автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторические традиции исовременные модели управлениясоциальной защитой населения(Региональный аспект 1990-е годы)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Исторические традиции исовременные модели управлениясоциальной защитой населения(Региональный аспект 1990-е годы)"

На правах рукописи

РГо 0* \ ^

у

2 7 АсК гай

КУМАНОВА Анна Акимовна

»

Исторические традиции и современные модели управления социальной защитой населения (Региональный аспект 1990-е годы)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.02 - Отечественная история

Москва - 2000

Работа выполнена на кафедре социального прогнозирования и моделирования (Московского государственного социального университета) ^

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Ведущая организация: Институт молодежи.

Защита состоится 2 Ч ноября 2000 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д.123.03.02 в Московском государственном социальном университете по адресу: г. Москва ул. Лосиноостровская, д. 24.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГСУ.

Автореферат разослан 2 Ц октября 2000 г.

Сафронова Валентина Михайловна.

Зиновьев Анатолий Петрович,

кандидат исторических наук, доцент Кузнецова Нина Викторовна

Ученый секретарь диссертационного совета д.и.н., профессор

САФРОНОВА В.М.

33 0

Общая характеристика работы

Переход к рыночной экономике в пашем обществе осуществляется ныне в сложной социальной ситуации, которая характеризуется значительным снижением реальных доходов, уровня и качества жизни населения. Социалыю-экономнче-ский кризис сделал особенно актуальной задачу повышения эффективности социально» защиты населения, а значит, и совершенствования методов и технологий эффективного управления социальной деятельностью.

В условиях социалистической системы субъектом социальной защиты населения выступало централизованное государство, которое монопольно создавало и контролировало все ресурсы жизнедеятельности людей. В силу жесткой регламентации социальной сферы (нормированные социальные выплаты централизованно-плановое развитие социальной инфраструктуры н т. д.) немало из того что планировалось, выполнялось. Однако у прежней системы социальной защиты имелись и серьезные недостатки, анализ которых входит в задачу данного исследования.

В последнее десятилетие уходящего века в России осуществлялся сложный, неоднозначный переход от моно-субъектностн и иолнсубъектпости социальной защиты населения, происходила передача функций управления в социальной сфере с федерального на региональный и местный уровень. При этом менялся основной принцип социальной защиты населения: господствующий рапсе «производственный» принцип уступает место территориальному.

Обеспечение населению необходимых условий жизни является предметом ведения местных органов власти, то есть формируемых органов местного самоуправления. Действительно, 70—90% социальных потребностей удовлетворяется человеком по месту жительства, в пределах местные сооб-

Щсств. В атом проявляется важная тенденция приоритета местного самоуправления в социальной защите населения. Она тесно связана еще с одной тенденцией, которая выражается в том, что для местного самоуправления в отличие от других уровней власти социальные проблемы являются главными и преобладающими. Это хорошо видно из структуры бюджетов. Нслп в федеральном бюджете доля расходов на эти нужды не превышала 7%, в региональных—20%, то в местных она составляет преобладающую часть.

Происходившее перемещение центра социальной защиты населения на местный уровень вызывает неоднозначную оценку н обуславливает необходимость выработки наиболее аффективных подходов к се организации и проведению с учетом новых изменений в политике государства, направленной па укрепление федеральной власти.

Актуальность исследования.

Сложность п разнообразие задач переходного периода, диктует- необходимость совершенствования управления социальном деятельностью, не только в масштабах всей Российской Федерани, по и па региональном уровне.

В связи с демократизацией общества субъекты Федерации наделены определенными правами для самостоятельного решения своих проблем в социальной сфере. Но происходящий процесс изменения властных полномочий па федеральном н региональном уровне в сторону усиления федеральных органов вносят коррективы и предполагает необходимость их анализа. Исследование становления и развития системы управления социально]"! защитой па региональном и местном уровнях становится весьма важным и актуальным.

Необходимым становится попек новых технологий управления, приемов и способов целенаправленного и более эффективного воздействия па социальные объекты, более четкого разграничения сфер влияния на решение социальных проблем.

Разрабатывая новые технологии, нельзя забывать многовековой опыт управления социальной деятельностью в Рос-сип, т. к. творчески учитывая ныне опыт прошлого, можно эффективно использовать его и в настоящем. Поэтому актуальным является анализ накопленного исторического опыта управления в дореволюционной и послереволюционной, Рос-

сии—опыт работы с кадрами, являющимися субъектом управления.

Московская область является огромным регионом и исследование управления, деятельности властных и общественных структур но социальной защите населения представляет и теоретический и практический интерес. И сопоставление ее опыта с деятельностью других регионов РФ позволит иметь более обоснованное представление об уровне управления в социальном сфере в целом по Российской Федерации па этапе 1990—2000 гг.

Изучение проблем управления, новых технологий управления не будет плодотворным без постоянной обратной связи с объектом управления, т. е. людьми (социальными группами), на которые направлена деятельность субъектов управления, поэтому так важен анализ мониторинговых сонно-логических исследовании, которые позволяют не только увидеть «картину» происходящих в социальной сфере процессов, по и проследить развитие, выявить противоречия и проблемы.

В настоящее время, когда возрастает динамичность социальных процессов, активно идет их технологпзацпя н информатизация. как во всем мире, так и России, важным и актуальным становится умение активно использовать информационно-технологически е возможности для анализа зарубежного опыта, адаптируя его к конкретно-историческим условиям России, не отставая, а опережая в использовании и разработке современных управленческих технологии, способствующих повышению эффективности процессов управления, повышению качественного уровня подготовки кадров для социальной сферы.

Степень разработанной проблемы.

Научных исследовании по истории становления, развития и совершенствования управления системой социальной защиты па региональном уровне крайне мало, что обусловпепо незначительной с исторической точки зрения опытом конца 80—90-х годов периода становления социальной деятельности как самостоятельной сферы управления.

В дореволюционной России проводились исследования, касающиеся проблем организации благотворительности и

призрения1, в которых отражалась разнообразная деятельность и государственных организации, и частных лиц, направленные на вспомоществование, оказание материальной помощи н других видов поддержки наиболее нуждающимся категориям населения.

Начало изучения социально-исторического осмысления приходится на конец XIX века. К таким исследователям относятся И. Мещанинов, Е. Максимов, а также А. Боровой, В. И. Герье, подготовившие соответствующие публикации для российских энциклопедических изданий начала XX века, перенздавшнеся в советское время2.

- Исторический опыт свидетельствует, что в дореволюционной России значительное внимание уделялось работе с кадрами, принимались законы и инструкции, направленные на улучшение управления на местах, кадры рассматривались как важный структурный элемент системы государственного управления3. Хотя специальной системы кадровой подготовки для социальной сферы в современном понимании не было, по заслуживает анализа накопленный опыт отношения к кадровой подготовке, осознание роли кадров в функционировании не только отдельных сфер общества, но и в целом государства, его стабильности и прочности.

Особого внимания заслуживают документы о попытке Временного правительства реформировать управление социальной деятельностью, создания специального министерства государственного призрения. Это подтверждается документами министерства государственного призрения Временного правительства, хранящимися в ГАРФ4.

1 См.: .Мещанинов П. О нищенстве и России и способах борьбы с ыгпм явлением. (Труды первого съезда русских деятелен по общественному призрению 8—13 марта 1910 г. СПб., 1910. Литвинов П. Н. Обзор деятельности Петербургских гор. Попечп тельств о бедных за ценных год) Труды первого съезд;! русских деятелей по общественному призрению 8 — 13 марта 1910 г. СПб., 1910 Максимов Е. Особые благотворительные ведомства н учреждения. СПб., 1903. Ею же. Очерк земской деятельности и области общественного призрения в России.—СПб., 1893.

2См.: Боровой Д. Призрение общественное. Энциклопедический словарь русского библиографического институт Гранат. 7-е изд.--Т. Г>, М„ 1937. Герье В. И. Ппизпеипе общеегвенпое/ЭинпклопсЯнче<'кпй словарь (Ф. Д. Брокгауз, И. А. Ефрон) .—Т. XXV. Кн. 49,—СПб. 1898.

3 См.: Полное собрание законов Российской пмиепин (ПСЗЬ Собр. 1. Т. VI. СПб., 1830. Л» 125337, Т. XXVII. № 20106; ПСЗ. Собр. 2. Т. X. Л!- 10303; Т. ХЫ. № 43298.

4 См.: Собрание узаконений и распоряжении по Народному Комиссариату Социального обеспечения,—-М.. 1918.—С.4; Положение о социальном обеспечении трудящихся.—Д\., 1919.—С. 3.

Проведенный анализ показывает, что советская модель управления социальной деятельностью создавалась на имеющейся теоретико-практической базе и впитала в себя и традиции.и стереотипы прежней системы и лишь постепенно взамен системы попечительства, призрения и благотворительности формировалась система социального обеспечения, совершенствовались методы управления сю. В 20-е годы появляется много работ, посвященных осмыслению и анализу, как опыта прошлых лет. так и становлению новых форм, управления социальным обеспечением1.

