автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора социологических наук Байков, Николай Михайлович

Введение.

Глава 1. Социальная природа кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления: теоретическая база социологического анализа

1.1. Постановка проблемы.

1.2. Потенциал кадров управления как объект социологического анализа.

1.3. Современное состояние исследования кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления.

1.4. Специфика генезиса потенциала отечественной государственной бюрократии.

Глава 2. Методологические и методические основы социологического исследования кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления

2.1. Цели, задачи и гипотезы исследования. 12^

2.2. Основные методы и технологии оценки кадрового потенциала органов власти. 13]

2.3. Обоснование и характеристика способов отбора и оценки властноуправленческого персонала. 14<

2.4.Особенности исследования кадрового корпуса органов государственной власти и муниципального управления в субъектах Российской Федерации.

Глава 3. Социологическая диагностика современного состояния кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления

3.1. Основные количественно-качественные характеристики кадрового потенциала органов власти. 1 (

3.2. Ценностно-мотивационные ориентации государственных и муниципальных служащих. 1!

3.3. Нормативно-ролевые функции кадров органов власти и управления

3.4. Личностно-профессиональные качества и свойства потенциала управленцев.

Глава 4. Основные направления совершенствования кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления

4.1. Обеспечение доверия населения - интегральный показатель повышения эффективности органов государственной власти и муниципального управления.

4.2. Социально-правовое регулирование кадровых отношений в органах i* власти.

4.3. Гармонизация групповых интересов в процессе взаимодействия властно-управленческих структур.

Введение диссертации2002 год, автореферат по социологии, Байков, Николай Михайлович

Актуальность темы исследования. Характерной особенностью современного состояния российского государства является противоречивый процесс его движения от административно-командной системы к демократической модели развития. Это определяет принципиально новые требования к кадровому потенциалу органов государственной власти и Ш муниципального управления. Де юре основой деятельности чиновников служит конституционно закрепленный правовой механизм системы государственной власти и муниципального управления, который принципиально отличается от действовавшего ранее партийно-государственного механизма. В рамках новой российской государственности кадровый потенциал органов власти приобрел новую функциональную определенность, которая стала следствием:

- демократизации системы государственной власти и местного самоуправления;

- изменения законодательных основ государственного регулирования экономики и других сфер жизнедеятельности общества;

- появления рыночных форм собственности (акционерных, частных, смешанных);

- определения границ полномочий и предметов ведения в деятельности органов федерального, регионального и муниципального уровней власти;

- изменения методов регулирования и управления государственной собственностью и имуществом, финансово-кредитной и налоговой политики;

- разделения полномочий между исполнительной, законодательной и щ судебной ветвями власти.

Эти изменения открыли новые возможности деятельности кадрового корпуса органов власти в достижении целей демократического развития, становления правового государства.

Однако в силу ряда объективных и субъективных факторов государственный аппарат функционирует недостаточно эффективно. В результате назрело противоречие между задачами стратегического развития государства, формирования гражданского общества, с одной стороны, и качеством аппарата органов государственной власти и муниципального управления - с другой. Это противоречие остро проявляется в деятельности органов исполнительной власти всех уровней.

Сложный и противоречивый процесс становления кадрового потенциала в Ш условиях формирования новой российской государственности в значительной мере обусловлен перманентными перестройками структуры органов государственной власти всех уровней. Вследствие этого налицо несоответствие качеств работников, их навыков, стиля, методов и возможностей управления новым потребностям развития российского общества. Современные задачи реформирования российского общества диктуют необходимость преобразования отечественной бюрократии в целом, а в частности -потребность в переориентации ее от участия в борьбе за власть на служение обществу.

Это актуализирует изучение теоретических и методологических основ кадрового потенциала как социального института, выявление его структуры и базовых характеристик, соотнесения их с потребностями развития российского общества.

Актуальность темы исследования обусловлена: во-первых, необходимостью развития кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления и реформирования кадрового корпуса как субъекта управления для решения задач демократического и эффективного социально-экономического развития ^ российского общества; во-вторых, потребностью в дальнейшей разработке и уточнении социальной и профессиональной природы кадрового потенциала как одного из объемлющих понятий, репрезентирующих государственную власть и муниципальное управление; в-третьих, необходимостью систематизации и развития теоретико-методологических и методических основ, эмпирических социальных знаний о состоянии и динамике кадрового потенциала органов исполнительной власти, выработанных отечественными и зарубежными исследователями; в-четвертых, востребованностью социальной практикой разработки основных направлений и механизмов повышения эффективности кадрового Ф потенциала для преодоления отчуждения власти от народа, укрепления между ними цивилизованных отношений и достижения качественно нового уровня жизни людей.

Состояние научной разработанности проблемы исследования.

Проблематика кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления многоплановая и поэтому нашла свое отражение в разных исследованиях отечественных и зарубежных авторов. Они представляют различные области социально-гуманитарного знания - от философии возможного до демографии и социальной статистики.

Исследования субъектов государственной власти многосторонне ^ представлены в зарубежной социальной науке (социологии, политологии, кратологии, психологии).1 При всем множестве заслуживающих внимания концепций власти можно выделить два основных подхода в отношении проблемы актуального и потенциального как традиции философии Аристотеля. Сторонники «диспозиционной» концепции власти (М. Вебер, Р. Тауни, Б. Бэрри, Д. Ронг, П. Морис и др.) определяют «власть» через

1 См.: Гоббс Т. Избранные произведения в 2-х томах. - М., 1991; Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. - М.: Прогресс, 1990; Парсонс Т. Понятие общества: компоненты fc и их взаимоотношения // THESIS: теория и история экономических и социальных институтов и систем. - 1993. - Т.1. - Вып. 2. - С. 94-122; Джилас М. Лицо тоталитаризма. -М., 1992; Дрор Й. Кадры двадцать первого века // Государственная служба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный опыт. - М.: РАГС, 1998. - № 3. - С. 5-15; Лоутон А., Роуз Э. Развитие кадрового потенциала государственных учреждений // Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. - М.: РАГС, 1995. - С. 71-83; Мандел Э. Власть и деньги (общая теория бюрократии). - М., 1992; Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. Пер. с англ. - М.: Дело, 1993; Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. - 1994. - № 10. - С. 186-196; Галль Ж.-М. Управление людскими ресурсами. - М., 1995. понятия «потенциал», «возможность», «способность» субъекта достигнуть гарантированного подчинения объекта и его контроля.

Представители второго подхода, традиция которого превалирует в западной научной литературе до настоящего времени (X. Лассуэлл, Э. Кэплен, Р. Даль, С. Льюке, Э. Гидденс и др.), рассматривают власть как разновидность социального поведения и определяют ее в терминах актуальной каузальной # связи. При этом властное отношение возникает лишь в том случае, если данный потенциал успешно используется, а нереализованный потенциал не есть власть.

Четкость и определенность в понимание потенциала органов власти внес М. Вебер, используя термин «штаб управления». В его определении власть не есть принадлежность индивидов и должна определяться в терминах возможности, вероятности как намеренное асимметричное отношение между индивидами. Возможность заставить определенную группу людей повиноваться определенной команде выступает как господство. Система управления общественными процессами, как показывает М. Вебер, из-за своей сложности ^ неотвратимо формирует особый, «закрытый» тип групп чиновников - касту, власть которой рассматривается как «власть тайны».

В работах представителей структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон и др.) власть выступает как возможность достижения социальными структурами общественных целей через реализацию явных и латентных функций. Обращая внимание на функции и дисфункции, этот способ анализа позволяет выявить не только основы социальной стабильности, но и потенциальные источники социального изменения властных структур. Он представляет ценность как методологическое средство познания кадрового потенциала органов власти.

