Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики

Райс, Валентина Михайловна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики"

На правах рукописи

Райе Валентина Михайловна

Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики /на примере Республики Хакасия/.

Специальность: 22.00.08.- социология управления.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

4-М ^

Москва - 2003

Работа выполнена на кафедре социологии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор

Култыгин Владимир Павлович

Официальные оппоненты: доктор философских наук,

член-корреспондент РАН

Яновский Рудольф Григорьевич

кандидат социологических наук Брицкий Григорий Олегович

Ведущая организация: Московский государственный университет

им. М.В.Ломоносова, кафедра социологии управления

Защита состоится «18» декабря 2003 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.16 по социологическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр.Вернадского, 84, II уч. корп., ауд. 2004.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «___»_2003 г.

Учёный секретарь \

диссертационного совета Князева Л.В.

з

I. Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования.

В современной России происходят изменения, связанные с активным созданием системы государственного управления, четким установлением пределов полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, структур местного самоуправления. В связи с этим проявляется огромный научный и практический интерес к сочетанию государственного управления и самоуправления. Становление новой системы государственного управления неизбежно выдвигает проблему взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления и определяет принципиально новые требования к их кадровой политике.

С появлением в России социально-правовых институтов государственной и муниципальной службы, стала набирать положительную тенденцию теория и практика управления персоналом в системе государственного и муниципального управления. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных служащих: в их числе Федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» и другие. Соответствующие правовые акты действуют и на уровне субъектов Российской Федерации. В Республике Хакасия принятие таких документов, как Закон Республики Хакасия «О государственной службе Республики Хакасия», «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности в Республике Хакасия», «Об аттестации государственного служащего

Республики Хакасия», «О

в Республике. РОС. национальная] БИБЛИОТЕКА (

Хакасия»,

легло в основу совершенствования структуры и кадрового состава государственных органов власти и муниципальных органов управления.

Однако, интенсивность структурных изменений в процессе реформирования системы управления, не вызывает адекватного повышения качества управления.

Одной из причин низкой эффективности государственных и муниципальных органов управления является отсутствие у управленческих кадров специальных знаний и навыков, определенного опыта, умения работать инновативно, а также достоверной информации об объекте управления.

Данная ситуация сохраняет и воспроизводит устаревшие способы взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления развития российского общества.

В частности, кризисное состояние кадровой политики в государственных органах власти и муниципального управления в Республике Хакасия проявляется в нестабильности аппарата Правительства Республики Хакасия и муниципальных органов управления республики, в недостаточном профессионализме, стиле и системе организации государственной и муниципальной кадровой политики, в отсутствии взаимодействия между государственными органами власти и муниципальными органами управления.

В республике, также как и в России в целом, сохраняется тенденция «раздувания» управленческого аппарата. При этом, по результатам социологического исследования, для государственных служащих свойственны бюрократизм, стремление использовать свою работу в корыстных целях, коррумпированность. Серьезным недостатком в деятельности управленческих структур является дублирование функций, рассогласованность действий.

Все это, вместе взятое, проявляет объективную необходимость в научно обоснованной целостностной концепции кадрового обеспечения органов государственной власти и муниципальных органов управления.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами:

Во-первых, необходимостью теоретического изучения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики, обусловленных требованием административной реформы.

Во-вторых, потребностью в эмпирическом анализе состояния кадровой политики в государственной сфере и муниципальной службы.

В-третьих, социальной востребованностью на уровне конкретного субъекта РФ оптимальной модели взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.

Степень научной разработанности проблемы.

В конце XIX - начале XX вв. была заложена фундаментальная основа исследования данной проблемы. Ее составили классические труды М. Вебера о рациональной бюрократии, Г. Спенсера - о взаимодействии социальных институтов как необходимом условии эффективности управления; П.А. Сорокина - о социальном взаимодействии как универсальной единице социологического анализа; М.М. Ковалевского о соотношении государственной власти и демократических начал1.

Вопросы формирования и реализации государственной кадровой политики и взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления в области кадровой политики опираются на серьёзную теоретическую и эмпирическую базу. Аналогичные идеи

1 Вебер М Обра* общества Избранное М , 1990, Спенсер Г Начала социологии Спб , 1895. Ковалевский ММ Современные социологии Т2 Ичд-бо «АЛЕТЕЙЯ» Санкт-Петербург 415 с

применительно к социалистическому обществу нашли отражение в работах Н.И. Кареева, С.А. Оранского, П.А.Сорокина2.