Качественно новый этап в решении проблем формирования современной российской системы социальной деятельности, изучения соответствующего зарубежного и отечественного опыта приходится на начало 90-х годов. Этот период обогатился целым рядом теоретико-методологических и прикладных работ по проблемам социальной деятельности, аналитическими статьями, изложением опыта и практики управления.

Во многих работах проблематика социальной деятельности рассматривается, как правило, в широком н узком значениях с использованием научного аппарата социальной философии и социологии2. Значительно реже анализируется организационно-управленческий аспект собственпо социальной деятельности с использованием передовых технологий моделирования н прогнозирования.

1 См.: Винокурова Л. Социальное обеспеченно трудящихся. Исторический очерк.—М., 1919; Его же. Социальное обеспечение (от капитализма к коммунизму): Историческим очерк.—М„ 1921; Yinokurov Л. Social manleiiance in 'Soviet ¡Russia.—Moskow, 1920; Гс.тьфср Л. Л. Пролетарская революция и социальное обеспечение трудящихся (Закон 31-ю октября 1918 г.).—По., 1919: Ксенофоптов И. К. Состояние п развитие социального обеспечения в РСФСР.—М.. 1925.

- См.: Аверпп IO. П. Основы тсонпн социального управления.— М„ 1990; Афанасьев В. Г. Социальная информация и управление.— М„ 1973: Белов В. Г. Управленце н общественные отношения.—М.. 1985; Лебеде» П. II. Очерка теории социального управления.--Л., 1976; Он же. Социальное управление. Л., 1982; Моисеев II. II. Человек. Среда. Общество.—М., 1982: Ипкулпче» 10. В. Информативный общества и социальное управление (социологический анализ). Лисе. канд. соцнол. наук,— М„ 1990; Общая теория уирав.чсппя/Г1од ред. II. П. Ппщулина.—М., 1993; Общая теория управления: Курс лекции. 1991; Проблемы управле-

ния развитием социальной инфраструктуры,- М.. 1990; Сейдуманов С. Т. Социологические службы в системе социального управления. Дпсс. канд. соцнол. наук.—М.. 1991; Слспенков II. М., Двепнп Ю. П. Основы теории управления: Учебное пособие для вузов, —М., 1990; Заславская Т. П. О стратегии социального управления: Учебное пособие для вузов.—М., 1988:

К числу работ представителен второго направления, в которых исследуются теоретико-методологические аспекты социальной деятельности, управления социальными процессами, следует отнести работы В. И. Жукова, Э. Р. Грпгорья-на, Г. С. Еськова, Л. Л. Давыдова, Л. П. Зиновьева,

B. С. Павлова, Г. В. Капыгнна, Б. И. Краснова, В. К. Лукашевича, В. М. Сафроповой, Ж. Ф. Сергазипа, М. В. Фирсова, Э. А. Уткина и др.

Как и в любой иной сфере человеческой деятельности, прогнозы в социальной сфере являются основой научно-обоснованного и практически выполняемого управленческого решения. Поэтому особого внимания заслуживает исследования по использованию моделирования н прогнозирования в социальном управлении, включая различные компоненты социальной сферы2. Представляют интерес работы Сухоруко-ва М. М., Васильевой Т. А., Наумовой II. Ф., Яковец Ю. В., рассматривающих социальную деятельность через призму прогностических исследований3.

Социальное познаппе п управление.—М., 1983; Управление социальным развитием региона.—М., 1990; Удоденко Л. Л. Социология региона показатели и критерии.—Барнаул, 1992; Уткни Э. Л. Человеческий фактор и интенсификация производства—Л!.. 1986.

ч См.: Жуков В. II. Россия: состояние, перспективы, противоречия.--Л\„ 1995; Реформы в России 1985—1995 гг.—М., 1997; Российское образование: проблемы и перепектины развития.—М., 1998, с. 18, Осипов Г. С. Национальная идея. Социальные интересы и приоритеты.—М„ 1997; РеФормы в России В. Т. Петров (отв. ред.) Российская академия управления. М., 1993. Методологические проблемы междисциплинарных исследований в образовании /Под ред. В. М. Полонского.—М., 199-1; Моделирование воспитательных систем: теория н практика /Под ред. Л. II. Новиковой.—1994; Прогнозирование в образовании: Теория и практика /Под ред. В. С. Гер-шунского.—М., 1993; Прогностические модели систем образования в зарубежных странах /Под ред. Б. Л. Вульфсона.—М., 1991: Пряннко-ва В. Г., Равкпн 3. И. История образования п педагогической мысли: Учебник-справочник,- М.. 1995: Равкнп 3. П. Развитие образования и России: Новые ценностные ориентиры (концепция исследования)// Педагогика. 1995, Л'_> 5.—С, 87—90, Реформы образования в современном мире: Глобальные и региональные тенденции /Отв. ред. Г>, Л. Вульфсон,-М„ 1995; Российское образование: История в современность /Под ред.

C. Ф. Егорова.—М., 1991; Сфера образовательных услуг в системе непрерывного образования США: Аналитический доклад /Под ред. М. В. Кла-рпна.—М., 1994; Социальное прогнозирование и моделирование. Учебное пособие для вузов /Под ред. В. А\. Сафроповой.—М., 1995.

3 С\'хоруков М. М. Системно-функциональный подход к моделированию социальной деятельности в России; псторчко-упнав.тепческнй аспект./' Авторсф. днсс. к. и и. - М . 1990; Васильева Т. А. Оптимизация деятель-нос1п органов социальной защиты./Автопеф. днсс. к. и. и.- -М., 1997; Наумова П. Ф. Регулирование социальной дифференциации: критерии,

В последние годы усиливается внимание к современным кадровсдчсскнм и управленческим технологиям, разработанным западными учеными, ищутся пути применения их в российской практике управления социальной деятельностью, социальными процессами1.

Социальные проблемы в большинстве научных исследований рассматриваются с соцпалогическон н социально-экономической точек зрения. Работ, исследующих процессы социальной управленческой деятельности по организации социальной защиты населения в историческом аспекте практически нет. Они косвенно затрагивались при рассмотрении процесса социального управления в том или ином контексте, по работ, в которых анализировалась бы управленческая деятельность местных органов власти субъектов Федерации нет. Это побудило диссертанта к исследованию специфики управленческой деятельности местных органов власти па примере Московской области, имеющей важное геополитическое и экономическое значение в жизни России. В диссертации проанализирована деятельность и ряда других субъектов федерации в сфере управления, использование ими перспективных управленческих технологий применительно к отечественной системе социальной защиты с учетом возможностей регионов.

Анализ научной литературы показал, что существует потребность в разработке методологии и использовании методик и современных социальных технологий с целью повышения эффективности управления системой социальной защиты: недостаточно изучены исторические аспекты становления и усовершенствования управления социальной деятельностью; наблюдается разрозненность теоретпко-методоло-гическнх подходов ряда общественных паук к определению сущности, содержания форм и методов управления социальной деятельностью.

Реформирование политической системы властных струк-

цпклы, модели.—М., 1993; Яковец Ю. В. Предвидение будущего: парадигма цнклинпчностп.—.М., 1992.

1 См.: /Куков В. И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития.—.П.," 1990; Реформы в России: 1985—1995.—.М., 1997; Сулемой В. Л. Механизм кадрового обеспечения государственной службы.—

1997; Демидова Т. Е. Социальные технологии в контексте духовно-нравственных от ношений в отечественном и зарубежном историческом опыте.—М., 1999; Социальные и духовные процессы. XX век/Историография проблемы.—М., 1999.

тур, изменение полномочии федерального центра, субъектов Федерации и местных органов власти актуализирует проблему управления в социальной сфере.

В уточнении нуждаются такие основные понятия как «региональная социальная политика», «социальный менеджмент», «социальные технологии» и их соотношение с «социальным управлением» и управлением социальной защитой населения.

Актуальность, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость обозначенной проблемы предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Объект исследования. Социально-исторические, теоретико-методологические и прикладные аспекты управления в социальной сфере на региональном уровне.

Предметом исследования является анализ исторического опыта и современной деятельности субъектов РФ и местных органов власти Московской н ряда других областей по созданию эффективной модели управления социальной защитой населения.

Цель исследования: анализ эволюции н совершенствования управления социальной защитой в отечественном историческом опыте; выявление современной роли государства, субъектов Федерации, местных органов власти и общественных организаций в этом процессе; обоснование на основе сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта управленческих технологий и механизмов их использования в качестве основы для совершенствования моделей управления, системой социальной зашиты населения в регионах па примере Московской и ряда других областей Российской Федер ацпп.