Для современных зарубежных исследователей наибольший интерес представляют те виды социальных связей и сферы общественной жизни, где во властных отношениях участвуют коллективы людей и социальные группы. В работах американских социологов Э. Голдмана (1972), М. Олсена (1993),

П. Мориса (1987) и других авторов проводится различие между индивидуальной и групповой (коллективной) властью. Однако проблемы разграничения ситуаций, в которых субъект власти выступает как единое целое (кадровый потенциал), и способы его измерения в этих работах не рассматриваются.

ТЛ и

В отечественной науке накоплен определенный опыт исследования Ф кадрового потенциала органов государственной власти.2 Однако традиции изучения его не столь основательны как в отношении дореволюционного чиновничества, так и советской государственной службы. Исследования власти, ее кадрового потенциала в советском обществе практически отсутствовали вплоть до 60-х гг. С началом «хрущевской оттепели» предпринимаются попытки выделить собственно государственный компонент кадрового потенциала в системе партийно-государственного управления в виде «советской службы». Эти работы дают определенное представление о становлении и развитии кадрового потенциала органов власти, о системе требований к кадровому корпусу органов власти, что позволяет извлечь уроки ^ для современной государственной службы. В то же время большинство этих работ ограничены представлениями и требованиями своего времени, несут печать идеологической ангажированности.

С начала 90-х гг. возросло количество работ, в которых дается критический анализ дореволюционной бюрократии и номенклатуры советского периода.3 2

См.: Кавелин К.Д. Бюрократия и общество // Кавелин К.Д. Собрание сочинений: в 4-х т. Т.2. - СПб., 1897; Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. - СПб., 1897; Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство. Т.2. Ист. очерк. - СПб., 1988; Китаев И.М. Дореформенная бюрократия по запискам, в мемуарах и литературе. - СПб., 1914; Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966; Ирошников М.П. Создание советского государственного аппарата. - М.: Наука, 1967; Степанова И.М. Советская государственная власть. - М.: Наука, 1970; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1968; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., 1978; Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: формирование бюрократии. - М., 1974; Кейзеров Н.М. Власть и авторитет: критика буржуазных теорий. - М., 1973.

См.: Зиновьев А.А. Коммунизм как реальность. - М., 1994; Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М.: Советская Россия, 1991; Джовланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюции отбора (историко-политологический

Их изучение показывает стремление авторов осмыслить феномен отечественной власти, раскрыть ее кадровый потенциал в модели управления, заложенной в петровском «Табеле о рангах», и советской службы как функции партийного руководства.

Концептуальные подходы к разработке государственной кадровой политики, системный анализ кадровой сферы государственного управления и # местного самоуправления широко рассматриваются в трудах отечественных исследователей, представляющих различные направления гуманитарного знания (государственно-правоведческого, социологического, психологического).4 Анализ содержания этих работ позволяет составить системное представление о методологических принципах и закономерностях кадровой политики, о влиянии нового законодательства на работу с кадрами, о направлениях переподготовки и повышения квалификации чиновничества и т. д. Однако в этой группе работ кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления как предмет самостоятельного анализа не рассматривается, характер и глубину его влияния на различные процессы ^ жизнедеятельности авторы не анализируют.

Вопросы становления и функционирования кадрового потенциала государственной службы и муниципального управления в контексте его профессиональной деятельности, методов и технологии работы с персоналом, эмпирических показателей и критериев профессионализма в современных условиях отражены в работах, представляющих наибольший научный интерес анализ). - М., 1993; Каратуев А.Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис (1919-1991). - Белгород, 1993; Мироненко С.В. Самодержавие и реформы: Политическая борьба в России в начале XIX в. - М., 1989. Ф 4 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997;

Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации: Кадроведение. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии организации / Под. ред. С. Пирогова. - М.: РАГС, 1996; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М., 1996; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Государственная служба: организация, кадры, управление. - М., 1995; Афанасьев М.Н. Клиентизм и российская государственность. - М., 1997; Деркач А.А. Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы. - М., 1997. для настоящего исследования.5 Во-первых, с позиции системного анализа кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления по обеспечению условий эффективного функционирования общества. Во-вторых, важным является определение объективной потребности в формировании такого кадрового потенциала новой российской государственности, который был бы ценностно-мотивированным на ifc эффективное взаимодействие с гражданским обществом, оказание ему услуг, а не только на обслуживание интересов административно-политической элиты или узкокорпоративных целей финансово-олигархических групп, представителей бизнеса.

В конце 90-х годов XX века появились исследования, в которых авторы предпринимают попытки определения концептуальных и методологических аспектов человеческого потенциала, в том числе и его специальных контекстов и разновидностей.6 Точки зрения авторов, представленные в этих трудах, разноплановые, нередко противоположные как в анализе потенциала органов

Ф 5 См.: Базаров Т.Ю. Технология центров оценки для государственных служащих. Проблемы конкурсного отбора. - М., 1995; Бойков В.Э. Социология власти: мониторинг кадров госслужбы (первый этап) // Информационно-аналитический бюллетень. - М.: РАГС, 1998; Граждан В.Д. Деятельность и управление (социологический аспект). - М., 1990; Здравомыслов А.Г. Рациональность и властные отношения // Вопросы социологии. - 1996. - Выпуск 6. - С. 7-70; Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления: Тем. сб. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. - Орел, 1999; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. М., 1998; Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. - М., 1996; Ожиганов Э.Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. - М.: Изд-во РАГС, 1999. - № 1. - С. 60-66; Охотский Е.В. Государственный служащий: культура поведения и деловой этикет. -М., 1999; Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. - М., 2001; Государственная служба: организация, кадры, управление. - М., 2001.

6 См.: Генисаретский О., Носов Н., Юдин Б. Концепция человеческого потенциала: исходные соображения // Человек. - 1996. - № 4. - С. 5-20; Доклад о развитии человека за Ш 1999 год /по заказу Программы развития ООН (ПРОСН). - Нью-Йорк - Оксфорд, 1999;

Зараковский Г.М. Популяционный психологический потенциал: основные идеи и операционализация понятий: Труды ин-та психологии РАН. - Изд-во ИП РАН. - Вып. 2. -1997. - С. 129-136; Основные индикаторы кадрового потенциала органов государственной власти в России. - М., 1997; Формирование кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы разработки и реализации образовательных программ и технологий: Тезисы докладов международной научно-методической конференции. -Новосибирск: Изд-во СибАГС, 1997; Человеческий потенциал России: Отчет о НИР Института Человека РАН / науч. рук. И.Т. Фролов. - 1995; Человеческий потенциал: опыт комплексного анализа / Под ред. И.Т. Фролова. - М.: Эдиториал, 1999. власти, так и в оценках их деятельности. Они раскрывают социологические, психологические, правовые, демографические и другие аспекты человеческого потенциала в различных областях жизнедеятельности. Их изучение дает представление о тенденциях, которые проявились в кадровой подсистеме государственного управления в постсоветский период. Эти работы интересны также с точки зрения анализа имеющихся ресурсов и возможностей кадров 4fe органов государственной власти и муниципального управления. Они свидетельствуют о сложности разрабатываемых теоретических и методологических основ кадрового потенциала новой российской государственности.

Наличие значительного количества работ, в которых рассматриваются различные вопросы состояния кадровой сферы органов государственной службы и муниципального управления, создает определенную основу для качественно нового понимания концепции развития государственной службы и муниципального управления. Особенно это касается разработки проблем профессионализации персонала, личностно-профессионального развития fc государственных служащих, их качеств, резерва, служебного продвижения и других составляющих кадровой работы. Они обосновывают круг важнейших проблем формирования кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, которые сегодня остро встали перед социальной практикой.

