автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Клиентелизм в государственной службе

Полный текст автореферата диссертации по теме "Клиентелизм в государственной службе"

ХАРИТОНОВА ВИКТОРИЯ НИКОЛАЕВНА

КЛИЕНТЕЛИЗМ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ПРИЧИНЫ И ПУТИ ОГРАНИЧЕНИЯ

Специальность 22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

1 8 АПР 2013

Москва - 2013

005051931

Работа выполнена на кафедре управления персоналом факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова ......... '

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор Пугачев Василий Павлович

доктор философских наук, профессор Андреев Эдуард Михайлович (Институт социально-политических исследований РАН) '

Ведущая организация:

кандидат социологических наук, доцент Пархоменко Сергей Анатольевич

(Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики)

Государственный университет управления

Защита состоится «18» апреля 2013 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.31 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 10/2, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной Библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 ...... * •

Автореферат разослан «18» марта 2013 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета доктор социологических наук.

... ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Клиентелизм - одна из самых острых социально-управленческих проблем государственной службы России. Это глубоко укорененное в государственном управлении явление, связанное с подменой служебных отношений отношениями личной преданности со стороны подчиненного и покровительства со стороны руководителя, существенно тормозит проведение административной реформы, в том числе борьбу с коррупцией.

Деструктивные последствия распространения клиентелизма наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности российского общества. В административно-управленческой среде распространение клиентелизма приводит к ослаблению формальных организационных связей и превращению патрон-клиентных отношений в ведущий тип управленческих взаимодействий, что, по сути, означает подрыв публичного характера государственного управления. В экономической сфере клиентелизм влечет за собой выборочное, перераспределение организационных средств и ресурсов в пользу групп, лояльных руководителю. В правовой области распространение клиентелизма приводит к принятию законов, которые служат узкогрупповым интересам правящей элиты и фактической легализации клиентелизма и его типичных форм. В духовно-нравственной сфере распространение клиентелизма приводит к формированию ущербной и по своей сути несовместимой со служебной этикой системы ценностей руководителя и подчиненных.

Широкие масштабы распространения клиентелизма резко снижают эффективность государственного управления в современной России. Вместе с тем сама эта проблема не замечается или замалчивается многими чиновниками и политиками в первую очередь из-за опасения того, что меры по борьбе с клиентелизмом затронули бы их личные интересы. Под флагом преобразований .многие государственные структуры стремятся решить лишь свои частные задачи. В управленческой среде клиентелизм нередко воспринимается как обычное, вполне приемлемое организационное явление и безосновательно прикрывается взятым из менеджмента модным выражением - «формирование команды».

Несмотря на глубокую укорененность клиентелизма в государственном управлении и огромные негативные последствия его масштабного распространения, сама эта проблема в российской социологии пока крайне редко рассматривается как объект научных исследований. В настоящее время в научной литературе отсутствует комплексный анализ природы и истоков клиентелизма, а также методов его ограничения.

Растущее негативное влияние клиентелизма на государственное управление в нашей стране, слабая научно-теоретическая разработанность вопросов о причинах и последствиях воспроизводства этого социально-управленческого, феномена, а также почти полное отсутствие в научной литературе социологически обоснованных системных рекомендаций по

противодействию клиентелизму определяют актуальность темы данного диссертационного исследования. >

Степень научной разработанности проблемы. В западной социологии управления осмысление феномена клиентелизма стало едва ли не отдельным научным направлением. Проблематика клиентелизма исследована в компаративистских сборниках, вышедших^ под редакцией Э. Геллнера и Дж. Уотербери, С.Н. Айзенштада и Р. Лемаршана, а также в работах Л. Грациано, Л. Ронигера, К. Ланде, К. Легга и М. Хиггинса1.

Анализу места и роли клиентелизма в государственной службе различных стран посвящены труды таких исследователей, как; Ж. Лека и И. Шемей, изучавших особенности проявлений клиентелизма в' арабских странах, работы Л. Гасти о клиентелистской политической культуре Перу, Ж. Боссевана о связи религии и клиентелизма на Мальте, М. Джилсенана о роли клиентелизма в формировании политических элит Ливана, А. Рассама о специфической форме патернализма («иль-табаия») в' Северном Ираке, С. Пурселла о господстве патрон-клиентных отношений в мексиканской Институционно-революционной партии (ИРП), Дж.' Ромеро-Маура о «касикизме» как форме проявления патрон-клиентных связей в Испании начала XX в., Е. Озбудуна и С. Саяри о роли патрон-клиентных сетей в формировании политических структур в западной и восточной Турции, Р. Арчера об эволюции патрон-клиентных отношений в политике Колумбии начала XX в.2 . . , - .

' Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - 348 p.; Political Clientelism, Patronage and Development / Ed. by S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - 332 p.; Political Clientelism and Comparative Perspective / Ed. by L. Graziano // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 495-518; Eisenstadt S.N., Roniger L Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Society. - N.Y.: Cambridge University Press, 1984.343 p.; Landé C.H. Political Clientelism in Political Studies: Retrospect and Prospects // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 435-454; Legg K. Comment on Advanced Industrial Societies // Studies in Comparative Communism. - 1979. - Vol. XII. - № 2-3. -'P. 195-200; Higgins M.D. The Limit of Clientelism: Towards an Assessment of Irish Politics // Private Patronage and Public Power: Political Clientelism in the Modern State / Ed. by C. Clapham. - London: Frances Frinter, 1982. - P. 114-141.

2 Leca J., Schemed I. Clientélisme et Patrimonialisme dans le Monde Arabe // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 455^194; Guasti ¿. Clientelism in Decline: a Peruvian Regional Study // Ibid. - P. 217-248; Boissevain L When the Saints Go-Marching Out; Reflections on the Decline of Patronage in Malta // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 81-96, Gilsenan M. Against Patron-Client Relations // Ibid. - P. 167-183; Rassam A. Al-Taba'tyya: Power, Patronage and Marginal Groups in Northern Iraq // Ibid. - P. 157-166; Purcell S.K. Mexico: Clientelism, Corporatism and Political Stability // Political Clientelism, Patronage and Development / Ed.. by S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - P. 191-216; Romero-Maura J. Caciquismo as a Political System // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. -London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 53-62; Ozbudun E. Turkey: the Politics of Clientelism // Political Clientelism, Patronage and Development / >Ed. ' by ■ S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - P. 249-268; Sayari S. Political Patronage in Turkey // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 103-113; Archer RR. The Transition from Traditional to Broker

Необходимо упомянуть и о разработке проблемы клиентелизма применительно к советскому обществу. Западные советологи (С. Коэн, Р. Такер, Дж. Хоскинг, Дж. Кип, Д. Мурарка и др.) отмечают такие явления советского политического процесса, как персональные клики и «удельные княжества»3. Особую роль клиентелистских связей в карьерах советских бюрократов подчеркивают Т.Х. Ригби и Дж. Уиллертон4. Среди работ, посвященных теме клиентелизма в Советском Союзе, следует также назвать исследование исторических корней этого явления Д. Орловского5. На польском материале ситуацию, близкую советской, рассматривают 3. Бауман и Я. Тарковский6. • -

В отличие от западной социологии, в которой изучению клиентелизма придается весьма большое значение, в российской науке патрон-клиентные отношения пока крайне редко рассматриваются как объект специальных исследований. Это свидетельствует о слабом знакомстве ученых-социологов с тематикой клиентелизма, о незаинтересованности многих влиятельных лиц в ее разработке, а также о трудностях в проведении объективных исследований по этой; проблематике в СССР и современной России. В советский период научных работ, посвященных клиентелизму, практически не было. Исключение составляет историко-социологическое исследование патроната Н.П. Павлова-Сильванского7.

В постсоветский период весомый вклад в осмысление феномена клиентелизма внес М.Н. Афанасьев. Его докторская диссертация - это первый за многие годы опыт концептуализации клиентарных отношений в контексте российской государственности8.

Clientelism in Colombia: Political Stability and Social Unrest. Notre Dame, IN.: Helen Kellogg Institute for International Studies, Working Paper # 140, 1990.

3 Коэн С. Бухарин: политическая биография, 1888-1938 / Пер. с англ.: Е. Четвергов; общ. ред. и послесл.: И.Е. Горелова. - М.: Прогресс; Мн.: Беларусь, 1989. - С. 255-279; Такер Р. Сталин. Путь к власти, 1879-1929: История и личность / Пер. с англ.; общ. ред. и послесл. B.C. Лельчука. - М.: Прогресс, 1990. - С. 270-273; Хоскинг Дж. История Советского Союза, 1917-1991 / Пер. с англ. -2-е изд., испр. и доп. - М.:, Вагриус, 1995. - С. 217; 344-346; 392; 396-398; Keep J. Last of the Empires. A History of.the Soviet Union 1945-1991. - N.Y.: Oxford University Press, 1995. - P. 210212, 310; Murarka D. Gorbachov. The Limits of Power: The biography. - London: Hutchinson, Cop., 1988. - P. 54-56,69-77.