Цель исследования предполагает решение следующих основных задач теоретического и практического плана:

— провести изучение сониально-псторнческих этапов и характерных особенностей становления управления российской системой социальной деятельности, выявить роль государства, специфику деятельности местных органов власти субъектов Федерации в этом процессе;

— обосновать теоретико-методологические аспекты решения поставленных целен, основных положений и исходных понятий для анализа управленческой деятельности по социальной защите населения;

— проанализировать степень преемственности работы с кадрами и возможности использования в ней опыта и от-

тельных компонентов соответствующих зарубежных аналогов;

— выявить специфику мер социально-экономического, организационно-управленческого характера, предпринимаемых 'осударствепными и общественными структурами в обеспе-1снни социальной защиты населения Московской области;

— провести социально-управленческий и соцпологпче-:кий анализ условий, методов, приемов и способов управле-I и я системой социальной защиты населения Московской обчисти с учетом территориальных особенностей;

— разработать практические рекомендации но пспользо-запию новых, наиболее эффективных технологий управления, принятия управленческого решения применительно к мезо-¡/ровию (городской, районный уровни), организационной структуры местных органов власти но оказанию помощи наиболее нуждающимся членам социума;

— разработать принципы эффективного управления;

— выявить и обосновать наиболее актуальные направления дальнейших научных исследований.

Гипотезы исследования:

— эффективность современных н структурных подразделений формируемой отечественной модели управления социальной защитой во многом определяется уровнем законодательно-правовой обеспеченности, ролью государства и местных органов власти в создании и использовании экономических условий, в научно-обоснованном учете социально-ис-торичсского опыта, обычаев, соцпо-культурпых традиций и других реалий российского социума;

— важным фактором успешного решения многих социальных проблем современности и ближайшего будущего является признание многовариантности моделей социальной защиты в связи с меняющейся ролью субъектов Федерации, разработка и практическое использование новых социальных технологии в процессе социально!"! деятельности с целью принятия оптимальных управленческих решении па уровне местного самоуправления в социальной сфере и учета социальных последствий их реализации.

Теоретико-методологические основы и .методы исследования. Методологической основой составляют принципы исторического познания—историзм, объективность, единства теории и практики, конкретно-исторический подход, а также базовые положения отдельных наук и специальных дисциплин.

Проведенный диссертантом анализ теоретических и практических аспектов проблемы 'показал, что рассматриваемая проблема носит междисциплинарный характер, находится на стыке нескольких научных дисциплин: отечественной истории, социологии, социальной философии, социального моделирования, прогнозирования, теории социальной деятельности и социального управления.

В связи с этим и процессе исследования проблемы активно использовались следующие методы: системным анализ, дналектнко-матерпалистический метод, исторический метод, социологический, методы анализа, сравнения, обобщения, аналогии, формализации, периодизации и другие общенаучные методы. Применение вышеназванных принципов и методов исследования позволило автору систематизировать источники и литературу по их направленности и времени, проанализировать степень научной разработанности проблемы, выделить соцналыю-псторпческие этапы, роль государства, местных органов власти и общественных структур в становлении социальной деятельности в России и субъектах Федерации.

Хронологические рамки исследования включают в себя: ретроспективный анализ отдельных этапов XX века (применительно к теме исследования) и последнего его десятилетия (1990—2000 гг.) как наиболее активного периода развития управления отечественной системой социальной защиты в регионах и его сопоставление на основе созданной теоретической базы с зарубежным опытом.

Источниковедческая база исследования. В диссертации использован широкий комплекс различных исторических, документальных источников, позволивших проследить эволюцию и генезис становления системы социальной защиты, от ее первых форм призрения, благотворительности, приюта в отношении наиболее нуждающихся категорий граждан, и включая источники и документы последнего десятилетня (1990—2000 гг.), материалы конференций, семинаров, законодательно-правовые источники, прессу, опубликованные отчеты Министерства труда и социального развития РФ, обзоры, справочники, бюллетени и др.

Были использованы, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации ГАРФ материалы организационной комиссии Министерства государственного призрения Временного правительства но созданию центрального и местных органов государственного призрения, переписка с

центральными и местными учреждениями н другие документы.

Представляет научный интерес фонд A-4I3 Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР, где хранится большое количество декретов, постановлений, распоряжений, отчетов статистических данных и других ценных материалов, раскрывающих направления деятельности по формированию и развитию советской системы социальной деятель-иостн:Фонд 5207 (Комиссия по улучшению жизни детей Д'ГК при ВЦИК); фонд р-1064 (Центральная комиссия помощи голодающим (ЦК ПОМОГОЛ) при Всероссийском центральном исполнительном комитете; Фонд р-6247 (Комиссия но организации и распоряжению фондом им. В. И. Ленина помощи беспризорным детям при Президиуме ВЦИК); Фонд р-382 (Народный Комиссариат труда Российской Советской Федеративной Социалистической Республики) и др.

В первую группу вошли: ф. 6787 (Министерства государственного призрения Временного правительства), ф. 1795 (Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества), ф. 1750 (Московский славянский благотворительный комитет), ([). 1821 (Комитет славянской взаимопомощи), ф. 123 (Общество попечительства о тюрьмах), ф. 728 (Мелкие записочки по разным вопросам Императрицы Марии Федоровны, Московский Воспитательный Дом), ф. р-5207 (Комиссия по улучшению жизни детей ДТК при ВЦИК), ф. р-1064 (Центральная комиссия помощи голодающим (ЦК. ПОМОГОЛ) при Всероссийском центральном исполнительном комитете), ф. р-6947 (Комиссия по организации и распоряжении фондом имени В. И. Ленина помощи беспризорным детям при Президиуме ВЦИК), ф. р-4347 (Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным, раненым и демобилизованным красноармейцам и семьям лиц, погибших па войне при ВЦИК), ф. Р-382 (Народный комиссариат труда Российской Советской Федеративной Социалистической Республики), а также частные архивные фонды—ф. 829 (Абза 10. Ф.), ф. 615 (Голенищевой-Кутузовой М. В.), ф. 640 (Романовой А. Ф.), ф. 662 (Романовой К. А.), ф. р-3415 (/Милютина В. П.).

Большой интерес для изучаемой темы представляет цепная коллекция документов по регионам России, хранящаяся в отделе рукописей Российской государственной библиотеки. Среди них ф. 213 (Архивные материалы заказчиков Южской и Сухонской третей, Велпкоустюжской епархии), ф. 218

(Книга протоколов Приказа общественного призрения Тамбовского наместничества, 1782), ф. 213 (Онтииа-Введенская пустынь, мужской монастырь Калужской губернии Козельского уезда), ф. 353 (Письма Шадрипского благотворительного комитета к настоятелю Спасо-Преображсиского женского монастыря Белевипской пустыни), ф. 3366 (Свод юстпцкой, второй половины XVIII в.), ф. 80 (Герье В. И.).

Группу источников составляют опубликованные отчеты, обзоры, статистические и информационные сборники, посвя-щеппые проблемам общественного призрения, социального обеспечения, социальной защиты населения в России. Мониторинг социалыю-экопомнчсского потенциала семей. М., 1996—1998; Организация социального обслуживания населения. Сб. нормативных актов. М., 1998 и др.

Особую группу источников составляют журналы и газеты различных .министерств, ведомств, благотворительных обществ п организации—Вестник благотворительности. Вестник социальной работы. Вопросы социального обеспечения. Деньги и благотворительность. Детская помощь. Деятель Казани, Журнал Министерства Внутренних Дел, Журнал Министерства Народного Просвещения, Иркутские епархиальные ведомости. Курские епархиальные ведомости. Православное обозрение. Призрение и благотворительность. Приходской священник. Российский журнал социальной работы, Русская мысль. Социальная защита, Социальная работа: теория, технология, образование, Социальное обеспечение, Трудовая помощь, Юридический вестник, Ярославские епархиальные ведомости.

В ходе работы диссертант обращался к различным группам документов, отражающих эволюцию п результаты социальной политики на уровне местного самоуправления.

Во-первых, к документам законодательной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Социальная политика имеет свои особенности в сравнении с экономической, культурной политикой, политическими действиями и т. д. Основные положения государственной социальной политики строго регламентированы законами, актами нормативно-распорядительного характера, принимаемыми органами власти. В этой связи автор применил метод фронтального анализа законодательных актов по социальной политике, их сопоставления, выявления динамики и трактовки отдельных явлений. Законы в области социальной политики государства публиковались в официальных изданиях—«Ведомости Съезда на-

родных депутатов Российской Федерации п Верховного Совета Российской Федерации», «Собрании законодателства Российской Федерации», «Российской газете», а также в ведомственных сборниках н других изданиях1.

Во-вторых, анализируя государственную социальную политику, автор использовал в качестве источника документы Президента РФ в форме указов и распоряжений, постановления и распоряжения Правительства РФ.

В-третьих, автор использовал документы министерств и ведомств, прежде всего Министерства социальной защиты населения РФ (ныне Министерства труда и социального развития), которое координировало деятельность государственных п негосударственных органов по реализации социальной нолнтпкп. Для исследования проблемы определенный интерес представляли также документы Министерства народного образования РФ МВД, Федеральной службы занятости, Государственного Комитета РФ по делам молодежи и др.