Наиболее актуальными научно-практическими проблемами являются: выявление кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления и совершенствование механизма его реализации. Нерешенность этих проблем отрицательно сказывается на состоянии управляемости регионами, муниципальными образованиями и обществом в целом. В прямой постановке работы по разработке теоретических и методологических аспектов кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления во взаимосвязи с социологическим анализом не проводились.

В настоящей диссертации кадровый потенциал государственной власти и муниципального управления рассматривается как сложный социальный феномен, разработаны инструменты его социологической диагностики на основе системного подхода и современных социальных технологий оценки.

Диссертационное исследование направлено на обобщение теоретико-методологического и программно-методического арсенала социологического

Id анализа кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, на выявление и решение новых проблем обеспечения адекватности кадрового потенциала задачам укрепления российской государственности.

Цель исследования: выявление кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления и разработка рекомендаций по его развитию.

Задачи исследования: уточнение теоретико-методологических основ, критериев и показателей социологического анализа кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления; выявление доминирующих качественно-количественных характеристик потенциала работников государственной и муниципальной службы; разработка программно-методического инструментария мониторинга кадрового потенциала управленческих и индивидуально-личностных качеств государственных и муниципальных служащих; разработка рекомендаций по совершенствованию кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления.

Объект исследования: кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления, определяемый составом служащих, замещающих главные, ведущие и старшие должности.

Предмет исследования: состояние и динамика развития кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления.

Гипотезы исследования: в диссертационном исследовании проверялись следующие гипотезы:

1. Исследование поставленной проблемы приобретает последовательность, теоретическую и методологическую ценность, практическую значимость, если кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления рассматривается в нем как социальное и профессиональное образование, имеющее системное построение, обладающее типологическими качествами и свойствами, сформированными в процессе личностно-профессионального развития служащих и их включенности во властные отношения. Они обусловливают специфику службы в органах государственной власти и муниципального управления. Основой профессионализма и компетентности кадрового потенциала органа власти является его социальная и профессиональная востребованность обществом.

2. Содержание потенциала кадров органов государственной и муниципальной службы может быть описано не только в количественных показателях, статусном (должностном) распределении, социально демографических характеристиках (образование, стаж работы, пол, возраст и др.), но и как мера социального качества его профессиональной деятельности, имеющая ценностно-мотивационное ядро, механизм включенности в отправление властных полномочий государства.

3. Кадровый потенциал представляет собой: систему отношений, ценностей, норм; интегрированное представление условий (факторов) среды деятельности и жизни; горизонты границ своего социального и профессионального пространства.

4. Кадровый потенциал органов власти репрезентирует и представляет функции государства, его цели, способности интегрировать (и дезинтегрировать) социальный порядок, поддерживать позитивные образцы жизнедеятельности в обществе, регионе, муниципальном образовании. Функция репрезентации направлена на формирование субъективной системы отношений, оценок и критериев, интегрированного представления о своих качествах/возможностях как актуального (действующего) субъекта. Презентация обеспечивает кадровому потенциалу органов власти демонстрацию имиджа служебной деятельности в реальных условиях.

5. Индивидуально-личностный потенциал служащих обнаруживает тенденцию к интеграции в коллективную управленческую совокупность, отличающуюся целостностью, системными свойствами, которые можно

Ф объединить в несколько компонентов: управленческий интеллект, коммуникативные, организационные, личностные качества/возможности. Исследование различных компонентов потенциала позволяет выделить социально и профессионально типичные свойства и качества, охарактеризовать меру их использования в исполнении служащими функций от имени государства.

6. На формирование кадрового потенциала оказывают влияние различные факторы, которые могут быть объединены в следующие группы: объективные и субъективные, внешние и внутренние, структурные и функциональные, прямые и косвенные, общие и частные.

7. Динамика изменений кадрового потенциала органов власти закономерно приводит к изменениям соотношения его количественно-качественной определенности между потребностями общества и корпоративными интересами аппарата, которые, в свою очередь, предопределяют проявление социальных дезорганизаций кадров государственной власти и муниципального управления (канцелярского бюрократизма, коррупции, клиентистской зависимости и т. д.)

8. Поскольку кадровый потенциал государственной власти - есть феномен, который формировался и воспроизводился на протяжении длительного исторического периода, он имеет устойчивую, наследуемую структуру ценностей и мотивов, образцов поведения и установок, архетипов сознания и стереотипов утилитарного опыта.

Теоретико-методологическая и эмпирическая базы исследования. Диссертационное исследование опирается на общенаучные принципы познания общественных явлений, системно-эволюционный подход, диалектический, исторический, логический, диагностический и социологический методы.

В работе проанализированы отечественные и зарубежные работы, раскрывающие историю становления, функционирования и смены социологических, социально-политических и социально-философских теорий и Р концепций власти, бюрократии, чиновничества. В их числе: социальнофилософская интерпретация власти и ее потенциала как обобщение социально-политического опыта управления Древней Эллады и Древнего Рима в античный период; средневековая схоластическая концепция «двух мечей», социально-философские концепции потенциологии (Плотин, Н. Кузанский, Е. Гуссерль, Б. Рассел, Р. Балтер, М. Эпштейн и др.), западноевропейские концепции бюрократии (М. Вебер, Г. Гегель, К. Маркс, JI. Мизелс, Э. Мандел), теория символического капитала (П. Бурдье), социология чиновничества XIX -начало XX века (П. Зайончковский, Е. Карнович, В. Ключевский, А. Гастев, П. Керженцев, В. Ленин и др.), школы «человеческих отношений» (Э. Мэйо), Щ теории социокультурной динамики и стратификации (П. Сорокин), концепции человеческих ресурсов», «человеческого капитала», современные концепции «человеческого потенциала» (О. Генисаретский, Н. Носов, Б. Юдин,

A. Барышева и др.), социологические теории государственного управления (Ю. Аверин, В. Атаманчук, В. Бойков, М. Восленский, И. Голосенко,

B. Гречихин, А. Здравомыслов, Г. Зинченко, О. Крыштановская, Ю. Левада, В. Матирко, В. Радаев, М. Руткевич, В. Сулемов, Ж. Тощенко, А. Турчинов, Е. Охотский, Э. Ожиганов, А. Оболонский и др.), теории личностно-профессионального психологического развития (Б. Ананьев, С. Анисимов, щ

В. Зазыкин, А. Деркач, А. Маркова, В. Марков, С. Рубинштейн, В. Шадриков и др.), концепция популяционного психологического потенциала (Г. Зараковский и др.).

Диссертационное исследование основывается на современном исследовательском материале, монографиях, статьях, материалах научно-практических конференций и семинаров, посвященных процессу становления и развития кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления. Автором использован комплекс и синтез идей концептуальных подходов и методов социологического анализа исходя из принципа, что «. .ни одна теория не может описать объект исследования столь исчерпывающе, чтобы исключить возможности альтернативного подхода». Разрешающая способность любой теории позволяет ей раскрыть лишь ту |1 сторону социальной действительности, на которую она нацелена. Это позволило обогатить представления о кадровом потенциале органов государственной власти и муниципального управления, логике его развития и использования в условиях радикальной трансформации общества.

Значительная часть обозначенных в работе теоретических положений опирается на данные социологических исследований, проведенных лично автором или при его непосредственном участии. Наиболее значимые среди них:

1. Политическое сознание трудящихся в условиях перестройки и ускорения социально-экономического развития (1987 г.). Руководитель -Ж.Т. Тощенко. Опрошено около 11 тыс. трудящихся (из них 1500 руководящих работников) в 15 регионах страны. Выборка трехступенчатая, комбинированная, с моделированием структуры промышленности по промышленно-производственному персоналу на первом этапе, определением гнезд (типовых предприятий, учреждений, совхозов и колхозов) на втором этапе, выбором респондентов из сформированной совокупности - на третьем.

