автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторический опыт разработки и реализации государственной кадровой политики в системе МВД России

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Мужанов, Олег Васильевич

Введение.3

Раздел 1. Изменение базовых социально-экономических и политических условий разработки и реализации кадровой политики в системе МВД.25

Раздел 2. Законодательное обеспечение кадровой политики МВД России .67

Раздел 3. Подбор и расстановка кадров в контексте организационно структурных и штатных изменений в системе МВД.106

Раздел 4. Совершенствование системы подготовки и воспитания кадров МВД России.147

Введение диссертации2004 год, автореферат по истории, Мужанов, Олег Васильевич

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием кадров системы МВД в условиях реформирования Российского государства. В современных условиях значение работы с кадрами правоохранительных органов, в т.ч. МВД России резко возрастает. Совершенствование качественного отбора и подготовки кадров МВД -важнейшая задача стабилизации российского общества. Вопросы их подбора, подготовки, обучения, закрепления и воспитания находятся в центре внимания. Это обусловлено рядом причин.

Прежде всего, отметим, что успех функционирования любого из звеньев государственного аппарата, любого ведомства определяется, главным образом, качеством кадров этого ведомства - уровнем их профессиональной подготовки, комплексом морально-нравственных качеств. От этого зависит насколько четко и добросовестно они исполняют свои служебные обязанности.

Кадровый потенциал - ведущий компонент эффективности правоохранительной деятельности. На страже правопорядка находятся конкретные люди. От них во многом зависит как реализуются общие решения. Это тем более существенно, что даже в относительно спокойные периоды развития общества кадры МВД подвергаются повышенной опасности, испытывают значительные эмоциональные и физические перегрузки.

В 90-е годы новая ситуация обусловила существенную корректировку кадровой политики в системе МВД. Принципиальные изменения базисных характеристик современного общества, необходимость укрепления основ государственной службы, усложнение и возрастание объема задач выполняемых органами внутренних дел, обострение криминогенной обстановки, изменение качественных характеристик преступности, которая приобрела характер угрозы национальной безопасности страны, обусловливают объективную необходимость определения механизма формирования кадров органов внутренних дел.

В контексте указанных факторов, прежде всего, обратим внимание на то обстоятельство, что с изменением в обществе места и роли органов внутренних дел возникла необходимость коренного пересмотра подходов к определению профессиональных требований к их сотрудникам. Главная коллизия взаимоотношений российской милиции и населения, в конечном счете, являющихся главным критерием оценки деятельности МВД, заключается, на наш взгляд, в том, что они не интегрированы в единую социосистему. Длительное время милиция, как социальный институт, стояла над обществом, ее социальная деятельность слабо регулировалась общественными нормами и всецело зависела от государства. Это привело к возникновению замкнутой системы, цель которой заключалась в обеспечении своей жизнедеятельности, работе, главным образом, на себя.

На наш взгляд, в настоящее время органы внутренних дел как специфический социальный институт все еще не готовы к конструктивному взаимодействию с населением. Более того, объективно сложился определенный стереотип мышления: достижение цели путем введения всевозможных запретов, всяческое сопротивление установлению общественного контроля над своей деятельностью, отрицательная оценка нередко справедливых критических выступлений средств массовой информации в адрес милиции.

Наряду с необходимостью изменения самого места органов внутренних дел в современной системе государственных и социальных отношений, отметим также еще одно важное обстоятельство значительный рост преступности, борьба с которой является их главной задачей. В мире по данным ООН постоянный рост преступности составляет ежегодно около 5% при росте населения порядка 1-1,2%. Еще более остро проблема стоит в России, где речь идет порой даже не о преодолении, а хотя бы о минимизации роста преступности.

Бурный рост преступности, начавшийся в нашей стране в конце 80-х годов, вызывает озабоченность населения даже в большей степени, чем инфляция и рост цен и заставляет правоохранительные органы и органы государственного управления принимать усиленные меры, направленные на изменение существующего положения. Однако энергичные попытки сдержать рост преступности сводятся по традиции лишь к воздействию на уже возникшую ситуацию без учета тех закономерностей, которые присущи развитию преступности, с одной стороны, и кадровой политике МВД - с другой.

В условиях постоянного нарастания социально-политической напряженности и экономических противоречий в стране личный состав оказался перед лицом обвального роста преступности. Объем нагрузок на сотрудников основных служб в два-три раза превысил допустимые нормативы, сводя зачастую на нет усилия по наведению порядка и обеспечению общественной безопасности граждан. Несмотря на увеличение штатной численности (уже к 1995г. - по федеральному бюджету на 180 тысяч единиц и по местному бюджету на 312 тысячи единиц), кардинально изменить ситуацию не удалось.1 На этом фоне обозначился разрыв между уровнем подготовки кадров и профессионализмом преступного мира, наиболее остро стала ощущаться нехватка квалифицированных специалистов.

1 Вестник МВД Российской Федерации. 1996. №2. С.35.

Таким образом, для того чтобы оптимизировать деятельность органов правопорядка, прежде всего, определить роль их аппарата и всех служб в борьбе с преступностью, необходимо уяснить, что представляет собой аппарат МВД, каковы значимые черты его сотрудников.

Историография.

Оценивая степень изученности проблемы, следует признать, что, несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина заключается в том, что сам объект исследования имеет краткую историю, в силу чего историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов государственной кадровой политики в условиях радикальных рыночных реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций, нацеленных преимущественно на поверхностную пропаганду догматических взглядов и откровенную дискредитацию политических противников. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.

Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию и выделить в ней несколько направлений.

Прежде всего, представляется целесообразным учет традиции изучения кадровой политики в системе МВД, сложившейся в советский период. В данной связи отметим, что изучение кадровой проблематики осуществлялось в основном силами ведомственных подразделений, где ее также разрабатывали лишь немногие энтузиасты. Поэтому степень изученности вопросов кадровой политики МВД СССР была явно недостаточной. В силу закрытости, засекреченности темы, основной массив публикаций составили исследования организационно-правовых вопросов.2 Причем и здесь в значительной степени отмечались моменты схоластичности, излишней теоретизированности, когда в научной и учебной литературе, посвященной кадровой проблематике, значительное место занимали общие рассуждения о категориальном аппарате, в частности, о содержании понятия «кадры», которое определялось по-разному.3 Его употребляли в «широком» и «узком» смысле, трактовали с позиции науки социального управления, административного права, ведомственного подхода и т.д.

В связи с политико-воспитательной работой, осуществлявшейся в системе МВД, необходимо также отметить публикации теоретико-педагогической направленности. Прежде всего, к ним следует отнести большую группу трудов, посвященных правовой культуре сотрудников внутренних дел.4 Однако, признавая их, безусловно, позитивное значение, особенно в контексте пропаганды в них тезиса о самоценности права, укоренения этой идеи в общественном сознании, что особенно важно для формирования кадров сотрудников органов внутренних дел, упрочения

2 Колодкин Л.М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. М., 1979; Колодкин Л.М. Панченко О.С. Особенности работы с кадрами в системе Министерства внутренних дел СССР. Киев, 1983; Малыгин А.Я. Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Малыгин А.Я. Критика буржуазных фальсификаций по вопросам строительства органов внутренних дел Советского государства. М., 1989; Роша А.Н. Труд работника милиции. М., 1980 и др.

3 См. напр.: Туманов Г. А. Кадры в системе управления органов внутренних дел. М., 1973; Пашков А. С. и др. Кадровая политика и право. М., 1989.

4 См.: Аграновская Е.В. Правовая культура как фактор укрепления социалистического образа жизни. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1983; Анисимов П.В. Соблюдение прав человека как элемент правовой культуры сотрудников органов внутренних дел. Дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1993; Гранин А.Ф. Правовая культура работников учреждения внутренних дел. Киев, 1969; Сальников В.П. Правовая культура сотрудников милиции. Л., 1983; Сальников В.П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект. Дисс. докт. юрид. наук. Л., 1990. режима законности, нельзя не видеть, что они скорее показывали образец, нежели анализировали объективно существующие черты, присущие работникам МВД.

