автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: История административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока

Полный текст автореферата диссертации по теме "История административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока"

4840018

На правах рукописи

Савченко Анатолий Евгеньевич

ИСТОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ ЮГА ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА (середина 1980-х - 1990-е гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

1 о МАР 2011

Владивосток 2011

4840018

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Ващук Ангелина Сергеевна

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

Буянов Евгений Валентинович

кандидат исторических наук Ковалёва Зинаида Алексеевна

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования Дальневосточный государственный гуманитарный университет (г. Хабаровск)

Защита состоится 25 марта 2011 г. в 13 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета ДМ005.010.01 при Институте истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН по адресу: 690950 г. Владивосток, ул. Пушкинская, 89.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН.

Объявление и текст автореферата размещены на официальном сайте ИИАЭ ДВО РАН http://www.ihaefe.org «¡£2» февраля 2011 г.

Автореферат разослан «£2» февраля 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук

Сухачева Г. А.

Актуальность исследования. Конец XX - начало XXI в, отмечены высокой динамикой и радикальностью преобразований в России. Масштабные изменения затронули все сферы жизни государства. Тем не менее история взаимоотношений Центра и регионов в 1985 - 1990-х гг. представляет особый научный интерес. Исследование данной проблемы позволит дополнить традиционную бинарную схему «власть - общество» третьим элементом -региональным уровнем управления с его часто не совпадающими с общегосударственными интересами, способами их отстаивания и реализации. Это даёт возможность рассматривать «власть» как сложную систему с внутренними противоречиями, обогащая понимание региональной истории.

Пример юга Дальнего Востока привносит в исторический анализ ещё и пространственный масштаб, демонстрируя взаимоотношения Центра и далёкой, но стратегически важной периферии. В силу геополитических и экономических особенностей дальневосточные территории традиционно являлись объектом особой региональной политики, придающей специфику их взаимоотношениям с Центром. Поскольку Дальний Восток исторически осваивался и развивался усилиями государства, постольку социально-экономические и политические процессы, происходившие на его территории, находились в прямой зависимости от модели и эффективности региональной политики.

Обобщение накопленного опыта взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока имеет важное научное значение, обогащая эмпирическую базу и аналитический инструментарий для анализа новейшей российской истории. Исследование данной темы позволяет осветить новую грань в противоречивом политическом развитии России последних десятилетий и с помощью этого глубже понять исторический процесс.

Степень изученности проблемы. Историография по данной теме находится в стадии становления. В 1990-е гг. наиболее активные исследования проходили в рамках политологии. Это вполне естественно, учитывая, что избранный хронологический период лишь недавно приобрёл свою завершенность и его временной горизонт отодвинулся на дистанцию, приемлемую для методов исторического познания. Кроме того, сама проблема взаимоотношений Центра и регионов «вошла» в общественно-политический и научный дискурс именно как политическая - в условиях распада СССР и

дезинтеграционных тенденций, перекинувшихся на саму Россию.

3

Разработка данной темы в рамках политологии началась на рубеже 8090-х гг. XX в. и с тех пор прошла ряд этапов: от переноса западной методологии региональных электоральных исследований (В.А.Колосов, Н.В.Петров, Л.В.Смирнягин, А.И. Трейвиш1), через рост интереса к собственно российским региональным реалиям2, к системному анализу региональных режимов и факторов их трансформации (М.Н. Афанасьев, М. Бри, В.Я. Гельман, Р.Я. Туровский, М.Ю. Шинковский)3.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока также становились предметом специальных политологических исследований. При этом интерес политологов был сфокусирован на Приморском крае, политическое развитие которого концентрированно отразило в себе основные проблемы взаимоотношений Москвы с территориями. Ким Сын Чжун на примере Приморья рассмотрел проблемы функционирования российского федерализма. Используя теорию «торга», он выявил основные политические инструменты, с помощью которых центральное и краевое руководство добивалось проведения выгодной им политики4. На примере Приморского края конца XX — начала XXI в. анализировал проблему взаимоотношений Центр -регион и B.C. Хамидулин. Его исследование проведено в рамках дискурса федерализма. Автор в своем анализе также использовал понятие символического капитала как ключевого фактора распределения баланса власти

1 См., например: Весна-89. География и анатомия парламентских выборов /под ред.

B.А.Колосова [и др.]. М.: Прогресс, 1990. 392 е.; Центр и периферия в региональном развитии / О.В. Грицай [и др.]. М.: Наука, 1991. 168 с.

Марченко Г., Мачульская О. Регионы России: справочник. М.: ЗАО «Журнал Эксперт», 1997. 488 е.; Регионы России в 1998 г.: Ежегодное приложение к политическому альманаху России / под ред. Н. Петрова; Моск. центр Карнеги. М.: Гендальф, 1999.267 с.

3 Афанасьев М.А. Испытывая политические институты // Pro et Contra. 1999. Весна. Т. 4. № 2.

C. 88-19; Его же. От вольных орд до Ханской ставки // Pro et Contra. 1999; Бри М. Региональные политические режимы и системы управления // Россия регионов: трансформация политических режимов. М.: Изд-во «Весь Мир», 2000. С. 61-109; Гельман

B.Я. Центр и регионы России: от децентрализации к рецентрализации // Федерализм и российские регионы: сб. ст. РАН ИНИОН, отв. ред. Н.Ю. Лапина, В.П.Мохов. М., 2006.

C. 95-118; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Изд-во «Европа», 2006. 240 е.; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006 780 е.; Его же. Центр и регионы: Проблемы политических взаимоотношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. 399 е.; Шинковский М.Ю. Российский регион: становление политического режима в условиях глобализации. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2000. С. 127-148.

4 Ким Сын Чжун. Российский федерализм в действии: Взаимоотношения центральной и региональной властей в современной России (на примере Приморского края). М.: Русская панорама. 1999. С. 41, 129 - 146.

между Центром и регионами, отметив чередование процессов централизации-децентрализации во взаимоотношениях обеих сторон5. Однако он не рассматривал позднесоветский период взаимоотношений Центра и регионов, в пределах которого и формировались основные факторы, влиявшие на распределение символических ресурсов в 1990-е гг.

В рамках исторической науки проблема взаимоотношений Центр-регион затрагивается в контексте более масштабных политических событий и процессов. В работах Р. Пихоя, А. Шубина, В. May, И. Стародубровской, а также в коллективном труде «Эпоха Ельцина» было показано, что высшее руководство, принимая важнейшие политические решения в период перестройки и либеральных реформ, вынуждено было учитывать соотношение сил в Центре и на местах. Решения об экономической децентрализации, политической либерализации, в том числе и проведение регионального руководства через «горнило» альтернативных выборов 1988 г., либо учитывали интересы мест, либо стремились противодействовать им. Тем не менее эта проблема до сих пор не являлась предметом специального исторического анализа и поэтому освещена лишь фрагментарно. Данный пробел во многом компенсируется исследованиями дальневосточных историков. Важное значение для избранной нами темы имеют работы A.C. Ващук и Е.В. Буянова6. A.C. Ващук показала сложное переплетение социальной политики Центра на Дальнем Востоке со стремлением центральной и региональной номенклатуры к упрочению своего господствующего положения в позднесоветский период. Ею раскрыт механизм отстаивания дальневосточными регионами своих интересов перед Центром и при этом прослежен процесс перерождения регионального правящего слоя. Е.В. Буянов проанализировал процесс реформирования органов государственной власти дальневосточных регионов в переломный период новейшей российской истории - конец 1980-х - середина 1990-х гг.

Проблемы взаимоотношений Центра и регионов Дальнего Востока в постсоветский период освещены также в работах Б.Г. Хачатуряна и

5 Хамидулин В. С. Взаимоотношения между Центром и регионами России в конце XX -начале XXI века: опыт, проблемы и перспективы (на примере Приморского края): автореф. дис. ... канд. полит, наук. Владивосток, 2008. С. 12-18.

6 Ващук A.C. Социальная политика в СССР и её реализация на Дальнем Востоке (1945 г. -конец 80-х годов): дис.... д-ра ист. наук. Владивосток, 1998. С. 363-387; Буянов Е.В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80-х гг. XX в. — начало XXI в.). Благовещенск: Амур. гос. ун-т, 2006. 292 с.

Р.В. Голощапова. Б.Г. Хачатурян анализирует развитие российского федерализма на примере дальневосточных территорий. Автор отмечает доминирование исполнительной власти в процессах децентрализации и определённую ущербность российского федерализма, вызванного к жизни стремлением не допустить развала страны7. Р.В. Голощапов посвятил свою работу истории формирования органов власти на Дальнем Востоке в 1990-е гг. Значительное внимание он уделил деятельности краевых и областных Советов8.

В работах зарубежных исследователей взаимоотношения Центр-регион в России рассматриваются преимущественно в рамках постсоветского периода (Дж. Хоскинг, Д. Ливен, О. Каппелли, В. Шляпентох). Названные учёные не только отмечают использование регионами общей слабости государства для обеспечения индивидуальных привилегий, но и делают широкие концептуальные обобщения, находя много общего в российском федерализме образца 1990-х гг. с феодализмом европейского средневековья: «король слаб, его бароны сильны». Американский исследователь Г. Дерлугьян характеризует политические процессы, происходившие в регионах с начала 1990-х гг., как становление режимов «бюрократической реставрации»9.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока в период с 1985 г. до конца 1990-х гг. не становились предметом специального исторического исследования. Они получили освещение в региональных исторических исследованиях, но не выступали в качестве самостоятельной темы, затрагиваясь лишь в «контекстах» (политики в СССР, реформирования органов власти, строительства федерализма).

Цель исследования: воссоздание истории административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока, а также выявление роли дальневосточной региональной политики в этом процессе.

7 Хачатурян Б.Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации (1991-1997гг.): дис. ... канд. ист. наук. Хабаровск, 2000. С. 58, 65-66.

8 Голощапов Р.В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990-2000 гг.): дис. ... канд. ист. наук. Хабаровск, 2002. С. 29-31.

9 Хоскинг Дж. Россия и русские. В 2 кн. М., 2003. Кн. 2. С. 376-377, 394-398; Шляпентох В. Современная Россия как феодальное общество: Новый взгляд на постсоветскую эру / пер. с англ. Ю. Гольдберга. М., 2008. С. 151-182; Дерлугьян Г. Адепт Бурдье на Кавказе: эскизы к биографии в миросистемной перспективе. М., 2010. С. 438 - 439; Ливен Д. Российская империя и её враги с XVI века до наших дней / пер. с англ. А. Козина, А. Платонова. М., 2007. С. 627.

Достижение данной цели подразумевает решение ряда задач:

- рассмотреть советскую региональную политику как инструмент социально-экономического развития страны;

- исследовать взаимоотношения Центра и регионов в качестве целостной системы реализации важнейших государственных решений;

- определить основные факторы, влиявшие на режим взаимоотношений Центра и регионов;

- исследовать эволюцию взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в период 1985 -1990 гг.;

- проанализировать динамику дальневосточной региональной политики в постсоветский период и выявить основные факторы, определявшие её эффективность;

- выяснить место и роль российского Дальнего Востока в представлениях политиков и экспертного сообщества в 1990-е гг.;

- выделить основные этапы, рассмотреть интересы и цели обеих сторон, а также выявить способы их достижения.

Объект исследования: история политической трансформации в России в 1985-1990-х гг.

Предмет исследования: процесс и механизмы политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985-1990-х гг.

Хронологические рамки диссертации охватывают период 1985 - 1990-е гт. Нижняя граница периода определяется приходом к власти в СССР нового руководства и провозглашением курса на модернизацию страны, началом явной системной фрагментации государства. Верхний рубеж также формально совпадает со сменой высшего руководства в стране, но содержательно он определяется складыванием условий для консолидации государственной власти, которые открывают принципиально новый этап во взаимоотношениях Центра и регионов в России, отмеченный ростом популярности центральной власти, усмирением политических амбиций региональных правителей.

Территориальные рамки включают три административно-территориальные единицы: Приморский, Хабаровский края и Амурскую область.

Методологическая основа диссертации. Исследование опирается на

общеисторические принципы и методологию. Принцип историзма требует

рассматривать взаимоотношения Центра и регионов в развитии, что

7

предполагает соблюдение хронологической последовательности, выделение этапов с определением границ, основных признаков и ведущих факторов для каждого из них. Принцип объективности позволил анализировать избранную проблему в широком историческом контексте, с учётом идеологических, политических и экономических реалий.

Сравнительно-исторический метод направлен на сопоставление целей, режимов и моделей взаимоотношений Центра и регионов, а также целей дальневосточной региональной политики в разные исторические периоды.

Историко-генетический метод применяется для выявления повторяющихся и новых характеристик в эволюции взаимоотношений Центра и регионов.

Факторный анализ направлен на выявление причинно-следственной связи в смене этапов и характера рассматриваемого процесса.

В работе также использовался историко-системный метод, в рамках которого взаимоотношения Центра и регионов рассматривались как целостная система взаимодействия центрального и регионального уровней власти по организации управления государством, территориального развития страны, мобилизации и распределения символических и материальных ресурсов. Историко-системный метод дополнялся структурно-функциональным подходом, нацеленным на понимание особенностей организации системы взаимоотношений Центра и регионов и функций её отдельных элементов.

С помощью регионально-управленческого подхода анализ взаимоотношений Центра и регионов проводился с учётом административной субординации.

Необходимость анализа большого объёма деловой переписки требует применения методологии интерпретации текста.

Теоретическая основа диссертации определяется спецификой избранного предмета анализа и особенностями рассматриваемого хронологического периода. Историческое исследование политических взаимоотношений Центра и регионов предполагает, что фокус анализа сосредоточивается на государстве, т.е. разных уровнях государственного управления. Следовательно, необходима историческая, стоящая вне идеологии и неполитизированная теория, позволяющая учитывать основные цели и принципы функционирования государства. В силу политико-идеологических

факторов развития отечественной гуманитарной науки большей части XX в.

8

современные теории государства, отвечающие заданным выше критериям, были созданы преимущественно в рамках западной исторической науки. Они получили наибольшую разработку в трудах Ч. Тилли, О. Каппелли, У. Мак-Нила, М. ван Кревельда, Г. Дерлугьяна10. Целям нашего анализа наиболее адекватен государство-центричный подход американского историка Ч. Тилли, подробно изложенный в его итоговой работе «Принуждение, капитал и европейские государства. 1990—1992 гг.». Ч. Тилли считает, что основной внутриполитической целью государства является изъятие (мобилизация) части ресурсов общества, т.е. получение с подвластного населения средств на все прочие государственные цели". Изъятие вовсе не означает примитивный отъём ресурсов государством у общества. В современных условиях оно подразумевает и заботу власти об увеличении доступных для него ресурсов, а значит, и проведение государством политики социально-экономического регулирования и развития.

Сам Ч. Тилли в своём исследовании не использовал концепцию Центр-регион. Но фактически им был сделан концептуальный прорыв в осмыслении этой проблемы в ходе анализа становления институтов прямого правления в государстве.

В методологической части диссертации даются трактовки основных понятий. Важнейшие из них: «Центр» - синоним общенационального (центрального) уровня власти; «регион» — субнациональный административный уровень управления государством. «Региональная политика» имеет двойственное значение. В различные исторические периоды она может означать управление территориальным развитием или же сохранение территориальной целостности страны. Символические ресурсы понимаются как признание, поддержка ключевых групп общества, которые обеспечивают их держателю готовность подчиняться со стороны как общества в целом, так и его ключевых групп.

Основные позиции теории Ч. Тилли дополнены концепцией «торга», уже

10 Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 1990-1992 гг. М.: Изд. дом "Территория будущего", 2009. 360 е.; Мак-Нил У. В погоне за мощью. Технология, вооружённая сила и общество в XI - XX веках. М., 2008. 456 е.; Каппелли О. «До-современное» государственное строительство в постсоветской России // Прогнозис. 2009. № 1 (17). С. 131-175, 141; М. ван Кревельд. Расцвет и упадок государства. М.: ИРИСЭН, 2006. 544 е.; Дерлугьян Г. Указ. соч. С. 450.

11 Тилли Ч. Указ. соч. С. 147.

традиционно используемой при анализе взаимоотношений Центра и регионов. Теория «торга» подробно разработана Томасом Шеллингом в работе «Стратегия конфликта»12. Данные теоретические положения подкрепляются элементами веберианской теории политики13.