2. Кадровый мониторинг в органах исполнительной власти (1997 г.). Руководитель - В.Э. Бойков. Опрошен 1351 руководящий работник в администрациях субъектов РФ, типично представляющих 12 экономико-географических зон страны, 6 федеральных министерств и ведомств и 12 территориальных структур тех федеральных ведомств, которые имеют свою исполнительную вертикаль во всех субъектах России. В качестве экспертов

7 Бор Н. Квантовая физика и философия // Успехи физических наук. Т. 76. Вып. 1. -М.,1959. - С.42. опрошено 42 должностных лица, отвечающих за вопросы кадровой политики в вышеперечисленных органах.

3. Кадровый маркетинг в сфере государственной службы (1996 г.). Руководитель - Н.М. Байков. ВНТИЦ. Научный отчет. Per. № -01.9.70.001256 - 1996 г. Опрошено 1840 и 1161 соответственно работников органов государственной власти и муниципального управления Хабаровского

Щ края и Амурской области по квотной выборке, с отбором по должностям и категориям.

4. Разработка оптимальной модели деятельности региональных органов власти по решению социальных проблем (1998 г.). Руководитель -Н.М. Байков. Научный отчет. Опрошено 107 руководителей и специалистов исполнительных органов государственной власти и муниципального управления Хабаровского края. Выборка репрезентирует территориальное, должностное и функциональное распределение опрошенных.

5. Оптимизация структуры администрации города Хабаровска (1999 г.). Руководитель - Н.М. Байков. ВНТИЦ. Научный отчет. Per. № 01.200.110299

Ф 1999 г. Были проведены: анализ документов, интервью и анкетный опрос специалистов, замещающих главные, ведущие и старшие муниципальные должности в администрации города, психологическое тестирование работников управления архитектуры и градостроительства. Методика исследования разработана автором.

6. Кадровый потенциал органов социальной защиты населения администрации Хабаровского края. 1998 г. Руководитель - Н.М. Байков. Опрошено 212 служащих органов социальной защиты регионального и муниципального уровней. Выборка стратифицирована по территориальному и I должностному уровням.

7. Кадровая политика в Дальневосточном федеральном округе: диагностика и механизм реализации кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления (2001 г.). Руководитель - Н.М. Байков. Научный отчет. Опрошено 147 глав муниципальных образований (уровень района), 19 мэров муниципальных образований (уровень города), что составляет 98,2 % от наличного кадрового состава. По методике, разработанной автором, проведена диагностика управленческого потенциала 87 специалистов, занимающих муниципальные должности администраций муниципальных образований «Смидовичский район» Еврейской автономной области, «Ванинский район» Хабаровского края. Исследование охватило 95 % работников аппарата обследованных администраций.

Автором осуществлен сравнительный анализ исследований, выполненных под его руководством в дальневосточных регионах России, и результатов всероссийских и региональных исследований, проведенных различными исследовательскими коллективами по данной проблеме; проведен вторичный анализ эмпирических и аналитических материалов информационных бюллетеней «Социология власти», «Экономические и социальные перемены», журналов «Социологические исследования», «Социологический журнал», «Полис», «Кадры», «Вестник государственной службы», других общероссийских и региональных изданий, данных официальной статистики, научно-практических конференций по данной проблеме за 1990-2001 гг.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна.

Диссертация представляет собой комплексное исследование кадрового потенциала как сложного социального феномена применительно к органам государственной власти и муниципального управления.

Научная новизна основных результатов, полученных автором, представлена в следующих, наиболее существенных положениях:

• разработаны теоретические и методологические основы комплексного анализа кадрового потенциала как социального феномена. С точки зрения социологического подхода, кадровый потенциал представляет особый сплав качеств/возможностей субъектности в его коллективной (групповой) организации, которая не может быть сведена к набору характеристик личности или простому сложению индивидуальных потенций человека в системе управления;

• носителем наличных ресурсов и потенциальных возможностей персонала органов власти выступает не только отдельная личность во всей глубине индивидуальности, но и особым образом их синтезированный комплекс как субъект профессиональной деятельности, включенный в систему властно-управленческих отношений разного уровня (федерального, регионального, муниципального);

• раскрыто содержание кадрового потенциала как двойственного по своей природе феномена, выражающего меру его количественно-качественной определенности, имеющей актуализированное и потенциальное содержание, реализуемое в соответствующих условиях окружающей среды и под влиянием разнообразных факторов. С точки зрения социологического подхода:

- кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления представляет собой характеристику социального качества специфической профессиональной общности людей, наделенных определенными качествами и свойствами для реализации функций государства;

- носителем кадрового потенциала при его социологическом анализе является не только целостная личность при всей глубине ее индивидуальности, но и совокупный социальный субъект власти, включенный в систему субъект-объектных отношений более высокого порядка; основное преимущество органов государственной власти и муниципального управления - уникальное социально-профессиональное ядро кадрового потенциала, а не его количественная и организационно-деятельностная определенность;

• определены интегральные критерии оценки состояния и прогноза успешности кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления. В их числе важнейшими являются: а) общие критерии социальной и профессиональной востребованности чиновников по социологическим показателям: отношение населения к итогам реформирования общества; дееспособность власти; социально-психологические аспекты взаимоотношения служащих и граждан; предрасположенность различных групп и слоев населения к формам социального протеста; влияние социального статуса и материального положения групп людей на их отношение к власти; б) специальные критерии количественно-качественной достаточности персонала по показателям: функционально определенная численность государственных и муниципальных служащих; интеллектуальные, организационные, коммуникативные, личностные качества/возможности, различные меры их типичности, воспроизводимости и динамики;

• сущность кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления представляет его ценностно-нормативная составляющая, реализуемая в интересах гражданского общества, а не бюрократического благополучия. В числе наиболее значимых ценностей и установок кадров органов власти в исследовании определены: необходимость защиты, прежде всего, интересов населения, а не государственных, ведомственных и личных притязаний; демократическая, а не административно-бюрократическая ориентация; служение интересам личности, а не доминирование от имени государства над нею; открытость социальному контролю, а не нормативно-бюрократическая закрытость от общества; диалоговая модель управления, а не клиентистско-патронажная зависимость;

• разработана и апробирована технология комплексной диагностики кадрового потенциала и его компонентов в органах государственной власти и муниципального управления. При социологической диагностике установлено, что определяющими служебными и этическими качествами нормативно-ценностных установок государственных служащих являются: доброжелательность, честность, способность брать ответственность на себя. Выявлена зависимость этих ценностей от степени сориентированности действий субъекта управления на защиту интересов населения. Они и формируют устойчивую и соподчиненную систему кадрового потенциала, имеющую иерархическую структуру. В работе определен ее системный характер, а не набор качеств и свойств, в той или иной мере значимых для государственной и муниципальной службы. Можно говорить об особом синтезе профессионально важных качеств, составляющих ценностно-нормативный компонент потенциала, что подтверждают и данные психологической оценки личностных потенциалов государственных и муниципальных служащих;

• результатами эмпирических исследований подтверждено, что кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления обладает, прежде всего, системной структурно-функциональной организацией, что служит основой для диагностики его эффективности. Сопоставление данных социологической диагностики и психологической оценки управленческих качеств и свойств служащих органов исполнительной власти государственного и муниципального уровней позволило установить наиболее значимые типологические характеристики, в числе которых важнейшими являются: интеллектуальные, организаторские, коммуникативные и личностные способности государственного или муниципального служащего;

• выявлены и изучены факторы и условия, обусловливающие состояние и динамику кадрового потенциала. При диагностике установлено, что типологизирующий, «стержневой» характер, определяющий сознание и деятельность государственных и муниципальных служащих, имеют следующие факторы:

- неудовлетворенность оплатой труда, социальной и правовой незащищенностью служащих; отрицательная динамика служебных продвижений; социально-психологические препятствия в достижении высокой эффективности управленческого труда; снижение общего уровня удовлетворенности распределением прав и обязанностей; несоответствие ряда ценностей служебной деятельности (способности «брать ответственность на себя», «добиваться компромисса» и др.) возможности их реализации на практике;

• показано, что социальные резервы эффективности государственной власти и муниципального управления кроются, прежде всего, в преодолении отчуждения от народа. Среди основных направлений его преодоления обоснована необходимость: изменения характера комплекса отношений, определяющих зависимость чиновника от государства, ведомственной подчиненности, вышестоящего начальника; совершенствования механизмов социально-правового регулирования кадровых процессов в органах государственной власти и муниципального управления; гармонизации управленческих отношений на принципах служения интересам народа, открытости социальному контролю; преодоления коррупции, взяточничества как факторов социальной дезорганизации российской государственности.