В основном педагогический, воспитательный оттенок имели и некоторые другие интересные работы, посвященные проблемам милицейской этики,5 отражения образа работника милиции в общественном сознании.6

Обращаясь непосредственно к исследуемому периоду, мы выделяем несколько направлений исследований.

К первому направлению относятся официальные публикации в изданиях, подведомственных органам государственной власти и управления, в том числе - МВД. Закономерно, что выходящие в них исследования практически полностью отражают правительственную позицию по вопросам кадровой политики. Не случайно, также, что именно здесь часто публиковались работы Главы государства, членов Правительства и п руководства правоохранительных органов Российской Федерации. Ценность подобного рода исследований, на наш взгляд, состоит в том, что они наиболее рельефно отражают именно текущие приоритеты государственной кадровой политики, которые впоследствии, как правило, существенно трансформируются в общеполитической, а затем и мемуарной

5 См. напр.: Чалин М.А. Этика и такт сотрудника милиции. М., 1977.

6 См. напр.: Сафаров Р.А. Стрельников С.С. Чернывский B.C. Советская милиция и общественное мнение. М., 1983.

7 Ельцин Б. Общими силами - к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1998. 24 февраля; Путин В. Свой среди чужих// Экономика и жизнь. 2000. №16; Лаптев А.П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России. 1993. №4; Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы/ Законность. 2002. №2; Солтаганов В. Экономические преступления растут// Экономика и жизнь. 1993. №36; Краснов М. Политический экстремизм - угроза государственности // Российская юстиция. 1999. № 4; Яковлев В.Ф. Нужны, прежде всего, профессионализм плюс порядочность // Право. 1997. № 3; Эффективные правоохранительные органы -индикатор состоятельности власти (Круглый стол журнала «Милиция»)// Милиция. 2002. № 7; Конфликт закона и правовая реформа: «Круглый стол» в ИГП РАН // Государство и право. 1997. № 12и др. литературе тех же самых авторов с целью придания большей привлекательности их деятельности, а порой и ее откровенного оправдания. При этом мы полагаем вполне допустимым объединение в рамках данного направления, с одной стороны, работ первых лиц государства, высокопоставленных государственных чиновников и, с другой стороны, ученых, поскольку их отличает одна главная общая черта. Выступая от имени государства, они, как правило, озвучивают позицию, непосредственно реализуемую органами государственной власти и управления в конкретной исторической ситуации.

Второе направление составляет комплекс работ общего плана, посвященных национальным интересам России, реализованным и не реализованным в государственной кадровой политике. Прежде всего, здесь следует отметить обобщающие произведения общетеоретического характера, ставящие своей задачей выяснение наиболее фундаментальных вопросов.8

В рамках третьего направления мы объединяем комплекс исследований авторов, специально изучающих проблемы законности и правопорядка, исследующих проблемы трансформации и функционирования сложной системы правоохранительных органов Российской Федерации в 90-е годы XX столетия.9 Прежде всего, здесь мы отметим особый блок

8 Степашин С.В. Безопасность человека и общества. Политико-правовые вопросы. СПб., 1994; Степашин С.В. Шульц B.JI. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994; Бушин B.C. Честь и бесчестье нации. М.: Республика, 1999; Игнатовский П.А. Экономика, человек и государство. М.: Русь, 1998; Кадровая политика и право. М., 1989; Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994. От Горбачева до Ельцина. М., 1994; Соколинский В.М. Государство и экономика. М., 1996; Сулакшин С.С. Измена. М., 1998; Чекалин А.Н. Темнее всего перед рассветом: Россия (СССР) - Запад: идейные и экономические битвы цивилизаций накануне 2000 года. М., 1999 и др.

9 Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб, 1998; Похмелкин А.В. Похмелкин В.В. Идеология и уголовная политика. М., 1992; Чалидзе В. Заря правовой реформы (апрель 1985 - июнь 1989). М., 1990; Правоохранительные органы в СССР. М.: МГУ, 1991; Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы/ Законность. 2002. №2; Матузов специальных исследований, посвященных Министерству внутренних дел России, особенностям его организации и деятельности в новых социально-экономических и политических условиях. Как правило, они принадлежат перу работников данного ведомства, юристов и лишь отчасти - историков.10 Многие - имеют в значительной степени источниковую ценность, содержат, наряду с авторским текстом, многочисленные документы и материалы.11

В рамках данного направления считаем необходимым особо выделить блок юридической литературы, в которой исследуются проблемы законотворчества, обобщены многочисленные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных органов, службу сотрудников, анализируется практика их применения, выявляются пробелы в правовом регулировании деятельности МВД.12

Среди прочего, проблемы нормотворчества рассматриваются также и в контексте непосредственного решения управленческих задач.13

Н.И. Малько А.В. Правовое стимулирование в условиях рыночных отношений // Государство и право. 1995. № 4; Формирование правового государства и совершенствование деятельности органов внутренних дел. Хабаровск, 1991; Гуляев А. Силовые структуры и коммерческие организации// Закон. 2001. № 9.

10 Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Зубков В.А. Московская милиция. М., 1999; Органы внутренних дел России. Т.2. Органы внутренних дел Российской Федерации. М., 2002; Долженкова Г.Д. Полубинский В.И. Министерство внутренних дел России: задачи, функции, структура. М., 2002; Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. СПб., 1998; Министерство внутренних дел России (структура, биографии, телефоны). М., 2000; Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения. М., 1991; Голубец П.В. Новая организационная структура МВД Российской Федерации и основные задачи его подразделений. М.: ВНИИ МВД России, 1996 и др.

11 См.: напр.: Горелов А.Г. Возвращение. М., 2002.

12 Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995; Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Российский закон о милиции. М., 1992; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993; Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ). Дисс. .канд. юрид. наук. М., 2000; Яни П.С. Экономические и служебные преступления. М., 1997; Его же. Правоохранительные органы и предприниматель. М., 1997.

13 Актуальные проблемы управления и правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД РФ, 1994; Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000.

С другой стороны, выделим блок работ, отражающих особенности эволюции преступности в современной России.14 В данном массиве особое внимание привлекают глубокие аналитико-прогностические публикации В.В. Лунеева.15 Вместе с тем, здесь интересны не только работы профессиональных работников правоохранительной сферы, но и многочисленные историко-бытовые зарисовки публицистического плана.16 В рамках изучения общих проблем борьбы с преступностью кадровые проблемы ОВД рассматриваются как одно из главных условий и важнейшая составляющая поддержания законности и правопорядка, причем получают неожиданное, интересное освещение.17

Четвертое - основное направление исследований связано непосредственно с вопросами кадровой политики в системе МВД России. Отмечая характерные черты исследования кадровой проблематики, укажем, прежде всего, на его значительную активизацию на фоне настойчивых поисков новых подходов к вопросам подбора, подготовки и воспитания кадров.

Как и прежде особенно активно над данной проблематикой работают исследователи ведомственных учебных и научных учреждений, их адъюнкты, соискатели. Уже в условиях «перестройки» произошло

18 решительное изменение общих подходов к пониманию кадровой политики.

14 Гуров А.И. Профессиональная преступность. М., 1990; Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996; Погосян Т.Ю. Торговые отношения в призме уголовного законодательства. Историко-правовой аспект. Екатеринбург, 1998; Организованная преступность, миграция, политика. М., 2002; и др.

15 Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России// Государство и право. 2004. №1 и др.

16 Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб., 1996; Раззаков Ф.И. Бандиты времен капитализма: Хроника российской преступности 1992-1995. М., 1997 и др.

17 См.: Стратегии борьбы с преступностью (Материалы научно-практической конференции)// Государство и право. 2004. № 3,4.

18 Совершенствование работы с кадрами в органах внутренних дел. Труды. М.: Академия МВД, 1989; Демократизация форм и методов работы с кадрами в условиях перестройки.