Социологические аспекты подбора и расстановки кадров разрабатывались в работе Б. Лебина и М. Перфильева, на основе проведенного ими сравнительно-исторического анализа кадровых процессов 20-х и 60-х годов. Роль и место кадров и кадровой политики в системе социального управления глубоко изучены Р. Мартанусом.3

За последнее время по проблемам государственной и муниципальной службы и их взаимодействию опубликовано значительное количество работ, основанных на изучении отечественного и зарубежного опыта, это работы В.Г. Игнатова, Н.М. Байкова, З.М. Зотовой, A.A. Хохлова4 и др.

В числе значимых тем заслуживают внимания работы, раскрывающие опыт земского самоуправления в России: А.Н. Демьяненко, А.П. Обушенкова, А.Н. Ершова.5.

Проблемы становления новой российской государственности и государственной кадровой политики нашли отражение в работах А.И. Турчинова, В.А. Сулемова, В.И. Лукьяненко, А.Е. Лукьяненко, H.H. Охотского 6.

Особую группу исследований составляют работы, посвященные совершенствованию государственного управления: Г'.В. Атаманчука, И.М. Слепнекова, Ю.П. Аверина, В.Н. Иванова.7

2 Кареев H И Общие основы социологии, Пг, 1919, Оранский С А Основные вопросы марксистской социологии Л , 1927. T |; Сорокин Г1 А Система социологии В 2-х тт. Пг, 1920

3 Лебин Б Д, Пефильев M H Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблемы полбора и расстановки Л , 1970, Мартанус Р В Социальное управление кадры и кадровая политика M , 1986.

4 Игнатов В Г. Государственное и муниципальное управление - изд-во Ростов на Дону. СКАГ С, 2000 ; Байков H M Государственная служба в социальном измерении - Хабаровск- Хабаровское книжное издательство, 2000 ; Зотова 3 М. Государственная власть и честное самоуправление - M : изд-во РАГС, 2002.; Хохлов А А социология кадрового обеспечения органов btblth - Орел, изд-во ОРАГС, 1997

5 Демьяненко А H Обушенков А П Муниципальное управление учебное пособие - Хабаровск-Нижний Новгород, изд-во Волго-Вятская академии гос службы, 1998 - 148с ; Ершов А H Социальные ресурсы местного самоуправления Казань* ГУП политико-изд комплекс Идея-Пресс, 2001 -320с

6 Охотский H П Государственная кадровая политика и механизм её реализации - M изд-во РАГС 1998 , Государственная кадровая политика, концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации /рук авт. колл Сулемов В А Лукьяненко АЕ Персонал государственного аппарата проблемы управления и стабилизации М, 1997. Лукьяненко АЕ, Лукьяненко ВИ, Новиков А В управление персоналом государственных органов система организации и функционирования М,1997

7 Атаманчук Г В Государственное управление - M ОАО «HHO «Экономика», 2000, Атаманчук Г В Управтение - социальная ценность и эффективность - М' РАГС. 1995 , Слепенков ИМ Аверин ЮП

Большой объем эмпирических знаний в области кадрового потенциала и престижа государственной службы и профессиональной этики государственных служащих накоплен социологическим центром РАГС8 и реализован в проектах Концепций государственной службы, в исследованиях профессионализма служащих государственной власти и местного самоуправления, разработанных кафедрами социологии, государственной службы и кадровой политики РАГС9.

Вопросы формирования и реализации государственной кадровой политики стали предметом обсуждения на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах.

Однако, несмотря на высокий научный уровень исследований управленческих отношений и вопросов кадровой политики, слабо изученными остаются проблемы кадрового обеспечения органов государственной и муниципальной власти и их взаимодействие в формировании и реализации целостной системы кадровой политики.

Все это в совокупности и обусловило определение цели, задач, объекта и предмета данной работы.

Цель исследования — определить состояние кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы и специфику взаимодействия юсударственных органов власти и муниципальных органов управления по формированию и реализации государственной и муниципальной кадровой политики как целостной системы.