Источниковая база диссертационного исследования включает две группы документов: опубликованные и неопубликованные.

К первой группе в рамках советского периода относятся программные документы, сборники выступлений и статей первых лиц партии и государства, стенографические отчеты мероприятий КПСС, статистические материалы. Отличительной особенностью опубликованных материалов является чёткая хронологическая дифференциация. Господствующая в советский период партийная документация с 1991 г. уступила место более узкой группе источников. По рассматриваемой нами проблеме опубликованные документальные источники фактически свелись к ежегодным Посланиям Президента России Федеральному Собранию, начало которым было положено в 1994 г. Частично этот дефицит компенсируется тем, что копии многих решений высшего руководства стали доступны в официальных электронных базах данных. При этом сохранилась традиция публикации стратегических программных документов, в том числе и по региональному развитию (например, Основные положения региональной политики в Российской Федерации; Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг.)14.

В работе над диссертацией использовалась также мемуарная литература, представленная трудами М.С. Горбачёва, Ф.М. Бурлацкого, А.Н. Яковлева, A.C. Черняева, Н.Т. Хромовских, В.И. Ишаева, А.К. Чёрного, A.A. Кривченко'5.

12 Шеллинг Т. Стратегия конфликта /пер. с англ. Т. Даниловой /под ред. Ю. Кузнецова, К. Сонина. М.: ИРИСЭН, 2007. С. 35.

13 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644-707.

14 Основные положения региональной политики в Российской Федерации. URL: http://www.scrf.gov.ru/docurnents/26.html. (дата обращения: 03.07.2009); Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 годы. Хабаровск, 1996. 62 с.

15 Бурлацкий Ф.М. Русские государи: Эпоха реформации: Никита Смелый, Михаил Блаженный, Борис Крутой. М.: Фирма ШАРК", 1996. 512 е.; Горбачёв М.С. Жизнь и реформы. В 2 кн. М.: «Новости», 1995; Его же. Понять перестройку... Почему это важно сейчас? М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. 400 е.; Ишаев В.И. Особый район России. Хабаровск: Хабар, кн. изд-во, 1998. 270 е.; Кривченко A.A. Схватка над пропастью: Записки

10

Специфика опубликованных источников заключается в том, что они отражают лишь поверхностный уровень политики, самопрезентацию власти и отдельных политических акторов. С их помощью реконструировались не столько сами политические взаимоотношения Центра и регионов, сколько представления и публичные намерения обеих сторон.

Для анализа внутреннего механизма этих взаимоотношений первостепенное значение имеет вторая группа источников - неопубликованные документы. В основе эмпирической базы представленной диссертации лежат материалы центральных и региональных государственных архивов: Государственного архива Российской Федерации (г. Москва), (Ф. 10156. Министерство по делам федерации, национальностей и миграционной политики России; Ф. 10121.Федеральные органы национальной и региональной политики России); Российского государственного архива социально-политической истории (г. Москва), (Ф. 17. Центральный комитет КПСС).

Значительная часть архивных источников по данной проблеме содержится в региональных архивах: Государственный архив Приморского края (г. Владивосток), (Ф. П-68. Приморский краевой комитет КПСС; Ф. Р-1694. Администрация Приморского края); Государственный архив Хабаровского края (г. Хабаровск) (Ф. П-35. Хабаровский краевой комитет КПСС; Ф. Р-2061. Администрация Хабаровского края); Государственный архив Амурской области (г.Благовещенск) (Ф. П-1. Амурский областной комитет КПСС; Ф. Р-2286. Администрация Амурской области).

Использованные неопубликованные источники представлены следующими группами:

1. Деловая переписка:

а) для советского периода: партийная переписка (между региональными комитетами и центральными партийными органами), партийно-ведомственная переписка (между краевыми, областными комитетами и центральными министерствами и

губернатора. Благовещенск: ООО "Изд. компания "РИО", 2005. 592 е.; Ломакин В.П. Приморье: вчера, сегодня, завтра. М.: Изд-во полит, литературы, 1981. 191 е.; Хромовских Н.Т. Размышление о прожитом. Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 1998. 215 е.; Чёрный А.К. Край свершений и мужества. М.: Советская Россия, 1982. 240 е.; Его же. Остаюсь дальневосточником. Хабаровск: «Этнос - ДВ», 1998. 512 е.; Черняев A.C. Совместный исход: Дневник двух эпох. 1971 - 1991 годы. М.: РОССПЭН, 2010. 1047 е.; Яковлев А.Н. Омут памяти: От Столыпина до Путина: В 2 кн. М.: "Вагриус", 2001. Кн. 2. 480 с.

ведомствами);

б) для постсоветского периода: переписка между региональными администрациями и Правительством, обращения региональных руководителей к Президенту России, Председателю и отдельным членам Правительства.

2. Аналитические записки, обращения к Генеральному секретарю, в ЦК КПСС, к Президенту, Председателю Правительства.

3. Стенограммы и протоколы конференций, заседаний, обсуждений, совещаний.

Большинство архивных документов вводится в научный оборот впервые.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые проведено историческое исследование административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в рамках позднесоветского и постсоветского периодов. Историческая реконструкция проведена на базе новых источников и оригинальной теоретической основы. Проведён ретроспективный анализ трансформации региональной политики и взаимоотношений Центр-регион в 1985—1990-х гг., выявлены ключевые факторы данного процесса. Разработана периодизация взаимоотношений Центр-регион в постсоветский период, выстроенная не только по формальным, но и по содержательным критериям.

Положения, выносимые на защиту

1. Опыт взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985-1990-х гг. показывает, что ключевым фактором успеха децентрализации, как и любых стратегических решений, являлся управленческий потенциал государства, выраженный в способности мобилизовать ресурсы общества. В условиях низкого потенциала государства децентрализация ведёт к ослаблению управляемости страной.

2. Роль юга Дальнего Востока в приоритетах региональной политики Центра на протяжении рассматриваемого периода менялась зеркально: от потенциального «локомотива» в развитии страны (позднесоветский период) до «бремени», осложнявшим проведение либеральных преобразований. При этом доминирование первого или второго значения определялось не столько объективными преимуществами и проблемами

региона, сколько политической конъюнктурой в стране, материальными и управленческими возможностями государства.

3. Взаимоотношения Центра и регионов в рассматриваемый период были одной из важнейших составляющих процесса политической трансформации. Региональный уровень власти был не только объектом повышенного внимания Центра в процессе принятия и реализации важнейших решений, но и активно влиял на политическую повестку дня, на ход и результаты реформ.

4. На протяжении 1985—1990-х гг. политическое содержание взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока динамично менялось, находясь в зависимости от управленческих возможностей Москвы и целей региональной политики. В рассматриваемый отрезок времени это содержание колебалось между двумя крайними значениями — «управление» и «борьба». В постсоветский период последующий этап, как правило, обесценивал результаты предыдущего. Конъюнктурность и непоследовательность взаимоотношений Центра и регионов являлись деструктивным фактором для развития страны.

Теоретическая значимость результатов исследования. Разработана концепция исторического исследования взаимоотношений Центр—регион в России, применимая к анализу позднесоветского и постсоветского периодов.

Практическая значимость. Результаты исследования были использованы в двух проектах: Благотворительная программа грантов Института общественного проектирования (г. Москва), «для аспирантов Российской Федерации, работающих над общественно-значимыми темами социально-гуманитарных исследований», присуждаемых аспирантам, ведущим разработки по общественно-значимым проблемам (2009); «Стратегия обеспечения социально-политической безопасности на Дальнем Востоке России во второй половине XX в.» (грант Президиума ДВО РАН № 09-Ш-А-11-550).

Результаты исследования могут быть также использованы в фундаментальном труде по истории Дальнего Востока, охватывающем позднесоветский и постсоветский периоды, ходе научной разработки проблем российской региональной политики и взаимоотношений Центр-регион, в преподавательской деятельности по курсу «Отечественная история», при

реформировании существующих взаимоотношений центрального и регионального уровней власти.

Апробация работы. Результаты исследования представлены на четырёх международных и всероссийских конференциях, проходивших в г. Владивостоке в 2008-2010 гг. («Дальний Восток России и страны АТР в изменяющемся мире»: XI международная научная конференция молодых ученых 12-15 мая 2008 г.; «Историческая наука и историческое образование на Дальнем Востоке»: Международная научная конференция, посвященная 90-летию высшего исторического образования на Дальнем Востоке России. 9-10 октября 2008 г.; «История и культура дальневосточной России и стран АТР»: XII Всерос. конф. молодых учёных. 19 - 21 апреля 2010 г.) и в 10 публикациях, в том числе 6 работ в журналах из списка ВАК: «Вестник ДВО РАН», «Россия и АТР», «Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке».

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений в виде табличного и графического материала, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы. Во Введении обосновывается актуальность, научная новизна и практическая значимость исследования. Определяются хронологические и территориальные рамки. Рассмотрены степень изученности проблемы, источниковая база, методология и теоретическая основа, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

Первая глава «Центр и регионы юга Дальнего Востока в рамках советской модели взаимоотношений и в процессе её крушения (1985 —1991 гг.)» состоит из пяти параграфов.

В параграфе 1.1. «Традиции советской региональной политики в их

отношении к задачам территориального развития страны» определяются

исторический контекст и системные характеристики взаимоотношений Центр-

регион в середине 1980-х гг. Рассмотрены ключевые особенности системы

управления сложившейся в СССР. Её политическим ядром была

Коммунистическая партия Советского Союза. Постановления Центрального

Комитета КПСС, выступления первых лиц партии транслировались

нижестоящими уровнями власти, вплоть до первичных партийных организаций

и были обязательны для исполнения каждым членом партии. Политическая

централизация скреплялась экономически на основе плановой системы

14

хозяйства.

Политико-административное воздействие на общество дополнялось своеобразным заменителем рыночной конкуренции - «социалистическим соревнованием», призванным поддерживать дух здорового соперничества между трудовыми коллективами, предприятиями, городами и регионами.

Целью власти было создание атмосферы перманентного трудового подъёма, неослабевающей мобилизации каждого гражданина СССР. Условием достижения этой цели выступало единство административно-политического пространства, максимально интегрированная властная вертикаль.

Организационные инновации, трудовые рекорды, принятые «социалистические обязательства» с уровня региона и даже отдельного предприятия «поднимались» далее вверх по указанной вертикали, но не придавали импульса мобилизации в масштабе всей страны. Например, в 1986 г. повсеместному распространению подлежали, принятые коллективом Волжского автомобильного завода (Самарская область) повышенные обязательства на двенадцатую пятилетку (1986 - 1990 гг.), «белорусский метод» работы на транспорте, опыт организаторской работы Воронежского обкома в сфере животноводства16. В том случае, если ЦК КПСС выражал недовольство каким-либо областным или краевым комитетом, который также мог быть выбран в качестве общепоказательного примера, региональные власти всех территорий страны анализировали положение у себя на предмет наличия подобных недостатков. В данной системе региональный уровень политического управления, представленный областными и краевыми комитетами КПСС, выступал важнейшим посредником в проведении политики Центра на местах и в мобилизации региональных ресурсов на общегосударственные нужды. Но под формальным единством советской системы государственного управления функционировал сложный механизм взаимоотношений центрального и регионального руководства, который до конца 1980-х гг. мог существовать только внутри «коридоров власти».

Стремление высшего политического руководства сохранять высокую управляемость и жёсткий контроль над политическими и социальными процессами в стране оказалось в противоречии с рядом естественных и

16 ГАПК (Государственный архив Приморского края). Ф. П-68. Оп. 117. Д. 241. Л. 90; ГАХК (Государственный архив Хабаровского края). Ф. П-35. Оп. 112. Д. 175. Л. 12; Оп. 113. Д. 110, Л. 8.

системных факторов. Во-первых, сам территориальный масштаб государства обуславливал приоритет регионов в формировании информационного потока в Центр: о ситуации в стране Москва судила, прежде всего, на основе информации с мест. Во-вторых, к середине 1980-х гг. политическая система в СССР уже долгое время эволюционировала в сторону «совещательной демократии», на основе негласного «пакта» центральной и региональной элит: первые секретари получили в регионах почти абсолютную власть, но взамен от них требовалось безусловная поддержка Генерального секретаря. В-третьих, централизованное государственное управление должно было черпать свою эффективность из многообразия организационного опыта огромной страны и держалось на сильных личностях партийно-государственных администраторов в регионах.

Центральный и региональный уровни данной системы преследовали несовпадающие интересы, необходимость согласования которых и сформировала «политическое поле» для взаимоотношений Центр-регион. Интересы Москвы состояли в наиболее полном исполнении решений высшего руководства и планов экономического развития на всей территории страны, интересы регионов были направлены на «выбивание» максимально возможного объёма централизованных ресурсов для выполнения этих планов и решений.

В параграфе 1.2. «Символические и материальные ресурсы в системе взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока на мобилизационном этапе Перестройки (1985-1987)» рассматриваются основные ресурсы и способы согласования интересов обеих сторон в условиях высокой политической централизации и отсутствия публичной политики.

На первом этапе перестройки для региональной элиты был закрыт путь к получению символических ресурсов за счёт завоевания публичной поддержки общества. Однако дальневосточные партийные управленцы традиционно использовали специфическое положение региона для отстаивания региональных интересов перед Центром и укрепления своего политического статуса. Высокий уровень геополитической напряженности (приграничное положение, конфронтация с КНР, наличие непризнанных границ) и необходимость вовлечения в общенациональный оборот природных богатств Дальнего Востока позволяли региональному руководству претендовать на особый статус и активно обращаться в Москву. Соответственно этим условиям

формировалась и дальневосточная региональная политика Центра.

16

К середине 1980-х гг. был накоплен более чем десятилетний опыт политики наибольшего благоприятствования высшего руководства к развитию данной территории и были видны как достижения, так и противоречия этого курса. В 1970 — 1980-е гг. на Дальний Восток приходилось 5% общего объёма централизованных инвестиций по СССР, и этот показатель лишь немного уступал тому, что было в 30-е гг. — 6,3%17. В то же время рост интереса Центра к этому региону происходил параллельно с нарастанием негативных тенденций в социально-экономическом развитии последнего, впрочем, как и всей страны. С 1965 г. на Дальнем Востоке не был выполнен ни один пятилетний план, а доля региона в экономике СССР начала медленно снижаться.

До прихода к власти М.С. Горбачёва негативные тенденции принято было объяснять «объективными причинами» (прежде всего недостаточной комплексностью развития территории), и таким образом проблемы в системе государственного управления переводились из политической в экономическую плоскость. При этом разрабатываемая с 1970-х гг. программа регионального развития, наоборот, приобретала в этих условиях политическое содержание -она выступала результатом согласования интересов Москвы и регионов. Это наглядно проявилось весной 1985 г., когда первые секретари дальневосточных крайкомов и обкомов направили коллективное обращение к новому Генеральному секретарю, в котором связывали успех объявленного курса на ускорение развития страны с принятием специального постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР о мерах по ускоренному развитию производительных сил Дальневосточного экономического района в 1986 - 1990 гг. и на период до 2000 г.18

М.С. Горбачёв, вынужденный обеспечивать политическую поддержку курсу «перестройки», предпринял попытку использовать прежнюю систему взаимной ответственности для обеспечения консенсуса центрального и регионального уровней управления. В случае Дальнего Востока основой такого консенсуса выступила «Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного

17 Минакир П.А. Экономика регионов: Дальний Восток. М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2006. С. 186.

18ГАХК. Ф.35.0п. 112. Д. 175. Л. 46.

экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.», (ДГП) о необходимости которой М.С. Горбачёв публично заявил в ходе своей поездки по Дальнему Востоку 25—31 июля 1986 г.

Программа была принята 19 августа 1987 г. Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР и предполагала консолидацию всех уровней управления на основе обмена материальными и символическими ресурсами. Централизованные вложения в Дальний Восток должны были составить порядка 200 млрд. руб. в течение 15 лет. За этот же срок предполагалось создать в данном регионе экономический потенциал равный существовавшему на момент утверждения Программы. Региональные власти, в свою очередь, должны были обеспечить выполнение ДГП на местах.

Параграф завершается выводом о наличии взаимозависимости центрального и регионального уровней управления в деле мобилизационной модернизации страны. Материальные ресурсы, которые Центр должен был направлять в регионы на реализацию конкретных программ, могли появиться главным образом в результате усилий регионального уровня по мобилизации общества на эффективный труд. Именно последняя составляющая была важнейшим фактором успеха или провала принятой ДГП.