В последующем, на протяжении всего рассматриваемого периода, проблемы кадровой политики в системе МВД постоянно поднимались на многочисленных научных и научно-практических конференциях.19 В данной связи, следует особо отметить плодотворную работу специалистов Академии управления МВД России (Академии МВД СССР), где проводятся ежегодные конференции, собирающие видных специалистов (ученых, практиков), вносящие существенный вклад в исследование проблем кадровой политики.20

Определяя основную черту литературы, рассматривающей различные аспекты кадровой политики в системе МВД, отметим, что в основном проблемы кадровой политики рассматриваются в работах юристов и социологов. При этом дается либо теоретико-правовой анализ, либо анализ текущих социологических срезов, опросов, отражающих в основном моменты субъективного восприятия действительности работниками МВД и общественностью и пр.21

М.: Академия МВД, 1990; Органы внутренних дел на пути к правовому государству. Вьш.1. СПб., 1993.

19 МВД России - 200 лет: Материалы международной научно-практической конференции. В 5 ч. СПб., 1998; Органы правопорядка: история и современность. Материалы научно-технической конференции. Екатеринбург, 1998; Организованная преступность: проблемы борьбы и предупреждения. Сб. материалов семинара Совета Европы. Красноярск, 2001; Правоохранительная деятельность на транспорте: итоги и перспективы. Материалы международной научно-практической конференции. Орел, 1999 и др.

20 Актуальные проблемы морально-психологической подготовки личного состава органов внутренних дел (По материалам научно-практической конференции)// Под ред. JI.M. Колодкина. М.: Академия МВД РФ, 1992; Проблемы организации работы с личным составом органов внутренних дел. Труды Академии. М.: Академия МВД РФ, 1993; Актуальные проблемы управления и правового регулирования деятельности органов внутренних дел. Труды Академии. М.: Академия МВД РФ, 1994; Стратегические цели и задачи МВД России, основные направления и средства их реализации. Материалы межведомственной научно-практической конференции. 4.1-2. М., 1996 и др.

21 Баркатунов В.Ф. Кадровое обеспечение органов внутренних дел в современных условиях. Дисс. .канд. соц. наук. Белгород, 2000; Колодкин JI.M. Фатула А.В. Организация работы с кадрами в ОВД. М.: Академия МВД РФ, 1990; Ильясов С.Г. Кудрявцев А.В. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел. М., 1996; Кудрявцев А.В. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Коментарии. Схемы. М.: 1996; и др.

Приходится признать, что и сегодня отличительной особенностью преобладающей части таких исследований является достаточно общий, отвлеченный характер, обсуждения и споры схоластического оттенка. К примеру, одному из современных авторов представляется, что «первоначальное становление сотрудника органов внутренних дел как представителя власти связано с моментом издания приказа, присвоения ему

22 специального звания». Однако позднее он же утверждает, что «не всегда есть основание для допуска его к исполнению служебных обязанностей по охране правопорядка. Прежде всего, он должен пройти специальную подготовку. Только после этого он становится обладателем полномочий.».23 Приведенный пример не только является показателем известной неопределенности в теоретическом понимании вопросов кадровой работы, их нормативной непроработанности, но и отражает момент недостаточной нацеленности современных исследователей на изучение действительно животрепещущих проблем кадровой политики в системе МВД.

Несмотря на данное замечание, нельзя не признать, что изучение вопросов кадровой политики сегодня все же идет гораздо более интенсивно, что показывает возросший научный уровень понимания данного блока проблем.24 В данной связи, следует особо отметить попытки концептуального осмысления кадровой политики в системе МВД на

22 Ткачев П.А. Рекомендации по организации кадровой работы в аппаратах и подразделениях ГПС МВД России. СПб., 1996. С.29.

23 Ткачев П.А. Формирование кадров системы МВД в условиях реформирования российского общества (теоретико-правовой аспект). Дисс. .канд. юрид. наук. СПб., 1997. С.47-48.

24 Зыбин С.Ф. Стремоухов А.В. Научные основы организационно-правовой работы с кадрами органов внутренних дел. СПб., 1994; Горожанин А.В. Кадровое обеспечение органов внутренних дел (теоретический и организационно-правовой анализ). Дисс. .канд. юрид. наук. СПб., 1998; Лойт Х.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации. СПб., 1998; Кутушев В.У. Подбор кадров в органы внутренних дел Российской Федерации. М., 1998. широком историческом фоне.25 В то же время, весьма интересный материал по проблемам кадровой политики в МВД обобщен социологами, воссоздающими общую картину и динамику изменения облика современных кадров милиции.26

В последнее время отличительной чертой публикаций является наличие более объективного, взвешенного подхода, отказ от лакировки действительности. Исследователи смело высказывают критические оценки современного состояния кадров и организации кадровой работы. В частности, сегодня можно считать общепризнанным вывод о том, что реорганизации правоохранительных органов в 1990-е годы не позволили «повысить эффективность их работы. Все свелось к перераспределению зон административного влияния, заменам руководства высшего и среднего звена», между тем «из органов было уволено большое количество высококвалифицированных специалистов, а на смену им криминал насадил

97 своих «прикормленных» работников».

Наряду с этим меняется оценка текущего дня. В частности, отдельные исследователи полагают, что экономику страны сегодня следует оценивать не как переходную, а как «зрелую рыночную». По их мнению, это ставит перед МВД новые задачи, связанные не столько с защитой рыночных форм, сколько с безопасностью муниципальной и мелкой собственности, что предъявляет новые требования к структуре органов внутренних дел и их

28 кадровому составу.

25 Зыбин С.Ф. Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (историко-правовой и теоретико-правовой анализ). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1997; Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998.

26 Агранат Д.Л. Социальная адаптация молодых сотрудников в ОВД. Дисс. .канд. соц. наук. М., 2001; Морозов В.М. Государственная политика формирования кадров правоохранительных органов России - социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества. Дисс. .канд. соц. наук. Ярославль, 1996.

27 Государство и право. 2004. №3. С. 104.

28 Стратегии борьбы с преступностью (Материалы научно-практической конференции)// Государство и право. 2004. №3. С. 103-104.

К сожалению, при этом в публикациях все же зачастую излишне расплывчато определяются новые приоритеты кадровой политики, а конкретный анализ подменяется декларациями о необходимости формирования нового научного направления на стыке «профессиональной этики и социологии морали», о важности поиска новых путей работы с кадрами, а также совершенствования «управления этой деятельностью с опорой на зарубежный опыт».29

Впрочем, нужно признать, что и в контексте системного осмысления зарубежного опыта кадровой работы в сфере правоохраны уже сделаны первые серьезные шаги. Отрадно отметить также попытки зарубежных авторов непосредственно увязать опыт своих стран с российской кадровой практикой в системе МВД. В данной связи особо требуется выделить научные исследования сравнительного плана, вышедшие под эгидой Санкт-Петербургского университета МВД России.

Отмечая новые черты в исследованиях современных авторов, нельзя не указать на их растущее внимание к историческому осмыслению деятельности работников МВД. К сожалению, на наш взгляд, пока внимание к личностному фактору ограничено в основном фигурами руководителей ведомства - министрами МВД России, в том числе и новейшего времени.31 Пока что практически неразработанными следует считать проблемы осмысления особенностей жизни и деятельности различных категорий

29 Социология управления органами внутренних дел. Материалы межведомственной научно-практической конференции. М., 1997. С.48, 49.

30 Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000; Чарлз М.Т. Современное состояние и перспективы профессиональной подготовки сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000.