Надежность и достоверность основных результатов диссертационного исследования.

Достоверность научных результатов и рекомендаций диссертационного исследования обоснована репрезентативностью исходной и обобщенной информации, применением теории и методологии социологической науки, современными методами социологического анализа, логикой построения доказательных выводов, а также успешной апробацией работы. В диссертации применены: системный подход, методы структурно-функционального, сравнительного, каузального, логического, кластерного и факторного анализов.

Надежность научных положений определяется репрезентативностью выборок всероссийских и региональных исследований, сопоставимостью применяемых методик сбора эмпирических данных (опрос, интервью, наблюдение, контент-анализ документов, экспертный опрос, тестирование) и технологий диагностики управленческого персонала, кластеров государственных и муниципальных служащих, а также корректным применением методов количественной и качественной обработки информации.

Научные выводы и практические результаты автора базируются на законодательных актах Российской Федерации, решениях органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам кадровой политики, управления персоналом; статистических материалах Госкомстата России, нормативно-методических, аналитических и инструктивных материалах органов власти разного уровня, обзорных, справочных документах и соответствующих разработках ^ отечественных и зарубежных исследователей.

Значимость диссертационного исследования для теории и практики. Осуществленное в диссертационном исследовании обоснование современной концепции содержания, структуры и теоретической сущности кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления является новым шагом в движении отечественной социологической мысли и может быть использовано для развития новых перспективных направлений социологии государственного управления, кадрового аудита, уточнения его ^ категорийно-понятийного аппарата. В работе обозначены границы таких новых исследовательских горизонтов, как генезис и функционирование кадрового потенциала, специфика его рациональной бюрократизации, критерии и показатели социологического анализа, репрезентирующих его качеств и свойств личности, социальные индикаторы взаимоотношений органов власти и народа.

Практическая значимость осуществленного диссертационного исследования определяется его направленностью на разработку новых механизмов реализации государственной кадровой политики и повышение эффективности персонала органов государственной власти и муниципального управления. Разработана и апробирована технология комплексной диагностики кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального Ф управления, позволяющая давать оценку его социально значимых и профессионально важных качеств/возможностей, прогнозировать успешность профессиональной деятельности.

На основе полученных результатов может быть создана эффективная система целенаправленного применения комплексной диагностики современной кадровой ситуации в органах государственной власти и муниципального управления и, тем самым, существенно повышена адекватность кадрового корпуса современным потребностям общественного развития.

Программно-методические материалы исследования могут использоваться: Ф • федеральными и региональными органами государственной власти для разработки концептуальных подходов государственной кадровой политики и механизмов ее реализации с учетом федерального, регионального и муниципального назначений;

• аппаратами полномочных представителей Президента в федеральных округах для реальной оценки состояния и динамики кадрового потенциала как сложного феномена, репрезентирующего государственную власть, организации кадрового мониторинга, закономерностей его формирования и использования в конкретно-исторических и социокультурных условиях;

• кадровыми службами органов государственной власти и муниципального управления в совершенствовании технологии отбора, приема, замещения должностей, аттестации, формировании «команд» управления и других видах кадровой работы;

• региональными академиями государственной службы и институтами повышения квалификации в процессе обучения руководителей органов государственной власти и муниципального управления, их кадровых служб и подразделений в целях научно-методического овладения диагностикой кадрового потенциала, его эффективного использования с учетом типологических качеств и свойств, при подготовке учебных пособий, ф учебников по курсам «Государственное и муниципальное управление»,

Социология управления», «Управление персоналом», «Кадровый менеджмент» и т. д.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты диссертационного исследования апробированы автором и получили положительную поддержку научной общественности, руководителей и органов государственной власти и муниципального управления, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Результаты работы докладывались на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических Ш конференциях, симпозиумах: «Молодежь и планирование семьи» (Хабаровск, 1994 г.); «Человек и реформы в российском обществе: мифы и реальность» (Москва, 1995 г.); «Экономическое развитие и международное сотрудничество на Дальнем Востоке России» (Хабаровск, 1996 г.); «Эволюция и революция: опыт и уроки мировой и российской истории» (Хабаровск, 1997 г.); «Формирование кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы разработки и реализации образовательных технологий» (Новосибирск, 1997 г.); «Планирование семьи: стратегическая цель, реальность и будущее» (Хабаровск, 1998 г.); «Становление местного самоуправления в посткоммунистическом обществе» (Саратов, 2000 г.); «Проблемы бедности в Северо-Восточной Азии» (Пекин, 2002 г.); «Губернаторское управление в России: история, современность, будущность» (Владивосток, 1997 г.); «Власть и управление» (Ростов-на-Дону, 1997 г.); «Государственная служба: состояние и проблемы функционирования» (Хабаровск, 1996 г.); «Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы» (Хабаровск, февраль 1997 г.); «Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия» (Хабаровск, 1998 г.); «Устойчивое развитие Востока России: проблемы и поиски решений» (Хабаровск, 1999 г.); «Социальная политика на Востоке России: проблемы и перспективы» (Хабаровск, 2001 г.); «Власть и общество: итоги десятилетия и перспективы Ф развития» (Хабаровск, 2001 г.) и др.

Аналитические записки, содержащие выводы и рекомендации диссертационного исследования, неоднократно являлись основой для подготовки управленческих решений в федеральных, региональных и муниципальных органах исполнительной и законодательной власти.

Большинство выносимых на защиту положений диссертации использовалось для подготовки методологических и программно-методических материалов для работников кадровых служб органов государственной власти и муниципального управления Дальневосточного федерального округа.

Апробация исследовательских подходов, применительно к кадрам ^ государственного и муниципального управления, была проведена автором во время его стажировок в Карлетонском университете г. Оттавы (Канада, 1997 г.), Институте региональной администрации г. Леона (Франция, 1999 г.), в рамках программы «Управление кадрами и трудовыми отношениями» в г. Токио (Япония, 2001 г.).

Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и рекомендована к защите.

Результаты многолетних исследований (1988-2001 гг.) представлены в публикациях, в том числе двух монографиях, общим объемом более 60 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованных источников и научной литературы, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления"

Выводы

1. Создание целостной системы кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, предполагает, с одной стороны - привлечение, удержание, поощрение и продвижение лучших специалистов и, с другой - удаление кадрового «балласта». Для этого целесообразно формирование кадрового потенциала на основе механизмов:

Щ S объективной и комплексной оценки профессиональных и личностных качеств претендентов при подборе на государственную и муниципальную службу, четкого регламентирования в правовых норм и правил, стандартов и процедур служебной деятельности;

S государственной проверки деловой квалификации служащих, а также обязательность конкурсных процедур для проведения отбора на государственные и муниципальные должности, аттестацию и ротацию специалистов; независимости и объективности процедуры конкурсного отбора и аттестации;

•S закрепления за полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе полномочий по согласованию и утверждению составов ♦ конкурсных и аттестационных комиссий территориальных органов федеральной власти;

•S создание специального независимого коллегиального органа в федеральном округе с привлечением к его работе независимых экспертов, представителей общественности, в функции которого входили бы анализ кадровой политики, координация и планирование мероприятий по повышению профессионализма руководящих кадров государственной службы и муниципального управления, контроль за формированием кадрового резерва.