()( новы 1еорин сицианыкн и у правления - М »Высшая школа», 1990 , Иванов В Н Основы современного социально! о у правления - М «Высшая школа», 1990

8 Бойков ВГосударство и общество - Мониторинг кадров госслужбы Социология власти информационно-аналитический бюллетень, № 4-5, 1998, изд-во РАГС ; Ефанова О А Гражданские позиции юсударственных служащих Социология власти информационно-аналитический бюллетень, № 1,2000, изд-во РАГС

9 [урчинов А И Профессионализация как деятельная основа кадровой политики Дис .докт соц наук М. 1998 , Калачева Г Г Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления

Дис док г сон наук 1999 Ершов А Н Становление местного самоуправления в современных условиях Опыт социологического исследования Казань Татарское газетно-журнальное издательство 1999

Задачи диссертационного исследования:

1. Определить основные тенденции формирования и развития государственной кадровой политики в России и Республике Хакасия.

2. Раскрыть основные принципы и приоритеты государственной кадровой политики, их социальную направленность на современном этапе.

3. Исследовать основные модели и принципы взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.

4. Проанализировать кадровую ситуацию в исполнительных органах власти и муниципальных органах управления в Республике Хакасия.

5. Выработать предложения по формированию и реализации государственной кадровой политики в Республике Хакасия как целостной системы государственного управления.

Объект исследования - государственная и муниципальная кадровая политика.

Предмет исследования - факторы взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют:

• общие принципы общесоциологической теории, в том числе

системный и конкретно - исторический подходы;

• общенаучный и специальные методы исследования: структурно-

функциональный, метод вторичного анализа информации,

статистические методы анализа данных;

• процедуры социологического исследования.

В работе использованы теоретические концепции и понятийный аппарат, разработанный в трудах отечественных и зарубежных учёных-социологов, философов, правоведов, управленцев, историков, специализирующихся в областях методологии и методики, социального управления и кадровой политики.

Источниковой базой исследования явились нормативные правовые акты органов государственной власти и муниципального управления. Важнейшие из них - Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995г.), Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.г.)», уставы субъектов Федерации, другие нормативные правовые акты.

В работе использованы статистические данные о государственных и муниципальных служащих10.

Эмпирическую базу диссертации составили:

1. Результаты экспертных опросов государственных и муниципальных служащих, проведенных автором в сентябре - октябре 2002 года в Республике Хакасия по программе: «Кадровая ситуация в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия» (выборочная совокупность 462 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

2. Результаты вторичного анализа материалов следующих исследований:

1. «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации», октябрь 1997 год, проведенный РАГС, руководитель Бойков В.Э. (выборочная совокупность -1393 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

2. «Государство и общество», июль 1998 год, март и ноябрь 1999 год, руководитель Бойков В.Э. (выборочная совокупность в 1998г. - 977; в 1999г. - 650 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

10 Состав работников, замешавших государственные и м) нииипальные должности по пол>, стажу работы, уровню образования, статистический бюллетень М Госкомстат России, 1997.1998, 1999, 2000.2001,2002

3. «Коррупция как патология государственно-гражданских отношений», сентябрь-октябрь 1998 года, руководитель Охотский Е.В. (выборочная совокупность - 758 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

4. «Организационная культура государственной службы», октябрь-ноябрь 1998 года, руководитель Романов B.JI., координатор проекта Нечипоренко B.C. (выборочная совокупность - 1250 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

5. «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации», сентябрь-октябрь 2000 года, руководитель Турчинов А.И. (выборочная совокупность - 1210 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).

6. Информационно-аналитические материалы, по исследуемой теме, опубликованные в журналах - «Социологические исследования», «Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения (ВЦИОМ) за 1992-2003 годы» и др.

Основные научные результаты, полученные автором и их научная новизна состоят в следующем:

I. На основе теоретического анализа отечественного и зарубежного опыта в области государственного управления и общественного самоуправления выделены: во-первых, модели местного самоуправления -англосаксонская, континентальная, советская, смешанная и российская модель земского самоуправления; во-вторых, формы взаимодействий государственных органов власти и муниципальных органов управления: относительной автономии, агентств, взаимодействий. На их основе определена адаптированная «модель взаимодействия» государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной кадровой политики.

2. Выявлены основные тенденции в формировании и развитии государственной и муниципальной кадровой политики в России:

количественной рост государственных служащих, постепенное повышение их образовательного уровня; усиление требований к уровню профессионализма государственных служащих, создание нормативно-правовой базы формирования корпуса государственных служащих.