Параграф 1.3. «Управленческий потенциал государства как ключевой фактор взаимоотношений Центра и регионов в советской системе управления» посвящён анализу методов, которые были в распоряжении регионального руководства для обеспечения мобилизационного ускорения развития страны. Для реализации этой политики руководство Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области обладало разнообразными, но традиционными средствами политико-идеологического и административного воздействия на социум.

Главным объектом воздействия краевых и областных комитетов в 1985 -1987 гг. были, во-первых, хозяйственные и партийные руководители; во-вторых, трудовые коллективы. Они составляли различные категории общества, от которых хотя и требовалось одно - интенсификация труда и повышение ответственности, но методы к ним применялись разные.

В первом случае политическое руководство стремилось максимально

задействовать личные контакты, партийный контроль и кадровую политику, с

помощью которых оно рассчитывало преодолеть хронические изъяны

хозяйственников позднесоветского времени - отсутствие ответственности за

порученное дело, «неорганизованность», «благодушие». Это были стандартные

18

упрёки со стороны региональной власти всех рассматриваемых нами территорий. Основные формы контроля руководящих кадров были выработаны в предшествующие годы: аттестация, собеседования, стажировка, отчёты на бюро, собраниях перед членами партии.

В случае с трудовьми коллективами принимались меры по идеологическому воздействию, административному контролю и экономическому стимулированию. Партийные управленцы рассчитывали мобилизовать людей на ударный труд. Руководство стремилось «вдохновить» их силой убеждения, используя развитую сеть Домов культуры, клубов, наработанный арсенал средств пропаганды, отряды партийных агитаторов.

Кроме того, в ускорении экономического развития одна из ключевых ролей отводилась и правоохранительным органам, о чём ярко свидетельствует решение Приморского крайкома закрепить за ними до 1 марта 1987 г. по 1-2 крупных предприятия, совхоза, колхоза, учебных заведения с неблагополучным состоянием дел по соблюдению трудового законодательства и профилактике правонарушений. Эти методы оформились и закрепились многолетней практикой, опирались на идеологические и теоретические представления советской власти о советском обществе.

В параграфе 1.4. «Противоречия советской мобилизационной системы государственного управления и формирующегося потребительского общества» рассматриваются причины провала вышеописанной политики.

Вырабатывая стратегию мобилизационной модернизации, руководство страны оказалось заложником собственных представлений об эффективности советской системы управления. Общество, готовое на трудовой подъём во имя решения поставленных государством задач, и система государственного управления, объективно способная этот подъём организовать, - эти два убеждения власти составили концептуальный фундамент политической стратегии Перестройки. Команда М.С. Горбачёва была убеждена в массовой поддержке курса на Перестройку, а провалы мобилизационной модернизации, явные уже к 1988 г., виделись ей как «сопротивление» бюрократии на местах.

Исторический анализ показал, что основной управленческий барьер заключался не в противодействии консервативной бюрократии, а в противоречии между мобилизационной системой управления и формирующимся с 1960-х гг., в том числе и на Дальнем Востоке, потребительским обществом. Официальные представления о советских людях,

19

забывавших себя в стремлении совершить трудовой подвиг, были далеки от реальности. Реформаторы, пытавшиеся на основе традиционной системы управления обеспечить мобилизационную модернизацию, натолкнулись на принципиальное препятствие: управляемость обществом основывалась на неуклонном повышении материального благосостояния людей, но государство всё более обнаруживало неспособность обеспечить последнее. По данным Института социологических исследований АН СССР, основанным на анализе опроса, охватившего в 1981—1984 гг. 30 тыс. чел. в разных областях страны, из одиннадцати показателей удовлетворённости самый низкий относился к материальному положению. Произошла фетишизация экономических условий и материальных предпосылок не только в массовом сознании, но и в сознании партийных работников. Такая ситуация наблюдалась и в рассматриваемых нами регионах, где в начале Перестройки письма в крайкомы, предложения и «наказы» избирателей в ходе выборов в Советы также большей частью были посвящены материальным и социально-бытовым проблемам при общем безразличии к вопросам идеологии.

Одним из основных факторов снижения управленческого потенциала партии был кризис первичных партийных организаций. И это хорошо осознавалось на региональном уровне власти. Первичные партийные организации были объектом постоянной критики за «неэффективность», «формализм», «низкую ответственность», подмену конкретного живого дела «бумаготворчеством». Такое положение дел не в последнюю очередь было следствием состояния самих первичных организаций, прежде всего качества кадров. Секретари зачастую выбирались в них по принципу «кому проще выполнять эти обязанности», а партийные характеристики превратились в ничего не значащую формальность, их составители отделывались дежурными фразами «дисциплинирован», «активно участвует», «выдержан».

Попытка высшего политического руководства разбудить гражданскую

активность широких слоёв населения с помощью политической либерализации

лишь усилила управленческий кризис. Публичное обсуждение места и роли

партии в обществе, начавшееся с XIX партийной конференции в 1988 г.,

способствовало расширению критики партийного аппарата и дальнейшему

падению её управленческого потенциала. М.С. Горбачёв, провоцируя эти

дискуссии, пытался улучшить существующую формулу власти КПСС, но

вместо этого сама власть партии была поставлена обществом под сомнение, что

20

наглядно проявилось в ходе обсуждения тезисов к той же конференции в городских, районных и первичных парторганизациях. В данной ситуации Центр попытался направить растущее общественное недовольство против регионального аппарата управления.

Глава первая завершается параграфом 1.5. «Влияние политической либерализации (1988 - 1991 гг.) на взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока». Идеологические иллюзии высшего политического руководства, описанные в предыдущем параграфе, способствовали уверенности М.С. Горбачёва и его окружения в том, что основной причиной неуспеха Перестройки является сопротивление регионального секретарского корпуса, который оказался под прицелом критики партийных лидеров из ЦК КПСС за неумение организовать преобразования на местах и даже за сознательное сопротивление реформам. Это означало конец брежневского консенсуса между разными уровнями власти.

В рассматриваемых регионах данная ситуация проявилась на примере реализации «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.». Из Приморского, Хабаровского краев и Амурской области увеличился поток обращений в Центр и лично к М.С. Горбачёву, в которых главными виновниками провала Программы назывались министерства и ведомства, не выделявшие ресурсы, устанавливавшие заниженные планы подчинённым предприятиям, не строившие социальные объекты19. В телеграммах, направленных Приморским крайкомом в центральные партийные органы во второй половине 1980-х гг., прослеживается основной мотив этих обращений — увеличение выделяемых ресурсов как необходимое условие выполнения планов. Но и министерства предъявляли встречные претензии. Например, в марте 1988 г. первый заместитель министра машиностроения СССР указывал Хабаровскому крайкому на провалы в его организаторской работе: необеспеченность объектов министерства строительными материалами, конструкциями, машинами, механизмами и рабочим кадрами20.

19 ГАПК. Ф. П-68. Оп. 117. Д. 241. Л. 2-4, 9, 22, 34, 108; ГАХК. Ф. 35. Оп. 117. Д. 168. Л. 11, 25, 27, 93, 97; ГААО (Государственный архив Амурской области). Ф. П-1. Оп. 67. Д. 142. Л. 1-5.

20 ГАПК. Ф. П-68. On. 117. Д. 354. Л. 4 - 78; ГАХК. Ф. П-35. On. 117. Д. 132. Л. 60.

21

В то же время регионалы сами были вынуждены признавать, что им и прочим нижестоящим партийным организациям не удаётся обеспечить должный уровень руководства экономикой и реализации принятых решений. Районные партийные управленцы обвинялись в «пассивности» и «медлительности», неспособности влиять на производственные процессы. При дефиците централизованных ресурсов и выделенные средства часто не осваивались.

Таким образом, провал ДТП как модернизационной программы имел не только финансовое, но и организационное измерение - заявленные цели не достигались не столько потому, что на них не было средств, но в, первую очередь, потому, что партийное государство не смогло традиционными способами мобилизовать людей на достижение этих целей и за счёт этого получить необходимые средства. В предназначенном для служебного пользования обращении к партийным организациям, относящемся к рубежу 1988-1989 гг., ЦК КПСС открыто признавал, что государство не имеет возможностей удовлетворить запросы общества21.

Возникала ситуация, похожая на замкнутый круг, движение по которому неминуемо сопровождалось дальнейшим падением авторитета: во-первых, аппарата ЦК КПСС перед региональным руководством (ввиду его всё более явной неспособности исполнять роль распределителя материальных, а значит, и символических ресурсов); во-вторых - регионального руководства перед Центром (ввиду явного бессилия реализовывать принятые решения); в-третьих - всей системы государственной власти перед обществом, ввиду всё более проявлявшегося бессилия выполнить публично взятые обязательства. М.С. Горбачёв и его единомышленники в высшем руководстве страны попытались преодолеть управленческий кризис с помощью политических реформ.

Процесс политической демократизации, провозглашённой на XIX партийной конференции в 1988 г., означал, что Центр больше не намерен разделять политическую ответственность с первыми секретарями обкомов и крайкомов за результаты социально-экономического развития на местах. Демократизация политической системы определила для регионального руководства необходимость искать под держку не Центра, а местного населения в ходе альтернативных выборов. Но здесь первые секретари столкнулись с

21 ГАХК.Ф. П-35. Оп. 117. Д. 285. Л.59, 60-61, 64-65, 71.

22

нарастающими антиноменклатурными настроениями. Так, выборы народных депутатов, проходившие в марте 1989 г., проиграли 26 первых секретарей различных регионов, в их числе B.C. Пастернак (Хабаровский край) и В.Н. Шилов (Амурская область). Именно по результатам этих выборов регионалы почувствовали, что их сознательно поставили под удар.

В 1989 г. управленцам всех уровней стало ясно, что для развития Дальнего Востока Центр не имеет ни денег, ни сил. В ходе совещания партийных, хозяйственных, плановых и научных организаций дальневосточного региона, специально посвященном выполнению Программы, фактически было признано, что Программа провалена. В том же году секретарь ЦК КПСС О.Д. Бакланов, посетивший г.Хабаровск, призывал краевые власти ориентироваться не на Центр, а на внешнеэкономические связи.

С развитием либерализации взаимоотношения Центра и регионов становятся полем выяснения политических отношений и борьбы за контроль над материальными ресурсами. В итоге уже в 1990-1991 гг. была утрачены сама основа для взаимоотношений Центра и регионов, так как система, основанная на взаимной ответственности быстро разрушалась. Регионы юга Дальнего Востока представляли собой характерный пример деструктивного влияния низкого потенциала государства и взаимоотношений «торга» на реформационные процессы периода Перестройки.

Вторая глава «Центр и регионы юга Дальнего Востока в 1990-е гг.: поиск новой модели взаимоотношений» включает три параграфа. Она посвящена изменениям во взаимоотношениях по оси Центр-регион и в дальневосточной региональной политике, связанных с системньм кризисом государства и радикальным уменьшением роли Москвы в процессах территориального развития страны.

В Параграфе 2.1. «Сценарии региональной политики в период политической неустойчивости России» рассматриваются цели региональной политики и выделяются этапы взаимоотношений Москвы и провинции со времени распада СССР по 1999 г.

В данный период цели региональной политики попеременно

чередовались, неоднократно сменяя друг друга. Автором выделено несколько

таких целей: сохранение целостности государства / укрепление Центра;

удержание Центром власти; политически оптимальное распределение

централизованных финансовых и прочих материальных ресурсов; финансовая

23

стабилизация (комплекс мер, где доминирующей была антиинфляционная политика). Эти цели свидетельствовали о глубоком кризисе государства, для которого вопросы развития были вытеснены задачами элементарного выживания.

При рассмотрении основных причин слабой управляемости государства выделяется острый дефицит материальных ресурсов Центра, остававшийся главным деструктивным фактором региональной политики на протяжении всех 1990-х гг. В общий процесс гонки за перераспределение средств федерального бюджета активно включились и новые структуры власти в Приморском, Хабаровском краях и Амурской области. Данный процесс особенно активизировался после закрепления у власти представителей директорского корпуса (Е.И. Наздратенко в Приморье и В.И. Ишаев в Хабаровском крае, Амурская область отличалась нестабильным политическим режимом на протяжении большей части 1990-х гг.). Общее число регионов-доноров федерального бюджета неуклонно сокращалось: если в 1993 г. их было 35, то в 1996 г. — 12, в 1997 - 8. Число дотационных регионов, напротив, увеличивалось: в 1990 г. - 50,1994 г. - 66,1995 г. - 78,1996 г. - 75, 1997 г. - 7922.

Как и в позднесоветский период, главной причиной дефицита бюджетных средств в Центре и в регионах оставалась неэффективность мобилизации ресурсов общества, которая в новых условиях выражалась в хронической неспособности государства собирать налоги. Это обуславливало низкую эффективность государственного управления. К 1995 г. сложилась следующая ситуация: в стране действовало 30 Указов Президента и 36 Постановлений Правительства по государственной поддержке регионов и их социально-экономическому развитию. По ним имелось 736 заданий и поручений. Но выполнено было лишь 248 (34%), выполнено не полностью (111) и больше половины от общего числа (377) находилось в стадии выполнения. Основная причина невыполнения — отсутствие средств и нормативно-правовой базы23.

В конце параграфа 2.1. сформулирована авторская периодизация взаимоотношений Центр-регион.

В параграфе 2.2. «Новая роль в новых условиях: представления центральных и местных политиков о Дальнем Востоке» определяется место

22 Марченко Г., Мачульская О. Регионы России: справочник. М.: ЗАО «Журнал Эксперт», 1997. С. 11.

"ГАРФФ. 10121. Оп.2. Д. 151. Л. 10,36.

региона на ментальной карте российской власти. Историческим рубежом в осмыслении роли Дальнего Востока в экономическом и политическом развитии России стал территориальный и системный распад государства. Прежняя стратегия его развития, подчинённая решению оборонных задач, в условиях геополитической неопределённости страны утратила свою актуальность. Реформаторы осознавали, что перспектива превращения региона в развитый народнохозяйственный комплекс не может быть реализована не только в силу утраты (смены) ориентиров территориального и экономического развития, но и по причине отсутствия ресурсов для достижения этих целей. Восточные территории в экспертном сообществе оценивались как геополитическое бремя, тормозящее и искажающее развитие страны24. Венцом подобного рода выводов среди политиков служит констатация, озвученная первым Президентом России Б.Н. Ельциным в его последнем Послании Федеральному собранию в 1999 г. Оценивая путь, пройденный страной под его руководством, Президент указал на Дальний Восток наряду с Крайним Севером как на фактор непоследовательности рыночных реформ, препятствовавший политике либерализации цен и макроэкономической стабилизации25. В то же время, руководство рассматриваемых нами регионов на протяжении 1990-х гг. настаивало на стратегической важности Дальнего Востока и необходимости политики особого благоприятствования в его развитии. Регионалы не оставляли попыток навязать Центру принятие специальных проектов, программ и постановлений по Дальнему Востоку. Например, проекты «Большой Владивосток», «СЭЗ Находка», свободной экономической зоны в районе г. Благовещенска со строительством мостового перехода в КНР. Администрация Приморского края в 1993 г. инициировала исследование «Перспективы Приморского края в условиях перехода к рынку в свете геостратегических и экономических интересов России», которое было представлено Президенту. Хабаровскому губернатору В.И. Ишаеву в 1996 г. удалось убедить Москву принять масштабную «Федеральную целевую программу экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы». Дальневосточная региональная политика колебалась между двумя противоположными задачами: попытками Москвы реализовать

24 См.: Трейвиш А., Шупер В. Теоретическая география, геополитика и будущее России // Свободная мысль. 1992. № 12. С. 31-32.

25 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. М, 1999. С. 14.

25

«перспективность» или же нейтрализовать «обременительностью» данной территории.

Обременительность Дальнего Востока в понимании российской элиты, его периферийность в общественном сознании в сочетании с реальными проблемами, потенциальными угрозами и большими перспективами определили противоречивую дальневосточную политику Центра и основные контуры расколов по оси Центр-регион

В Параграфе 2.3. «Интересы, цели и способы их достижения во взаимоотношениях Центра и регионов юга Дальнего Востока» исследуется специфика взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в постсоветский период.