2. Приоритетом кадровой политики в государственных органах власти должно стать развитие диалоговых управленческих форм как основы укрепления доверия власти и населения. Для реализации данной цели необходимо привлечение независимых специалистов для отслеживания и анализа кадровой ситуации, прогноза ее развития выбора путей совершенствования отношений органов власти и народа.

3. Внедрение контрактного механизма взаимоотношений служащего и государственного органа позволит придать им большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы.

4. В целях повышения профессионализма государственных и

Щ муниципальных служащих необходимо развивать и совершенствовать систему государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации специалистов. В рамках системы повышения квалификации РАГС при Президенте РФ и ее региональных академий представляется необходимым проведение государственного квалификационного экзамена как основы для повышения квалификационного разряда государственным служащим. Это будет стимулировать стремление к обучению.

5. В целях предотвращения конфликтов интересов между уровнями исполнительной власти в рамках федерального округа, устранения отношений зависимости муниципальной власти от региональной, территориальных органов федеральных министерств и ведомств на территории субъекта Федерации от его администрации и, прежде всего, административно-политической номенклатуры представляется возможной разработка механизмов разграничения полномочий и предметов ведения.

6. В сфере нормативно-правового регулирования кадрового потенциала неотложной задачей является создание законодательной базы государственной и муниципальной службы. Придание ей системообразующего вида, утверждающего основные формы взаимодействия между органами власти, закрепляющего нормы и стандарты поведения, механизмы координации совместных усилий.

7. В целях привлечения граждан к управлению общественными процессами, установления доверия между населением региона и органами власти всех уровней, взаимопонимания и сотрудничества необходимы весомые меры со стороны власти по поддержке среднего класса общества, цивилизованных отношений, отход от шаблонных методов и форм взаимодействия с общественностью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Социологический анализ кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления как социального феномена позволяет выявить его особенности (типологические характеристики), которые присущи только потенциалу в целом, а не отдельным его структурным единицам. Такое изучение может быть плодотворным только на основе системного и ^ комплексного подходов. Рассматривая службу в органах власти как предметно-профессиональную деятельность, мы можем считать кадровый потенциал результатом взаимодействия факторов (обстоятельств) и субъективных детерминант (качеств/возможностей служащего как человека и профессионала).

Трудности социологического познания кадрового потенциала органов власти усугубляются его двойственной и изменчивой социальной природой: актуальной (имеющееся, наличное, действительное) и возможной (потенциальное, нереализованное). Связь между ними динамична: то, что когда-то признавалось актуальным, устаревает, преобразуется, заменяется новым качеством, становится главенствующим, приоритетным. Эти k качественные значения, в виде субъективных переменных, должны быть профессионально востребованы органом власти как работодателем и социально - объектом управления как потребителем. Устаревшие, исчерпавшие себя качества и свойства кадрового потенциала обесцениваются, нивелируются или перерабатываются, интегрируясь в новое актуальное качество.

Обращаясь к понятию «кадровый потенциал», мы, по существу, обращаемся к субъективному фактору, но не в его индивидуально-личностном проявлении, а словно берем его целостно-обобщенным, сформировавшимся в ♦ единый комплекс качеств/возможностей.

Социологический анализ кадрового потенциала не только отвергает абсолютизацию «единственных», «доминирующих» качеств/возможностей и факторов, вызывающих его изменения, но заново определяет их. Исходя из этого говорить только об организационно-управленческих причинах изменений как доминирующих в формировании, развитии и использовании кадрового потенциала ошибочно и означает упрощение. За всеми этими категориями стоят реальные потенциальные силы, а именно: исключительно социальная и профессиональная деятельность чиновников. Данная проблема - одна из центральных в познании кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, ф. Не все социальные и профессиональные изменения в системе органов власти можно отнести к непреднамеренным. Понятие преднамеренного, планируемого изменения и концептуация коллективного группового действия дополняют образ спонтанных изменений, производимых служащими как индивидами. Тем самым движущие силы (потенции) находят свое окончательное воплощение в коллективных или корпоративных субъектах действия. Одни действуют «сверху» (органы власти всех уровней), другие -«снизу», постепенно производя изменения (ассоциации, группы давления, лобби интересов, социальные движения, партии, различные социальные общности).

Их комплексная взаимосвязь составляет поле взаимодействия современных органов власти и преднамеренный результат их действий пересекается с распыленной повседневной активностью индивидуальных потенциалов служащих. Органы власти и сообщества людей вместе формируют развитие общества и кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления. Социологический анализ концентрирует внимание на тех и других, пытаясь обнаружить секрет их действия и механизмы, с помощью которых они производят и воспроизводят социальную реальность.

Кадровый потенциал органа власти не может полностью соответствовать и совпадать с социальной и профессиональной востребованностью специалиста, которая представляет собой эффект интеграции качественных характеристик, статусов и стандартов поведения. В кадровом потенциале постепенно накапливается высокая разница между актуальным и невостребованным в профессиональной деятельности. Как следствие, встает проблема их интеграции в служебную деятельность, и это есть проблема востребованности кадров органов государственной власти и муниципального управления, что особенно важно в условиях, когда выбор жизнеустройства российского общества актуализирует социальную детерминанту в качестве системообразующего признака власти.

Ф Социальное качество кадрового потенциала как его центральная характеристика свидетельствует о состоянии упорядоченности отношений в процессе исполнения профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти. Его стержнем является защита интересов народа, повышение качественного уровня его социального, экономического, психологического, духовного состояния жизнедеятельности. Примером упорядоченности в потенциале служебной деятельности работников является системная организованность и структурно-иерархическая взаимосвязь ценностей и мотивов управленческого персонала, всего комплекса властно-управленческих отношений.

Ф Типологические социально значимые и профессионально важные качества служащего как ядро кадрового потенциала обеспечивают удовлетворение в процессе служебной деятельности его индивидуальных потребностей и интересов через реализацию общественных. Вместе с тем, феномен востребованности кадрового потенциала весьма неустойчив. То, что сегодня принимается как потребность, завтра может оказаться невостребованным, и наоборот.

Одна из возможных причин изменения в наборе качественных характеристик кадрового потенциала - подвижность его потребностной ^ стороны и чрезвычайно высокая изменчивость объективных и субъективных факторов (условий). Высокий уровень социальных изменений (организационно-управленческих, политических, экономических, культурных) порождает такую систему ценностей и мотивов чиновников, которая стремится адаптироваться к ним, вырабатывая соответствующие стандарты и нормы служебной деятельности. В результате динамики социальных изменений то, что в настоящее время является значимым, завтра вполне может составить социально-профессиональный потенциал не только отдельной личности, но и органа власти в целом. От него, в конечном итоге, и зависит степень потенциального влияния на общество или элементы его структуры.

Сущность кадрового потенциала органов власти, независимо от вида Ф службы или должностного распределения, составляет особый сплав качеств/возможностей в процессе социализации и профессионализации. Ведущее место в их блочной компоновке занимают способности (интеллектуальные, организационные, коммуникативные, личностные), определяющие не только личностный управленческий профиль качеств/возможностей, но и потенциал управленческой структуры. «Ключом» востребованности кадрового потенциала выступает защита интересов народа, их приоритет над интересами структуры, ведомства, вышестоящего должностного лица. Необходимость выделения этого ценностно-мотивационного компонента обусловлена: ф- а) предметом деятельности кадров органов государственной власти и муниципального управления; б) спецификой генезиса и функционирования отечественной государственной бюрократии.