31 Некрасов В.Ф. МВД в лицах: Министры от В.В. Федорчука ло А.С. Куликова (19821998гг.). М., 2000; Нижник Н.С. Сальников В.П. Мушкет И.И. Министры внутренних дел Российского государства (1802-2002). Биобиблиографический справочник. СПб.: Фонд поддержки науки и образования в области правоохранительной деятельности «Университет», 2002; Назаров В.А. Первые лица МВД Государства Российского (18021997гг.) К 200-летию Министерства внутренних дел России. Ростов-на/Д, 1997; и др. сотрудников МВД. На данном фоне в научном плане практически единственным исследованием, посвященным анализу изменений облика работников МВД, следует считать диссертацию Семик А.А., выполненную на основе богатого исторического материала и рассматривающую, в частности, кадровые проблемы 1990-х годов. Отметим также, что сегодня и само министерство стремится не забыть подвиги своих сотрудников, увековечить их память.33

Обращаясь к кадровой проблематике, следует также указать на исследования, посвященные анализу проблем состояния здоровья и медицинского обеспечения сотрудников МВД в постсоветской России и имеющие значительную источниковую ценность.34

В рамках общей проблемы подбора, подготовки и воспитания сотрудников милиции, не просто сохраняет свою актуальность, но и заметно ее усиливает тема, связанная с воспитанием и обучением работников ведомства.35

Работы, посвященные проблемам психологии, этики современных сотрудников органов внутренних дел, а также анализу международного

32 Сёмик А.А. Социально-психологический облик российского полицейского и советского милиционера: сравнительно-историческое исследование (конец XIX-XX вв.). Дисс. . докт ист наук. Краснодар, 2003.

33 См.: Герои России. Сборник документальных очерков. М.: МВД России. 2001.

34 Актуальные вопросы медицинского обеспечения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России. СПб., 2001; Вопросы профилактики заболеваний и контроля здоровья личного состава органов внутренних дел. М., 1998 и др.

35 Зыбин С.Ф. Индивидуальная воспитательная работа с сотрудниками органов внутренних дел (теоретико-правовые аспекты). СПб., 1996; Методологические проблемы воспитательной и кадровой работы в органах внутренних дел и внутренних войсках. СПб.: ВУВВ МВД, 1991; Боровых А.С. Профессиональное воспитание курсантов и слушателей в учебных заведениях МВД России в 1980-90-е годы. Дисс. . канд. ист. наук. СПб., 2000; Проценко Е.Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД России: история, теория, практика. СПб., 1998; Проценко Е.Д. Государственная образовательная политика в системе МВД России (историко-правовой анализ). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998; Кикоть В.Я. Система научного обеспечения профессиональной подготовки слушателей вузов МВД России. Дисс. .докт. пед. наук. СПб., 1998.И др. том, что проблемы разработки и реализации кадровой политики рассматривались в основном в теоретико-правовом, социологическом, отчасти - в педагогическом и управленческом плане (в специальных отраслевых исследованиях). В то же время, анализ формирования и реализации кадровой политики в 90-е годы историками до настоящего времени не проводился. Соответствующие проблемы хотя и поднимались российскими и зарубежными учеными, однако, в большинстве случаев это проводилось не специально, а в общем контексте исследований современной российской истории.

Учитывая результаты историографического обзора, автор определил в качестве объекта исследования государственную кадровую политику.

Целью данной работы является изучение исторического опыта разработки и реализации государственной кадровой политики в системе МВД России в условиях системных реформ 1989-2003гг.

Исходя из поставленной цели, для более полного раскрытия темы нами определены следующие задачи: выявить основные факторы, определившие специфику эволюции кадровой политики в системе МВД на новом этапе развития страны; рассмотреть процесс законодательного обеспечения кадровой политики в системе МВД;

- проанализировать основные организационно-структурные и штатные изменения в МВД России;

- осветить практическую деятельность по подготовке кадров сотрудников органов внутренних дел и их воспитанию.

Хронологические рамки исследования охватывают период 19892003гг., т.е. от возникновения Министерства внутренних дел РСФСР и вплоть до последнего времени. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане эволюции государственной кадровой опыта, накопленного в данной сфере, составляют обширный блок.36 Во многих публикациях акцент делается на индивидуальном правосознании, правовой культуре. В них исследуется внутренний мир, система ценностей

37 работников МВД. Именно к ним примыкают и отдельные работы Семик А.А.38

Особое внимание в литературе данного плана уделяется поиску новых подходов в воспитательной работе, давно утратившей характер работы партийно-политической. В частности, в новых условиях в литературе совершенно очевидно стремление к комплексному идейно-нравственному воспитанию, взаимодействию с Православной Церковью, другими конфессиями.39

Весьма значительный блок публикаций составили также работы прикладного плана - труды с элементами психологического анализа и т.п., исследующие специфику деятельности и облика отдельных категорий сотрудников органов внутренних дел.40

В целом, следует констатировать, что в стране подготовлено немало интересных исследований по проблемам кадровой политики в системе МВД России.41 Вместе с тем, анализ историографии позволяет сделать вывод о

36 Кукушин В.М. Полицейская деонтология. М., Академия МВД России, 1994; Кукушин В.М. Твоя профессиональная этика. М., 1994; Кукушкин В.М. Проблемы повышения авторитета и престижа сотрудников органов внутренних дел среди населения // Щит и меч. 1995. №42.

37 Проблемы духовного становления личного состава органов внутренних дел. М., 1993.

38 Сёмик А.А. Некоторые аспекты работы психолога-практика по формированию позитивного имиджа сотрудников ОВД. Человек: преступление и наказание// Вестник Рязанского института права и экономики МВД России № 4, 1998; Сёмик А.А. Социальные представления об имидже сотрудников органов внутренних дел //Психопедагогика в правоохранительных органах. Научно-практический журнал. Омск, 2000. №2 (14) С.13-16.

39 См.: Духовность. Правопорядок. Преступность. Материалы научно-практической конференции. М., 1996; Духовность. Правопорядок. Нравственность. Рождественские чтения. М.: Академия управления МВД России, 1999 и др.

40 Колодкин J1.M. Успех служебной деятельности руководителя органа внутренних дел (психология и технология достижения). М.: Академия МВД РФ, 1992.

41 История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (1802-2002гг.). Библиографический указатель. М., 2002. политики, претерпевшей существенные изменения в условиях системных реформ. В это время шел трудный и противоречивый процесс формирования основ правового государства, потребовавший радикальных перемен в деятельности государства по обеспечению правопорядка и законности, в практике подбора, подготовки, а также в деятельности сотрудников органов внутренних дел. И хотя, на первый взгляд, рано подводить итоги переменам, происходившим в это время, осмысление прошлого, несомненно, показывает, что их результатом стало формирование новой системы кадровой работы в МВД России.

Территориальные рамки исследования не ограничены конкретно взятым регионом. Анализируя широкий круг источников автор попытался выделить наиболее существенные черты нормативно-правового, материального, финансового обеспечения государственной кадровой политики в масштабах Российской Федерации.

Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов.

Среди открытых публикаций следует, в первую очередь, указать на разнообразные нормативно-правовые акты. Важными источниками явились Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства.42 Их дополняют законы и подзаконные акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях,43 доклады и аналитические отчеты различных структур 44

42 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., 1993; Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП); Ведомости Верховного Совета РСФСР; Собрание постановлений Правительства РСФСР; и др.

43 Милицейское законодательство в России: Сборник нормативных актов/ Сост. В.В. Черников. М., 2000; Новые законы и нормативные акты. М., 1997; Правоохранительные органы: Сборник законов/ Сост. И.И. Овчинников. М., 1994; Правовое регулирование

Важнейший блок источников составили опубликованные документы, исходящие непосредственно из системы МВД, которые отразили наиболее существенные черты кадровой политики. Большой интерес для понимания особенностей разработки и реализации кадровой политики в МВД и ее восприятия в общественном сознании представляют аналитические документы ГУКа МВД России, сборники документов и материалов по вопросам кадровой политики.45 Отметим особую роль приказов МВД, решений Коллегии МВД. Значительная их часть, в силу ограниченности доступа, недоступны обычным исследователям.46

Для характеристики государственной правоохранительной политики немалое значение имеют статистические издания, позволяющие составить представление о наиболее общих чертах развития МВД, его кадровом обеспечении, а также иные, необходимые для данной работы сведения, в частности, общую картину состояния преступности в стране.47 В справочной литературе мы находим ценные разъяснения механизмов, особенностей регулирования порядка прохождения службы.48 деятельности органов внутренних дел. Сборник нормативных документов. Т.1-3. М., 2001. и др.

44 См. напр.: Миронов О.О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999г. М., 2000 др.