В-четвертых, в качестве источников широко использован фонд изданий периодической п ведомственной печати Государственной Думы и Совета Федерации Федерального собрания. Департамента по делам печати и информации Правительства Москвы, Московской области и др.2, различного рода справочных материалов.

Наряду с текущими архивами, документами Московской и ряда других областей автором использованы периодические издания первых лет советской власти. Собрание узаконений и распоряжений по Народному Комиссариату социального обеспечения, отчеты Народного Комиссариата социального обеспечения, издания периодической печати журналы «Вестник благотворительности» (1897—1902), «Трудовая помощь» (1897—1918), «Социальное обеспечение», «Социальная зашита», «Социальная работа: теория, технология, образование», «Ученые записки» МГСУ, а также центральные и местные газеты.

' См.: сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов, выпуски I—18: Государственная Дума: Постановления и другие документы: Социальная политика в России: Сборник документов.--.М., 1992; Антология социальной работы. Т. 3. --.М„ 1995: .Мать п ребенок: Документы, комментарии.—Вып. 1-6, .M.. 1996 — 1999 гг. и др.

2 См. журналы: Социальная защита; Пенсионное обеспечение: бюллетень .Минтруда РФ «Труд», газета «Ваше право» и др.; Статистические сборники «Экономическое и социальное положение .Московской области» за 1995—1990 гг.; «Основные показатели состояния экономики .Московской области» за 1995—.1999 гг.

Научная новизна исследования.

В диссертации практически впервые в отечественной социально-исторической литературе рассматривается деятельность на уровне субъектов Федерации и местных органов власти па примере Московской и ряда других областей по совершенствованию моделей управления системой социальной защиты населения.

На основе архивных документов, часть из которых впервые вводится, в научный оборот, проанализирован исторический опыт управления системой социального обеспечения в России. Подробно изучен механизм трансформации советское! модели и формирования современной российской модели социальной защиты населения на примере Московской п ряда других областей с учетом специфики регионов и происходящих перераспределений функций между федеральным центром и субъектами Федерации в социальной сфере.

В исследовании обоснована необходимость территорналь-но-дпфференцироваппой политики социальной защиты, учитывающей различия регионов по характеру., степени остроты социальных проблем, предложена авторская концепция современных отечественных социальных технологий для использования в управлении социальной деятельностью на региональном уровне, позволяющая находить оптимальные управленческие решения, обеспечивающие адресную социальную защиту, и не допускающие снижения жизненного уровня населения; обоснован принцип использования спстемпо-функ-ппопалыюго анализа при формировании на региональном уровне соответствующих управленческих механизмов по социальной защите населения; проведен сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта о роли и функциях государственных структур власти, включая местные органы, в обеспечении социальной зашиты населения; обоснованы предложения по использованию современных управленческих технологий, непосредственно повышающих эффективность социальной деятельности во всех ее звеньях и структурных компонентах, как государственных, так и общественных органов.

Основные положения теории и методологии, к которым приходит автор, во многом по-новому позволяют взглянуть па рассматриваемую проблему. На базе отечественного и зарубежного опыта прошлого, с широким использованием достижений современной теории и практики, социального

менеджмента, результатов проведенных в течение нескольких лет мониторинговых социологических исследовании в Московской области и г. Лобня с участием автора, разработаны принципы управления позволяющие местным органам власти на основе системного подхода, с учетом трансформации социальной политики в Российской Федерации совершенствовать свою деятельность по формированию оптимальных моделей управления социальной защитой населения.

Практическая значимость работы. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в деятельности государственных органов как на федеральном, так и на местном уровне в процессе становления и апробации отечественной модели управления социальной деятельностью, базирующейся на историко-культурных традициях российского общества с учетом зарубежного опыта. Реформирование политической системы, определения роли субъектов Федерации позволяют созданию мпоговарнантпых моделей социальной защиты населения. Разработанная па основе системного подхода технология управленческой деятельности рассчитана на применение в местных органах власти по социальной защите населения не только на региональном уровне применительно к Московской области, по и па других территориях Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке трудов по социальной истории России, в учебном процессе в высшей школе, на курсах переподготовки практических работников местных органов власти. Выводы, к которым приходит автор, предлагаемые управленческие и кадровые технологии социальной деятельности технологии, впервые введенные в научный оборот некоторые архивные документы, теоретические подходы к управлению социальной сферой позволяют использовать их в качестве исходных положений для продолжения научных исследований данной проблемы.

Апробация результатов исследования.

Теоретико-методологические положения, фактический материал, выводы и практические рекомендации, полученные в ходе изучения проблемы, использовались соискателем в обмене опытом в зарубежных поездках (Германия, 1998 г.) при подготовке публикаций в научных изданиях и периодической печати, выступлениях на Международных научно-практических конференциях по проблемам социальной защиты мало-

обеспеченных слоен общества в т. ч. па Международной конференции Российско-Европейского фонда, проведенной Департаментом Международного развитии Министерством труда и социального развития РФ по программе британо-рос-снйской программы развития: «Социальное законодательство России и Великобритании» (Москва, сентябрь 2000 г.) докладах и сообщениях на областных конференциях, семинарах и круглых столах, проводимых Министерством труда и социального развития (1996—1999 гг.), материалы исследования п рекомендации апробировались на заседаниях коллегии Министерства труда социального развития, на Московских областных и районных семинарах с социальными работниками. Основные положения, выводы диссертации обсуждались па заседании кафедр социального прогнозирования и моделирования, социальной истории России Московского государственного социального университета.

Структура и содержание диссертации подчинены логике исследования, его целям н задачам. Диссертация включает в себя введение, три раздела, заключение, список источников н литературы, приложения.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность тесы исследования, формируется цель и задачи исследования, раскрываются источниковедческие и методологические основы диссертации, формулируется ее научная новизна и практическая значимость.

Раздел 1. Исторический опыт госудраственного и общественного управления социальной защитой населения.

В данном разделе па основе научной методологии, изучения архивных источников, трудов и публикаций ученых анализируется исторический опыт возникновения, становления отечественной модели социальной деятельности, основных идей и принципов социальной защиты населения.

Исследование позволяет сделать вывод, что основные структурные элементы будущей системы государственного н общественного управлении социальной защитой наиболее нуждающихся категорий населения оказываются иод влиянием целого комплекса конкретно-исторических условий в результате эволюционного развития российского общества. Принципиально важным в истории становления системы социального влияния была эпоха Петра!, положившего начало

государственному призрению, нашедшему свое законодательное воплощение в целом ряде Указов (от 1700, 1701, 1710, 1712, 1715, 1720, 1724 гг.), предписывающих создание специальных учреждении во всех губерниях, проведение в пределах империи переписи всех нуждающихся сирот, больных, нищих, увечных «которые работами пропитать себя не могут»1. Было положено начало созданию системы социальной помощи, определению мер иобязанностей'по призрению, которое получило дальнейшее развитие через создание губернских и городских органов управления, формирования централизованной системы руководства общественным призрением2.

Вместе с тем проводимые социально-экономические преобразования, длительные войны, жестокая эксплуатация и произвол царских чиновников и помещиков неизбежно вели к росту числа обездоленных и, как следствие, к обострению социальных конфликтов, народным выступлениям против существующего режима. Население России на себе ощутило всю тяжесть и социальные последствия проведения реформ любой ценой. Позже II. Л. Ильин назвал российского императора «воплощенным носителем социальной идеи»3.

Локальные основы и структурные элементы будущей системы государственной и социальной деятельности включали в себя следующие социально-правовые нормы:

первая—в селениях—предоставление помещиками вотчинниками нуждающимся трудоспособным работы, а неработоспособным пропитания и одежды;

вторая—в городах—вменение в обязанность магистратам строить и содержать госпитали н другие заведения общественно призрения;

третья—по отношению к бедным из лиц, служивших государству, главным образом солдатам, признание обязанностей, если не прямо государства, то во всяком случае таких общественных институтов, как монастыри, и выделение па их призрение таких средств, которыми не располагают местные учреждения;

1 ^Максимов П. Начало государственного призрения в Росспи/Трудо-пая помощь,—СПб, 1990. Январь.

2 Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1775 по 1817 гг. Мюль месяц."—СПб, 1818; Гагеи В. А. Право бедного на призрение.—СПб, 1907; Георгиевский П. Призрение бедных и благотворительность,—СПб, 1891; Общие основания организации общественного призрения,—СПб, 1895.

3 Илыш И. А. О грядущей России; Избранные статьи,—М„ 1УJJ.—

С. 295.

Четвертая—обособление управления некоторыми специальными видами помощи нуждающимся россиянам (главным образом продовольственной и медицинской помощью);

пятая—прпзпаппе за государством юридического права создавать в области нрнзрепня и помощи нуждающимся обязательные нормы и требовать исполнения их1.

Концептуально обозначенная и частично созданная система государственной социальной деятельности имела разветвленный спектр централизованного и местного управления:

а) центральные органы—вначале патриарший и монастырский приказы, Святейший Синод, камер-контора;

б) городские магистраты;

в) помещики во владельческих селениях;

г) старосты и сотские в селениях со свободным населением.