* Rigby Т.Н. A Conceptual Approach to Authority, Power and Policy in the Soviet Union // Authority, Power and Policy in the .USSR; Essays dedicate to Leonardo Shapiro / Ed. by Т.Н. Rigby. - London: Macmillan, 1980. - 207 p.; Idem. The Soviet Leadership: Towards a Self-Stabilizing Oligarchy? // Soviet Studies. - 1970. - Vol. XXII. - № 2. - P. 177, Willerton J.P. Clientelism in the Soviet Union // Studies in Comparative Communism. - 1979. - Vol. XII. - № 2-3. - P. 159-183.

5 Orlovsky D.T. Political Clientelism in Russia: the Historical Perspective // Rigby Т.Н., Harasymiw B. Leadership Selection and Patron-Client Relations in the USSR and Yugoslavia. - London; Boston; Sydney, 1883.-P. 174-199. .

6 Bauman Z Comment on Eastern Europe II Studies in Comparative Communism. - 1979. - Vol. XII. -№ 2-3. - P. 184-189; Tarkovsky./. Patrpnage in a Centralized, Socialist System: The Case of Poland // International Political Seience Review; - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 495-518.

' Павлов-Сшьванский Н.П. Феодализм в России. - М.: Наука, 1988. - 696 с.

8 Афанасьев М.Н. ¡Слиентелизм и российская государственность: исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их

Что касается разработки проблемы клиентелизма в последние годы, то необходимо отметить монографию C.B. Бирюкова, в которой рассматривается «клиентела как специфический тип неформального института и основание для региональной политической власти и ее механизмов»'* и кандидатскую диссертацию К.А. Рогожиной, посвященную проблеме- клиентелизма в рекрутировании политических элит в России и постсоветских государствах Центральной Азии10. В этих работах лишь вскользь затрагиваются причины клиентелизма в государственной службе России. - - . ;

Более полно раскрыть природу клиентелизма и причины его возникновения в российской государственной . службе помогают исследования таких феноменов, как микрополитика11-, ~ коррупция12, патернализм13 и фаворитизм14. Клиентелизм имеет немало общего сданными явлениями, и поэтому методологию их исследования во многом можно использовать при его изучении. -о;.;'

влияния на политические институты и деятельность властвующих'групп в современной России. -2-е изд., доп.-М.: Московский общественный научный фонд, 2000.-318 с. ■ :> ■

9 Бирюков С.В. Клиентела как модель политического порядка и. политических изменений. - М.: Наука, 2009. -111 с. . . , .......

10 Рогожина К.А. Клиентелизм в рекрутировании политических элит в Российской' Федерации и постсоветских государствах Центральной Азии: Дис ... канд. пол. наук.:- М., 2010. - 24Гс. •

11 См.: Мотивация трудовой деятельности: Учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. - М.: ИНФРА-М, 2011. - С. 372-395; Руководство персоналом: Учеб. / В.П. Пугачев. - М.; Аспект Пресс, 2008. -416 е.; Пугачев В.П. Микрополитика и постсоветская государственность // Общественные науки и современность. -2002. -№4. -С. 39^48. . . .

12 См.: Ахметова H.A. Социальный механизм воспроизводства коррупции в условиях современного российского общества: дис. ... канд. соц. наук. - Волгоград, 2006. - 164 е.; Конное А.Ю. Коррупция в органах государственной власти: теория, практика и механизмы антикоррупционной политики (на материалах РТ): дис.... канд. соц. наук.'- Казань, 20Ó5. - 183 е.; Алексеев СВ. Коррупция в переходном обществе: социологический анализ: дис док. coa наук.

- Новочеркасск, 2008. - 411 е.; Римский В.Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. - 2004. - № 6. - С. 68-79. . ..

13 См.: Алашеев С.Ю. Неформальные отношения в процессе производства: «взгляд изнутри // Социологические исследования. - 1995. - № 2. - С. 12-19; Павленко С.Ю. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et contra. Теневые отношения. - 1999. - № 1: - С. 68-83; Его же. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение.. Социология. Социальная политика. Экономическая реформа / Под ред. Ф.М. Бородкина, Л.Я. Косалса, Р.В. Рыбкиной. -М.: Прогресс, 1989. - С. 190-202; Донова И.В., Веденеева В.Т. Кто, кому, за что и сколько платит на приватизационном предприятии // Социологические исследования. - 1995. - № 2. - С. 25-34; Гимпельсон В.Е. Политика российского менеджмента в сфере занятости //.Мировая экономика и международные отношения. - 1994. - № 6. - С. 5-20; Климова СГ„ Дунаевский Л.Г. Новые предприниматели и старая культура // Социологические исследования. - 1993. - № 5. - С. 64-69, Перепелкин О.В. Российский предприниматель: штрихи к социальному портрету // Там же. - 1995.