Содержание кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, фиксируемое с помощью социологического опроса и методов психологической диагностики, включает в себя:

• индивидуально-личностные переменные сознания, отражающие природные и социальные способности, задатки человека;

• интегрированное представление организационно-управленческои среды;

• социальное пространство властно-управленческих отношений, имеющее свои границы и горизонты;

• факторы, детерминирующие предметно-профессиональную деятельность.

Различие между потенциалами работников и эффективностью их деятельности проявляется в том, какие нормативно-ролевые позиции они занимают в профессиональной среде конкретного органа власти или его структуры. Одни служащие способны оценивать свой потенциал только со стороны, извне, другие стремятся занимать иную позицию - внутри себя. Исполняя полномочия конкретной государственной или муниципальной должности, служащие наращивают свой потенциал, который отличается расстановкой этих акцентов, определяется статусно-ролевой компонентой каждого специалиста, а потому он имеет свой отпечаток, особенности, отличия.

Содержание потенциалов личностей служащих определяет потенциал структуры, детерминирует набор возможных качеств и свойств, которые может проявлять чиновник в той или иной ситуации. Это становится особенно ценным в нынешних условиях, когда создаются, реформируются, изменяются организационные структуры органов государственной власти и муниципального управления. Обращение к возможностям потенциала иной раз позволяет специалисту обеспечить себе рабочее место. щ? Кадровый потенциал государственной власти ограничен определенными историческими рамками. Дореволюционной государственной службе, идеалом которой были соборность и авторитаризм, соответствовал социокультурный потенциал российского традиционализма. В процессе своего развития он был вынужден отвечать на реальные или мнимые вызовы времени усложнением своей организационной структуры, повышением требований к чиновникам. Многочисленные реорганизации системы государственного управления в дореволюционный период свидетельствуют о том, что отечественная бюрократия оказалась неспособной выйти за рамки сложившихся ^ традиционных представлений и приблизиться к модели служения обществу, а не самодержавию.

Экстенсивный потенциал административной власти самореализовывался через «выжимание» из общества все больших ресурсов, что приводило к его дезорганизации, кризису на разных этапах истории. В ответ на это в государственном аппарате вызревали новые идеи реформирования, осуществлялся поиск более эффективных путей функционирования государственной власти и общественной системы в целом. В историческом континууме возрастали требования к социально значимым качествам чиновников, их служебной деятельности. Это способствовало тому, что в кадровом потенциале органов государственной власти медленно, с большим ф трудом, но осознавали опасности массового традиционализма как опоры самодержавной власти.

Однако возросшие жизненные потребности хозяйственно-экономического и иного развития не отвечали традиционалистским формам российского общества, организации системы государственной власти, качеству ее кадрового потенциала. Парадокс многих российских реформ, идущих «сверху», от государственного аппарата власти, состоит в том, что они представляют попытки улучшить, но, по существу, ничего не изменяя как в традиционной системе властно-управленческих отношений, взаимодействий государства и граждан, так и самом обществе. ф Попытки ослабить потенциал доминирующих традиционных социальных действий, их негативных последствий для социально-экономического развития общества неоднократно применялись российской бюрократией. Но они лишь увеличивали социокультурный раскол между основной массой населения и теми ее представителями, которые осознавали необходимость ценностно-мотивационного сдвига общества к рыночной модели развития.

В силу особенностей сознания и поведения российского чиновничества, осознание им возможностей демократических традиций и опасностей традиционализма не было типичным и массовым. Коррупция, взяточничество, канцелярский бюрократизм, социальная безответственность, недостаточный уровень образованности, слабое правосознание, неразвитость гражданского общества формировали такое качество кадрового потенциала органов власти, которое отражало его равнодушие к обществу, формам его государственности.

Как показывают наши исследования, дилемма: «кому служить?» — никогда не стояла перед отечественной бюрократией, вплоть до наших дней.

Кризис власти приводил к деформациям интегративных качеств и функций государственного аппарата, которые не были компенсированы демократической управленческой культурой, высокими социально значимыми характеристиками государственного служащего. Ослабление нормативность ролевых, ценностно-мотивационных механизмов государственной власти означало, что российское чиновничество не обладает высоким потенциалом, способным найти адекватный ответ на вызовы времени, подчинить организационно-управленческие отношения и свои властно-групповые интересы новым общественным потребностям, обеспечить формы активного участия различных социальных сил в жизни государства.

Российская приверженность власти и общества традиционным отношениям сделала невозможным эффективное социально-экономическое развитие народно-хозяйственного комплекса, формирование частной инициативы и предприимчивости, создание организационно-правовых форм демократического, социально ориентированного рыночного общества. В силу этих и других факторов государственная власть, так же как и все социокультурное пространство российского общества, оказалась расколотой между различными способами выживания. Один из них отражает способности кадров вести поиск различий и воспроизводства неизменности авторитарного и традиционного государства, другой - способности искать новые прагматические идеи и средства, третий - стремления к ценностям либерального общества. Однако они несут разрушающий друг друга характер, порождая дезорганизацию и дезинтеграцию как общества, так и института ^ государственной службы.

Логика развития кадрового потенциала власти имеет свое конкретное содержание и формы перехода от одного качественного состояния в другое, что становится важнейшей предпосылкой для его изучения. Сущие и потенциальные резервы органов власти не стали ещё мощным регулятором общественных отношений, развития рыночной экономики и демократизации. Кадрами органов власти слабо осознается и реально не прорабатывается в прямых средствах влияния основной предмет деятельности - состояние населения (экономическое, социальное, психологическое, демографическое и др.), как на уровне региона, так и на уровне муниципальных образований.

Изучение отечественных и зарубежных публикаций, посвященных Ф проблемам кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления, показало, что современное осмысление состояния и динамики кадрового потенциала носит во многом неоднозначный теоретико-методологический характер, отражает многообразие эмпирических оценок его состояний.

Результаты социологической и психологической диагностики в целом показали, что предположение о наличии скрытых, нереализованных возможностей кадрового состава, особенно на муниципальном уровне управления, парадоксально сопряжено с низким эффектом управления, наличием непрофессиональных управленческих решений и действий, которые зачастую имитируют профессиональную деятельность и относятся к псевдопрофессионализму.

Практическая реализация результатов диагностики кадрового потенциала, как правило, позволяет:

• выявить соотношение общих целей и принципов работы персонала с их ценностными ориентациями и мотивами профессиональной деятельности;

• осуществить комплекс процедур и мероприятий по оценке управленческих качеств персонала и возможностей их эффективного использования в служебной деятельности;

• отследить динамику изменений знаний, умений и навыков персонала.

Оценка персонала является своеобразным «сквозным» видом диагностики, поскольку сопутствует (явно или неявно) решению следующих проблем:

• организации профессионального отбора кандидатов на замещение государственных и муниципальных должностей в органах государственной власти и муниципального управления;

• определению эффективности служебной деятельности работника на занимаемой государственной или муниципальной должности;

• выявлению потенциала сотрудников, их заслуг для принятия решения Ф об эффективных вариантах его использования на занимаемой должности;

• разработке направлений совершенствования личностно-профессионального развития работников.

В рамках парадигмы проведенного диссертационного исследования можно с достаточным основанием полагать, что в профессиональной диагностике управленческих качеств государственных и муниципальных служащих основными критериями являются три блока интегральных параметров:

• социальная зрелость личности (ценности и мотивы, интересы и потребности, установки и стереотипы, профессиональный опыт управленческой деятельности);

• управленческие качества личности (мыслительные, организаторские, коммуникативные, личностные);

• самоуправление (самоконтроль, саморегуляция государственных и муниципальных служащих, саморазвитие).