Таким образом, основа формируемой модели (системы)

государственного призрения изначально не была государственной в полном смысле слова, а получила свое название потому, что ее создала государственная власть, она приняла па себя выработку этой системы, регулирование дела призрения в жпзпп, создание для нее правовых норм, государственную помощь ей. Фактически же осуществление заботы о нуждающихся на практике осуществляли местные общественные организации—сельских общин, городов, а также помещики и церковные организации, в основном, монастыри. Сохранялась и частная благотворительность, но только в одной ее форме—в устройстве благотворительных учреждений.

В целом, на наш взгляд, стержнем всей модели социальной деятельности Российской империи в начале XX в. были частная благотворительность, призрение и попечительство земско-нрнходскнх учреждений, которые значительно превышали долю государственного призрения и вклад городов в этой сфере.

Как справедливо отмечали отечественные исследователи проблем общественного призрения и благотворительности, что в начале этого столетня в России в помощи нуждалось 8 млн. человек (это примерно равнялось в те годы численно-

1 См.: Максимов П. Д. Очерк исторического развития л современного положения общественного призрения в России,—С. 17. Следует заметить, что в более ранних работах Е. Д. Максимов создание основ этоп системы относил ко времени правления Екатерины II, но затем пересмотрел свою точку зрения- . .

сти населения Швеции, Дании и Норвегии вместе взятых)1, Общее число лиц, Постоянно проживающих в благотворительных заведениях составляло всего лишь 178126 человек2, то очевидна вся несостоятельность и проблематичность даже потенциальной возможности оказания массовой социальной помощи нуждающимся россиянам лить средствами благотворительности. Объективно необходима была другая система социальной помощи.

Москва инициировала новые подходы к социальной защите. В связи с внедрением новой системы общественного призрения. Городской Думой был сформирован ряд новых органов:

1) городское присутствие по разбору и призрению нишпх;

2) городские участковые попечительства о бедных;

3) собрание участковых попечителей (для обсуждения общих для всех попечительств вопросов, обмена мнениями п опытом попечительской работы и т. д.);

4) городской благотворительный совет (имел в своем составе 5 комиссии);

5) городское справочное отделение по делам благотворительности (для сбора сведений о московских благотворительных учреждениях и липах, обращавшихся в них за помощью) ;

6) специализированная часть городской управы, ведавшая вопросами призрения, попечительства н благотворительности3.

Системно-Функциональная модель государственного призрения нуждающихся г. Москвы Местное управление

Части (юрисконсультская, строительно-техническая агрономическая)

Уполномоченный МГП и три его товарища

I

Отделы

Канцелярия

Врачебно-санитарныи

Учебно-воспитательный

Попечительный

Хозяйственный

1 См.: Благотворительные учреждения Российской империи (По учреждениям императрицы Марли). 13 3-х г.- Т. I,—С. I I — 17.

2 См.: Ганзен П. Советы и указания работникам п области блаилво-ренпя// Трудовая помощь.—1915,—А» 9. С, 311.

3 Большая энциклопедия. Словарь общедоступных сведений по всем отмелям знания. (Под ред. С. Н. Ю/какова). 2-е изд.—Т. 3.—СПб., 1902. - С. 296; Энциклопедический словарь (Ф. А. Броктагз, П. А. Ефрон).—

Т. XXV, кн. 49,-СПб., 1898.-С. 175-170.

Советская модель социальной деятельности сформировалась в результате проведенных в период с 1917 по 1921 годы социальных экспериментов, в конечном счете под воздействием многих факторов1.

В связи с тем, что в стране в это время проводилась коренная реформа местного самоуправления, было решено на переходный период ввести институт местных уполномоченных Л\ГП с довольно широкими полномочиями2. «Для заведования, преобразования, ликвидации и передачи общественным управлением местных учреждений Министерства госу-даствеипого призрения, в тех случаях, где будет установлена в этом необходимость, министром назначается уполномоченный»3. В круг ведения уполномоченного входило:

а) деятельность по ликвидации и передаче учреждений в ведение общественных управлений или общественных организаций;

б) временное заведование, объединение и развитие деятельности упомянутых учреждений в случае временной невозможности передачи их;

в) содействие местным- общественным управлениям и поддержка частной инициативы в организации дела призрения п социальной помощи.

г) организация, управление в развитие деятельности образцово-показательных учреждений министерства н учреждений общегосударственного характера;

д) обследование районов в отношении состояния дела призрения и социальной помощи;

е) предоставление периодических отчетов в Министерство государственного призрения4.

Этими соцпальпо-псторпческими событиями завершается важный этап развития российской модели социальной деятельности, которая продолжала совершенствоваться и развиваться в рамках социально-политических п экономических реалий советского государства.

Пронедс'ншли анализ позволяет сделать вывод, что основные структурные компоненты будущей системы государственной п общественной помощи нуждавшимся категориям населения складывались иод влиянием объектпвно-псторп-

1 ГДРФ, ф. 6787, оп. I, д. 6, л. 10.

= ГАРФ, ф. 6787. оп. 1, д. 6, л. 19.

3 ГАРФ, ф. 6787. оп.1, д. 6. л. 2.

1 ГДРФ, ф. 6787, оп. 1, д. 6. л. 2,2 об.

ческого эволюционного развития российского общества. Выбранные хронологические рамки нсторико-управленчсского исследования оказались необходимыми ввиду «сквозного» рассмотрения вопросов трансформации структуры социальной деятельности, ее основных элементов и их функционального предназначения в различные периоды развития российского общества, а также для разработки периодизации, уточнения временных рамок каждого из этапов и исследования степени преемственности и соответствия отечественным историческим аналогам формирующейся современной российской модели социальной деятельности.

Раздел II. Социальная защита населения в системе современных общественных отношений: теоретико-методологический аспект.

В разделе рассматриваются процессы изменения принципиальных подходов к осуществлению социальной защиты населения, переход от патернализма со стороны государства к поискам новых направлений, в центре которых должны находиться идеи самообеспечения.

В связи с резким переходом к другой общественной системе, когда государство от патерналистской политики перешло к иной, пока что четко не определенной и в правовом, п в организационном отношении, системе жизнеобеспечения населения—начался спонтанный, по сути дела мало управляемый процесс рождения структур социальной защиты па-селения. Возникали всевозможные фонды социальной защиты, гуманитарной помощи из-за рубежа, местной, через систему общественных и частных организаций и т. д. Создавалась «скорая помощь», обеспечивающая выживание населения без какого-либо концептуального видения, теоретического осмысления и анализа.

Произошло и по сей день происходит создание все новых структур в социальной сфере, эффективность которых нуждается в анализе, в обосновании целесообразности их создания. Переоценка возможностей системы социальной защиты приводит к дальнейшему увеличению возлагаемых на нее полномочий, усложнению функций, выполнению многих ранее «непрофильных» задач.

Теоретический и практический интерес имеет рассмотрение принципов, порядка п условий осуществления дальнейшего реформирования социальной защиты. В разделе под-

черкипается, что сохраняющаяся острота социально-экономической ситуации в стране является объективным базисом, предопределяющим масштабность и направление социальной работы. В настоящее время в России идет динамический процесс выстраивания отечественной модели социальной деятельности и апробации региональных моделей. Существовавшая ранее система не может удовлетворить современных потребностей.

На взгляд автора, специфика деятельности властных структур заключается в том, что создаваемая система социальной защиты населения нуждается не только в организационном упорядочивании и реконструкции структурных компонентов, в совершенствовании управления социальной деятельностью, по и в концептуальной разработанности,, нормативно-правовом обосновании.

Активизировавшиеся научные поиски в определенной мере дают представление о сущности, содержании, характере и перспективах социальной деятельности в России. Но объективно срок для глубоких и всесторонних научных исследований социальных проблем в России слишком мал, и тем более, что необходимо учитывать, в обществе произошло коренное изменение характера социального познания и вызванное этим переосмысление многих теоретических концепций, идей, взглядов, принятых в социальных науках. Возникла необходимость в новых теоретических разработках, качественно иных методологических подходов к решению выявившихся социальных проблем переходного периода. А в это время активизировалось стремление адаптировать к российской социальной действительности зарубежные теории и взгляды, порою не самые лучшие, в то время как необходимы анализ, изучение и прогнозирование основных тенденции и изменений в социальной сфере с учетом традиций, отечественного опыта.

В разделе анализируются сложные в научно-практическом плане проблемы организационной структуры центральных и региональных органов социальной защиты, их координации, роли местных органов власти по оптимизации социальной помощи населению, поддержке негосударственных, коммерческих структур, функционирующих в социальной сфере. Решение этих проблем становится все более актуальным. Устойчиво увеличивается число людей, нуждающихся в помощи государства в лице органов социальной защиты. Определение путей совершенствования управления системой

социальном защиты населения возможно при условии анализа факторов, детерминирующих социальную сферу общества. И рассмотрение региональных, местных проблем невозможно без учета общих тенденций в социальном развитии России.