45 Концепция отбора, подготовки, закрепления и воспитания кадров органов внутренних дел МВД РФ. М.: ГУК МВД РФ, 1994; Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 1998 год. ГУК и КП МВД РФ. М., 1999; Текучесть кадров в органах внутренних дел (аналитический обзор). М., 1999 и др.

46 См.: напр.: Приказ МВД России от 27 марта 1995 года № 145 «Концепция подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел Российской Федерации»; О состоянии работы с кадрами и кадровой политике МВД России. Решение Коллегии Министерства Внутренних дел Российской Федерации № 6км/1 от 23 декабря 1998 г.; и др.

47 Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1994-2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М., 1999; Сборник статистических материалов, 1990. М., 1991; Преступность и правонарушения в СССР: Статистический сборник. 1989/ МВД СССР, Минюст СССР, Прокуратура СССР. М., 1990; Состояние преступности в России за 1998 год. М., 1999; Состояние преступности в России за январь-декабрь 1999 г. М., 2000; Состояние преступности в России за 2002 год. М., 2003; и др.

48 Ильясов С.Г. Кудрявцев А.В. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел. Справочник. М.: Право и закон, 1996; Кудрявцев А.В. Сергун П.П.

Особый блок источников составили публикации, принадлежащие перу российских политиков, в т.ч. курировавших в правительстве органы МВД, а также его бывших руководителей.49 Вместе с тем, еще более интересны мемуары сотрудников МВД, проходивших службу в разных должностях и званиях.50

В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов, а также массовая газетно-журнальная периодика. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным ведомственным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации - «Воспитание и правопорядок», «Профессионал», «Милиция», «Вестник МВД России», «Кадры МВД СССР» и др.

В диссертационном исследовании были использованы архивные материалы.

Особое значение имели ведомственные архивы системы МВД, прежде всего, Исторический архив МВД РФ (ЦА МВД РФ), Главный информационный центр МВД РФ (ЦР и АИ ГИЦ МВД РФ).

Из текущих архивов региональных правоохранительных органов следует особо отметить Информационный центр ГУВД Краснодарского края. Материалы, изученные в специальном архивном фонде данного архива

Служба в органах внутренних дел: Комментарии. Схемы. М., 1996; Справочник милиционера: Нормативные акты, комментарии, рекомендации. / Под ред. В.И. Николаева. М., 1998.

49 Примаков Е.М. Годы в большой политике. М., 1999; Коржаков А.В. Борис Ельцин: От рассвета до заката. М., 1997; Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М., 1995; Лебедь А.И. За державу обидно. М., 1998 и др.

50 Время выбрало нас. История. Воспоминания. Очерки. М., 1997; Это нашей истории правдивые строки. Документальная повесть о сотрудниках органов внутренних дел Четвертого Управления Восьмого Главного Управления МВД Российской Федерации. М., 2001; МВД: Подвиг в Чернобыле. М., 1997; Журналы в погонах: Воспоминания и очерки работников журналов МВД СССР «Советская милиция» и «К новой жизни». М., 2001.

САФ ИЦ ГУВД), позволили нам существенно скорректировать и уточнить представления о характере кадровой политики в системе МВД. В работе использовались также документы Текущего архива Краснодарской академии МВД России.

В качестве источника автором использовались также неопубликованные материалы выступлений руководителей МВД России на ведомственных совещаниях,51 данные, почерпнутые из бесед с работниками МВД, личного опыта службы.

Использование комплекса перечисленных источников составило основу проведенного исследования, помогло автору в решении основных задач диссертации.

Методологической основой диссертации явились как общенаучные, так и специальные исторические методы исследования. Опираясь на диалектико-материалистический метод исследования, автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, использовал общие методы исторического исследования: конкретно-исторический, сравнительно-исторический, исторического описания, системно-структурный.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной историографии на основе конкретно-исторического анализа обширного массива архивных и опубликованных документов комплексно исследована проблема эволюции государственной кадровой политики в системе МВД России в 1989-2003 годах. В научный оборот введены новые, ранее не публиковавшиеся архивные документы.

В работе обоснован вывод о том, что кризис, связанный с распадом СССР и формированием российской государственности негативным образом отразился на МВД, которое в значительной степени рассматривалось в качестве инструмента политической борьбы. При этом выполнение задач поддержания

51 Напр.: Кудин В.А. Выступление зам. начальника УПО ГУКиКП МВД России // Краснодар, октябрь 1998 г. внутриполитической стабильности при ослаблении борьбы с преступностью привели к вытеснению из ведомства наиболее квалифицированных кадров.

Автор доказывает, что процесс законодательного обеспечения деятельности МВД, в том числе его кадровой политики, значительно отставал от требований времени, не способствовал укреплению кадрового потенциала ведомства. С середины 90-х годов, в контексте развития законодательства о государственной службе, казалось бы, открылась возможность для серьезного повышения статуса работника МВД, однако она не получила практической реализации.

В оценке уровня организации кадровой работы в системе МВД России автор, прежде всего, выделяет ее поглощенность решением текущих задач. Вплоть до конца 90-х годов она не имела системности, четкой концептуальной определенности.

Автор установил, что, невзирая на ощутимые потери качества кадрового потенциала МВД России, ведомственная кадровая политика была сориентирована на механический рост общей численности сотрудников. В итоге, несмотря на то, что Россия вышла на первое место в мире по показателю соотношения численности МВД и населения страны в целом, остановить рост преступности не удалось.

Исследование показало, что организация и содержание профессиональной подготовки кадров МВД были преимущественно сориентированы на количественные показатели, плохо учитывали новые условия работы, были слабо взаимосвязаны с оперативной обстановкой и деятельностью органов внутренних дел по охране правопорядка. В результате в МВД остро стала ощущаться нехватка квалифицированных специалистов.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности по совершенствованию кадрового состава органов внутренних дел. Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях системы МВД России.

Апробация исследования. Результаты диссертации изложены в 3 публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на научных конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Исторический опыт разработки и реализации государственной кадровой политики в системе МВД России"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Глобальные проблемы человечества, уровень развития общегуманитарной мысли сделали безусловным приоритет общечеловеческих ценностей, воспринятых концепцией правового государства. Характер переосмысления права и правоохранительных структур требует резкого поворота в разработке и реализации кадровой политики в правоохранительных органах, который отвечал бы уровню и сути современного мировоззренческого понимания действительности. Проблема эффективного функционирования правоохранительных органов есть тот социальный феномен, который нуждается в свежем, не замутненном прежними комплексами, подходе.

Рассмотрев процесс разработки и реализации кадровой политики в системе МВД в 1989-2003гг., автор показал, что основным внешним фактором, оказавшим влияние на кадровую политику в системе МВД, явилась политическая борьба, в ходе которой министерство рассматривалось в качестве объекта личного политического влияния. При этом перманентная «чистка» МВД, начавшаяся с 1982г., приобрела новый оттенок в условиях противостояния союзного и российского руководства в 1989-1991гг., а затем переросла в кампанию политизации ведомства и его превращения в преимущественно «силовую структуру» (1992-2^30гг.). Как представляется автору, лишь начиная с 2000г, период хаотичного развития и расцвета фаворитизма подходит к концу, начинают предприниматься энергичные действия по укреплению государственной власти, кадрового потенциала МВД.

Общее ухудшение внутриполитической обстановки в 90-е годы привело к возникновению и развитию в стране ситуаций, которые ранее считались невозможными даже теоретически, к переходу МВД к работе в чрезвычайном режиме. В данной связи сотрудникам ОВД, ВВ МВД пришлось столкнуться с задачами, которые им ранее решать не приходилось. Они выполняли задачи по стабилизации обстановки в «горячих точках», боролись с терроризмом, обеспечивали безопасность общественно-политических акций, поддерживали порядок в случаях проявлений массового недовольства, блокирования транспортных магистралей и пр. Это налагало на МВД дополнительную ответственность, значительно увеличивало объемы работы, требовало внесения корректировок в расстановку и подготовку кадров. Возросла и опасность прохождения службы.