- № 2. - С. 35-40; Радаев В.В. Четыре способа утверждения ;авторитета внутри фирмы // Социологический журнал. - 1994. - № 2. - С. 149-157; Темпицкий АЛ. Ориентации рабочих на патерналистские и партнерские отношения с руководством // Социологические исследования. -2004. - № 6. - С. 26-37; Его же. Патернализм и партнерство в корпоративной культуре российских компаний // Российское предпринимательство: стратегия, власть, менеджмент / Отв. ред. А.Е. Чирикова. - М.: ИС РАН, 2000. - С. 56-65. • .-л,^ ;■.-.

14 См.: Верховная власть и фаворитизм в России (конец XVII- XVIII вв.): страноведение / Ю.А. Вьюнов, A.B. Манько. - М.: ВК, 2010. - 219 е.; Бшиктуева, Карьерные стратегии государственны* гражданских служащих: на материалах Республики Бурятия: дис. ... канд. соц. наук. -М.: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова, 2010. - 178с.

Проведенный выше анализ свидетельствует о том, что при наличии ряда работ, посвященных клиентелизму, и при достаточном разнообразии исследований по проблематике, близкой к клиентелизму, в научной литературе отсутствует комплексный анализ его причин в государственной службе России. Крайне слабо разработан и вопрос о механизмах противодействия этому , явлению. Все это, а также высокая практическая востребованность научных разработок по теме диссертации, определили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом исследования является клиентелизм как социально-управленческий феномен;

Предметом исследования выступают причины возникновения, особенности и формы проявления клиентелизма в государственной службе России, а также меры по борьбе с этой острой социально-управленческой проблемой государственного управления.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление основных причин воспроизводства клиентелизма в государственной службе России и разработка на этой базе комплекса социологически обоснованных рекомендаций по противодействию клиентелизму в системе государственного управления. Достижение поставленной цели связано с решением следующих исследовательских задач:

1. Уточнить понятие клиентелизма, выявить его существенные характеристики и функции применительно к его акторам в государственной организации. . •• ,

2. Выделить методологические подходы к исследованию клиентелизма и использовать их эвристические возможности для анализа причин этого феномена в России.

3. Выявить и охарактеризовать формы проявления клиентелизма в государственной службе России.

4. Определить и ' систематизировать главные причины возникновения клиентелизма в государственной службе современной России и последствия его распространения.

5. С помощью проведенных эмпирических исследований определить масштабы и роль клиентелизма в реальной жизнедеятельности учреждений российской.государственной службы.

6. Разработать > комплекс рекомендаций по противодействию клиентелизму, направленный на повышение эффективности управления в государственной службе России.

Основная гипотеза ■, исследования состоит в предположении, что в условиях современной России клиентелизм превратился в существенный, естественно воспроизводимый компонент учреждений государственной службы, что обусловлено наличием его ярко выраженных и широко распространенных - макро- (общесистемных) и микроуровневых (организационных) социальных причин.

В качестве теоретической и методологической основы

диссертационного исследования выступают следующие концепции из области социологии управления, социологии культуры, социологии знания и кросскультурного менеджмента: теория социального действия М. Вебера, теория социальной аномии Э. Дюркгейма, учение Р. Мертона о функциях и дисфункциях социальных систем, функциональный подход Т. Парсонса к анализу социальных девиаций, теория конструирования социальной реальности П. Бергера и Т. Лукмана, теория социокультурной динамики П.А. Сорокина, модель национальных деловых культур Г. Хофстеде и др.

Основными методами, использованными в ходе диссертационного исследования, являются: системный, сравнительный- и - структурно-функциональный анализ. Для сбора эмпирической информации применяются методы опроса (интервью и анкетирования)' и вторичного анализа проведенных ранее социологических исследований;

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют:

• данные, полученные в ходе проведенного методом интервьюирования с участием автора исследования «Неформальные связи, способствующие воспроизводству клиентелизма в государственной службе России» (интервью 593 респондентов проводилось с ¡11по 14 февраля 2011 года при содействии российской негосударственной исследовательской организации «Левада-Центра»); ■

• данные экспертного опроса «Проблема клиентелизма в государственной службе России» (анкетирование 25 преподавателей и научных работников было осуществлено с 12 по 23 декабря 2011 года);

• данные, полученные в ходе вторичного анализа опубликованных результатов исследований, проведенных группой" ученых РАГС при Президенте РФ и зарубежными авторами15. " ' ' ■

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• уточнено понятие клиентелизма в части "его понимания как организационно-управленческого явления, "характеризующегося доминированием неофициальных, скрытых вертикальных отношений личной преданности со стороны подчиненных-клиентов в обмен на доступ к организационным ресурсам, опеку, защиту и покровительство со стороны руководителя-патрона, а также нарушением норм' и процедур служебной этики и организационного поведения; ........