Рассмотрении особенностей социальных проблем на современном этапе подчеркивается, что в отличие от прошлых лет попытка стабилизации экономики происходила на фоне существенного ужесточения денежном и бюджетной политики. Закономерно это болезненно сказалось на доходах люден. Анализ ситуации свидетельствует, что в отношении денежных доходов допустимый уровень жесткости был превышен. а меры по компенсации удорожания стоимости жизни оказались недостаточными.

Без уточнения их содержательного аспекта социального управления невозможен научный поиск, направленный па перспективу развития. Одной из первостепенных задач является определение категориального аппарата исследования.

Ранее существовавшая теоретическая основа анализа социальных процессов базировалась на таких обобщенных субъектах как народ, партия, класс, политические и социальные институты н т. п., ныне акцент переносится па личность, призванную отвечать за собственное жизнеустройство.

Исходя из этого коренным образом меняется вся система ценностных ориентации личности и основная задача социальных институтов российского общества, призванных гарантировать и реализовать на практике условия развития личности. Социальные институты рассматриваются в исследовании как комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, и соответствующих им учреждений и организаций, регулирующих деятельность человека в различных сферах социума и организующих их систему социальных ролей и статусов, образующих собственно социальную систему.

Автором рассматриваются принципы осуществления социальной защиты, которые обозначены в Федеральном законе Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»1.

Перечисленные принципы с полным основанием можно

1 Федеральным закон Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»//Российская газета от 19 декабря 1995 г.—С. 3.

рассматривать п как принципы осуществления социальной защиты поскольку термин «социальное обслуживание», как уже отмечалось, является синонимом термина «социальная защита».

К. сожалению, далеко не всегда и не всеми нормативно-правовыми актами, направленными на социальную защиту отдельных категорий граждан, обеспечивается соблюдение перечисленных принципов. К примеру, принцип адресности означает, что тот или иной вид социальной защиты должен осуществляться в отношении тех граждан, которые в этом виде социальной защиты нуждаются. Есть, однако, нормативно-правовые акты, в которых соблюдение принципа адресности осуществления социальной защиты не предусмотрено. Так, в соответствии со ст. 37 Положения о порядке назначения н выплаты государственных пособии гражданам, имеющих детей1, право на ежемесячное пособие на ребенка имеет одни из родителей (усыновитель, опекун, попечитель) па каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) и проживающего совместно с ним ребенка до достижения им шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения—до окончания им обучения, по не позднее, чем до достижения им восемнадцати лет). Норма была подтверждена Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»2, и оставлена без изменений Федеральным законом «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»3.

Из содержания этой статьи видно, что право па ежемесячное пособие на ребенка родители, усыновители, опекуны, попечители имеют независимо от того, нуждаются ли они в получении этого пособия пли нет. Здесь учет доходов родителей п принадлежащего им имущества был бы вполне уместен, что позволило бы обеспечить адресность и эффективность оказания материальной поддержки нуждающимся в такой поддержке родителям и увеличить размер пособия на ребенка для бедной семьи.

1 См.: Российская гаасга от 13 сентября 1995 г.

2 Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,—Л? 21.—Ст. 1929.

3 Федеральный закон «О внесении изменений в статью 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»// Российская газета, 4 января 1997 г.

В разделе автор акцентирует внимание на острой проблеме какой являются стандарты (параметры) социальной защиты. Государственным стандартам социальной защиты (социального обслуживания) посвящена Ст. б упомянутых Основ'. Однако в этой статье не приведены стандарты социального обслуживания (социальной защиты), а указано каким требованиям должны соответствовать эти стандарты.

Стандарты (параметры) социальной защиты тесно связаны с порядком и условиями осуществления социальной защиты, примером регламентации которых могут служить нормы предусмотренные главой II Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», посвященной обеспечению прав граждан на социальное обслуживание (социальную защиту).

В ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания паселеппя в Российской Федерации» перечислены учреждения социального обслуживания (социальной защиты) независимо от форм собственности2.

Таким образом, определена и управляемая подсистема системы организации социальной защиты, в которую входят перечисленные учреждения социальной защиты.

Содержание социальной защиты во .многом определено главой II упомянутого федерального закона, которая посвящена обеспечению права граждан на социальное обслуживание (социальную защиту). Статьей 8 главы II названного закона определены виды материальной помощи, оказываемые гражданам, нуждающимся в социальной защите, находящимся в трудной жизненной ситуации. Соответственно статьями 9—14 главы II этого закона предусмотрены различные виды социального обслуживания и социальной защиты граждан, оказания необходимых социальных услуг.

Эю лишь некоторый срез сложности предмета анализа, что в свою очередь, определяет и сложность проблемы выбора методологии и методов исследования. В разделе уточняются сами термины «методология» и «метод». Последний термин, употребляемый без дополнении и пояснений, будет, как пра-

1 Федеральный .¡акои Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. Л« 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации«.

: Федеральным закон Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. гОб основах социального обслуживания населения в Российской Федерации/Российская газета от 19 декабря 1955 г.—С. 3-

вило, означать метод анализа данных, если не оговариваются его другие значения. Термин же «методология» будет использоваться в качестве общего понятия, включающего методы и способы как самого познания, так и социальных процессов.

Более чем десятилетний период с начала перестройки позволяет провести анализ, теоретически осмыслить не только пройденное, но перспективу, разработать новые концептуальные подходы, философию социальной защиты, ее современные модели.

Категория «национальная безопасность»—одна нз базовых в системе функционирования государственной власти. Она подразумевает и социальную, и экономическую безопасность общества. С принятием Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность включить в этот процесс органы государственной власти субъектов федерации, что предполагает пх способность к саморегулированию своих внутренних и внешних отношений, обеспечение целостности и безопасности территориального управления. Главной задачей местных органов власти, используя новые методы управления, является проведение постоянной планомерной организующей деятельности по созданию условий жизнедеятельности населения, реализации его интеллектуального, творческого потенциала и обеспечению социальной защиты нуждающихся в этом граждан.

Автор считает, что появившиеся взгляды на уменьшение роли государственного влияния на социальную жизнь общества в условиях рынка—несостоятельны. Государственные структуры власти располагают широчайшим спектром возможного влияния на общественную жизнь. Разрабатываемые социальные программы на всех уровнях государственной власти—тому подтверждение. И важно, чтобы пх разработке и внедрению предшествовали научые обоснования, позволяющие формировать целостное видение проблемы во всей ее многоплановости и многоуровневое™ не только в рамках федерации, по и, прежде всего, на местном, территориальном уровне.

В разделе рассматривается состояние и проблемы нормативно-правового регулирования вопросов осуществления местного самоуправления.

Нормативно-правовая база местного самоуправления в Российской Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федера-

шш н нормативные правовые акты муниципальных образований. Разграничение компетенции между этими уровнями правового регулирования в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы о государственных гарантиях местного самоуправления; об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления; о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Эти конструкционные нормы развиты в имеющих фундаментальное значение для местного самоуправления федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу 1 сентября 1995 года) и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу 30 сентября 1997 года).

Наряду с названными федеральными законами вопросы муниципальной проблематики регулируются па уровне Российской Федерации еще в ряде федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации. Особо необходимо отметить указы Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» н от 11 нюня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из названных указов стал основным правовым актом, регулирующим вопросы организации местного самоуправления, в период от принятия Конституции Российской Федерации 1993 года до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах Организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем задача формирования федерального законодательства о местном самоуправлении еще далеко от завершения. Требуется принятие федеральных законов о государственных минимальных социальных стандартах. Требуют корректировки и нормы, касающиеся муниципальной проблематики, недавно принятых Бюджетного и Налогового кодексов.

Оценивая общее соотношение федерального и регионального законодательства, можно констатировать, что в настоящее время доля региональных законов в общем объеме нормативного правового регулирования социальной сферы в субъектах Российской Федерации пока еще относительно пе-

велика: в системе источников этого регулирования преобладают акты исполнительных органов государственной власти, ими же, как правило, принимаются многочисленные комплексные социальные программы. В то же время практика законодательного регулирования социальной сферы на региональном уровне показывает, что принятие законов субъектов Российской Федерации по регулированию отдельных секторов социальной сферы (их проблематика близка базовым федеральным законам по социальным вопросам), является наиболее действенным средством своеобразной «оптимизации» социального регулирования в регионах; такие законы создают более явные гарантии для зашиты социальных прав граждан и являются фундаментом для развития всей последующей системы нормотворчества в субъекте Российской Федерации (как со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, так и органов местного самоуправления).

Особенно значимой представляется роль субфсдералъных компонентов правового регулирования в решении весьма непростых задач усиления адресности предоставления социальных льгот. Полагаем, что основной объем нормотворчества по данным вопросам должен формироваться именно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, при этом любое делегирование в указанных вопросах на федеральном уровне должно сопровождаться обязательной передачей соответствующих финансовых ресурсов Г и муниципальным образованиям.

