. Jahn E., Lemaitre P., Waever O. European Security: Problems of Research on Non-Military Aspects. Copenhagen: Centre for Peace and Conflict Research, 1987. - Copenhagen Papers №1.

85. Mathews J. Redefining Security// Foreign Affairs. — 1989. Vol.68. - №2. -P. 162-177.

86. Mathews J. Power Shift// Foreign Affairs. 1997. - Vol.76. - №1. - P.50-66.

87. Mayntz R. Max Weber Idealtypus der Burokratie und die Organizationssoziologie// Kolner Zeitschrift fur Soziologie und Sozialpsychologie. — 1965. — Bd.17. — S.493-502.

88. Milbank D. Congress, White House Fight Over Ridge Status// Washington Post. 2002. - March 21. - P.A33.

89. Мое Т. The New Economics of Organization// American Journal of Political Science. 1984. - Vol.28 - P.739-777.

90. Мое Т. The Politicized Presidency// The New Directions in American Politics/ Eds. J. Chubb and P. Peterson. Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1985.1. P.235-271.

91. Мое Т. An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly. 1987. - Vol. 12. - P.475-520.

92. Мое Т. The Politics of bureaucratic Structure// Can the Government Govern?/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1989. — P.267-329.

93. Мое Т. The Presidency and the Bureaucracy// The Presidency and the Political System/ Ed. M. Nelson. Washington, D.C.: Congressionally Quarterly, 1995. -P.408-439.

94. Morgan D. Senate, White House Tussle Over Homeland Spending// Washington Post. 2001. - December 6. - P.A24.

95. Mousseau M. Market Civilization and its Clash with Terror// International Security. Vol.27. - №3. - C.5-29.

96. Nye J. U.S. Power and Strategy after Iraq// Foreign Affairs. — 2003. — Vol.82. -№4. — P.60-73.

97. Paris R. Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?// International Security.- 2001. Vol.26. - №2. - P.87-102.

98. Rumsfield D. Transforming the Military// Foreign Affairs. — 2002. — Vol.81. -Ж5.-Р.20-32.

99. Sakwa R. The Regime System in Russia// Contemporary Politics. 1997. — Vol.3. -№l.-P.7-32.

100. Sened I. Contemporary Theory of Institutions in Perspective// Journal of Theoretical Politics. 1991. - Vol.3. - №4. - P.379-402.

101. Shearman P., Sussex M. Foreign Policy-making and Institutions// Institutions and Political Change in Russia/ Ed. N. Robinson. London: MacMillan Press Ltd., 2000.-P. 157-172.

102. Shepsle К. Studying Institutions: Lessons from the Rational Choice Approach// Journal ofTheoretical Politics.- 1989.-Vol.1. №1. - P.131-147.

103. Should the House Pass the Homeland Security Act? House floor debate on H. R. 5005, the Homeland Security Act of 2002// Congressional Digest. 2002c - №10. -P.239-253.

104. Shugart M. Executive-Legislative Relations in Post-Communist Europe// Transition. 1996. - Vol.2. - №25. - P.6-11.

105. Stent J. Dreaded Risks and the Control of Biological Weapons// International Security. 2003. - Vol.27. - №3. - P.89-123.

106. Thames F. Patronage and the Presidential Critique: Budget Policy in the First Russian State Duma, 1994-1995: Paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting. — Atlanta, GA, 1999.