• выявлены эвристические возможности различных подходов к исследованию феномена клиентелизма: структурно-функционального (в раскрытии социальной природы исследуемого феномена как дисфункции

" Государственная служба: культура поведения и деловой этикет: Учеб. пособие / Под общ. ред. Е.В. Охотского. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Нравственные основы' государственной службы России: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.М. Соколова. - М.: Изд-во РАГС;'2003;'Wantchekon L Clientelism and Voting Behavior. Evidence from a Field Experiment in Benin // World Politics. - 2003. - Vol. 55. -№ 3. - P. 399-422; Tompson W. From "Clientelism" to a "Client-Centred Orientation"? The Challenge of Public Administration Reform in Russia // Economics Department Working Papers No. 536, 2007. URL: www.oecd.org/eco/workingpapers. • <; {

системы управления),-.. исторического (в части анализа эволюции клиентелизма в - историческом - контексте) и социокультурного (в рассмотрении- современного кризиса нравственно-психологического состояния общественного и индивидуального сознания, а также типичных характеристик российской культуры с точки зрения их влияния на появление клиентелизма);: -.,-.-

• охарактеризованы типичные формы проявления клиентелизма: протекционизм,- непотизм, патернализм и фаворитизм; определена их специфика в ракурсе главной стороны патрон-клиентных отношений -покровительства руководителя «своим людям» (родственникам, близким друзьям, одноклассникам, однокурсникам, приближенным сотрудникам и т. д.) взамен на их лояльность, которая хотя открыто и не декларируется, но предполагается и всячески культивируется;

• систематизированы политические, экономические, административно-правовые, организационно-управленческие и культурно-исторические причины клиентелизма в современном российском обществе, а также определены важнейшие факторы воспроизводства клиентелизма в рамках отдельного учреждения государственной службы;

• эмпирически подтверждена основная гипотеза исследования о клиентелизме как важной составляющей сегодняшнего административного процесса в России, обусловленного наличием ярко выраженных макро- и микроуровневых причин его воспроизводства;

• на основе выявленных и систематизированных причин клиентелизма разработан комплекс социологически обоснованных рекомендаций по противодействию этому деструктивному феномену в государственной службе России.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Клиентелизм — сложный, многоаспектный социально-управленческий феномен, возникающий в результате взаимодействия руководителей, подчиненных и организационной среды. Выявление причин его воспроизводства требует комплексного анализа, использования ряда подходов, важнейшими из которых являются: системный, структурно-функциональный, исторический и социокультурный.

2. Наиболее типичной формой проявления клиентелизма в российской государственной службе является протекционизм, под которым понимается покровительство, оказываемое руководителем-патроном подчиненным-клиентам. Покровительство может выступать как в форме целенаправленной деятельности руководства, так и в форме негласного правила организационной культуры - устройства родственников, друзей или знакомых на должности государственной службы. В каждом отдельном случае устройство и', продвижение кандидата обычно сочетает в себе несколько форм проявления клиентелизма и, прежде всего, непотизм, патернализм и фаворитизм.

3. При рассмотрении причин воспроизводства клиентелизма выделяются два уровня его исследования: макроуровень — уровень всего

общества как социальной системы, обусловливающий - наиболее общие причины клиентелизма, и микроуровень - уровень-государственной организации как социальной подсистемы, определяющий - конкретные специфические причины клиентелизма. Важнейшими макроуровневыми причинами клиентелизма являются: отсутствие у высших руководителей государства политической воли к борьбе с клиентелизмом; несовершенство механизма оплаты труда и мер контроля над распределением благ; неуважение к закону и административным нормам; низкая административно-правовая защищенность подчиненных перед руководителями на всех уровнях государственного управления; игнорирование- - проблемы клиентелизма в нормативных документах, регулирующих государственную службу; отсутствие должного контроля и санкций . за нарушение организационных норм и правил; подбор и продвижение кадров на основе личных связей и знакомств; национальные традиции принятия даров и подношений, оказания услуг нужным людям. ...... - ......

4. Факторами воспроизводства клиентелизма -на микроуровне являются: интересы руководителя (заинтересованность в использовании власти в личных целях, в наличии «своих людей»-в организации, лично преданных ему и готовых поддержать его в любой ситуации) и подчиненных (заинтересованность в хороших отношениях с руководителем, в более быстром продвижении по службе и получении протекции; нежелание быть изгоем и аутсайдером в организации) в налаживании патрон-клиентных связей; их личностные качества (индивидуальный или групповой эгоизм руководителя и подданническое сознание, конформизм подчиненных); микрополитизированная культура, сложившаяся в поздний советский период и сохранившаяся до сих пор, и организационная структура, характеризующаяся слабостью организационного контроля, широким нерегламентированным пространством действий государственных служащих и, прежде всего, руководителей. - ..........-