Решение органами местного самоуправления значительного объема социальных вопросов является осуществлением государственных полномочий. В то же время на практике зачастую не выполняется положение ст. 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. А без этого трудно рассчитывать на действенность соответствующего права, па результативность социального регулирования в целом, на реальную ответственность органов местного самоуправления за решение социальных вопросов.

Каковы перспективы дальнейшего расширения и «повышения плодородия» правового поля социальной политики?

Как скажется па этом процессе начавшийся период активных социальных вновь начавшихся политических реформ? По нашему мнению, весь ход развития правовой базы социальной сферы в совокупности с наиболее вероятным сценарием развития политической, экономической и социальной ситуации, позволяет сформулировать следующие ответы на эти вопросы.

Во-первых, процесс формирования «социального» законодательства (как и всей системы правового регулирования социальной сферы) в ближайшее время будут определять не столько прннцинналыю новые законы, сколько массированное внесение дополнений, поправок и изменений в уже принятые законодательные акты, причем этот процесс будет характерен для всей «вертикали»—от федерального до местного уровня.

Во-вторых, очевиден и повод для указанных изменений (новая, более реалистическая бюджетная, а следовательно, и социальная политика государства), а также их первоочередной предмет (льготы для отдельных категорий населения, бюджетные гарантии па федеральном уровне по отдельным отраслям социальной сферы, все больший перенос ответственности за социальное развитие на региональной и, особенно, местной уровень, все большая коммерциализация социальной сферы и все большее «социальное самообеспечение» населения).

В-третьих, некоторые исключения из первого прогнозного предположения обязательно будут иметь место (например, могут быть приняты федеральный закон о минимальных социальных стандартах или новый Кодекс законов о труде), по разработка и принятие таких законов будут, прежде всего, определяться финансовыми возможностями бюджетов всех уровнен и самого населения.

В-четвертых, будет наблюдаться все большая дифференциация в государственно и местио гарантированном предоставлении гражданам отдельных регионов и населенных пунктов социальных благ п социальных льгот. Этот процесс будут закреплять п базовые, и ежегодно (например, по поводу бюджетов) принимаемые законы субъектов федерации и нормативные акты органов местного самоуправления в связи с принятием Закона о налоговом отчислении в бюджеты Федерального Центра и субъектов Федерации в сторону усиления роли Центра.

Раздел III. Актуальные проблемы совершенствования

моделей управления системой социальной защиты. В данном разделе автором анализируется накопленный оныт, выявляются наиболее острые противоречия в правлении системой социальной защиты населения на местном уровне. Рассмотренные в предыдущем разделе проблемы разделения полномочий между Федеральными и региональными уровнями управления в социальной сфере позволяют более определенно обосновать возможности, функции, методы и способы социальной деятельности муниципальным образованиям в субъектах Федерации.

По учитывая продолжающееся реформирование политической системы, практический опыт приобретает исключительно большое значение, так как с его помощью могут быть внесены коррективы и в теоретические подходы.

Автором обосновывается тезис о том, что объективно необходимым становится усиление внимания к проблемам управления, социальным технологиям, которые пе просто «ноу-хау», социальная инновация, а принципиально новый способ организации социальной жизни, отвечающей требованиям времени. Опыт убеждает, что выдающиеся успехи могут быть достигнуты не только за счет технических технологий, по и социальных, таких как технология оптимизации делового сотрудничества, достижения согласия, социального сопровождения любого управленческого решения.

Социальная ситуация как в целом в стране, так и в большинстве ее регионов остается сложной, полной острых проблем и противоречий. Ее позитивное разрешение приобретает политический характер, от уровня социальной защищенности зависит стабильность общества, его безопасность. Эта задача встает перед всеми государственными и общественными структурами.

Местные органы власти призваны играть в условиях социально-экономической нестабильности особо важную роль, т. к. именно они тесно связаны с практикой, с нуждами населения, располагают наиболее конкретной информацией, знаниями о потребностях и возможностях в социальной сфере.

Оценка деятельности местных органов власти может быть выражена через комплексный критерий уровня и качества жизни населения, включающий в себя такие понятия и показатели, как здоровье, занятость и условия труда, жилищные условия, образование, социальное обеспечение, отдых и свободное время, права человека. Оптимизация деятельности

предполагает постоянный анализ данных показателен, выработку концепции развития, принятие мер, использование современных методов управления социальных технологий для постоянного повышения уровня и качества жизни населения.

В апреле 1999 года но пропорциональной шаговой двухступенчатой выборке проведено с участием автора исследование социального самочувствия жителей (г. Лобня, Московской области).

Основной целью исследования являлось выявление отношения трудоспособного населения к различным аспектам жизнедеятельности города, с последующим его учетом в планировании и проведении социальной политики и управленческой деятельности органов муниципальной власти.

При разработке социалистического инструментария и дальнейшем сопиолого-пспхологическом анализе полученных результатов, автор исходил из того, что социальное самочувствие населения каждого города России коррелирует с общефедеральным фоном политической, экономической и социальной ситуации в нелом по стране. Особенно коррелирует отношение населения к власти, а следовательно, современный кризис доверия народа к федеральной власти самым непосредственным образом отражается на имидже и рейтинге органов муниципального управления.

Исследование проводилось методом анкетирования. Опрошено 1318 человек1; представлены все основные группы работающего населения, являющиеся жителями всех микрорайонов города, что обеспечивает репрезентативность полученных данных п дает возможность применения результатов исследования в повседневной деятельности администрации города и городских служб.

1 Ил им.\-37% мужчин, 63% женщин, и возрасте 18—23 гота — 1%, 2-1 - 31 года—25%, 35- 15 .leí— 60%. 46-56 лет—12%, 57 н более лет—2%. По уровню образования - 1 %—неполное среднее, 16%-среднее, 44%—среднее специальное, 39% — высшее. По роду занятии: представлены все социально профессиональные группы— 22%'— рабочие, 14%— ИТР, научных работников, 16%-—служащих, 7%—гос. служащих (в т. ч! »/служ.. ОВД), 9%—работников культуры, образования, здравоохранения, 10%- - работников сферы обслуживания, 8%—домохозяек, предприниматели. рук. предприятии, студенты, пенсионеры (по 3—2%). По месту работы, работающие н пос. Красная Поляна—5%. в г. Лобня—26%, в а/и "Шереметьево» — 26%, в г. .Москва — 21%, в др. городе области—0%. По уровню доходов: иначе прожиточного минимума (до 800 руб.)—51%, прожиточный минимум (800—2000 руб.) — 29%, выше прожиточного минимума— 5%, затруднились ответить—15%.

Социальное самочувствие замерялось прямым и косвенным образом в процессе исследования социальных настроении; уровня социальной напряженности; оценок качества жизни и комфортности города для проживания; отношения к деятельности муниципальной власти и опенки уровня доверия ей; оценки деятельности городской администрации в сфере образования. Так же был проведен замер уровня информированности населения о деятельности и муниципальной власти и его отношение к работе городских СМИ.

1. Социально-политическая ситуация в городе 1.1. Оценка уровня социальной напряженности

Считают обстановку нормальной 14

Указали на наличие очагов социальной напряженности 31

Считают, что обстановка в городе' крайне напряженная 17

Обстановка в городе на грани социального взрыва 5

Затруднились определить обстановку 33

Основной вывод: в городе сохраняется достаточно высокий уровень социальной напряженности (53%). Он в значительной степени коррелирует с общероссийскими опроса.

2. Оценка качества жизни

2.1. Оценка личной социально-бытовой ситуации

Устраивают ли Вас Полностью Не совсем устраивают у страивало г

Жилищные условия 18 Соц.-быт. условия по месту жительства 7 Выполняемая работа 28 Материальное положение 4

40

36 34

34

Несколько Вообще» tie не устраивают устраивают

15

20 12

16

21

27 11

39

Живу 1) достатке

Живу вполне сносно

Живу от зарплаты до зарплаты

Уже не свожу концы с концами

Живу практически в нищете

Затрудняюсь ответить

2. 2. Оценка уровня жизни

Самоонена уровня жизни собственной семьи 1

17

55 10 6 о

Экспертная оценка уровня жпзпн семей в поселке 1

7 41 11 6

35

2.У. Динамика материального положения семьи за прошедшим год

Улу чтилось Ухудшилось Не изменилось

3 72 25

2.4. Степень удовлетворенности жизнью

В значительной мере удовлетворен 8

Скорее удовлетворен, чем нет 21

Скорее неудовлетворен 41

В чначиIе.н.нон мере не удовлетворен 17

Основной вывод: (по п. и. 2.1.; 2.2.; 2.З.; 2.4.) результаты данного опроса свидетельствуют—после 17 августа 1998 года материальное положение населения не улучшается, что может потенциально служить очень сильным социальным раздражителем («миной замедленного действия»).