Несмотря на то, что развитие данной территории больше не являлось приоритетом в региональной политике, дальневосточные проблемы не исчезали из поля внимания Москвы на протяжении всех 1990-х гг. По Дальнему Востоку принимались Указы Президента и Постановления Правительства, утверждались стратегические программы развития. Просьбы регионов, как правило, получали поддержку в виде принятия тех или иных решений. Проблема, как и прежде, заключалась в их реализации. Например, Указ № 351 от 03.04.1992 г. "Вопросы социально-экономического развития районов Дальнего Востока"26, в части оставления определённой доли экспортных пошлин в бюджетах дальневосточных регионов, не исполнялся27. Неудачной была судьба и Указа Президента РФ № 1118 «О мерах по развитию и государственной поддержке экономики Дальнего Востока», вышедшего в сентябре 1992 г., в котором предусматривалась разработка и принятие в первом полугодии 1993 г. государственной программы «Дальний Восток». Кроме этого, в период с 1991 по 1994 г. было семнадцать постановлений правительства по поддержке и развитию регионов Дальнего Востока, в том числе — три по Приморскому краю и одно по Хабаровскому (впереди Приморья по вниманию Центра на Дальнем Востоке были только Сахалин и Курильские острова - четыре Постановления, а вровень шла лишь Республика Саха (Якутия)). При этом, как признавали позже в Министерстве по делам национальностей и региональной политике, все эти

26 См.: Указ Президента Российской Федерации «Вопросы социально-экономического развития районов Дальнего Востока». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?

1; 1233108 (дата обращения: 12.03.2010).

27 ГАПК. Ф. Р-1694. Оп. 1. Д. 46. Л.88.

документы «...не возымели должного влияния».

Слабость государства и её атрибуты — дефицит материальных ресурсов и неэффективность контроля - обуславливали соответствующую логику взаимоотношений Центра и регионов. Обе стороны неуклонно пытались «пробовать друг друга на прочность», «раздвигая» или «сужая» рамки уже принятых договорённостей. В самом конце 1994 г. Президент Б.Н. Ельцин провёл совещание с главами дальневосточных субъектов, по итогам которого в очередной раз согласился с их основными претензиями и составил список поручений Правительству. Но эта «победа» рассматривалась властями Приморского края весьма специфично. Уже в феврале 1995 г. E.H. Наздратенко заявлял, что это лишь первый шаг и выдвинул список требований соответствующих уже традиционной формуле: «максимум самостоятельности при максимальной государственной поддержке»28.

С середины 1990-х гг. политический расклад сил в стране характеризуется стремительным ослаблением Центра и усилением регионов. В 1995 г. уровень народного доверия к Б.Н. Ельцину колебался в пределах (5-15%)29, в то время как Е.И. Наздратенко, на всенародных выборах в декабре 1995 г. получил поддержку 68,55% избирателей при явке 62,2%30. В.И. Ишаев стал «всенародно избранным» в конце 1996 г. с ещё более внушительным результатом - 76,93% при явке избирателей 48,92%31.

На президентских выборах 1996 г. Б.Н. Ельцин победил во втором туре именно там, где губернаторы прочно держали власть, сконцентрировав в своих руках символические и материальные ресурсы (Приморский и Хабаровские края), и проиграл, где у власти были организационно слабые, хотя и лояльные Центру руководители (Амурская область). Таким образом, уже не Центр делился с регионами своими символическими ресурсами, но сам искал их у региональных правителей.

В период президентских выборов 1996 г. средством консолидации Центра и регионов Дальнего Востока выступала Президентская «Программа

28 Там же. Д. 256. Л. 75-76.

29 База данных фонда «Общественное мнение». URL: http://bd.fom.ru/report/cat/eltzin_/ rating_eltsin/ofl9950902; а также http://bd.fom.ru/report/cat/eltzin_/ratmg_eltsin/ofl9953802 (дата обращения: 15.12.2010).

30 Буянов Е.В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80-х гг. XX в. — начало XXI в.). 2-е изд., испр. и доп. Благовещенск: Амурский гос. ун-т, 2006. С. 128.

31 Там же. С. 133.

социального и экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг.», которая была нацелена на решение традиционных проблем данной территории. Но, как и ДТП, она оказалась невыполненной, по сходным причинам.

Взаимоотношения «торга» были самостоятельным фактором снижения управленческого потенциала государства. Стала общепринятой практика выдвижения дополнительных требований к Москве как условия выполнения на местах решений Президента и Правительства. Например, в отчёте руководства Амурской области по невыполненным поручениям Президента и Постановлениям Правительства (за 1996 г. - первую половину 1997 г.) в 24 пунктах из 28 предлагалось исправить ситуацию путём финансирования из федерального бюджета. В Приморье краевая администрация выставила длинный список условий выполнения программы «Двенадцать дел правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики», среди необходимых мер назывались: финансирование из федерального бюджета предприятий ВПК (погашение долгов, обеспечение оборонного заказа + реализация конверсионных программ), а также Президентской программы развития Дальнего Востока и Забайкалья на уровне не менее 40% от общей потребности на её реализацию; оказание централизованной финансовой помощи Приморскому краю по погашению задолженности перед государственными внебюджетными фондами.

Взаимоотношения Центра и юга Дальнего Востока были подвержены характерным для общероссийской региональной политики периодическим колебаниям от «торга» к «управлению». Ориентация этих регионов на выбивание централизованных ресурсов отчасти объясняет провальные результаты почти десятилетнего периода масштабной децентрализации, на пике которой доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете оказывалась выше федеральной, а сама Россия признавалась самой децентрализованной федерацией мира.

В Заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования.

С середины 1980-х до конца 1990-х гг. место и роль регионов юга

Дальнего Востока в процессах модернизации страны были изменчивы и

противоречивы, издержки и потенциальные преимущества данной территории

для Центра попеременно выходили на первый план в дальневосточной

28

региональной политике.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока подчинялись общероссийским закономерностям, за пятнадцать рассматриваемых лет они прошли два периода, в каждом из которых может быть выделен ряд этапов. В рамках первого периода (1985-1991 гг.) основной целью региональной политики оставалось ускоренное территориальное развитие страны. Второй период (1991-1999 гг.) характеризуется отсутствием стабильной модели взаимоотношений Центра и регионов и динамичным чередованием целей региональной политики, попеременно направленной на сохранение целостности страны, удержание власти правящей элитой Центра, финансовую стабилизацию государства. Находясь большую часть рассматриваемого времени в режиме «торга» и конфронтации, взаимоотношения Центр-регион отрицательно влияли на эффективность государственного управления вообще и дальневосточной региональной политики, в частности.

Новейшая история Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области показывает, что ключевыми для взаимоотношений Центра и регионов были два фактора: во-первых, способность государства к мобилизации материальных и символических ресурсов общества; во-вторых, личная популярность политиков, представлявших Центр и регионы.

Дилемма преимуществ и издержек российского Дальнего Востока в середине 1980-х — в 1990-е гг. заключалась не столько в самом регионе, сколько в общем состоянии государства. Проблема развития Дальнего Востока - это проблема эффективности государственной региональной политики и взаимоотношений Центр-регион.

Публикации, подготовленные по теме диссертации:

Статьи опубликованные в периодических изданиях перечня ВАК:

1. Савченко А.Е. Демократический процесс и его отражение в деятельности комиссии по гласности Приморского краевого Совета народных депутатов (1990 - 1993 гг.) // Россия и АТР. Владивосток, 2008. № 2. С. 95-102 (0,4 п.л.).

2. Савченко А.Е. Приморская организация партии Демократический выбор

России как оппозиция краевой власти (середина - конец 1990-х гг.) //

29

Россия и ATP. Владивосток, 2008. № 4. С. 159-169. (0,7 п.л.).

3. Савченко А.Е. Региональная власть на первом этапе перестройки (на примере Приморского края) // Вестн. ДВО РАН. 2009. № 1. С. 132 -137. (0,5 п.л.).

4. Савченко А.Е. Политический аспект провала стратегии развития Дальнего Востока в 1987-1991 гг.: (на примере Приморского и Хабаровского краёв) // Вестн. ДВО РАН. 2009. № 5. С. 125-31 (0,6 п.л.).

5. Савченко А.Е. Взаимоотношения Центра и регионов России в 1990-е гг. (на примере регионов юга Дальнего Востока) // Россия и АТР. Владивосток, 2010. № 2. С. 108-117 (0,7 п.л.).

6. Ващук A.C., Савченко А.Е. Социально-политическая безопасность, региональная политика и развитие - актуальные проблемы российского Дальнего Востока // Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке. 2010. № 1. С. 9-15 (0,7 п.л.).

Статьи в научных журналах и сборниках:

7. Савченко А.Е. Форпост обороны или плацдарм интеграции: Владивосток второй половины XX - начала XXI вв. // Материалы 52-й Всероссийской научной конференции. Т. V: Проблемы тактики военно-морского флота, военной истории, геополитики и военно-морской географии. Владивосток: ТОВМИ им. С.О. Макарова ВУНЦ ВМФ «BMA», 2009. С.172 -180 (0,6 п.л.).

8. Савченко А.Е. Дальневосточный регион России в конце XX в. в контексте теорий революции // Тихоокеанская Россия и страны АТР в изменяющемся мире: сб. статей. Владивосток, 2009. С. 314-318 (0.2 п.л.).

9. Савченко А.Е. Вопросы применения макротеорий при изучении новейшей истории Дальнего Востока // Историческая наука И историческое образование на Дальнем Востоке: сб. науч. статей. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2009. С. 81-84 (0,3 п.л.).

Отпечатано методом оперативной полиграфии в ИИАЭ ДВО РАН. 690950, г. Владивосток, ул. Пушкинская, 89 Подписано в печать 18.02.11. Заказ 20. Формат 60x84 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 120 экз.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Савченко, Анатолий Евгеньевич

ВВЕДЕНИЕ. 4

ГЛАВА I. Центр и регионы юга Дальнего Востока в рамках советской модели взаимоотношений и в процессе её крушения (1985 - 1991 гг.). 39

1.1. Традиции советской региональной политики в их отношении к задачам территориального развития страны. 39

1.2. Символические и материальные ресурсы в системе взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока на мобилизационном этапе Перестройки (1985- 1987). 51

1.3. Управленческий потенциал государства как ключевой фактор взаимоотношений Центра и регионов в советской системе управления. 69

1-4. Противоречия советской мобилизационной системы государственного управления и формирующегося потребительского общества. 80

1-5. Влияние политической либерализации (1988 — 1991 гг.) на взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока. 106

ГЛАВА II Центр и регионы юга Дальнего Востока в 1990-е гг.: поиск новой модели взаимоотношений. 137

2.1. Сценарии региональной политики в период политической неустойчивости России. 137

2.2. Новая роль в новых условиях: представления центральных и местных политиков о Дальнем Востоке. 160

2.3. Интересы, цели и способы их достижения во взаимоотношениях Центра и регионов юга Дальнего Востока. 183

Введение диссертации2011 год, автореферат по истории, Савченко, Анатолий Евгеньевич

Актуальность темы исследования. Конец XX — начало XXI в. отмечены высокой динамикой и радикальностью преобразований в государственном устройстве России. Масштабные изменения затронули все сферы жизни государства. Тем не менее история взаимоотношений Центра и регионов в 1985 - 1990-х гг. представляет особый научный интерес. Они не только отличались максимальной амплитудой колебаний, совершив траекторию от жёстко централизованного устройства к порогу распада страны, затем вновь двинувшись к высокой централизации, но и сами являлись ключевым фактором важнейших социально-политических процессов, происходивших в России в рассматриваемый период.

Анализ взаимоотношений Центра и регионов в период масштабных социально-политических изменений 1985 - 1990-х гг. позволяет дополнить традиционную бинарную схему «власть — общество» третьим элементом — региональным уровнем управления (с его, часто несовпадающими с общегосударственными интересами, способами их отстаивания и реализации). Это даёт возможность рассматривать «власть» как сложную систему с внутренними противоречиями, соответственно и региональная история также приобретает эту многогранность.

Важная роль взаимоотношений Центра и регионов в новейшей истории России объясняется тем, что сами они есть ключевой элемент управления государством. Все основные внутриполитические и социально-экономические решения, принятые в Москве, могут получить свою реализацию по всей стране только посредством местных органов власти. Все внутренние расходы государства территориально ориентированы, как и большинство его доходов связано с деятельностью людей на той или иной территории. Наконец, именно информация с мест создает реальное или искажённое представление центральной власти об общей ситуации в стране, актуализируя или, наоборот, снимая с повестки дня принятие конкретных решений.

Начало Перестройки предварялось, а сама она сопровождалась массовой заменой региональных первых секретарей. Ход самой Перестройки и сопутствующее ей развитие политического кризиса во многом определялись реальным или мнимым «сопротивлением» и «консервативностью» кадров на местах. Именно поездки М.С. Горбачёва по регионам, информация из регионов, положение дел в регионах предшествовали и определяли важнейшие политические решения Центра.

Распад СССР, слом партийно-государственных структур и смена экономической модели не уменьшили роли взаимоотношений Центра и регионов в жизни государства. Напротив, на протяжении почти всех 1990-х гг. угроза распада России (опять же реальная или мнимая), политического и экономического сепаратизма, а также трудности реализации решений Центра на местах были ключевой проблемой для государственного руководства, часто определяя важнейшие внутриполитические решения, вектор и качество развития страны. Приведённые примеры задают своеобразный контекст, в котором не кажется удивительным, что далеко идущие политические преобразования второго Президента России В. В. Путина начались со сферы взаимоотношений Центра и регионов и именно в этой сфере оказались наиболее радикальными. По этим причинам взаимоотношения Центра и регионов являлись и являются одним из главных приоритетов не только в государственном управлении, но и в научном осмыслении новейшей политической истории нашей страны.

Территориальные размеры и разнообразие России обуславливают тесную связь взаимоотношений Центра и территорий с региональной политикой, которая в идеале направлена на максимальную компенсацию издержек и наиболее полную реализацию преимуществ того или иного региона. Региональная политика в конце XX — начале XXI в. также была подвержена крутым изменениям — от почти монопольной роли Центра в развитии регионов, принятия масштабных проектов территориального развития до его фактического «самоустранения». В настоящее время мы 5 вновь являемся свидетелями усиления роли Москвы в региональном развитии и рождения различных «мега-проектов» модернизации тех или иных территорий. В историческом исследовании необходимо учитывать явную связь между этими двумя сферами государственного управления, что позволит ярче высветить политическую подоплёку, казалось бы, чисто экономических решений.

Анализ названной проблемы на примере Дальнего Востока имеет большую значимость. Дальний Восток в силу геополитических и экономических особенностей традиционно являлся объектом особой региональной политики, придающей специфику обратной связи дальневосточных регионов с Центром. Проблемы взаимоотношений Центра и региона, так же, как и региональной политики, чрезвычайно важны для самого Дальнего Востока, который исторически осваивался и развивался усилиями государства. В силу этого социально-экономические и политические процессы на Дальнем Востоке находятся в прямой зависимости от модели и эффективности региональной политики.

Обобщение накопленного опыта взаимоотношений Центра и регионов, понимание их роли в социально-политическом процессе, в выработке и реализации региональной политики в 1985-1990-х гг. актуальны для исторической науки, поскольку обогащают её эмпирическую базу и аналитический инструментарий для анализа новейшей российской истории. Исследование данной темы позволяет осветить новую грань в противоречивом политическом развитии России последних десятилетий и с помощью этого глубже понять исторический процесс.