5. Наиболее опасным деструктивным • последствием

распространения клиентелистских практик.....для государственной

организации является смещение ориентации деятельности и поведения сотрудников с целей учреждения государственной службы на личные эгоистические цели руководителя и его ближайшего - окружения. В этом случае имеет место аберрация целей - цели организации и руководителя меняются местами, организация рассматривается <- лишь как средство реализации индивидуальных интересов. Патрон-клиентные отношения служат развитию круговой поруки, прикрытию злоупотреблений властью и нарушений закона, развитию коррупции. . Снижается эффективность управления государственным учреждением в целом:

6. Для эффективного противодействия > клиентелизму в государственной службе современной России необходим комплексный подход, нацеленный на устранение его важнейших причин на макро- и микроуровнях и предполагающий целый ряд направлений борьбы с этим явлением. Приоритетными из них являются: трансформация российской

традиционной ; модели .. «государевой» службы в службу публичную; применение показателей, результативности профессиональной служебной деятельности и построение на их основе системы оплаты труда служащих высшего звена;.создание нормативно-правовой базы для борьбы с клиентелизмом, в том числе должное отражение этого явления в нормативно-правовых документах; введение конкурсной контрактной системы поступления на государственную службу; массовая пропаганда и стимулирование образцов служебной деятельности, осуществляемой по организационным правилам и этическим нормам; разъяснение несовместимости клиентелизма с эффективным современным управлением и мобилизация граждан ,на противодействие его проявлениям в обществе, государственном управлении и бизнесе.

Теоретическоезначение результатов исследования состоит в развитии концепции клиентелизма, прежде всего, в части уточнения его понятия, выделения наиболее важных подходов к изучению этого явления, систематизации , главных-. причин его возникновения и разработки социологически . обоснованных рекомендаций по борьбе с ним. Теоретические выводы диссертации могут быть использованы для развития соответствующих .направлений в области социологии управления, управления персоналом, а, также государственного и муниципального управления.

Положения. диссертации о причинах воспроизводства клиентелизма могут быть частично использованы при изучении и устранении причин коррупции и других . негативных организационных явлений: нарушений организационного порядка, дисциплины, снижения ответственности и т. п., а также специфических проявлений клиентелизма: протекционизма, непотизма, патернализма и др.

Практическая , значимость исследования состоит в возможности использования его выводов и рекомендаций при разработке государственной политики, а также специальных программ по борьбе с клиентелизмом, устранению его важнейших социальных причин, при обучении государственных. : слуркащих . методам его распознания. Реализация предложенных в диссертации мер по борьбе с клиентелизмом будет способствовать повышению эффективности государственного управления и престижа государственного. служащего, улучшению имиджа государственных учреждений.

Выводы и рекомендации диссертации целесообразно использовать в практической работе, руководителей государственных и коммерческих организаций и, особенно, контрольных служб по борьбе с клиентелизмом.

Материалы диссертации: могут найти применение при разработке специальных учебных курсов: «Социология управления», «Социология организаций», «Управление, персоналом», «Микрополитика в деловой организации» и др. .. • ; г ;

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного, .исследования были представлены автором на

следующих международных научных конференциях:, второй^международной научно-практической интернет-конференции ■,:ч<<Мировойл- опыт и отечественные традиции управления человеческими ресурсами» (г. Москва, 9 декабря 2009 г.); XVI, XVII и XVIII : международных, научных конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых4«Ломоносов-2009», «Ломоносов-2010» и «Ломоносов-2011» (г. Москва, 14-17 апреля 2009 г., 1215 апреля 2010 г. и 11-15 апреля 2011 г.); 8-ой и;;Я-ой международных конференциях «Государственное управление в . XXI : веке: традиции и инновации» (г. Москва, 26-28 мая 2010 г. и 25-27 мая 2011т.).

По теме диссертационного исследования опубликовано 8 работ общим объемом 2,9 печатных листа (в том числе, три статьи опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК РФ). /.-.»,t.»,.»-•!.••••

Диссертация обсуждена и рекомендована^ Kf. защите г на заседании кафедры управления персоналом факультета государственного, управления Московского государственного университета имени. М;В< Ломоносова.

Структура и объем работы. Диссертация состоит, из .введения, двух глав, заключения и библиографии, содержащей 153 источника, из них 42 -на иностранных языках. Основной материал диссертации изложен на 156 страницах машинописного текста, содержит 8 таблиц, 5 рисунков, библиографию, дополнен 3 приложениями. ■

: г, ,.!■.: >..-.г - .-.

- ,,, I ■ ...