2.5. Социальные настроения респондентов

Личные

Уверенность в будущем Надежда на стабилизацию Сомнение в успехе реформ Неуверенность в завтрашнем дне Бе ¡различие

Ощущение безысходности

20 14 -II 2 7

Окружающих 2 15 13 43 3 8

Основной вывод: имеет место противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, у людей сохраняется надежда на лучшее будущее, а с другой, россияне по-прежнему находятся в «экзистенциальном панцире», т. с. их неуверенность в завтрашнем дне является мотиванноппым тормозом для активного выживания и преодоления трудностей, материализации чувства надежды.

3. Оценка комфортности города для проживания

3.1. Динамика качественных изменений в социальной сфере города

При включении данного блока в исследование мы исходили из того, что, во-первых, данное направление работы прямо относится к деятельности администрации, во-вторых, эти городские службы оказывают повседневное воздействие на социальное самочувствие населения, в-третьих, они создают имидж своему городу, а значит и его администрации. Ибо

комфортность инфраструктуры города во многом определяет комфортность душевного состояния горожан.

с с

| 3

о о £ с о ^ о о — 'и 5 £ -

г; о - 1 £ 2

С — ^ — и С и —г — со о

Траспортпое обслуживание 15 30 11 10 15 19

Качество дорог 2 15 14 37 21 11

Состояние ЖКХ 1 0 20 22 25 20

Состояние системы образования 3 13 20 16 24 24

Состояние здравоохранения 1 5 19 39 ■16 20

Организация торговли и питания 11 34 10 11 17 17

Соц. защита населения 1 3 15 44 13 24

Экологическая обстановка 1 3 20 30 22 24

Работа правоохранительных ор-

ганов 1 4 И 24 22 38

Работа предприятии связи 2 11 12 13 32 30

Строительство муниципального

жилья 1 5 8 31 12 43

Информирование о деятельности 8 19 21

администрации города 1 9 42

Организация досуга и отдыха о 12 10 22 20 28

Благоустройство улиц и дворов 2 10 12 ■12 23 11

3.2. Общая оценка жизнедеятельности населения города

о

Сферы жизнедеятельности о о £2 и У а

>? О 12 Л ~ 3 а из о

Социальная защита населения 4 59 13 24 —55

Медицинское обслуживание 6 58 16 20 —52

Строит-во муннцпалыюго жилья С 39 12 43 —33

Благоустройство улиц п дворов 12 54 23 11 -42

Качество дорог 17 51 21 11 —34

Организация досуга н отдыха 14 32 26 28 — 18

Состояние ЖКХ 7 42 25 26 —35

Уровень образования 16 36 21 24 —20

Экологическая обстановка 4 50 22 24 —46

Орг-я торговли п общ. питания 45 21 17 17 + 24

Транспортное обслуживание 45 21 15 49 + 24

Работа правоохранит. органов 5 35 22 38 -30

Информпр-е людей о деят-тп адм. 10 27 21 42 -17

Работа предприятий саязн 13 25 32 30 —12

Основной вывод: (по блокам З.1.; 3.2.) следует отметить некоторый позитивный сдвиг в опенке жителями деятельности основных городских служб, подчиненных администрации-города. Об этом говорит некоторое увеличение показателя «несколько лучше» практически по всем службам.

На этом фоне наиболее положительную оценку получили службы транспортного обслуживания торговли и общественного питания.

Несмотря па большое внимание администрации к сфере образования, тем не менее, преобладает достаточно высокий процент его негативной оценки (—20). Очевидно, что в этой оценке значительную роль играет общероссийская ситуация с системой образования (особенности ее финансирования и реформирования).

Вывод состоит втом, что для администрации, несмотря па трудности общероссийского масштаба, должны быть приоритетными направлениями (в меру возможного) социальная защита населения и медицинское обслуживание.

Автор приходит к заключению, что совершенствование деятельности местных органов власти предполагает в качестве непременного условия опору на методологический принцип единства теории и практики, когда концепции, взгляды выверяются 'практикой, а сама практика, будучи подвергнута систематическому анализу и изучению, может обогащать теоретические представления. И лишь их союз может быть плодотворен и эффективен и в экономической, и в социальной сферах. Необходим компромисс между социальной необходимостью и разумной достаточностью в расширении функций, с разработкой и внедрением новых подходов к ор-органпзанпи социальной защиты.

разделе акцептируется внимание на объективной необходимости повышения роли местных территориальных органов власти, максимально приближенных к населению, что упрощает и облегчает учет нужд н многообразных потребностей групп и конкретных людей, их практическое удовлетворение.

Автор рассматривает экономическое и социальное развитие как два взаимосвязанных и взаимодополняющих процесса .Учитывая сложность, неординарность, новизну и актуальность гоиросов развитии социальных служб, многообразие сонпатьно-демографпчсских, этнических и иных местных особенностей различных регионов, особо важное значение в деятельности местных органов власти принадлежит оператив-

ной разработке различных моделей как конкретных социальных служб, так и информационных, финансовых, организационно-структурных моделей управления системой социальной защиты населения на различных уровнях, моделей взаимодействия федерального и регионального уровней. Наряду с этим необходим поиск оптимальных структур и моделей управления региональными системами социальной защиты, необходимо внедрение в практику управленческой деятельности передовых технологий, проектов, моделей решения социальных проблем, способствующих проведению социальной политики как на общегосударственном, так и на региональном уровне.

Социальная политика—это разрабатываемая и осуществляемая органами власти система мероприятий по повышению эффективности социального развития, но созданию социально-экономических, правовых и организационных условий, способствующих свободному развитию п самореализации каждого человека.

Стратегической целыо социальной политики в настоящее время является создание и развитие системы новых, ориентированных на человека органов и структур.

В связи с этим был проведен ряд исследований: 1. Оценка работы городских социальных служб

Обращались за помощью (55%)

По обращались за помощью

(45%)

Своевременность оказания помощи

Своевременно Не своевременно Не всегда своевременно Вообще не оказали помощь

I оя

со/

о /О

8% 13% 8%

Удовлетворенность работой городских социальных служб

Полностью удовлетворен 14% 17%

Частично удовлетворен 48% 21%

Частично неудовлетворен ос/ /и 4%

Полностью неудовлетворен 21% 25%

2. Потребности населения в сфере социальной защиты

Потребность в социальной помощи

Доплата к пепсин 9%

Медицинские услуги 23%

Помощь на дому 0

В продовольственных товарах 4%

Психологическая помощь 6%

Помощь в трудоустройстве 9%

Другое 8%

Потребность в социальных учреждениях

Дом-интернат для престарелых 17%

Центр реабилитации инвалидов 23%

Центр социального обслуживания 17%

Приют для детей и подростков 8%

Городской детский дом 9%

Социальные столовые для бедных 25%

Центр соцпалыт-пснхологнческон помощи населению 34%

Полученные данные пыявляют наиболее острые проблемы, помогают координировать деятельность социальных структур, соотнести оценки населения с «самооценками» социальных служб.

Определенный оптимизм вселяет мотивация в деятельности социальных работников. На вопрос:

Что Вас привлекает в социальном работе? I %%

Возможность помочь людям Возможность реализовать свой потенциал Контакт с людьми

Осознание общее! войной значимости работы Затрудняюсь т ветнп,

60% 10%

10% 8%

Опрос населения о состоянии социальной зашиты .в городе выявил, что полностью удовлетворены 1-1%, частично удовлетворены 48% и полностью неудовлетворены 21% из числа тех, кто обращался за помощью. На основе анализа разработаны программы реализации предложений и замечаний, которые вошли составной частью в социальную политику региона.

Круг задач социальной политики непосредственно совпадает с предметами ведения местного самоуправления, а сама социальная политика оказывается политикой развития местного самоуправления и вовлечения в пего жителей, т. е. гражданской политикой, с одной стороны, и политикой,' направленной на повышение эффективности и оптимизацию использования наличных ресурсов, т. е. управленческой политикой, с другой.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, обосновываются выводы и вносятся рекомендации по совершенствованию управления системой социальной защиты населения в условиях продолжающегося реформирования политической системы российского общества. Теоретические выводы и накопленный исторический практический опыт местными органами могут быть учтены при совершенствовании моделей управления в социальной сфере.

Полученные результаты исследования современной социальной ситуации в различных регионах Российской Федерации дают основания для дальнейшего изучения процесса становления и развития многовариантных моделей управления.

Накопленный опыт, выявленные проблемы могут стать стимулом для комплексного теоретического осмысления как управленческих, так и нормативно-правовых, и пепхолого-гравствснных аспектов социальной защиты населения.

Диссертация содержит 0 приложений, раскрывающих и углубляющих освещение темы исследования, иллюстрирующих процессы деятельности местных органов власти в социальной сфере.

Основные положения диссертации отражены в публикациях:

1. Социальная защита населении в условиях реформирования общества.—0,3 п. л. Сб. статей «Социальная защита и социальная политика.-— М., 1997.

за

'2. Основные нелн и задачи местных органов власти по социальной защите населения.—0,8 п. л. Сб. «Достижения науки—в социальную практику».—Д1., 1998.

3. Забота о старшем поколении—одна из задач социальной политики.—0,4 п. л,—М., 1999.