3. Уточнены основные принципы государственной кадровой политики на современном этапе: демократизм, как включенность населения в процесс выборов в законодательные и исполнительные органы власти, обратная связь в принятии управленческих решений, отчетность перед избирателями и др.

4. Определены приоритеты государственной и муниципальной кадровой политики на современном этапе: сдерживание роста численности государственных и муниципальных служащих; обеспечение стабильности кадрового состава; повышение образовательного уровня государственных и муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации; повышение профессионализма и духовно-нравственных качеств; эффективное взаимодействие органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной и муниципальной кадровой политики.

5. Выявлено состояние кадровой ситуации в исполнительных органах власти и муниципальных органах управления в Республике Хакасия, которое определило основные приоритеты проекта концепции формирования, развития и реализации кадровой политики в системе исполнительной власти Республики Хакасия и внедрение адаптированной «модели взаимодействия» государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной кадровой политики.

Падежное! ь и достоверность результатов диссертационного исследовании.

Надежность основных положений и выводов исследования обоснована применением основополагающих теорий и методологии социологической науки, проверенных практикой теоретико-методологических принципов, а

также научными методами сбора и анализа социологической информации и ее интерпретации, широтой источниковой и эмпирической базы. Достоверность полученных результатов определяется репрезентативностью эмпирических данных, логикой построения доказательных выводов, их проверяемостью, схожестью выявленных тенденций данного исследования с другими исследованиями подобной тематики, успешной апробацией работы, практической применяемостью основных положений и выводов авюра.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

- в практике деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления;

- при регулировании принципов взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления в процессе осуществления государственного управления;

- в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности: «Государственное и муниципальное управление».

Материалы диссертационного исследования представлены в Аппарат Правительства Республики Хакасия и использованы при разработке проекш «Концепции кадровой политики Правительства Республики Хакасия в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия», внедрение которых позволяет перейти на новый качественный уровень взаимоотношений Правительства Республики Хакасия и муниципальных органов управления при формировании и реализации действенной системы кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы республики.

Апробация работы.

Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором на Социологических чтениях «Социальное развитие России: тенденции, перспективы, проекты» (февраль 2001г. г. Москва), региональном совещании с участием Республики Хакасия, Красноярского

края, Республики Тыва по теме: «Социальное партнерство в области формирования кадрового потенциала организаций» (сентябрь 2002г.), апробированы в студенческих аудиториях Хакасского государственного университета имени Ф.Н. Катанова и отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой теме.

Диссертация обсуждена на заседании проблемной группы кафедры социологии Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Структура диссертации: работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложения.

I

II. Основное содержание работы. ' Во введении обосновывается актуальность темы диссертации,

анализируется состояние научной разработанности проблемы, определяются цели, задачи исследования, объект и предмет исследования, теоретико-методологическая и эмпирическая база диссертационного исследования, его новизна и практическая значимость.

Первая глава - «Теоретико-методологические основы

С0ЦИ0Л01 ического исследования взаимодействия органов государственной власти и органов муниципального управления в формировании и реализации государственной кадровой политики» -" включает три параграфа, где рассматривается кадровая политика органов

государственной власти и муниципального управления и их взаимодействие I при формировании и реализации государственной кадровой политики.

Выявляю1ся тенденции развития кадрового корпуса органов государственной власти и муниципального управления России. Анализируется опыт формирования государственной кадровой политики в Республике Хакасия. Уточняются основные принципы и приоритеты построения государственной кадровой поли гики на современном этапе, определяется адаптированная «модель взаимодействия» органов власти субъектов Российской Федерации и

муниципальных органов управления по вопросам государственной и муниципальной кадровой политики.

В первом параграфе «Государственная кадровая полтика в России: формирование и тенденции развития» рассматриваются понятия: кадровая политика, государственная кадровая политика, муниципальная кадровая политика, управление человеческими ресурсами. Раскрывается социальная природа кадровой политики.

Кадровая политика на современном этапе характеризуется как система целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государственных органов власти и муниципальных органов управления по формированию и востребованности профессиональных возможностей граждан.

Рассматривая органы муниципального управления как составной элемент общей системы управления в обществе, автор даёт следующее определение муниципальной кадровой политики. Муниципальная кадровая политика - это последовательная деятельность органов муниципального управления в рамках своих полномочий, в осуществлении волеизъявления народа для достижения общегосударственных целей, задач, приоритетов и принципов по реализации и развитию государственной кадровой политики.