Важнейшим фактором, оказавшим воздействие на кадры МВД, явился процесс взрывного роста преступности в России. При этом особенно неблагоприятным оказалось то, что в начале 90-х годов произошел открытый отход реформаторов от идей законности и правопорядка. Более того, практика нарушения законности была признана неизбежной и вполне естественной. В результате этого, пожалуй, впервые в мировой истории на государственном уровне был взят курс на криминализацию государственного аппарата, сопровождавшуюся вытеснением из МВД наиболее квалифицированных кадров сотрудников.

Основными факторами, препятствовавшими борьбе с преступностью и деморализующе влиявшими на сотрудников органов внутренних дел стали законодательная необеспеченность, избирательное применение закона, несовершенство статистики, искусственное раздувание численности и возрастание текучести кадро^ МВД, их низкая материальная обеспеченность, отсутствие четкой системы критериев оценки их работы и т.д. На этой основе автор констатирует, что в 90-е годы в России произошла девальвация статуса работника органов правопорядка, в т.ч. сотрудника МВД, вплоть до его полного отрицания и подмены преступным авторитетом, ослабление социальных связей милиции и общественности.

Анализ процессов законодательного обеспечения кадровой политики

МВД России показал, что задачи реформирования кадровой политики и принятия закона о милиции, поставленные еще в 1988г., длительное время реализовать не удавалось. Более того, ведомственная активность привела к перенасыщенности МВД нормативным материалом. Более того, в ряде союзных республик были также приняты собственные законы о милиции. Поэтому, когда 6 марта 1991г. появился первый в истории СССР Закон «О советской милиции», сразу же стали очевидными разночтения в союзном и республиканском законодательстве. На принятие союзного закона немедленно и резко отреагировало и руководство России. Верховный Совет РСФСР 18 апреля 1991г. немедленно принял собственный закон «О милиции», прямо отменявший противоречащие ему нормы союзного закона.

Автор обосновывает вывод о том, что именно российский закон заложил основы кадровой политики МВД. Важнейшими принципами, составляющими суть ее концепции, стали: департизация и деуниверсализация милиции, уважение и соблюдение прав человека, достаточность прав сотрудника милиции, демократизация порядка и условий службы, социальная и правовая защищенность сотрудников. Автор также обращает внимание на широкие специальные права и обязанности сотрудника милиции.

Учитывая, что спешно принимавшийся закон все же имел очевидные недостатки, в течение 90-х годов была продолжена напряженная работа по совершенствованию законодательства о милиции. В разделе показано, что оно развивалась по четырем основным направлениям, связанным с внесением изменений и дополнений в «Закон о милиции», принятием законов об отдельных структурных подразделениях МВД, регламентацией различных аспектов и сторон деятельности МВД, усилением социальной защищенности сотрудников ведомства. В данной связи, наряду с законами, автор отмечает особенно большое значение для регулирования кадровой политики указов Президента РФ, постановлений Правительства, документов МВД РФ. В частности, отмечается, что значительно расширили компетенцию министерства в сфере кадровой политики «Положения» о МВД России.

По мнению автора пик законотворческой активности в плане обеспечения гарантий социальной защиты работников МВД пришелся на 1993 год и был окрашен в цвета политического противостояния Президента и Верховного Совета РФ. С конца 1993г. в развитии законодательства проявились две характерные черты. Во-первых, оно развивалось в контексте законодательства о государственной службе в целом, итогом которого стало принятие ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Во-вторых, на данной основе проходило обновление нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность МВД. Автор полагает, что в связи с кампанией в Чечне и обострением криминогенной ситуации, основными приоритетами при этом стала военизация милицейской службы, повышение исполнительской дисциплины сотрудников МВД, а также их физической защищенности. Наряду с этим, в контексте Указа Президента РФ от 6 июля 1995г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» и Концепции совершенствования ОВД и ВВ на период до 2005г., внимание было обращено на укрепление юридического образования и науки.

Учитывая известные трудности, связанные с ухудшением денежного содержания, усилением тягот службы сотрудников, автор сделал акцент на собственно организационных факторах, оказавших влияние на практику подбора кадров. На основе изучения процесса организационно-структурного оформления системы МВД он пришел к выводу о серьезной дезорганизации ведомства в начале рассматриваемого периода. Непрерывные изменения в центральном и местном аппаратах оказали отрицательное влияние на подбор и расстановку кадров, их вертикальное и горизонтальное перемещение.

На примере эволюции основных служб автор приходит к выводу о том, что руководство МВД изначально избрало путь создания разноуровневых элитных структур (УБОП, СОБР, ОМОН), фактически противопоставленных основному кадровому составу милиции. Автор поддерживает мнение тех специалистов, которые считают такой путь решения кадровых вопросов не эффективным, утверждающим ценности всевластия, вседозволенности в сочетании с низкой профессиональной подготовкой. К тому же обращает на себя внимание тот факт, что искусственное создание подобного рода кадровой элиты негативно сказалось на других службах.

Отмечая моменты очевидного кадрового ослабления в традиционных службах, особенно на местном уровне, в то же время автор показывает, что как это не парадоксально, именно здесь был накоплен весьма интересный опыт в сфере организационно-кадровой работы.

Однако в целом организационная лихорадка явилась фактором, негативно влиявшим на ситуацию в сфере подбора кадров. Она еще более осложняла и без того непростые условия службы. Основными последствиями подобной организации кадровой работы стал резкий рост текучести кадров на фоне непрерывного роста штатов, при их хроническом некомплекте.

Основная ставка руководством страны была сделана на механический рост ведомства. В итоге, к 1994г. численность милиции в соотношении с количеством населения в России была наибольшей в мире. Увеличение штатной численности и, одновременно, значительный отток квалифицированных специалистов в иные сферы деятельности обострили проблему «качественного» некомплекта. Характерной чертой периода стало изменение удельного веса различных категорий сотрудников МВД, прежде всего, значительный рост аппарата управления, неопытной молодежи, женщин, при сокращении лиц, имеющих опыт армейской службы, юристов.

Лишь к концу 90-х годов становится заметным определенный поворот к вопросам подбора кадров. При этом превращение МВД в сверхведомство потребовало его разукрупнения, в связи с чем, в Минюст были переданы система и кадры ИТУ, а в МЧС - Государственная противопожарная служба. Наряду с этим было проведено сокращение аппарата Министерства и создание Управлений МВД в округах и пр.

В целом автор приходит к выводу об очевидной неэффективности кадровой политики, проводившейся в рамках рассматриваемого периода, когда потребовалось изменить базовые характеристики кадров, прежде всего, их отношение к закону. В силу сложившейся традиции, степень нацеленности работников ОВД на решение рабочих проблем правовыми средствами была минимальна. Причем речь идет не только об их отношении к населению, но и по отношению к самим себе. В числе важнейших задач в это время выдвинулась также реорганизация системы подготовки и воспитания кадров, начавшаяся в ноябре 1990 г., с создания на базе кадровых и политических органов службы по работе с личным составом.

На основе изученных материалов автор приходит к выводу о том, что коренных изменений в системе подготовки кадров не произошло. Ее организация и содержание в целом оказались слабо взаимосвязаны с оперативной обстановкой и деятельностью органов внутренних дел. В основном все свелось к показателям количественного порядка. Прежде всего, внимание руководства МВД было обращено на необходимость экстенсивного развития системы подготовки того большого количества сотрудников, которые впервые приходили на службу. Одновременно обозначилась тенденция известной недооценки воспитательной работы.

Ставка на количество была ведущей вплоть до конца 90-х годов. Принятые МВД меры позволили в 1992-1998гг. почти в три раза увеличить выпуск дипломированных специалистов. Лишь в 1998 году, в связи с сокращением бюджетного финансирования учебные заведения были вынуждены впервые сократить число учебных мест.

К числу не вполне приемлемых изменений качественного порядка автор также относит переход к универсальной модели региональных вузов МВД, основанной на новом принципе комплектования - региональном наборе с введением специализации на завершающем курсе обучения, специфику внедрения новых государственных стандартов в условиях вузов МВД России, введение практики набора в учебные заведения МВД лиц сразу по окончании школы, с 16 летнего возраста, значительное увеличение числа девушек-курсантов и т.д.