■•■.: J.j.;,iv-,. 'S

. : .■„;,; л

■ . Г; j 1 ^ . f_V i ; ' . * ' '

■ , ■ ■ . ■..•;.■'! ■ :

. .. ■ .¿¡-i.. Î tir ... -

я ... . ■

. ч J ^::} ' -S ' >., -

. . > . - '!>:l : С';--,-1

i.;,; ■■x i- г ...ч-. - ■ ■. ■

* . .. •

...vii •<;>¡a■

■ ; : ■ /O-.Z. •

,- . . '.J . ..

• -■ -••. <i. a; - .-,7; j-... î

¡.- s :■■_•!■:■ : ■ ■'

• .12

- ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении и обосновывается актуальность темы исследования, анализируется;степень»еешаучной разработанности. Определяются объект, предмет, цель «и задачи- исследования, формулируется его гипотеза. Раскрывается■•> теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования, характеризуется научная новизна его результатов. Выдвигаются - положения,- выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава. - ■ «Теоретико-методологические основы исследования • клнентелизма в государственной службе» - состоит из четырех параграфов, которые посвящены уточнению понятия клиентелизма, выявлению его характерных черт и функций в государственной организации, выделению методологических подходов к исследованию феномена клиентелизма > в социальных науках, определению традиционных форм проявления клиентелизма,-а -также выделению и систематизации главных причин его воспроизводства в государственной службе России.

В параграфе ■ 1.1. ■ - . «Понятие, характерные черты и функции клиентелизма в государственной организации» - на основе анализа имеющихся точек. зрения автор предлагает собственное определение клиентелизма как организационно-управленческого явления, характеризующегося доминированием неофициальных, скрытых вертикальных отношений личной преданности со стороны подчиненных (условно - «клиентов») в обмен на доступ к организационным ресурсам, опеку, защиту и покровительство со стороны руководителя (условно -«патрона»), а также нарушением норм служебной этики и организационного поведения. Среди характерных черт, присущих патрон-клиентным отношениям в государственной службе, выделяются: статусная иерархия; неравенство ресурсов взаимодействующих субъектов; не предусмотренная должностными инструкциями личная взаимозависимость руководителя и подчиненного; взаимовыгодный обмен услугами и благами между ними; закрытый, полуконспиративный характер связей.

Отмечается, что патрон-клиентные отношения выражаются в создании малых групп, в рамках которых позиции обладателя одностороннего права на принятие решений (патрона) занимает руководитель государственного учреждения, монополизирующий доступ к организационным ресурсам, а позиции ассоциированных данников (клиентов) — подчиненные, которые вынуждены вступать с патроном в неофициальные отношения' неравноценного обмена с целью учета собственных интересов. Такая группа «своих людей», вступающих в отношения взаимной поддержки и обмена услугами, именуется клиентелой.

Клиентела рассматривается как деструктивная неформальная группа, поскольку в ней руководитель и его приближенные ориентированы, прежде всего, на удовлетворение личных интересов и потребностей за счет и в ущерб государственной организации. Образование клиентел связано с теми или иными формами злоупотребления служебным положением, с

выборочным, неравным и несправедливым г- распределением организационных ресурсов. Антиподом клиентелы выступают трудовые коллективы, формирующиеся на базе общих организационных целей, этических и иных ценностей, управленческие команды и группы партнерского типа. ■ - ч

Основными функциями клиентелизма применительно к его акторам в государственной организации являются: обмен благами и услугами между руководителем и его подчиненными (патрон-клиентные отношения можно рассматривать как своеобразный социальный капитал); компенсация незащищенности сотрудников, удовлетворение их потребности в доверии, дефицит которого всегда ощущается в современных административных организациях; заполнение пробелов в формальной системе правил и иерархического порядка в целом. Например, когда организационные нормы оторваны от реальности и их исполнение не представляется возможным, клиентелизм выступает в повседневной деятельности государственных служащих специфическим ресурсом, нередко позволяющим им быстрее выполнять организационные задачи с наименьшими издержками и большей эффективностью.

В параграфе 1.2. - «Методологические подходы к исследованию феномена клиентелизма в социальных науках» - предпринята попытка социологического объяснения клиентелизма.

Опираясь на теорию социального действия М. Вебера, можно утверждать, что клиентелизм является характеристикой социального беспорядка и связывается с неразвитостью рационально-легального типа господства. Исходя из теории аномии, разработанной Э. Дюркгеймом, возникновение клиентелизма можно связать с «болезнями» общества, его общим состоянием, характеризующимся рассогласованностью ценностного мира, расшатыванием базовых ценностей, нравственных норм и идеалов. С позиций структурно-функционального подхода, основоположниками которого являются Р. Мертон и Т. Парсонс, клиентелизм можно рассматривать как дисфункциональное явление, нарушающее равновесие системы и отражающее теневую, закамуфлированную сторону государственного управления. • .