Нельзя не сказать и о важности избранной темы для понимания современной ситуации в стране. К началу второго десятилетия XXI в. в российском политическом и экспертном сообществе все ещё не достигнуто согласия по поводу оптимальной модели как взаимоотношений Центррегион, так и региональной политики. Стоит ли двинуться в сторону децентрализации и построения «подлинного» федерализма или, наоборот, 6 ещё больше усилить централизованный контроль и вертикаль власти? Что на сегодняшний день лучше для развития страны - назначать губернаторов или избирать их всенародным голосованием? Необходима ли на современном этапе активная региональная политика или, наоборот, регионы должны сами обеспечивать своё развитие, используя свои специфические конкурентные преимущества? Наконец, какая региональная политика предпочтительна — связанная с реализацией амбициозных проектов территориального развития или с преимущественной поддержкой так называемых «точек роста»? Или же и вовсе нацеленная лишь на поддержание равных минимальных социальных стандартов на всей территории страны? Сегодня нет однозначных ответов на эти вопросы, в пользу каждого варианта можно привести немало доводов. При этом у нашей страны накоплен богатейший опыт середины 1980-х — 1990-х гг. вмещающий в себя почти все из перечисленных выше альтернатив. Изучение этого опыта, причин выбора той или иной модели, а также факторов её эффективности представляется актуальной задачей, решение которой способно приблизить к пониманию пределов возможного в экспериментах по поиску оптимальной модели Центр-регион и региональной политики.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1985

1990-е гг. Нижняя граница периода определяется приходом к власти в СССР нового руководства и провозглашением курса на модернизацию страны — началом явной системной фрагментации государства. Верхний рубеж также формально совпадает со сменой высшего руководства в стране, но содержательно он определяется складыванием условий для консолидации государственной власти, которые открывают принципиально новый этап во взаимоотношениях Центра и регионов в России, отмеченный ростом популярности центральной власти, усмирением политических амбиций региональных правителей. Рассматриваемые 15 лет представляет собой относительно завершённый период системного распада и восстановления государства в качестве дееспособного актора социально-политических 7 процессов.

В отдельных случаях, где это целесообразно для логики и качества исследования, автор выходит за обозначенные хронологические рамки.

Территориальные рамки исследования включают три административно-территориальные единицы: Приморский, Хабаровский края и Амурскую область. Они составляют сравнительно однородную, наиболее населённую и освоенную южную часть Дальнего Востока, где создавалась половина валового регионального продукта и проживало более половины населения (см. приложении 1). Вместе с тем указанные регионы в рассматриваемый период отличались значительным разнообразием по приоритетности в региональной политике Центра, способности местного руководства отстаивать интересы территории, а также по уровню консолидации региональных политических режимов. Всё это обеспечивает условия как для сравнения и обобщения, так и для понимания особенностей исследуемых процессов.

Объект исследования: история политической трансформации в России в 1985-1990-х гг.

Предмет исследования: процесс и механизмы политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985-1990-х гг.

Степень изученности проблемы. Для исторической науки тема взаимоотношений Центра и регионов так же, как и региональной политики, в

1985 — 1990-х гг. является новой. В настоящее время она рассматривается в одном из разделов политологии, который называется «политической регионалистикой». Такому положению дел есть два основных объяснения.

Во-первых, избранный период лишь недавно приобрёл свою завершенность и его временной горизонт отодвинулся на дистанцию, приемлемую для методов исторического познания. Во-вторых, сама проблема взаимоотношений Центра и регионов «вошла» в общественно-политический и научный дискурс как острополитическая на ниве распада СССР и дезинтеграционных процессов в России. Развитие научного осмысления 8 данной проблемы в рамках политической регионалистики будет .освещено более полно, если учитывать институциональное становление самой научной дисциплины. В этом обоюдозависимом процессе выделяются три этапа.

Позднесоветский период вряд ли может быть назван самостоятельным этапом. В это время тема взаимоотношений Центра и регионов не становилась предметом специального исследования в силу политических причин. Признание самого факта «взаимоотношений» разных уровней власти влекло бы за собой и согласие с фактом различия интересов столицы и регионов, ставя под сомнение единство властной вертикали и роль

Коммунистической партии Советского Союза как эффективного интегратора интересов всех звеньев государственного управления. Поэтому исследования регионального аспекта государственного управления развивались в рамках экономики и экономической географии, занимавшихся проблемами территориального размещения производительных сил, управления территориальным развитием, регионального экономического и социального планирования. Внимание учёных концентрировалось на поиске оптимальной формулы, сочетающей территориальную структуру хозяйства и методы управленческого воздействия, которая должна была максимально раскрыть выгоды экономико-географического положения того или иного региона.

Хотя критиковалась экономическая структура регионов и отдельные недостатки управления хозяйственным развитием (например, ведомственность»), здесь всё же господствовал технократический подход, а политический аспект отсутствовал. Общепринятым было ставить знак равенства между «региональной политикой» и «региональным управлением»1. Пиком научного осмысления региональной политики в рамках такого технократического подхода стала коллективная монография

Института географии АН СССР «Центр и периферия в региональном развитии», вышедшая в 1991 г.2 Данная работа может считаться первым советским исследованием, где во главу угла ставилась именно оппозиция

Центр-периферия. Однако оппозиция рассматривалась здесь в экономико9 географическом плане и опять же в контексте управления региональным развитием.

Вместе с тем, нет ничего случайного, что на первом этапе (начало 1990-х гг.) именно географы (Л. Смирнягин, Н. Петров, В. Колосов, А. Березкин, А. Трейвиш)3 стали лидерами в разработке проблем политической регионалистики. Политическая география зарубежных стран - научное направление, развивавшееся на географическом факультете Московского государственного университета им. Ломоносова, а также в Институте географии Академии наук СССР, было одним из немногих «окон» для знакомства с политическими региональными исследованиями, проводившимися за рубежом.

В силу этих условий становление российской политической регионалистики оказалась под влиянием, во-первых, географического подхода, во-вторых, американской политической географии, в третьих — общей политический ситуации в стране. В результате основное внимание было сосредоточено на сравнении региональной политики на Западе и в СССР / России, а также на электоральных процессах в регионах4.

Политическая ситуация в стране в первой половине 1990-х гг. (рост противоречий между Москвой и провинцией в самой России, эскалация конфликтов на этнической почве) предопределила развитие политической регионалистики, прежде всего, в прикладном направлении. Она всё более сосредоточивалась в специализированных центрах, близких к высшему политическому руководству страны: в Информационно-аналитическом центре администрации Президента (возглавил Л. Смирнягин), в Центре этнополитических и региональных исследований (возглавил член Президентского совета Э. Паин), аналитических структурах Российского союза промышленников и предпринимателей5.

Не оставались в стороне от запросов времени и экономисты. В

Институте социально-экономических проблем РАН создаётся Центр региональной политики. В авангарде этого направления выступил академик

10

А.Г. Гранберг, ставший в начале 1990-х гг. и советником Президента России. Одним из первых и наиболее значительных результатов работы экономистов стал фундаментальный труд группы авторов «Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование», вышедший в свет в 1994 г6. В нем провозглашался разрыв с советской традицией понимания региональной политики и переосмысление последней - она приобрела многогранность, а технократический подход уходил в прошлое. Авторы отмечали переход региональной политики из «состояния централизованного государственного управления» в «состояние относительно самостоятельного общественного явления»7. Теперь она мыслилась не только как инструмент управления территориальным развитием, но и как средство, призванное «.ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и о единство страны» . Другими словами, за региональной политикой признавалось и закреплялось её «политическое» содержание. Более того, среди её задач называлось и «.разграничение компетенции Центра и регионов»9. Признание этого политического содержания вело и к новому пониманию главного объекта региональной политики региона, который рассматривался не только как территория, объект государственного управления, но и как «.пространственно организованный субъект принятия политических решений. как субъект самоуправления. самостоятельный фактор политического давления»10.

Авторы книги хотя мельком касались советского периода взаимоотношений Центра и регионов, но сформулировали ряд суждений, сохраняющих научную актуальность по настоящее время. Например, они отметили, что в советской системе управления предполагалось совпадение интересов региона и государства в целом11. Не менее важен и их вывод о том, что по мере приближения к распаду советской государственности происходило перерождение административно-территориальных органов управления в «институты политической власти»12.

Региональные политические исследования занимали важное место и в

11 деятельности иностранных исследовательских центров, филиалы которых стали создаваться в России с начала 1990-х гг. Наибольшую известность приобрёл основанный в 1993 г. Московский Центр Карнеги, где в области региональных исследований лидировали географы (Н.В. Петров, A.C. Титков и др.), в результате чего отмеченные выше черты «географического подхода» присутствовали в полной мере.

Из зарубежных авторов Центра Карнеги на первом этапе фундаментальный вклад в концептуальное осмысление проблем взаимоотношений Центра и регионов в России внёс Ст. Солник. Его статья «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового

1 Ч

Российского государства: 1990 - 1995» превосходит по своему значение иные монографии. Основываясь на теории конфликта, разрабатываемой с 1960-х гг. в США14, Солник применил концепцию «торга» к взаимоотношениям Центр-регион в России, поставив анализ данной проблемы на прочный теоретический фундамент. Важным результатом стала формализация исследования темы - фокус политического анализа стал смещаться от событий и действий личностей к политическим акторам, их ресурсам и стратегиям.

В рамках первого этапа развития региональных политических исследований оформились ведущие периодические издания, в которых в основном и отражались важнейшие результаты: политологическое направление представлял основанный в 1990 г. журнал «Политические исследования» (Полис), экономическое направление — журнал «Регион» (основан в 1993 г.). С 1996 г. Московский Центр Карнеги издаёт журнал «Pro et Contra».

Основными результатами первого этапа изучения взаимоотношений

Центр-регион стали: институциональное становление нового научного направления — политической регионалистики, освоение западных концепций, фундаментальный анализ проблем и задач региональной политики, начало теоретического анализа проблемы. Новый этап историографии данной темы

12 наступает после 1996 г., что опять же связано с политическими процессами в стране: переходом к выборности губернаторов, активизации политической жизни в регионах, новым витком противоречий Москвы и провинции. Характерными чертами этого этапа было повышение интереса к регионам, рост числа сравнительных исследований региональных политических режимов, доминирование дискурса «федерализма».

В это время появляются исследования, обобщающие фактическую и аналитическую информацию по всем территориям страны с оценкой политических, социально-экономических, демографических и прочих процессов по каждому из них15. Параллельно происходит не только расширение эмпирического охвата исследований, но и углубляется теоретическая разработка, преодолевается географический уклон. Доминирующим становится институциональный подход (В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, М.Н. Афанасьев, М.Ю. Шинковский)16. Основное внимание отечественных исследователей концентрируется на институционально-политических вариациях региональных режимов. Они связываются с экономическими и политическими ресурсами, доступными региональной элите, и способами их мобилизации. Владивостокский политолог М.Ю. Шинковский в своём исследовании взаимоотношений Центра и регионов особое внимание уделил Приморскому краю. По мнению учёного Приморье во второй половине 1990-х гг. было выбрано в качестве «модельного» региона. Здесь Центр попытался ограничить губернаторскую власть путём предоставления особых полномочий представителю Президента в крае, и особой поддержки муниципальной власти. Шинковский отмечал, что из-за ограниченных ресурсов Москвы, эта политика потерпела неудачу17.

Из зарубежных исследователей наиболее значительный вклад в

I б разработку данной проблемы внесли М. Бри и Р. Саква . М. Бри провёл обобщающий анализ системной основы и траектории трансформации взаимоотношений Центра и регионов в поздне- и постсоветский периоды.

Этот аспект был им рассмотрен в широком контексте социальной

13 организации советского общества. Отмечалась «амбивалентная» функция регионального уровня власти в советской системе управления - проводить политику Центра на местах и в то же время лоббировать интересы мест в Центре. По мнению М. Бри, в процессе резкого падения способности Москвы распределять ресурсы лоббистская функция региональных властей стала ключевым фактором консолидации региональных режимов19. Примерно в том же ключе проходил анализ Р. Саквы, который взглянул на федеративные отношения в постсоветской России немного с другой стороны по сравнению с М. Бри. В качестве ключевого фактора этих отношений он выделил силу самого государства - способность последнего собирать налоги и проводить осмысленную политику.

С середины 2000-х гг. начинается третий этап в изучении проблем взаимоотношений Центр-регион в России. Этому традиционно способствовала изменчивая политическая ситуация. Централизаторский курс, успешно реализованный вторым Президентом России В.В. Путиным, по большему счёту «закрыл» тему политической регионализации страны. Исследования электоральных процессов в регионах и формирования региональных политических режимов стали постепенно смещаться на периферию научного интереса политологов. Вместе с тем, процессы децентрализации, политического укрепления регионов, развивавшиеся в 1990-х гг. получили свою завершённость и стали предметом теоретического, на порядок меньше политизированного анализа.

В это время появляются работы, где данная тема рассматривается в широком теоретическом и временном контексте, разрабатываются этапы и формальные модели взаимоотношений Центр-регион, обобщается методология региональных исследований. В это направление большой вклад внес Р.Ф. Туровский20.

Успешный процесс рецентрализации России, как и стремительная его динамика, поставили перед исследователями вопрос о причинах столь быстрого угасания, прежде казавшегося мощным, тренда политического

14 усиления регионов. Объяснению этих причин посвящены исследования В.Я. Гельмана, В. Иванова, М.В. Ноженко, A.B. Стародубцева21. В.Я. Гельман увидел ответ в том, что децентрализация в России 1990-х гг. была следствием глубокого ослабления Центра, а не результатом осмысленной политики последнего. Соответственно, с укреплением государства, эти процессы были обращены вспять усилиями Кремля. Он отметил также, что при радикальном укреплении политического веса, экономических и административных возможностей Москвы «на персональном уровне изменилось немногое» — губернаторский корпус долгое время оставался почти без изменений22. Этот вывод свидетельствует об актуальности факторного анализа взаимоотношений Центр—регион в России, так как при различных факторах одни и те же региональные политики могут быть как пионерами децентрализации, так и проводниками воли Центра.

Похожий вывод, но с позиции регионов, делают М. Ноженко и А. Стародубцев. По их мнению, субъекты Российской Федерации так и не стали «субъектами» в полном смысле этого слова. В процессе централизаторских реформ региональным лидерам нечего было терять, кроме формальной самостоятельности, которую они не могли наполнить реальным содержанием23.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока также становились предметом специальных политологических исследований. При этом интерес политологов был сконцентрирован на Приморском крае, политическое развитие которого концентрированно отразило в себе основные проблемы взаимоотношений Москвы с территориями. Ким Сын

Чжун на примере Приморья рассмотрел проблемы функционирования российского федерализма. Используя теорию «торга», он рассмотрел основные политические инструменты, с помощью которых центральное и краевое руководство добивались проведения выгодной им политики24. На примере Приморского края конца XX - начала XXI в. анализировал проблему взаимоотношений Центр-регион и В.И. Хамидулин. Его

15 исследование проведено в рамках дискурса федерализма. Автор в своем анализе так же использовал понятие символического капитала как ключевого фактора распределения баланса власти между Центром и регионами и отметил чередование процессов централизации-децентрализации во взаимоотношениях обеих сторон . Однако, он не рассматривал позднесоветский период взаимоотношений Центра и регионов, в рамках которого и формировались основные факторы, влияющие на распределение символических ресурсов в 1990-е гг. B.C. Хамидулин делает обоснованный вывод о реставрации качественного содержания советских институтов в российской институциональной структуре с начала 2000-х гг. Автор подробно и на широкой теоретической основе проанализировал формально-институциональную сторону процесса, в то время как основы этой реставрации, заключённые в системных особенностях функционирования российского государства и его взаимодействия с обществом, остались неисследованными.

Достижения политологов и экономистов в изучении проблем взаимоотношений Центра и регионов 1985 — 1990-х гг. трудно переоценить.

Историческое исследование по данной теме в настоящее время не может обойтись без опоры на теоретические обобщения и концептуальные наработки, сделанные представителями политической науки. Однако в силу специфики самой политологии и объективных обстоятельств, на которые указывалось выше, исследования взаимоотношений Центра и регионов проводились в контексте современной моменту анализа политической конъюнктуры в стране — чаще всего этот анализ вёлся под вопросами: «Что происходит сейчас?» и «Что делать в ближайшем будущем?», реже «Как исторически сложилась наблюдаемая ситуация?» Наиболее редко ставился важнейший для историка вопрос: «Почему случилось так, как случилось»?

Здесь сказалось вполне объяснимое невнимание большинства отечественных политологов к советскому периоду: всё, что представляет повышенный интерес для исторической науки, оказалось наименее разработанным

16 аспектом в рамках политологии.

С позиции исторической науки историография по этой проблеме в настоящее время находится на стадии становления. Её особенность состоит в том, что тема взаимоотношений Центра и регионов, будучи одной из ключевых в российском в политическом процессе 1985-1990-х гг., присутствует в большинстве исторических исследований, претендующих на целостное описание новейшей политической истории России. В работах Р. Пихои, А. Шубина, В. May, И. Стародубровской , а также в коллективном

77 труде «Эпоха Ельцина» показано, что высшее руководство, принимая важнейшие политические решения в период перестройки и либеральных реформ, вынуждено было учитывать соотношение сил в Центре и на местах. В этом контексте были рассмотрены такие аспекты, как решения об экономической децентрализации, политической либерализации, в том числе и о проходе регионального руководства через «горнило» альтернативных выборов 1988 г.