Поворот к проблемам качества подготовки кадров, по мнению автора, был закреплен решением Коллегии МВД России №6км/1 от 23 декабря 1998 года, одобрившей проект Концепции кадровой политики МВД и План мероприятий по реализации Концепции кадровой политики, рассчитанный на период до 2005 года.

Рассматривая качество подготовки кадров МВД, автор приходит к выводу о том, что наиболее слабым звеном в системе подготовки и переподготовки являлась специальная, боевая и физическая подготовка. Это отразилось в практической работе, в частности, в значительном росте в 90-е годы количества погибших и раненых работников милиции, при резком сокращении в это время числа случаев применения ими оружия.

В основном исчерпав возможности чисто экстенсивного роста, система профессионального образования в МВД была вплотную поставлена перед комплексом задач качественного порядка.

В целом же кадровая политика МВД России нуждается в принятии неотложных мер, направленных на создание современной системы работы с кадрами, в полной мере отвечающей потребностям оперативно-служебной практики и служебно-боевой деятельности.

Список научной литературыМужанов, Олег Васильевич, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Аналитический обзор основных направлений деятельности образовательных учреждений МВД России в 1997г. М., 1998.

2. Инструкция о порядке применения органами внутренних дел и внутренними войсками специальных средств. Утверждена приказом МВД СССР 6 июля 1989г. №127.

3. Инструкция по организации работы участкового инспектора милиции. Утверждена приказом МВД России №231 от 14.08.92г.

4. Концепция кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации. М., 1999. С.З.

5. Концепция отбора, подготовки, закрепления и воспитания кадров органов внутренних дел МВД РФ. М.: ГУК МВД РФ, 1994.

6. Концепция отбора, подготовки, закрепления и воспитания кадров органов внутренних дел МВД России. М.: ГУК МВД России, 1999. Материалы Совещания с руководящим составом Министерства внутренних дел Российской Федерации. Домодедово, 1996.

7. Международные пакты о правах человека // Сборник документов. СПб., 1993.

8. Миронов О.О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999г. М., 2000. Новые законы и нормативные акты. М., 1997.

9. О состоянии работы с кадрами и кадровой политике МВД России. Решение Коллегии Министерства Внутренних дел Российской Федерации № 6км/1 от 23 декабря 1998 г.

10. Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. Сб. нормативных актов. М., 1994.

11. Письмо Центра информационного и научно-методического обеспечениякадровой политики МВД России от 28.04.2000 №21.16.1663 «Методическиематериалы по организации профессиональной практики курсантов всвободное от учебных занятий время». Курск, 1999. 35с.

12. Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в

13. Российской Федерации: Утверждено Указом Президента Российской

14. Федерации от 12 февраля 1993 года // Собрание актов Президента и

15. Правительства Российской Федерации. 1993. №7. Ст.562.

16. Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской

17. Федерации: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3июня 1993 года № 848 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №23. Ст.2108.

18. Приказ МВД России № 270 от 12.07.95 г. «Об утверждении Перечня должностей сотрудников ОВД, замещаемых по конкурсу, и Инструкции о порядке проведения конкурсов на замещение должностей сотрудников ОВД РФ».

19. Приказ МВД России № 391 от 25.05.99 г. «Об утверждении Программы психологического обеспечения учебно-воспитательного процесса в образовательных учреждениях МВД России на весь период обучения».

20. Приказ МВД России № 12 от 11.01.99 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23.12.98 г. № 6 км/1 «О состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России».

21. Приказ МВД России № 715 от 29.10.97 г. «О дополнительных мерах по укреплению служебной и воинской дисциплины в ОВД и ВВ МВД России».

22. Приказ МВД Российской Федерации от 10 ноября 1993 года № 501 «О совершенствовании воспитательной работы с личным составом внутренних дел Российской Федерации».

23. Приказ МВД Российской Федерации от 20 марта 1996 года № 145 «О концепции развития органов внутренних дел внутренних войск МВД России».

24. Собрание законодательства РФ (СЗ РФ).

25. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 1998 год. ГУК и КП МВД РФ. М., 1999.

26. СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989.

27. Статистические и справочные издания

28. Ильясов С.Г. Кудрявцев А.В. Сергун П.П. Государственная служба в органахвнутренних дел. Справочник. М.: Право и закон, 1996.

29. Кудрявцев А.В. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Комментарии. Схемы. М., 1996.

30. Преступность и правонарушения (1998-2002). М., 2003.

31. Преступность несовершеннолетних в России. (1995-1999 гг.). ГИЦ МВД РФ.1. М., 2000.

32. Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 19942003.

33. Справочник милиционера: Нормативные акты, комментарии, рекомендации/ Под ред. В.И. Николаева. М., 1998.

34. История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (18022002гг.). Библиографический указатель. М., 2002. Судебная статистика: преступность и судимость. М., 2002.1. Мемуары

35. Время выбрало нас. История. Воспоминания. Очерки. М., 1997. МВД: Подвиг в Чернобыле. М., 1997.

36. Это нашей истории правдивые строки. Документальная повесть о сотрудниках органов внутренних дел Четвертого Управления Восьмого Главного Управления МВД Российской Федерации. М., 2001.1. Периодическая печать

37. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990-1993. Вестник МВД Российской Федерации. 1994-1999.

38. Вестник методического центра профессионального образования икоординации научных исследований МВД. 1994-1999.

39. Государство и право. 1991-2004.1. Деловая жизнь. 2002-2004.1. Коммерсант. 2001-2004.1. Милиция. 1992-2004.

40. Московский комсомолец. 2000-2004.

41. Независимая газета. 1996-2004.

42. Парламентская газета. 2001-2004.1. Пожарное дело. 2001.1. Правда. 1991-2004.

43. Российская газета. 1993-2004.

44. Сегодняшняя газета. 1995-1999.

45. Советская милиция. 1989-1992. Советская Россия. 1994-2004. Солидарность. 1993. Юстиция. 1998. №12.1. Архивы

46. Исторический архив МВД РФ (ЦА МВД РФ)

47. Главный информационный центр МВД РФ (ЦР и АИ ГИЦ МВД РФ) Информационный центр ГУВД Краснодарского края (САФ ИЦ ГУВД) Текущий архив Краснодарской академии МВД России

48. Исследовательская литература. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб, 1998.

49. Актуальные вопросы медицинского обеспечения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России. СПб., 2001.

50. Батлер Уильям. Инновации в юридическом образовании. Московская высшая школа социальных и экономических наук // Юрист. 1996. № 8. Бородин С.В. Преступления против жизни. СПб., 2003.

51. Бочарова С.Н. Роль общественных организаций в защите прав человека. // Вестник МГУ сер. 11 Право. 1997. № 1.

52. Вопросы профилактики заболеваний и контроля здоровья личного составаорганов внутренних дел. М., 1998.

53. Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М., 1995.

54. Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы/ Законность. 2002. №2.

55. Горожавин А.В. Кадры ОВД: Современные проблемы обеспечения. СПб., 1999.

56. Губанов А.В. Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1993. 104 с. Гуров А.И. Профессиональная преступность. М., 1990.

57. Данакин Н.С. Офицеров С.В. Служебная карьера: аналитические модели и технология регулирования. Белгород, 1999.

58. Демократизация форм и методов работы с кадрами в условиях перестройки. М.: Академия МВД, 1990.

59. Демчук А.В. Организованная преступность как элемент политической системы // Юрист. М., 1998.

60. Деятельный подход в обучении сотрудников органов внутренних дел: Без отчета // Сб. рефератов НИР. 1999. № 6 (серия 2).

61. Динека В.И. Современное правовое положение представителя власти / Учебное пособие М.: ЮИ МВД РФ, 1995.

62. Долженкова Г.Д. Полубинский В.И. Министерство внутренних дел России: задачи, функции, структура. М., 2002.