Результаты изучения потенциала социально значимых и профессионально важных качеств показали, что в большинстве своем они отражают личностную зрелость, ответственность, терпимость. Однако по первому блоку критериев ф можно отметить, что не все служащие имеют специальное высшее управленческое образование, значительный опыт управленческой деятельности, личностную зрелость. Последние качества у исследуемых нами специалистов имеют профессиональные деформации. Так, четыре компонента, составляющие личностную зрелость: ответственность, терпимость, саморазвитие и интегративный компонент, не равновесны. Ответственность, в основном, связана с внешнеобвиннтельным компонентом (социальная атрибуция экстернального типа). Терпимость не всегда имеет в своей основе диспозиционный механизм, в основе которого лежит терпимость личности при социальных взаимодействиях, а присутствуют терпимость-«черствость», -«крепость», -«стена».

Анализ современной кадровой ситуации в органах государственной ф власти и муниципального управления с большой долей вероятности позволяет сделать вывод о том, что его уровень, скорее всего, можно рассматривать через понятие «псевдопрофессионализма» [Маркова А.К., 1996. - С. 50]. Его внешним индикатором служит демонстрация достаточно активной и бурной деятельности. Однако низкая социальная эффективность работников либо маскируется организационными мероприятиями, либо служащие «зацикливаются» на модели «жизнь на работе», сводят все свое личностное пространство к профессиональному окружению. При этом искажается личностно-профессиональное развитие, так как оно исходит из ложных духовно-нравственных ориентиров и установок, преследуя, например, цели карьеризма (узколичного, индивидуального преуспевания) в ущерб другим.

По данным эмпирических исследований, содержание кадрового потенциала современной российской бюрократии составляет опыт управленческой деятельности, полученный, в основном, в годы партийно-советской системы, с инженерно-технической доминантой. В этой связи можно говорить о его направленности в прошлое, противоречивости современным социально-экономическим условиям общественного развития.

По блокам интегральных критериев можно констатировать следующее:

• в интеллектуальной деятельности государственных и муниципальных служащих, в основном, доминирует тактическое мышление, а стратегические планы, прогнозы и системный взгляд весьма ограничены;

• в организаторской компоненте деформирована система делегирования, которая подменяется «психотехникой», игнорированием личностных свойств и качеств подчиненных, завышением контрольных функций «по мелочам»;

• коммуникативная компонента характеризуется доминированием агрессивных реакций у женщин-служащих и деликатности у мужчин-служащих;

• личностные качества отражают стремление к доминированию и самосохранению, уход от ответственности, слабую адаптивность.

Самоуправляемость не всегда находится на самом высоком уровне, но при этом отмечена потребность к самоконтролю, саморегуляции. Служащие охотно идут на специальные курсы повышения квалификации, активно отзываются на тренинги.

Особо проблемным в современных условиях является вопрос об обязательном внедрении диагностики управленческих качеств государственных и муниципальных служащих на всех этапах кадровой работы (отбор, прием, аттестация, карьерный рост, обучение) и особенно при поступлении на государственную и муниципальную службу. Для управления социальными процессами, регионами, административными единицами не принято вести отбор и оценку, как это делают при отборе летчиков, диспетчеров, военных и 'Ф специалистов других профессий. При этом традиционно властью игнорируется социальная и экономическая цена ошибки несоответствия потенциала работника требованиям должности, функциональной ответственности.

Для кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления постсоветского периода характерно наследование внутренне противоречивого, социокультурного и духовно-нравственного кризиса. Он включает гибриды отношений традиционности, либерализма, прагматизма. В силу этого реформаторский ресурс власти имеет слабую энергетическую мощность, но значительный потенциал самовыживания. Он все больше перемещается в сторону умеренного рыночного прагматизма, государственного регулирования, ориентированного на ценности демократического общества.

В то же время в российском обществе сохраняется высокий энергетический потенциал авторитарно-патерналистского сознания, отрицания инновационных ценностей личностно-ориентированного развития. Это обусловливает маятниковый характер действий кадров государственной власти на всем протяжении постсоветского периода, что отражается во всем комплексе кадровой сферы и властно-управленческих отношений. Амплитуда маятникового развития располагается от полюсов смешанных моделей западного либерализма до отечественного государственного авторитаризма, ф Современному кадровому корпусу российской власти свойственно стремление обеспечить социальную стабильность, предотвратить сползание из одной крайности в другую.

Государственное регулирование сложных социально-экономических процессов в условиях высокой динамичности общества, его поляризации на бедных и богатых, «рыхлости» социальной структуры отражает попытки органов власти разрешить противоречия между массовыми ценностями общества и необходимостью обеспечить его выживаемость. Однако это не спасает власть и общество от кризисных потрясений (1991, 1993, 1998 гг.)

Формирование публичной государственной и муниципальной службы как # профессиональной карьеры органически связанно с ресурсами и возможностями кадрового корпуса успешно функционировать в условиях высокой неопределенности и подвижности состояния общественной системы, способностями удерживать, сохранять и развивать опыт демократических и рыночных преобразований, быть открытым и подконтрольным обществу, управлять инновационными процессами. Все это составляет основу строительства новой российской государственности, ее современной, с точки зрения сопоставления с лучшими мировыми и отечественными образцами, административно-управленческой системы.

Проведенный анализ позволил выявить проблемы, связанные с формированием и развитием кадрового потенциала органов государственной власти и муниципального управления в контексте выполнения возложенных на них функций, взаимодействия между данными структурами, а также механизмов их диагностики.

Список научной литературыБайков, Николай Михайлович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа.

2. М.: Изд-во МГУ, 1996.- 143 с.

3. Авторханов А.Г. Происхождение партократии // Октябрь. - 1993. - № 3.

4. Агапонов А.К. Проблемы ответственности в управленческих процессах (поитогам социологического опроса) / Северо-кав. академия гос. службы.

5. Ростов н/Д: Терра, 2000. - 79 с.

6. Аксененко Ю.Н. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация,потенциал развития. - Саратов: Изд-во Саратовский ун-т. - 285 с.

7. Аксенова Е.А., Базаров Т.Ю. и др. Управление персоналом в системегосударственной службы: Учебное пособие. - М.: ИПК госслужбы, 1997. 220 с.

8. Александров М. Государственный бюрократизм и абсолютизм в истории1. России. - СПб., 1910

9. Аппарат государственного управления: интересы и деятельность. - Киев:

10. Наукова думка, 1993. - 165 с.

11. Аристотель. Политика // Соч. в 4-х томах. - М.: Мысль, 1984. - 375-644.

12. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. - М.: Текст, 1993. - 303 с.

13. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997.-400 с.

14. Андреев СВ. Кадровый потенциал и проблемы занятости в условияхперехода России к рыночным отношениям. - М. - 360 с.

15. Афанасьев М.Н. Клиентизм и российская государственность. - М.: Изд-во1. РАГС, 1997. - 301 с.

16. Батыгин Г.С. Лекции по методологии социологического исследования. - М.:

17. Аспект Пресс, 1995. - 286 с.

18. Базаров Т.Ю. Технология центров оценки для государственных служащих.

19. Проблемы конкурсного отбора. - М., 1995. - 140 с.

20. Базаров Т.Ю., Беков Х.А., Аксенова Е.А. Методы оценки управленческогоперсонала государственных и коммерческих структур. - М., 1995. - 111 с.

21. Байков Н.М. Государственная служба в социальном измерении. - Хабаровск:

23. Байков Н.М. Государственная служба и ценностные ориентации российскоймолодежи // Молодежь 97: надежды и разочарования. - М., 1997. - 100104.

24. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в

25. России: предпосылки, системность и механизмы. - М., 2000. - 162 с.4. 5.