На основе историко-социологического анализа отечественного опыта формирования и развития государственной кадровой политики, выявлены основные тенденции её становления и развития. Цель этого исследования -учёт позитивного опыта прошлого при определении задач и принципов формирования и развития государственной и муниципальной кадровой политики в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в современных условиях.

Административные реформы, начиная с реформ Петра I, в основу которых были положены элементы рациональной бюрократии и которые создали основу для решения жизненно важных проблем общее 1ва с помощью новых моделей управления и качества государственных служащих, обусловили возникновение устойчивой тенденции количественною роста

состава гражданских служащих. Общая численность служащих к концу XVII века составляла 4,6 тыс. человек, к середине XVIII века увеличилась до 7,5 1ыс. к концу XVIII века до 15 тыс. В 1850 году численность служащих уже составляла 62 тыс., в 1860 году - 90 тыс., в 1903 году - 383 тыс., а в месте с канцелярскими служащими численность чиновников достигла 500 тыс. человек.

Другой тенденцией в формировании кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих, можно считать постепенное повышение их образовательного уровня, которое считалось основным критерием профессионализма управленческих кадров. В 1825 году в составе Сената работало 5.2% служащих с высшим образованием, а в 1903 году их количество увеличилось до 91,1%. Количество губернаторов с высшим образованием увеличилось с 19,2% в 1853 году, до 66% в 1903 году,".

В истории построения системы управления четко просматривается тенденция повышения общественных требований к уровню профессионализма и качественным характеристикам служащих государственных и местных органов. Большое значение придавалось опыту административно-управленческой деятельности, добросовестности, ответственности, юридической защищенности кадрового состава.

Последовательностью отличались принимаемые меры по созданию и развитию нормативно-правовой базы формирования корпуса государственных служащих. Для управления современным персоналом представляет интерес опыт по определению правил приёма в гос>дарственные учреждения, условий назначений на штатные должности, введение института кандидатов на замещение вакантных должностей, использование экзаменов, испытательных сроков при назначении на должность, практики аттестаций и составления текущих характеристик профессиональной пригодное ги служащих. Достойны внимания разработка

"ТроиикииСМ 14 сский абсолютизм и дворянство в ХШ в М , 1974 С 276-277, Зайончковский II П Ирави7елы.гвенный аппарат самодержавной России в XIX в М,1978 С 33-34, Миронов Б H Русский горол в 1-40-1860 Г1 М , 1990 С 141, Шепелев Л Е Чиновный мир России XVIII-начало XX вв СПб, 1999 г цо

статуса государственного и муниципального служащего, обеспечение юридической защиты, установления системы стимулирования добросовестного и профессионального исполнения должностных обязанностей.

Республика Хакасия накопила сравнительно небольшой опыт формирования государственной кадровой политики. Его начало идет от 1923 года с образованием Хакасского уезда Енисейской губернии. Слабость экономического развития Хакасии, её раздробленность, почти полная безграмотность населения, отсутствие руководящих кадров долгое время не давали возможности самостоятельности. Регион смог развиваться только под руководством и наблюдением более крупного административного образования. Становление корпуса служащих исполнительных комитете Хакасской автономной области проходило сложно. В 1931 г. аппарат был укомплектован только на 60%, все служащие были без опыта рабош и имели низшее образование. Этот период характеризуется чрезвычайной текучестью кадров, основной причиной которой была недобросовестность по отношению к работе. Последующие годы становления кадровой политики советско-партийного аппарата в Хакасии становится всё более стабильным и не имеет существенных различий с общегосударственными.

Во втором параграфе «Основные принципы и приоритеты государственной и муниципальной кадровой политики на современном этапе» - рассмотрена система принципов кадровой политики на государственной и муниципальной службе, основные приоритеты и задачи её формирования и реализации. Отмечено, что первым и необходимым налом государственной кадровой политики является теоретическое обоснование и определение её концепции, которая заключайся в целое!ной снаеме, основанной на научном фундаменте идей, целей, задач, принципов и приоритетов формирования, развития и реализации государс! венной кадровой политики на современном этапе развития российского общеепш.

В работе рассмотрены несколько подходов систематизации принципов государственной кадровой политики. И сделан вывод, что, несмотря на разную систематизацию, суть и содержание их остается, дополняясь принципами социальной направленности и принципом включенности народа в участие по выработке государственной кадровой политики. Главным является то, что принципы следует использовать в комплексе и уметь применять их при формировании и реализации государственной и муниципальной кадровой политики.