Тем не менее, проблема взаимоотношений Центра и регионов до сих пор не являлась предметом специального исторического исследования и поэтому освещена лишь фрагментарно. Недостаточная её разработка применительно к позднесовесткому периоду объясняется ещё и тем, что в это время на первом плане были проблемы отношений союзного и республиканского руководства в условиях кризиса и дезинтеграции СССР.

Края и области являлись «субрегионами», и только в процессе распада Союза их статус радикально повысился, соответственно выросло и внимание историков к данной проблеме.

В работе «Эпоха Ельцина» отмечена роль личных отношений

Президента и губернаторского корпуса: лояльность последних, обменивалась

28 на «свободу рук» в подведомственных им регионах . Принимая во внимание низкий старт», с которого началась региональная политика Президента

Ельцина, авторы признавали ее в целом успешной, ссылаясь на сохранение целостности России и её продвижение по пути федерализма. При этом они

17 признавали, что эффективной системы взаимоотношений Центра и регионов Президенту Б.Н. Ельцину создать не удалось.

В указанных исследованиях взаимоотношения Центра и регионов по умолчанию освещаются в рамках «инновационного» подхода, при котором Центр рассматривается как источник политических и экономических новаций, в то время как регион выступает в роли объекта, дающего позитивный или негативный ответ на эти нововведения. В рамках такого подхода речь идёт о политике Центра, т.е. об его «отношении» к регионам, но самому аспекту взаимодействия не уделяется внимания. В целом утвердилось мнение о деструктивной роли этих отношений, которые тормозили реформы. Концентрация внимания исследователей именно на политическом торге обеих сторон обернулась упущением управленческой стороны вопроса. В такой ситуации анализ многих политических процессов, в которых велика роль регионов, оказывается лишённым «фундамента», так как оставалось неясным, что, кроме политических расчётов, определяло позицию регионального руководства относительно того или иного решения Центра.

Этот пробел во многом компенсируется исследованиями дальневосточных историков. Фундаментальное значение для избранной нами темы имеют работы A.C. Ващук и Е.В. Буянова.

A.C. Ващук показала сложное переплетение социальной политики Центра на Дальнем Востоке со стремлением центральной и региональной номенклатуры к упрочению своего господствующего положения в позднесоветский период. Ею раскрыт механизм отстаивания дальневосточными регионами своих интересов перед Центром и при этом

29 прослежен процесс перерождения регионального правящего слоя .

Е.В. Буянов проанализировал процесс реформирования органов государственной власти дальневосточных регионов, в переломный период новейшей российской истории конца 1980-х - 1990-е гг., и сделал выводы об усилении регионов как следствия общего ослабления государства, о

18 деструктивных последствиях доминирования исполнительной ветви власти в регионах, затруднявших проведение реформ30.

Проблемы взаимоотношений Центра и регионов Дальнего Востока в постсоветский период освещены также в работах Б.Г. Хачатуряна и Р.В. Голощапова. Исследование Б.Г. Хачатуряна посвящено развитию российского федерализма на примере дальневосточных территорий. Автор также отмечает доминирование исполнительной власти в процессах децентрализации и определённую ущербность российского федерализма

Я 1 вызванного к жизни стремлением не допустить развала страны . Р.В. Голощапов посвятил свою работу истории формирования органов власти на Дальнем Востоке в 1990-е гг. Значительное внимание им было уделено деятельности краевых и областных Советов. Автор отмечает, что в то время в стране практически отсутствовала правовая база для деятельности местных Советов, сами эти органы были раздираемы внутренними противоречиями, а у большинства местных депутатов отсутствовали как юридические знания, так и управленческий опыт . Это во многом и определило поражение Советов в их противостоянии с исполнительной властью.

Проведённый вышеперечисленными историками анализ позволяет считать в значительной степени изученными и опустить в данном исследовании такие темы, как деятельность региональных Советов и парламентов, процесс реформирования органов государственной власти, формально-институциональное оформление региональных органов управления.

В работах зарубежных исследователей: Дж. Хоскинга, Д. Ливена, О.

Каппелли, В. Шляпентоха, Г. Дерлугьяна33, взаимоотношения Центр-регион в России рассматриваются преимущественно в рамках постсоветского периода. Данные авторы не только отмечают использование регионами общей слабости государства для обеспечения индивидуальных привилегий34, но и делают концептуальные обобщения. Там, где российские географы, политологи и историки видели становление федерализма или в целом

19 положительную регионализацию страны, Д. Ливен, В. Шляпентох, О. Каппели «пошли вглубь», увидев в этих процессах аналогию реалиям о ^ европейского средневековья — «король слаб, его бароны сильны» . Этим был привнесён «государство-центричный» взгляд на проблему, во многом уравновешивающий утвердившийся «инновационный подход»: рост влияния регионов рассмотрен не с позиции региональной политики Центра, а сквозь призму общего состояния и управленческих возможностей государства. В. Шляпентох указывал, что «у главы феодализированного общества», к каковым он относил и Россию 1990-х гг., «.мало возможностей для

36 управления страной» . К подобным выводам пришёл и Д. Ливен, заключив, что в аспекте взаимоотношений центрального руководства и «региональных боссов» постсоветская Россия похожа не только на средневековую Европу, но и на современные страны третьего мира, в которых политическая стабильность достигается потерей управляемости37.

Ещё более радикальное заключение сделал О. Каппелли. Отметив, что взаимоотношения Центр-регион являются одной из важнейших характеристик развития государственности, он констатировал, что в России, как и на постсоветском пространстве в целом, «пошли прахом» десятилетия политического развития. В период 1990-х гг. Б.Н. Ельцин не имел иного выбора, как согласиться на режим «непрямого правления» в отношениях Москвы и провинции, что было свидетельством развала государственности в

38 стране .

Отдельно стоит сказать о работе Г. Дерлугьяна «Адепт Бурдье на

Кавказе: Эскизы к биографии в миросистемной перспективе». Жанр книги настолько оригинален, что трудно определить, что именно в ней преобладает: история, политология или социология. Тем не менее автор, исследуя социально-политические процессы на советском Кавказе в конце

1950-х - 1990-е гг., сделал ряд обобщающих выводов, непосредственно касающихся взаимоотношений Центра и регионов. Политические процессы, происходившие в регионах с начала 1990-х гг., Дерлугьян характеризует как

20 становление режимов «бюрократической реставрации». Здесь нельзя не заметить напрашивающиеся параллели: к подобному выводу на материалах истории Дальнего Востока пришла A.C. Ващук, выдвинув тезис о «бюрократической революции» произошедшей в конце 1980 — начале 1990-х гг. и выражавшейся в освобождении бюрократии от политического

39 контроля . Дерлугьян рассматривает этот процесс в широком контексте - в рамках «треугольника» «Запад - московские чиновники и олигархи -провинциальные губернаторы», в пределах которого и разворачивалась «политическая интрига». Его вывод затрагивает ту сторону взаимоотношений Центра и регионов, которая раньше оставалась без внимания: действия губернаторов в 1990-е гг. во многом определялись тем, что они «оказались перед лицом непосредственных общественно-политических последствий неолиберальных реформ». В этой ситуации региональным лидерам мало что оставалось, кроме как вернуться к традиционным практикам управления, базирующимся на бюрократическом патронаже, дабы противостоять угрозе «.уничтожения рынком самих основ провинциального общества и, следовательно, их власти»40. Так анализ взаимоотношений Центр—регион приобрёл должную глубину, заключающую в себе тот факт, что не только Президент Б.Н. Ельцин и Правительство оказались перед «суровой реальностью» усилившихся региональных правителей, но и последние оказались перед не менее «суровой реальностью» на своих территориях, которая во многом и определяла их позицию.

При всех достижениях отечественной и зарубежной историографии важно отметить, что взаимоотношения Центра и регионов не становились предметом специального исторического исследования, освещаясь, как правило, «зарисовками» при характеристике более масштабных процессов (например, Перестройки, кризиса государства в постсоветский период), или же в контексте событий, где их роль возносилась до уровня «высокой политики»: острые политические кризисы (1993 г., периоды выборов 1996 г.).

Что касается взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего

21

Востока, то они получили освещение только в региональных исторических исследованиях, но и здесь они не выступали в качестве самостоятельной темы. Они затрагивались лишь в «контекстах»: социальной политики в СССР, реформирования органов власти, строительства федерализма. В силу данных причин избранная тема относится к фрагментарно рассмотренным и малоисследованным.

Целью исследования является воссоздание истории административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока, а также выявление роли дальневосточной региональной политики в этом процессе.

Достижение данной цели подразумевает решение ряда задач: рассмотреть советскую региональную политику как инструмент социально-экономического развития страны; исследовать взаимоотношения Центра и регионов в качестве целостной системы реализации важнейших государственных решений; определить основные факторы, влиявшие на режим взаимоотношений Центра и регионов; исследовать эволюцию взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в период 1985 — 1990 гг.; проанализировать динамику дальневосточной региональной политики в постсоветский период и выявить основные факторы, определявшие её эффективность; выяснить место и роль российского Дальнего Востока в представлениях политиков и экспертного сообщества в 1990-е гг.; выделить основные этапы изучаемого процесса, рассмотреть интересы и цели обеих сторон, а также выявить способы их достижения.

Методология и теоретическая основа исследования

Исследование опирается на общеисторические принципы и комплекс методов. Основные принципы исторического исследования: историзм и объективность. Принцип историзма требует рассматривать взаимоотношения

22

Центра и регионов в развитии, . что предполагает соблюдение хронологической последовательности, выделение этапов с определением границ, основных признаков и ведущих факторов для каждого из них.

Принцип объективности позволил анализировать избранную проблему в широком историческом контексте с учётом идеологических, политических и экономических реалий.

Сравнительно-исторический метод позволяет сопоставить цели, режимы и модели взаимоотношений Центра и регионов, цели дальневосточной региональной политики в разные исторические периоды.

Историко-генетический метод применяется нами для выявления повторяющихся и новых характеристик в эволюции взаимоотношений Центра и регионов.

Факторный анализ был направлен на выявление причинно-следственной связи в смене этапов и характера рассматриваемого процесса.

В работе также использовался историко-системный метод, в рамках которого взаимоотношения Центра и регионов рассматривались как целостная система взаимодействия центрального и регионального уровней власти по организации управления государством, территориального развития страны, мобилизации и распределения символических и материальных ресурсов. Историко-системный метод дополнялся структурно-функциональным подходом, который нацелен на понимание особенностей организации системы взаимоотношений Центра и регионов и на анализ функций её отдельных элементов.

Анализ взаимоотношений Центра и регионов проводился с помощью регионально-управленческого подхода, позволяющего учитывать административную субординацию в государственном устройстве России.

Необходимость анализа большого объёма деловой переписки и выступлений политических лидеров требует применения методологии интерпретации текста. Такая потребность возникает в связи с тем, что в этой переписке важно отличать объективные интересы Центра и территорий от мотивов

23 порой скрытых) участников этой переписки.

Теоретическая основа диссертации определяется спецификой избранного предмета анализа и особенностями рассматриваемого хронологического периода. Историческое исследование политических взаимоотношений Центра и регионов предполагает, что фокус анализа сосредоточивается на государстве, т.е. разных уровнях государственного управления. Следовательно, необходима историческая, стоящая вне идеологии и неполитизированная теория, позволяющая учитывать основные цели и принципы функционирования государства.

В силу политико-идеологических факторов развития отечественной гуманитарной науки большей части XX в. современные теории государства, отвечающие заданным выше критериям, были созданы преимущественно в рамках западной исторической науки. Они получили наибольшую разработку в трудах Ч. Тилли, О. Каппелли, В. Мак-Нила, М. ван Кревельда, Г. Дерлугьяна41. Целям нашего анализа наиболее адекватен государство-центричный подход американского историка Ч. Тилли, подробно изложенный в его итоговой работе «Принуждение, капитал и европейские государства. 900-1992 гг.» Эта теория занимается преимущественно большими сравнениями на длительных временных периодах, в ходе её разработки и эмпирической проверки сделаны прорывы практически по всему спектру исторических исследований - от локального до геополитического масштабов и с древнейших времён до современности.

Согласно Ч. Тилли основной внутриполитической целью государства является изъятие части ресурсов общества, т.е. получение с подвластного населения средств на все прочие государственные цели42. Изъятие вовсе не означает примитивный отъём ресурсов государством у общества. В современных условиях оно подразумевает и заботу власти об увеличении доступных для него ресурсов, а значит, и проведение государством политики социально-экономического регулирования и развития. Сам Ч. Тилли в своём исследовании не использовал (во всяком случае в формальном её значении)

24 концепцию Центр-регион. Но фактически им был сделан концептуальный прорыв в осмыслении этой проблемы в ходе анализа становления институтов прямого правления в государстве.

Применение основных идей Ч. Тилли для исследования взаимоотношений Центра и регионов в России периода 1985—1990-х гг. имеет большой эвристический потенциал, поскольку позволяет рассматривать эту проблему в широком контексте целей и общей эффективности государственного управления с установлением прямых и обратных причинно-следственных связей. Региональная политика выступает здесь как «длинная рука» государства, позволяющая организовать изъятие-развитие на всей территории страны. А региональная власть, в свою очередь, выступает важнейшим посредником и активным участником изъятия ресурсов и их последующего перераспределения в Центр.

Понятие прямое/непрямое правление эффективно согласуется с теорией «торга», уже традиционно используемой при анализе взаимоотношений Центра и регионов. Теория «торга» подробно разработана Томасом Шеллингом в его классической работе «Стратегия конфликта»43, принесшей автору Нобелевскую премию. В основе отношений «торга» лежат ожидания каждой из сторон (в нашем случае Центра и регионов), с чем готова согласиться другая сторона (в нашем случае - по условиям изъятия и распределения ресурсов). Обе стороны «наблюдают и интерпретируют поведение друг друга», при этом обеим известно, что их действия также интерпретируются и предугадываются44. Максимально широкие возможности для «торга» складываются при системе непрямого правления и уменьшаются по мере приближения к прямому правлению.

Принятая нами теоретическая конструкция дополняется элементами веберианской теории политики. Теория политического «торга» и концепция «прямого/непрямого правления» заключают в себе глобальную дилемму политики как таковой. Последняя, согласно определению М. Вебера, имеет два основных значения: политика как борьба и политика как управление45.

25

Идеальный тип политика, тот который управляет, но не борется, и, тем не менее, второе довольно часто вытесняет первое. Данная проблема не имеет решения во вневременной постановке. Историческое исследование как раз и позволяет привнести фактор временной динамики в поиск её решения.

Во взаимоотношениях Центр-регион в периоды высокого потенциала государства политика присутствует именно как «управление». Но в периоды снижения данного показателя и роста возможностей для «торга» обеих сторон политика всё более приближается к «борьбе», в то время как управляемость государством снижается.

Последний элемент нашей теоретической конструкции связан с необходимостью учёта субъективных факторов. В периоды снижения потенциала государства, когда структуры, направляющие энергию политических акторов в строго заданные Центром рамки, ослабевают, возрастает неопределённость, расширяется «окно» политических возможностей, увеличивается роль отдельных политических лидеров. Отсюда возникает необходимость не только описания самих процессов «управления» и «борьбы», но и ответа на вопрос — кто и какими способами боролся. В данном пункте «идеальные типы» политиков М. Вебера должны быть дополнены элементами социологии политики П. Бурдье, которая позволяет учитывать «габитус» (система диспозиций, порождающая и структурирующая практику агента и его представления) и «символический капитал» (признание, получаемое от той или иной группы, синоним -«доверие») ключевых участников политических взаимоотношений центра и регионов46.

Составной частью методологии и теоретической основы исследования является понятийный аппарат, основные термины которого приведены ниже:

1. Центр понимается в политическом и управленческом контекстах. В политическом он представляет собой столицу, т.е. место в физическом пространстве, где сконцентрированы высшие позиции всех полей политического, экономического, интеллектуального, культурного и т.д.) и

26

4-7 большая часть агентов (акторов) занимающих эти доминирующие позиции . В управленческом смысле Центр — это высший административный уровень государственного управления, на котором принимаются важнейшие решения. В рамках нашего исследования под Центром будет пониматься, прежде всего, Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза (далее - ЦК КПСС), реже - собирательный образ ЦК КПСС, Совета Министров СССР.