63. Дрейшев Б.В. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения. // Правоведение. 1998. №2

64. Духовность. Правопорядок. Нравственность. Рождественские чтения. М.: Академия управления МВД России, 1999.

65. Духовность. Правопорядок. Преступность. Материалы научно-практическойконференции. М., 1996.

66. Заказные убийства в России. М., 1998.

67. Зубков В.А. Московская милиция. М., 1999.

68. Зубов И.Н. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теория и практика. М., 1999.

69. Зубов И.Н. Система МВД России: современные проблемы функционирования и развития. СПб., 1998.

70. Колодкин JI. М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. М., 1979.

71. Колодкин JI.M. Успех служебной деятельности руководителя органа внутренних дел (психология и технология достижения). М.: Академия МВД РФ, 1992.

72. Колодкин JI.M. Фатула А.В. Организация работы с кадрами в ОВД. М.: Академия МВД РФ, 1990.

73. Константинов А. Бандитский Петербург: Документальный очерк. СПб.,1996.

74. Конфликт закона и правовая реформа: «Круглый стол» в ИГП РАН // Государство и право. 1997. № 12.

75. Королюк Н.И. Психическая саморегуляция сотрудников органов внутренних дел: Учеб. Метод. Пособие. М.: МЦ при ГУК МВД России.1997. -60с.

76. Криминальная безопасность человека в России: угрозы и пути их преодоления (По материалам научно-практической конференции)// Государство и право. 2004. №5.

77. Криминальная ситуация в России и ее изменения. М., 1996. Криминогенная ситуация в России на рубеже XXI века. М., 2000. Кровавый Октябрь в Москве. М., 1994.

78. Кукушкин В.М. Проблемы повышения авторитета и престижа сотрудников органов внутренних дел среди населения // Щит и меч. 1995. №42. Кутушев В.У. Подбор кадров в органы внутренних дел Российской Федерации. М., 1998.

79. Лаптев А.П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России. 1993. №4.

80. Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России// Государство и право. 2004. №1.

81. Лунеев В.В. Юридическая статистика. М., 1999. 400 с.

82. МВД России 200 лет: Материалы международной научно-практической конференции. В 5 ч. СПб., 1998.

83. Министерство внутренних дел России (структура, биографии, телефоны). М., 2000.

84. Некрасов В.Ф. МВД в лицах: Министры от В.В. Федорчука ло А.С. Куликова (1982-1998гг.). М., 2000.

85. Нижник Н.С. Сальников В.П. Мушкет И.И. Министры внутренних дел Российского государства (1802-2002). Биобиблиографический справочник. СПб, 2002.

86. Общественное мнение о состоянии преступности и организации борьбы с ней. Екатеринбург, 1998.

87. Организационно-штатная работа в органах внутренних дел. Методическое пособие. М., 1997.

88. Организованная преступность, миграция, политика. М., 2002. Организованная преступность: проблемы борьбы и предупреждения. Сб. мат-лов семинара Совета Европы. Красноярск, 2001; и др.

89. Органы внутренних дел на пути к правовому государству. Вып.1. СПб., 1993. Органы внутренних дел России. Т.2. Органы внутренних дел Российской Федерации. М., 2002.

90. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. Органы правопорядка: история и современность. Материалы научно-технической конференции. Екатеринбург, 1998. Пашков А. С. и др. Кадровая политика и право. М., 1989.

91. Попов В.JI. Китченко В.Г. Нужно ли копировать зарубежный опыт? // Вестник. 1995. № 1.

92. Проблемы духовного становления личного состава органов внутренних дел. М., 1993.

93. Проблемы организации работы с личным составом органов внутренних дел. Труды Академии. М.: Академия МВД РФ, 1993.

94. Проблемы юридического образования в вузах МВД России. Материалымежвузовской научно-практической конференции. Красноярск, 1996.

95. Проценко Е.Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД

96. России: история, теория, практика. СПб., 1998.

97. Путин В. Свой среди чужих// Экономика и жизнь. 2000. №16.

98. Путин В.В. «Открытое письмо к российским избирателям» //

99. Комсомольская правда. 2000. 25 февраля.

100. Путин В.В. Суд это власть. Власть огромная и ко многому обязывающая // Российская юстиция. 2000. № 3.

101. Родионов В.И. Юридическое образование: состояние и перспективы развития на Всероссийском совещании «Правовая реформа и развитие юридического образования в России». // Известия МЦПО и КНИ. 1996. № 2. Российский закон о милиции. М., 1992.

102. Роша А.Н. Функции и структура муниципальной милиции// Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения. М., 1991. Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000.

103. Селезнев Г.А. Вся власть закону. М., 1997.

104. Скворцов JI. Почему мы так говорим //Наука и жизнь. 1988. № 8. Скоблинов П.А. Имущественные споры и криминал в современной России. М., 2001.

105. Совершенствование работы с кадрами в органах внутренних дел. Труды. М., 1989.

106. Согрин В. Политическая история современной России. 1985-1994. От Горбачева до Ельцина. М., 1994.

107. Соколов Н.Я. Опыт конкретно-социологического исследования профессионального правосознания // Советское государство и право. 1985. №3.

108. Соловей Ю.П. Парыгина Н.А. Организация практического обучения /Омский ЮИ МВД России. М., 1998. 57 с.

109. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.

110. Социология управления органами внутренних дел. Материалы межведомственной научно-практической конференции. М., 1997. Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы). СПб., 1994.

111. Степашин С.В. Шульц B.JI. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации. СПб., 1994.

112. Странник А. Борзые щенки нынче не в моде// Экономика и жизнь. Московский выпуск. 2000. № 6.

113. Стратегии борьбы с преступностью (Материалы научно-практической конференции)// Государство и право. 2004. № 3. Сулакшин С.С. Измена. М., 1998. 99 с.

114. Суханов Е.А. Проблемы реформирования высшего юридического образования в России // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. № 5. С. 3-13.

115. Суханов Е.А. Юридический факультет должен готовить специалистов-юристов, а не стряпчих. // Право. 1997. №2.

116. Туманов В.Д. Психология готовности сотрудников ОВД к действиям в экстремальных условиях: Лекция. 2-е изд. испр. Домодедово: РИПК МВД России, 1996. 35с.

117. Туманов Г. А. Кадры в системе управления органов внутренних дел. М., 1973.

118. Чарлз М.Т. Современное состояние и перспективы профессиональной подготовки сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000. Человеческий фактор в правоохранительных системах. Орел: Высшая школа МВД РФ, 1996.

119. Черненилов В.И. Сравнительный анализ систем профессиональной подготовки кадров для правоохранительных органов США и России// Вестник методического центра профессионального образования и координации научных исследований. 1996. № 1.

120. Шушкевич И.И. Конференция руководителей высших полицейских учебных заведений стран центральной и восточной Европы // МЦПО и КНИ. 1997. №4.

121. Эффективные правоохранительные органы индикатор состоятельности власти (Круглый стол журнала «Милиция»)// Милиция. 2002. № 7. с. 5. Яковлев В.Ф. Нужны, прежде всего, профессионализм плюс порядочность // Право. 1997. № 3.

122. Ясюкова JI.A. Возможности системы «школа вуз» в повышении качества подготовки специалистов// Вестник Санкт-Петербургского университета. 1996. Серия 6. Выпуск 3.1. Диссертации, авторефераты

123. Агранат Д.Л. Социальная адаптация молодых сотрудников в ОВД. Дисс.канд. соц. наук. М., 2001.

124. Зыбин С.Ф. Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (историко-правовой и теоретико-правовой анализ). Дисс. . .докт. юрид. наук. СПб., 1997.

125. Крахмалев Д.Б. Высшие учебные заведения МВД России как юридические лица: Дисс. .канд. юрид. наук. М., 1999.

126. Кузьмина М. Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект). Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. СПб., 1996.

127. Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998.

128. Медяник Ю.А. Гражданско-правовая защита сотрудников милиции в связи с исполнением ими служебных обязанностей: Дисс. .канд. юрид. наук. Омск, 1999.

129. Сальников В.П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект. Автореф. дисс. .докт. юрид. наук. Л., 1990.