Принципиальной особенностью современной государственной кадровой политики является учёт сложившейся кадровой ситуации в государственных органах власти субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления, которая определяет основные приоритеты государственной кадровой политики:

- сдерживание роста численности государственных и муниципальных служащих, который составил 115% в 2000 г. по отношению к 1994 г. Во многих областях в 2000 году на 1 тыс. населения приходилось 10-14 чиновников;

- стабильность кадрового состава государственной и муниципальной службы, так как сменить работу готовы: из-за низкого престижа государственной службы - 57%, слабой социальной защищенности - 70%, неадекватности условиям труда - 68%, уровнем оплаты труда - 80%, практикой работы с кадрами - 52% |2;

- повышение образовательного уровня. На 1 января 2001 года высшее образование имели 64,8% государственных служащих, по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации были обучены от общей численности государственных служащих только 7,3 %, на краткосрочных курсах - 83,4%, что не может обеспечить фундамент

11 Минитринт талрон кнл'лу/кбы Информационно-аналитический бюллетень Социология власти, № 4-5

М И1л-В1>РАГС, 1998 186с (.49.

образования, связь теории с практикой государственного и муниципального управления13;

- повышение профессионализма и духовно-нравственных качеств государственных и муниципальных служащих. По оценке населения у государственных служащих мало развиты бескорыстие и неподкупность - на это указали 51,8%, честность, порядочность - 39,8%, Наиболее распространенными негативными качествами являются: бюрократизм -54,3%, безразличное, неуважительное отношение к людям - 53,4%, стремление использовать свою работу в корыстных интересах - 49,8%, коррумпированность, взяточничество - 44,5%14;

- определение путей эффективного взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной и муниципальной кадровой политики.

В третьем параграфе «Взаимодействие государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления при формировании и реализации государственной кадровой политики», рассмотрен социальный аспект взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной кадровой политики. Автор акцентирует внимание на положении, согласно которому признать взаимодействие действительно эффективным можно лишь в том случае, если оно успешно защищает интересы государства и интересы населения, социальных групп и каждого человека. На необходимость укрепления взаимодействия между органами власти по вертикали указывают - 54,7% государственных служащих субъектов РФ и на совершенствование кадровой полишки - 44,1%.15 На отсутствие взаимодействия или недостаточно эффективное икшмпдсйсшис

13 Ежегодный статистический бюллетень 2001г

14 Охотский Е В. Информационная записка №1. результаты социологического опроса окзяорь-ноя6р|, 1947 | «Нравственные основы государственной службы Разработка ссоча этических правит мкучарсгмениого служащего», результаты социологическою опроса ок1ябр^н<1ябрь 1997 г // Готикпи ичес ми исследования в системе государственной сл>жбы |992-20и2 -Москва-Ореп Изт-ко < Обра юванпе и ппшесгигм. 2(1112

314 с С 58-59

" Мониторинг кадровой г осе |\жбы Информаиионно-ана тиичссмш ою ысгснь (. иции шиш власт 1-5 м Изд-воРАГС. 1998 -186с С б'-Г^

органов власти и муниципальных органов управления в сфере кадровой политики, указывают 42,7% государственных и муниципальных служащих Республики Хакасия. 16

Для определения пути формирования эффективного взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной кадровой политики автором рассмотрены модели местного самоуправления: англосаксонская, (английская), континентальная (французская), советская, смешанная, земская модель местного самоуправления в России. Выявлено принципиальное отличие этих моделей, заключающееся в разном соотношении местного самоуправления и государства. В зависимости от этого отличия, выделены основные модели взаимодействия местных органов самоуправления и государственных органов власти: модель относительной автономии, модель агентств, модель взаимодействий.