2 Регион - в политическом смысле он представляет собой периферию, относительно лишённую высших позиций; в управленческом смысле — это субнациональный административный уровень управления государством. Не смотря на то, что в советский период региональная политика мыслилась преимущественно в макромасштабе: республики, экономические районы, для удобства целесообразно пользоваться термином «регион» и для советского периода.

3. Материальные ресурсы означают финансовые средства, хотя для советского периода они могут рассматриваться в буквальном смысле как промышленная продукция.

4. Символические ресурсы означают признание, поддержку ключевых групп общества, которые обеспечивают их держателю готовность подчиняться со стороны как общества в целом, так и его ключевых групп. Между материальными и символическими ресурсами существует прямая зависимость: высокий уровень материальных ресурсов власти позволяет получать поддержку ключевых групп общества, также как и последняя облегчает задачу изъятия ресурсов.

5. «Изъятие» понимается как мобилизация государством ресурсов общества, в качестве синонима в данной работе будет использован также и термин мобилизация. Эффективное изъятие подразумевает высокий уровень материальных и символических ресурсов власти, а также непосредственную связь государства и ключевых групп общества.

6. «Прямое/непрямое правление» представляет собой переменную

27 инструмент измерения глубины проникновения государства в общество. Прямое правление означает непосредственную связь государства и общества, в то время в системах непрямого правления между государством и обществом находятся посредники — местные носители власти. В зависимости от уровня потенциала государства руководители российских регионов могут выступать как представители административной системы управления государством, или же, как местные носители власти, сопротивляющиеся политике Центра. В России с сер. 1980-х до конца 1990-х гг. роль региональных правителей менялась, колеблясь между двумя этими значениями.

7. «Потенциал государства» — данное понятие, адаптированное к задачам нашего исследования, понимается как способность центральной власти проводить решения в жизнь. Чем выше потенциал государства, тем более вероятно прямое правление и, наоборот, при низком потенциале, как правило, возможно лишь непрямое правление, осуществляемое с опорой на местных носителей власти, т.е. региональных правителей.

8. «Доверие» — данное понятие предполагает, что субъект ставит некоторый результат в зависимость от потенциальной ошибки, неудачи или

48 преступления другого . В свете задач нашего исследования это означает, что Центр, принимая программы регионального развития или публично объявляя о каком-либо социально-экономическом проекте на той или иной территории, попадает в зависимость от регионального уровня управления в деле реализации своих же решений.

Выработанная концепция и её составляющие представлены в приложениях 2-3.

Источниковая база диссертационного исследования включает две группы документов: опубликованные и неопубликованные. К первой группе в рамках советского периода относятся программные документы, сборники выступлений и статей первых лиц партии и государства, стенографические отчеты мероприятий КПСС.

Отличительной особенностью опубликованных материалов является чёткая хронологическая дифференциация. Господствующая в советский период партийная документация в начале с конца 1991 г. уступила место более узкой группе источников. По рассматриваемой нами проблеме опубликованные документальные источники фактически свелись к ежегодным Посланиям Президента России Федеральному Собранию, начало которым было положена в 1994 г. Частично этот дефицит компенсируется тем, что копии многих решений высшего руководства стали доступны в официальных электронных базах данных. При этом сохранилась традиция публикации стратегических программных документов, в том числе и по региональному развитию (например, Основные положения региональной политики в Российской Федерации; Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. и др)49.

В работе над диссертацией использовалась также мемуарная и публицистическая литература, представленная трудами деятелей центрального и региональных уровней - Ф.М. Бурлацкого, М.С. Горбачёва, В.И. Ишаева, А. Кривченко Н.Т. Хромовских, A.C. Черняева, А.К. Чёрного, А.Н. Яковлева50.

Специфика опубликованных источников заключается в том, что они отражают лишь поверхностный уровень политики, самопрезентацию власти и отдельных политических акторов. С их помощью реконструировались не столько сами политические взаимоотношения Центра и регионов, сколько представления и публичные намерения обеих сторон.

Для анализа внутреннего механизма этих взаимоотношений , первостепенное значение имеет вторая группа источников — неопубликованные документы. В основе эмпирической базы представленной диссертации лежат материалы центральных и региональных государственных архивов: Государственного архива Российской федерации г. Москва), (Ф. 10156. Министерство по делам федерации, национальностей

29 и миграционной политики России; Ф. 10121. Федеральные органы национальной и региональной политики России); Российского государственного архива социально-политической истории (г. Москва), (Ф. 17. Центральный комитет КПСС).

Значительная часть архивных источников по данной проблеме содержится в региональных архивах: Государственный архив Приморского края (г. Владивосток), (Ф. П-68. Приморский краевой комитет КПСС; Ф. Р— 1694 Администрация Приморского края); Государственный архив Хабаровского края (г. Хабаровск), (Ф. П-35. Хабаровский краевой комитет КПСС; Ф. Р-2061. Администрация Хабаровского края); Государственный архив Амурской области (г. Благовещенск) (Ф. П-1. Амурский областной комитет КПСС; Ф. Р—2286. Администрация Амурской области).

Использованные неопубликованные источники можно разделить на три блока: деловая переписка между Центром и регионами; аналитические записки и обращения в высшие органы власти; протоколы и стенограммы конференций, заседаний, совещаний.

Наиболее важная для нашего исследования информация содержится в деловой переписке региональных и центральных органов политической власти. Для советского периода это партийная переписка (между краевыми, областными комитетами и центральными партийными органами), партийно-ведомственная переписка (между региональными комитетами и центральными министерствами и ведомствами). Для деловой переписки этого времени не характерно политическое содержание, она в основном носила экономико-технократический характер. Однако эта группа источников является незаменимой для выявления скрытых противоречий Центра и регионов во внешне единой системе государственного управления. За экономическими притязаниями регионов, часто стояли политические интересы их руководителей.

Постсоветский период представлен перепиской между региональными администрациями и Правительством, обращениями глав Приморского,

30

Хабаровского краёв и Амурской области к Президенту России, Председателю и отдельным членам Правительства. Данная группа документов позволяет глубже вскрыть взаимоотношения «торга» обеих сторон. Например, можно выделить письмо зам. председателя Правительства РФ В. Махарадзе к главе администрации Хабаровского края В.И. Ишаеву в конце 1992 г., в котором перечислялись принятые меры по удовлетворению обращений краевых властей в Центр, и выдвигались встречные просьбы об усилении работы по обеспечению социальной стабильности в крае51. Характерным примером «торга» является и письмо заместителя главы Амурской области направленное в Центр осенью 1993 г., где заявлялись претензии на особое отношение Москвы к этому региону в связи с ростом сепаратистских настроений на данной территории52.

Деловая переписка между центральными и региональными органами власти в постсоветский период составляет наибольшую часть из впервые введённых в научный оборот источников.

Экономизм и технократизм предыдущей группы источников компенсируется анализом обращений и аналитических записок в высшие органы власти СССР и России. Среди этой группы источников наиболее значимы обращения к первому лицу государства. Например, анализ коллективного письма первых секретарей Приморского и Хабаровского краёв, Амурской и Якутской областей, направленное весной 1985 г. лично М.С. Горбачёву, позволил по-новому взглянуть на политический аспект принятия «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» (далее - ДТП)*. Она нами рассматривается не как личная инициатива М.С. Горбачёва, но как удовлетворение притязаний регионов, т.е. как политическое соглашение центрального и регионального уровней управления на старте масштабных Данный вопрос подробно рассмотрен в параграфе 1.2. государственных преобразований.

Не менее важен и третий блок источников, представленный неопубликованными стенограммами, протоколами конференций, заседаний, обсуждений, совещаний. Данные документы, часто имевшие гриф «секретно» или «для служебного пользования», позволяют наглядно увидеть глубину и характер осмысления центральным и региональным руководством проблем Дальнего Востока и пути их решения. В частности, материалы совещания работников партийных, советских и плановых органов, научных организаций Дальнего Востока и Забайкалья по проблемам реализации ДТП, проходившего в мае 1989 г. показывают, как менялся сам дискурс развития региона, как неудачный ход исполнения Программы привел к тотальной критике всей дальневосточной региональной политики Центра, и даже к идее го создания Дальневосточной республики . Более того, в подобных документах получила отражение живая дискуссия и столкновение порой противоположных мнений представителей Центра и регионов по ключевым проблемам Дальнего Востока. Ярким примером таких документов является стенограмма совещания по президентской программе «Экономическое и социальной развитие Дальнего Востока и Забайкалья» проходившего в администрации Президента РФ в октябре 1997 г54.

Необходимо заметить, что для целей нашего исследования важны не только отдельные документы, ярко отражающие особенности взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока, но и обобщение всего массива используемых источников. Это объясняется тем, что внутренний механизм взаимоотношений Центра и регионов даже в постсоветский период имел рутинный технократический характер (в отличие от публичного позиционирования обеих сторон в 1990-е гг.) Неординарные документы с мощным политическим содержанием появлялись лишь в переломные или кризисные моменты (приход к власти М.С. Горбачева в

1985 г., крушение партийно-советской системы в 1988-1993 гг., период президентских выборов в 1996 г.) По этой причине целесообразно

32 рассматривать именно обобщённую переписку, обращения в Центр, аналитические материалы, публичные выступления политиков сливающиеся в единый информационный поток, в котором становятся различимы политическое позиционирование, управленческие возможности, способы отстаивания интересов, цели и аргументация обеих сторон.

Положения, выносимые на защиту

1. Опыт взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985-1990-х гг. показывает, что ключевым фактором успешной децентрализации, как и любых стратегических решений, является управленческий потенциал государства, выраженный в способности мобилизовать ресурсы общества. В условиях низкого потенциала государства децентрализация привела к ослаблению управляемости страной.

2. Роль юга Дальнего Востока в приоритетах региональной политики Центра на протяжении рассматриваемого периода менялась зеркально: от потенциального «локомотива» в развитии страны (позднесоветский период) до «бремени», осложнявшего проведение либеральных преобразований. При этом доминирование первого или второго значения определялось не столько объективными преимуществами и проблемами региона, сколько политической конъюнктурой в стране, материальными и управленческими возможностями государства.

3. Взаимоотношения Центра и регионов в рассматриваемый период были одной из важнейших составляющих процесса политической трансформации. Региональный уровень власти был не только объектом повышенного внимания Центра в процессе принятия и реализации важнейших решений, но и активно влиял на политическую повестку дня, на ход и результаты реформ.

4. В течение 1985-1990-х гг. политическое содержание взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока динамично менялось, находясь в зависимости от управленческих возможностей Центра и целей региональной политики. В рассматриваемый отрезок времени это

33 содержание колебалось между двумя крайними значениями — «управление» и «борьба». В постсоветский период, как правило, последующий этап обесценивал результаты предыдущего. Конъюнктурность и непоследовательность взаимоотношений Центра и регионов являлась деструктивным фактором для развития страны.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые проведено историческое исследование административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в рамках позднесоветского и первого десятилетия постсоветского периодов. Историческая реконструкция проведена на базе новых источников и оригинальной теоретической основы. Представлен ретроспективный анализ трансформации региональной политики и взаимоотношений Центр-регион в 1985—1990-х гг. и выявлены ключевые факторы данного процесса.

Теоретическая значимость исследования. Создана концепция исторического исследования взаимоотношений Центр-регион в России, которая может быть применена к анализу позднесоветского и постсоветского периодов.

Разработана периодизация взаимоотношений Центр-регион в постсоветский период, выстроенная по формальным и по содержательным критериям.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы были использованы в двух исследовательских проектах:

Благотворительная программа грантов Института общественного проектирования (г. Москва) «.для аспирантов Российской Федерации, работающих над общественно-значимыми темами социально-гуманитарных исследований», присуждаемых аспирантам, ведущим исследования по общественно-значимым проблемам (2009);

Стратегия обеспечения социально-политической безопасности на Дальнем

Востоке России во второй половине XX в.» (грант Президиума ДВО РАН №

34

09-III-A-l 1-550. 2009 - 2011 гг).

Результаты исследования могут быть также использованы в ходе подготовки фундаментального труда по истории Дальнего Востока, охватывающего позднесоветский и постсоветский периоды, а также в научной разработке проблем российской региональной политики и взаимоотношений Центр-регион, практическом реформировании существующих взаимоотношений центрального и регионального уровней власти, и в преподавательской деятельности по курсу «Отечественная история».

Апробация работы. Результаты исследования представлены на трёх международных и всероссийских конференциях, проходивших в г.Владивостоке в 2008-2010 гг. («Дальний Восток России и страны АТР в изменяющемся мире». XI международная научная конференция молодых ученых 12-15 мая 2008 г.; «Историческая наука и историческое образование на Дальнем Востоке». Международная научная конференция, посвященная 90-летию высшего исторического образования на Дальнем Востоке России. 9-10 октября 2008 г.; «История и культура дальневосточной России и стран АТР». XII Всеросс. конф. молодых учёных. 19 — 21 апреля 2010.), и в 9 публикациях, в том числе 6 работ в журналах из списка ВАК: «Вестник ДВО РАН», «Россия и АТР», «Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке».

Структура работы подчинена цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы, 9-ти приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "История административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В середине 1980-х - конце 1990-х гг. место и роль регионов юга Дальнего Востока в процессах модернизации и реформирования страны были изменчивы и противоречивы. Несомненно, обладая такими мощными позитивными факторами для модернизации, как богатство природных ресурсов и выгодное экономико-географическое положение, эти регионы всё же оставались периферийными, слабо освоенными и экономически не самодостаточными. В самом общем смысле эти территории, как и Дальний Восток в целом, предоставляли России преимущество в размерах и ресурсах, оборотной стороной которого были издержки больших расстояний и бремя чрезмерного территориального расширения.

Это противоречие было одной из важнейших причин импульсивности и непоследовательности дальневосточной региональной политики, колеблющейся от амбициозных программ освоения до поддержания минимального уровня выживаемости. Но сама эта динамика региональной политики говорит о том, что для Центра издержки и потенциальные преимущества Дальнего Востока попеременно выходили на первый план. Такое чередование определялось уровнем материальных и управленческих возможностей государства.

В начале перестройки Дальний Восток рассматривался как высшим, так и региональным руководством в качестве резерва для ускорения развития страны. Освоение этого региона открывало доступ к материальным ресурсам (главным образом сырьевым) и к рынкам их сбыта (странам АТР). В то же время оно требовало больших вложений централизованных ресурсов, так как было сопряжено не только с промышленным, но и с масштабным социальным строительством, особенно в южной части рассматриваемого региона. Неспособность Центра мобилизовывать материальные ресурсы стала очевидна к 1988 г., что совпадает с началом второго этапа перестройки. С этого времени территории Дальнего Востока теряют свою приоритетность в глазах центральной власти.

В 1990-е гг. при резком сокращении материальных и управленческих возможностей государства взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока характеризовались стремлением последних обеспечить себе привилегированное место в региональной политике (максимальное централизованное обеспечение, льготные условия хозяйствования при сохранении преимуществ экономической самостоятельности). В этом процессе выделяется два уровня: первый (публичный), где декларировались концептуальные цели, приводились соображения о стратегической важности и экономической уязвимости территории требующей особых условий; на втором уровне использовались аргументы из первого для «выбивания» ресурсов. Возможности регионов в давлении на Москву были неодинаковы: там, где выполнялись общенационально важные функции и была высокая консолидация региональной власти (Приморье, Хабаровский край), такое давление было максимальным; где эти факторы отсутствовали (Амурская область) — оно оказывалось минимальным.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока являлись составной частью общегосударственного политического процесса. Подчиняясь общероссийским закономерностям, они прошли два периода, каждый из которых подразделяется на ряд этапов.

1. Период перестройки и крушения советской системы (1985 — 1991 гг.). В рамках этого периода основной целью региональной политики оставалось ускоренное территориальное развитие страны.

На первом этапе (1985-1987 гг.) новое руководство СССР предпринимает попытку максимально задействовать традиционную модель взаимоотношений Центра и регионов и перейти от «торга» к управлению. С этой целью не только усиливается административный нажим на региональный уровень власти, но и заключается символический «договор» между обеими сторонами, состоящий в том, что Центр удовлетворяет основные претензии регионов на материальные ресурсы (путём утверждения различных программ развития), а регионы, в свою очередь активизируют работу по выполнению решений Москвы.