Установлено, что взаимодействие органов муниципального управления с органами власти субъектов Российской Федерации не вписываются в рамки какой - либо рассмотренной модели. Для России наиболее действенным является адаптированный вариант «модели взаимодействия» государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления, где деятельность органов государственной власти и органов муниципального управления в России должна строиться на взаимопризнаваемых принципах: законности, добровольности, учета совместных интересов и взаимной ответственности, автономности и независимости муниципальной власти. Акцент делается на то, что эффективность работы вышеизложенной модели будет зависеть от включённости населения в процесс управления и понимания ими своих прав и возможностей в осуществлении управления регионом и муниципальным образованием - так как народ является первосубъектом государственной

16 Экспертный опрос государственных и м\иииипальных служащих в системе исполнительных органов втасги Рссп>Г> жки Хакасия «Кадровая ситуация в системе исполнительных органов власти республики Хакасия», октябрь 2002г. рук Райе В М

кадровой политики и источником власти, как государственных, так и муниципальных органов власти. Таким образом, государственная кадровая политика выступает как предмет адаптированной «модели взаимодействия» органов власти субъектов Российской Федерации, а органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы управления с их кадровым составом - как субъекты адаптированной «модели взаимодействия»:

области кадровой политики

Вторая глава - «Формирование и реализация государеI ценной кадровой политики в Республике Хакасия», включает два пара! рафа, где анализируются данные экспертною социологического опроса государственных и муниципальных служащих исполнительных органов Республики Хакасия, проведенного автором в сентябре 2002 юда и целях

определения кадровой ситуации в Республике Хакасия и предлагаются пути совершенствования формирования и реализации государственной и муниципальной кадровой политики.

В первом параграфе «Социологический анализ кадровой ситуации в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия», выявлены негативные тенденции, указывающие на кризисное состояние кадрового корпуса государственной власти и муниципального управления в Республике Хакасия, которое проявляется:

в нестабильности аппаратов государственных органов и муниципальных органов управления в Республике Хакасия: на частые реорганизации, мешающие эффективной деятельности органов исполнительной власти Республики Хакасия, указали 27% опрошенных;

- в недостаточном профессионализме и деловитости кадров: на подбор кадров «под команду» указали 28%, на подбор кадров на основе личной преданности - 18%, на стремление многих работников не продуктивно работать, а имитировать работу - 22.7%, на недостаточный профессионализм -25%;

- в стиле и самой системе кадровой работы. Основными причинами неудовлетворения в работе являются: низкий уровень оплаты труда (42%), распределение прав и ответственности (31,5%), шансы служебного роста (28%), субординация во взаимоотношениях (22%). Несмотря на неудовлетворенность в оплате труда 75% опрошенных заявили, что они не стали бы сокращать штаты сотрудников даже при условиях увеличения оплаш, а 41,7% опрошенных - увеличили бы численность сотрудников. В первую очередь на это указывают служащие муниципальных органов:

- в недостаточном развитии кадровых отношений в системе государственного управления. Недостаточно отлажена система профессиональной подготовки кадров, полностью отсутствует диагностика профессиональной пригодности кадров, не определены перспективы их использования, карьерная стратегия, организация работы с резервом кадров -

только 2,5% государственных служащих и 4,5% муниципальных служащих, утвердительно ответили на вопрос о включении их в кадровый резерв. На то, что практика проведения аттестаций не дает ощутимых результатов, не способствует увеличению эффективности труда, указали 78% опрошенных;

- в отсутствии взаимодействия государственного аппарата и органов местного самоуправления в сфере кадровой политики, на это указали 30% опрошенных;

- установлена динамика численности служащих исполнительных органов власти Республики Хакасия за 1996-2002 годы, которая наглядно показывает рост численности государственных служащих. При этом, численность государственных служащих растет быстрее и превышает численность муниципальных служащих в 1,5 раза.

Автор приходит к выводу, что практика кадровой работы в Республике Хакасия носит затяжной, противоречивый, непродуманный и организационно слабоуправляемый характер и требует разработки проекта Концепции кадровой политики в системе исполнительной власти Республики Хакасия.

Во втором параграфе, «Системность государственной кадровой политики в исполнительных органах власти Республики Хакасия»

разработаны предложения по формированию и реализации кадровой политики в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия. Акцент сделан на внедрение «адаптированной модели взаимодействия» органов государственной власти и муниципального управления Республики Хакасия по формированию и реализации кадровой политики. Предложено создать Совет по вопросам государственной службы и кадровой поли гики при Председателе Правительства Республики Хакасия, коюрмй, оулучи наделен соответствующими полномочиями, должен стшь и консулы ¡пивным и координирующим органом в сфере государственной службы и кадровой политики в республике. Его основными задачами должны стать: подютовка предложений по основным направлениям государственной службы и