Второй этап (1988—1991 гг.) отмечен развитием системного кризиса и крушением советской модели взаимоотношений Центра и регионов, их переходом от «торга» к конфронтации. Основной причиной данного процесса было снижение потенциала государства. Региональные власти не справлялись с организаторской работой, результатом чего явилось обострение дефицита символических и материальных ресурсов Центра, который постепенно снимал с себя обязательства по их распределению в регионы, перекладывая на них ответственность за положение дел на местах. В ответ на это регионы сбрасывали с себя обязательства по выполнению решений Москвы, замыкали на себя ресурсные потоки. История реализации «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» показывает пример сбрасывания взаимных обязательств в условиях дефицита материальных ресурсов.

На данном этапе усилилась тенденция к дальнейшему ослаблению потенциала государства, кульминацией которого стал распад советской модели взаимоотношений Центра и регионов. При этом в рассматриваемом процессе не прослеживается резкой границы между поздне- и постсоветским периодами. Распад СССР оказал на него гораздо меньшее влияние, чем ближайшие последствия августовского путча. Но и после августа 1991 г. основной фактор (слабость государства), основные проблемы (потеря управляемости страной, угроза социально-экономической катастрофы) и даже основная объективная задача страны (модернизация, но в ином, более широком понимании) оставались прежними.

2. Постсоветский период 1991-1999 гг. В его рамках выделяется несколько неоднократно сменявших друг друга целей региональной политики: сохранение целостности государства / укрепление Центра; удержание власти правящей группой, политически оптимальное распределение централизованных финансовых и прочих материальных ресурсов, финансовая стабилизация государства (комплекс мер, в котором доминирующей была антиинфляционная политика). Этот период характеризуется отсутствием стабильной модели взаимоотношений Центра и регионов и динамичным чередованием этапов, в котором каждый последующий этап часто обесценивал достижения предыдущего.

Первый этап (1991—1993 гг.) отмечен проекцией на Россию дезинтеграционных тенденций, разрушивших СССР. Взаимоотношения Центра и регионов характеризуются максимальным размахом и «интенсивностью» торга, в котором обе стороны преследуют различные цели: Центр - удержание власти правившей на тот момент группой и предотвращение дальнейшего распада страны, регионы - избегание социально-экономического коллапса территории и получение максимальных политических и экономических преимуществ. Формируется режим непрямого правления страной. При этом удаётся скрепить государство Федеративным договором и новой Конституцией, принятие которой на всенародном голосовании укрепило символические ресурсы Центра.

Основным противоречием первого этапа было то, что при всей важности взаимоотношений Центра и регионов, для первого они были на втором плане, инструментом, а не целью. Поэтому Б.Н. Ельцин легко сдавал позиции в этой сфере ради победы на главных фронтах: в борьбе с Верховным Советом, в сохранении целостности страны и принятии новой Конституции, в проведении приватизации. Фундаментальные аспекты взаимоотношений Центра и регионов — изъятие, контроль, обмен символическими и материальными ресурсами - всё это было отложено на потом, так как решение этих вопросов в то время представлялось малореальным. В итоге, как показывает пример Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области, оказалась выиграна «война», но не «мир», основные проблемы накапливались и углублялись.

Они «зазвучали» в полную силу уже на втором этапе (1994 - 1995 гг), когда на первый план вышла проблема управляемости страной и проведения реформ. В это время окрепший Центр предпринимает попытки перейти от «торга» к управлению с целью ускорения социально-экономических преобразований. Это было продекларировано в Посланиях Президента за 1994 и 1995 гг. и выражалось в нежелании Москвы идти на уступки регионам (резко уменьшается число Указов Президента и постановлений Правительства по поддержке тех или иных территорий), а также в ужесточении макроэкономической политики. Но сохранявшийся дефицит материальных средств вновь актуализирует проблему ответственности разных уровней власти за углублявшийся социально-экономический кризис. К новому электоральному циклу Центр подходит без отлаженной системы мобилизации символических и материальных ресурсов.

Неудачные итоги второго этапа привели к тому, что на третьем этапе (1996 г.) вновь стал актуальным вопрос удержания власти правящей группой, в результате чего, как и на первом этапе, усиливался элемент «торга», а Центр шёл на максимальные материальные и символические уступки регионам. Как и на первом этапе периода Перестройки, средством консолидации обеих сторон (в случае Дальнего Востока) выступала программа регионального развития, обещающая удовлетворить традиционные претензии регионов. Региональные правители тем временем ещё больше укрепили своё положение, а некоторые из них нацеливались выйти на национальную политическую сцену. Один из ярких примеров общероссийских политических амбиций регионального лидера представлял собой губернатор Приморского края Е. И. Наздратенко.

Четвёртый этап (1997-1998 гг.) характеризуется попыткой Москвы вновь перейти от «торга» к управлению. Между тем фундаментальные факторы слабости Центра сохраняются: низкий потенциал государства, неспособность мобилизации материальных ресурсов. Бюджетный дефицит в сочетании с нацеленностью регионов на «выбивание» централизованных средств блокирует реализацию важнейших решений Президента и Правительства, являясь важным фактором развития финансового кризиса августа 1998 г.

Пятый этап (конец 1998 г. и далее) знаменует собой медленное укрепление Центра, постепенное возвращение к традиционной модели взаимоотношений Центр — регион, характерной для прежнего советского периода. Политические и социально-экономические тенденции, развивавшиеся на юге Дальнего Востока в 1990-х гг. вполне подтверждали актуальность «запроса» на усиление Москвы. Этот, последний из рассматриваемых нами, этап является превосходной демонстрацией того, как, на первый взгляд, резко негативные процессы и вынужденные решения дали неожиданные результаты, запуская в дальнейшем позитивные и стимулирующие друг друга процессы роста потенциала государства. Особенность пятого этапа состоит в том, что укрепление Центра было достигнуто не столько налаживанием мобилизации материальных ресурсов с общества, сколько политической гибкостью Президента Б.Н. Ельцина, сокращением финансовых обязательств государства, а затем увеличением притока ресурсов из внешнего источника в результате повышения цен на нефть. Всё это сохраняло фундаментальные факторы слабости Центра и подталкивало к обеспечению лояльности регионов путём административных мер, что и предопределило характер централизаторского курса второго президента России В.В. Путина.

В целом проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Административно-политические взаимоотношения Центра и регионов в 1985-1990-е гг. являлись одним из важнейших факторов политического и экономического развития России. Находясь большую часть рассматриваемого времени в режиме «торга» и конфронтации, они отрицательно влияли на эффективность государственного управления вообще и дальневосточной региональной политики в частности. Вместе с тем, эти взаимоотношения сами были в теснейшей зависимости от эффективности государства и, в первую очередь, от его способности мобилизовывать символические и материальные ресурсы.

2. Ключевыми для взаимоотношений Центра и регионов, как показывает пример новейшей истории Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области, являются два фактора. Во-первых, способность государства к мобилизации материальных и символических ресурсов общества. В условиях ориентации на внешний источник ресурсов широкий размах приобретает «торг» за перераспределение этих ресурсов среди регионов. При этом достаточное количество ресурсов, полученных из внешнего источника, позволяло поддерживать видимость управляемости, но при наступлении дефицита «торг» быстро перерастал в конфронтацию, грозившую разрушением модели взаимоотношений Центра и регионов. Вторым фактором является личная популярность политиков, представлявших Центр и регионы. Но будучи зависимым от доступных материальных ресурсов, этот фактор является подчинённым по отношению к первому.

3. Дилемма преимуществ и издержек российского Дальнего Востока в середине 1980-х - в 1990-е гг. заключалась не столько в самом регионе, сколько в общем состоянии государства. Проблема Дальнего Востока — это проблема эффективности государственной региональной политики и взаимоотношений Центра и регионов.

4. Самый общий вывод состоит в том, что Дальний Восток на рубеже XX—XXI вв. напоминал слишком «большой костюм» на «ужавшемся теле» государства, но в то же время он до сих пор ставит перед страной необходимость «повзрослеть», развивать способность достигать масштабные цели, расширяет геополитический кругозор власти. Захватывающие перспективы развития российского Дальнего Востока, обещающие радикально изменить и усилить страну, вполне реальны, но реализуемыми они могут стать лишь после того, как государство обретёт должную дееспособность, в противном случае амбициозные проекты рискуют превратиться в растрату средств и сил. Если проецировать данный вывод на перспективы Дальнего Востока, связанные со «Стратегией социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2025 г.», то этот регион в настоящее время как раз представляет собой «тест» — насколько современная система власти способна реализовывать масштабные проекты развития, иными словами — проводить модернизацию. Ответ на этот вопрос будет получен уже в ближайшем будущем.

Политические взаимоотношения Центра и регионов в сер. 1980-х — в 1990-е гг. — обширная проблема, заключающая в себе один из важнейших компонентов истории крушения советского и становления нового российского государства. В рамках одной диссертационной работы невозможно претендовать на всестороннее её исследования даже в ограниченных территориальных рамках. Тем не менее, можно указать на два основных аспекта требующих дополнительного изучения.

Во-первых, более подробного исследования требует период после 1998 г. Его анализ затруднялся тем, что документальные источники в архивах неравномерно представлены в хронологическом отношении. На момент проведения исследования документы датированные позднее 1997 г. были представлены лишь в ГАРФе и ГААО, в то время как в ГАПКе происходил процесс приёма этих документов, а в ГАХКе они отсутствовали. В итоге, в диссертации был освещён главным образом процесс разрушения модели взаимоотношений Центра и регионов, в то время как её восстановление, наметившееся после 1998 г., рассмотрено лишь «пунктирно». Понимание факторов, при которых региональные лидеры — активные сторонники децентрализации и участники «торга», принимают и проводят централистскую политику Москвы, является актуальной задачей для будущих исследований.

Во-вторых, важно более подробно рассмотреть микроуровень процесса взаимоотношений Центра и регионов: взаимоотношения регионального руководства с нижестоящими уровнями власти, общественными организациями, с деловым и научным сообществом возглавляемой территории. Данный аспект был затронут в нашем исследовании в рамках позднесоветского периода. Ограниченный объём диссертации и специфика источниковой базы по данной теме (необходимость многочисленных интервью, привлечения массива периодической печати и разрозненных документальных материалов) не позволили осветить её в должной мере. При этом проведенное нами исследование позволяет предположить, что анализ вышеназванных аспектов позволит приблизиться к ответу на вопрос о причинах малоуспешного опыта децентрализации 1990-х гг., а также о том, почему восстановление потенциала государства произошло «сверху» путём усиления Центра, а не самоорганизации общества.

Список научной литературыСавченко, Анатолий Евгеньевич, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Источники11. Опубликованные источникиа) Официальные документы

2. Конституция СССР (1977): Политико-правовой комментарий. — М.: Политиздат, 1982. 398 с.

3. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации Текст. М.: Маркетинг, 2007. — 39 с.

4. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. — 1991. № 34. -Ст. 1146.

5. Указ Президента РФ от 03.10.1994 № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?! ;1180439 (дата обращения: 12.02.2010).

6. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы социально-экономического развития районов Дальнего Востока». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?l;1233108 (дата обращения: 11.04.2010).

7. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по развитию и государственной поддержке экономики Дальнего Востока и Забайкалья» от 22 сентября 1992 г. URL: http://graph.documents.kremlin.ru/page.aspx71; 1236399 (дата обращения: 11.05.2010).

8. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx71 ;1142853 (дата обращения: 05.02.2010).

9. Постановление ЦК КПСС о строительстве Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. 8 июля 1974 г. // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК (1898 1986). - М.: Политиздат, 1986. - Т. 12. 1971-1975. - 9-е изд.- С. 437-439.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 1995 г. № 450 «О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/10107839 (дата обращения: 12.02.2010).

11. Устав Коммунистической партии Советского Союза. Утверждён XXII съездом (Москва. 17-31 октября 1961 г.), частичные изменения внесены XXIII съездом КПСС (Москва. 29 марта 8 апреля 1966 г.) // Программы и Уставы КПСС. - М.: Политиздат, 1969. - С. 368-396.

12. XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня — 1 июля 1988 г.: Стеногр. отчёт. В 2 т.— М.: Политиздат, 1988. — Т. 1. — 352 с.

13. Двенадцать дел правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики. URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=17879 (дата обращения: 15.05.2010).

14. Концепция новой региональной политики. Материалы парламентских слушаний. 6 февраля 1995 года. М.: Ред.-издат. отдел Аппарата Гос! Думы, 1995.-176 с.

15. Основные направления развития народного хозяйства СССР на 19761980 годы // КПСС. Съезд, 25-й. Материалы XXV съезда КПСС. 1976. М.: Политиздат, 1976. С. 159-238.

16. Основные положения региональной политики в Российской Федерации. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/26.html (дата обращения: 03.07.2009).

17. Положение. «О главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx? 1;1180439 (дата обращения: 08.06.2009).

18. Распад СССР: Документы / сост. A.B. Шубин. — М.: ИВИ РАН, 2006. — 286 с.

19. Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы. -Хабаровск, 1996. — 62 с.

20. Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=306950 (дата обращения: 03.02.2010).б) публичные выступления, интервью, заявления первых лиц государства

21. Андропов, Ю.В. Избранные речи и статьи. М.: Политиздат, 1983. -320 с.

22. Ельцин, Б. "Сколько сможете проглотить." // Несостоявшийся юбилей. Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия? /сост.: А.П. Ненароков (рук.), В.А. Горный, JI.H. Доброхотов, А.И. Кожокина, А.Д. Ткотыхов, А.И. Ушаков. — М.: ТЕРРА, 1992. — 560 с.

23. Горбачёв, М.С. Избранные речи и статьи.— М.: Политиздат, 1987. -Т. 2. —510 с.

24. Горбачёв, М.С. Избранные речи и статьи М.: Политиздат, 1987. - Т. 4. -511 с.

25. Как жить России: Встречи, беседы, интервью Председателя Верховного Совета РСФСР Бориса Николаевича Ельцина во время поездки по Дальнему Востоку // Дальний Восток. 1990. - № 12. — С. 3 - 30.

26. Перестройка неотложна, она касается всех и во всём: сб. материалов о поездке М.С. Горбачёва на Дальний Восток, 25-31 июля 1986 г. — М.: Политиздат, 1986. — 95 с.

27. Поездка Л.И. Брежнева по Сибири и Дальнему Востоку: Март-апрель 1978. М.: Политиздат, 1978. - 56 с.

28. Амурская областная организация КПСС: 1899 1986 гг.: (хроника). — Благовещенск: Амур. отд. Хабар, кн. изд-ва, 1986. — 264 с.

29. Куда качнётся маятник // Аналитический вестник. №6, июнь. М., 1994. С. 29-114. URL: http://www/council.gov.ru/infsl/bulletin/item/202/index.html (дата обращения: 03.07.2009).

30. Об исполнении федерального бюджета 1994 года // Аналитический вестник. №8, июнь. М., 1994. С. 18-27. URL: http:council.gov.ru/infsl/bulletin/item/201/index.html (дата обращения: 03.07.2009).

31. Проблемы привлечения иностранных инвестиций в Россиию // Аналитический вестник. № 16, июнь. М., 1995. С. 13—28. URL: http:council.gov.rU/infsl/bulletin/item/l 95/index.html (дата обращения: 03.07.2009).

32. Показатели экономического и социального положения областей дальневосточного региона за 1990 г.: (стат. сб. № по каталогу 249). — Петропавловск-Камчатский: Госкомстат РСФСР Камчат. обл. управ, статистики, 1990. — 80 с.

33. Приморская краевая организация КПСС в период развития и совершенствования социалистического общества (60—80-е годы). — Владивосток: Дальневост. кн. изд-во, 1987. 364 с.

34. Численность и размещение населения: Итоги всероссийской переписи населения. В 14 т. — М.: ИИЦ «Статистика России», 2004. — Т. 1. — 574 с.г) публицистика и мемуарная литература

35. Бескомпромиссно, наступательно // У карты Тихого океана. — Владивосток, 1983. № 6. - С. 3-4.

36. Боголюбов, Е. Метод капитана Веселова // Дальний Восток. 1985. - № 3. -С.113-118.

37. Бурлацкий, Ф.М. Русские государи: Эпоха реформации. Никита Смелый, Михаил Блаженный, Борис Крутой. — М.: Фирма ШАРК, 1996.-512 с.

38. Варшавская, Е. Вы выбрали ВАЗ-2101 // За рулём online. URL: http://moto.zr.ru/a/3280/ (дата обращения: 16.10.2010).53