кадровой политики, вопросы определения стратегии, приоритетов, задач, принципов, методологических подходов и методов; координация работы по формированию и реализации государственной и муниципальной кадровой политики в регионе. Его решения должны носить рекомендательный характер для всех органов государственной и муниципальной службы в Республике Хакасия и определять порядок взаимодействия с другими субъектами кадровой политики, в том числе с муниципальными органами управления Республики Хакасия. Взаимодействие органов государственной власти и муниципальных органов управления в Республике Хакасия должно строиться в форме заключения договоров и соглашений между данными субъектами кадровой политики. В рамках работы Совета органы местного самоуправления смогут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов свои проблемы в сфере формирования и реализации кадровой политики. Важен тот факт, что такое взаимодействие государственных и местных властей в республике, даст возможность согласования региональных планов и программ реализации кадровой политики, их увязки с программой социально-экономического развития в Республике Хакасия. При взаимодействии государственных органов власти и муниципальных органов управления, Совет направляет усилия на совершенствование условий этого взаимодействия, гарантии взаимного невмешательства в кадровые вопросы, и в то же время на обеспечение способности государственных органов воздействовать на муниципальные органы управления в целях приведения их кадровой деятельности в соответствие с законодательством Российской Федерации.

В Заключении диссертации обобщаются полученные в исследовании выводы и предлагаются пути решения основных проблем. В приложении приводятся основные результаты исследований и Концепция кадровой политики Правительства Республики Хакасия в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия.

III. Публикации автора по теме диссертации.

1. Выработка и реализация кадровой политики в регионе //Социальное развитие России: тенденции, перспективы, проекты. Социология. Социальность. Современность. - Выпуск VIII. - М.: Издательство Московского государственного социального университета, 2002. - 0,1 п.л.

2. Государственная и муниципальная кадровая политика (региональный опыт) П Государственная служба и кадровый потенциал России: история, современность, будущее: научн.-практ.-конф./ РАГС при Президенте РФ. 2002.- 0,2 п.л.

3. Государственная и муниципальная служба: становление и развитие.-Абакан, Издательство ООО «Фирма Март», 2003. - 3,2 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Райе Валентины Михайловны

Тема диссертационного исследования: «Взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики (на примере Республики Хакасия)».

Научный руководитель Култыгин Владимир Павлович

Изготовитель оригинал-макета

/3. ¡/«у._

Подписано в печать /К ^ГУУгираж экз. Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

i

I

fr

»206*4

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Райс, Валентина Михайловна

Введение. 3

Глава 1 .Теоретико-методологические основы социологического исследования взаимодействия органов государственной власти и ^ ^ муниципального управления в формировании и реализации государственной кадровой политики.

1.1. Государственная кадровая политика в России: 14-45 формирование и тенденции развития.

1.2. Основные принципы и приоритеты государственной и 46-65 муниципальной кадровой политики на современном этапе.

1.3. Взаимодействие государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления ^ g^ при формировании и реализации государственной кадровой политики.

Глава 2. Формирование и реализация государственной кадровой 86-142 политики в Республике Хакасия.

2.1. Социологический анализ кадровой ситуации в системе 86-113 исполнительных органов власти Республики Хакасия.

2.2. Системность государственной кадровой политики 114-130 в исполнительных органах власти Республики Хакасии.

Введение диссертации2003 год, автореферат по социологии, Райс, Валентина Михайловна

В современной России происходят изменения, связанные с активным созданием системы государственного управления, четким установлением пределов полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, структур местного самоуправления. В связи с этим проявляется огромный научный и практический интерес к сочетанию государственного управления и самоуправления. Становление новой системы государственного управления неизбежно выдвигает проблему взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления и определяет принципиально новые требования к их кадровой политике.

С появлением в России социально-правовых институтов государственной и муниципальной службы, стала набирать положительную тенденцию теория и практика управления персоналом в системе государственного и муниципального управления. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных служащих: в их числе Федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» и другие. Соответствующие правовые акты действуют и на уровне субъектов Российской Федерации. В Республике Хакасия принятие таких документов, как Закон Республики Хакасия «О государственной службе Республики Хакасия», «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности в Республике Хакасия», «Об аттестации государственного служащего Республики Хакасия», «О муниципальной службе в Республике Хакасия», легло в основу совершенствования структуры и кадрового состава государственных органов власти и муниципальных органов управления.