Основываясь на историческом подходе можно утверждать, что клиентелизм - сложное социальное явление, .которое развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Обращение к историческому подходу позволяет показать ту; роль, которую патрон-клиентные отношения играли в различных странах; регионах и культурах в разные исторические периоды. Рассматривая эволюцию клиентелизма в России, автор приходит к выводу о хабитуализации клиентелистского поведения государственных служащих, его институциализации в форме теневой практики взаимодействия руководителей и подчиненных.

Немаловажными для понимания социальной природы клиентелизма и причин его воспроизводства являются теоретические положения

социокультурного подхода,' основоположник которого - П.А. Сорокин. В свете его теории социокультурной динамики рассматриваются трансформация-социокультурных ценностей и современный кризис в России. Для раскрытия - детерминирующих клиентелистское поведение социокультурных факторов используется четырехфакторная модель национальной культуры Г; Хофстеде. Исходя из нее, можно сделать вывод, что для российской, - преимущественно коллективистской культуры характерны патерналистские отношения между руководителем и подчиненными, предполагающие предоставление социальных и экономических-гарантий, опеку со стороны руководителя в обмен на поддержку и сохранение лояльности подчиненных. Дистанция власти в культуре России достаточно высока, что обусловлено складывающимися на протяжении истории страны традициями личностного восприятия власти, почитания ее носителей,;-даже нередко подобострастия, и беспрекословного повиновения старшим'по рангу. Эти традиции благоприятствуют развитию таких негативных проявлений клиентелизма, как протекционизм, непотизм, патернализм и фаворитизм.

В параграфе 1.3. - «Протекционизм, непотизм, патернализм и фаворитизм - ■ как типичные формы проявления клиентелизма» -рассматриваются наиболее укоренившиеся в государственной службе России проявления клиентелизма, к которым относятся: протекционизм (продвижение руководителем работников по службе по протекции, игнорируя их профессиональные и личные качества и официальные критерии), непотизм (служебное покровительство родственникам и «своим людям» независимо от- их заслуг), патернализм (форма покровительства из отеческих чувств к младшему) и фаворитизм (практика предоставления более выгодных условий для отдельных сотрудников из личных симпатий руководителя). > Общность .данных негативных для государственной организации явлений состоит в их базировании на одной, главной стороне патрон-клиентных отношений — покровительстве руководителя «своим людям» взамен на -их- лояльность, которая хотя и официально не декларируется, но предполагается.

В параграфе 1.4. - «Причины воспроизводства клиентелизма и последствия его распространения» - показано, что клиентелизм, будучи неформальным инструментом реализации потребностей и интересов руководителя и его ближайшего окружения, возникает под воздействием определенных причин. На 'уровне всего общества (на макроуровне) воспроизводство клиентелизма обусловливают следующие причины:

— политические,-{отсутствие у высших руководителей государства политической воли- к борьбе с клиентелизмом, «косметический», имитационный .подход- к реформе государственной службы, стремление ограничить ее внутриаппаратной перестройкой);

— экономические (несовершенство механизма оплаты труда и мер контроля над : распределением благ, несовершенная система мотивации труда в целом);

- административно-правовые (низкая административно-правовая защищенность подчиненных перед руководителями на всех уровнях государственного управления, наличие пробелов в законах, затрагивающих нравственный аспект деятельности государственных служащих, игнорирование проблемы клиентелизма в нормативных документах, регулирующих государственную службу);

- организационно-управленческие (отсутствие должного контроля и санкций за нарушение организационных норм и правил, подбор и продвижение кадров на основе личных связей и знакомств, слабость организационных механизмов этического контроля и ответственности государственных служащих); .

- культурно-исторические (традиционные черты российской трудовой культуры: преимущественно первичный, на уровне личных связей групп коллективизм, специфическое понимание свободы как вседозволенности, повсеместная практика 'принятия даров и подношений, оказания услуг нужным людям, отношение представителей правящей элиты к власти и своей деятельности как к средству реализации собственных эгоистических интересов). -Автор приходит к выводу, что макроуровень причин клиентелизма

связан с общесистемными структурными и функциональными взаимосвязями социального организма и определяется общей разбалансировкой данных взаимосвязей, т. е. «потерей социального равновесия» системы. Исходной предпосылкой Для возникновения дисфункциональных взаимосвязей внутри института государственной службы являются: слабость интегративных связей общества и организационного порядка и в первую очередь институтов социального контроля, неэффективность новой модели общества в ее российском исполнении, не позволяющей государственным служащим и гражданам в должной мере реализовывать свои интересы законными и этичными способами, а также, как следствие, состояние социальной аномии. Аномия означает, прежде всего, нравственно-психологическое состояние общественного и индивидуального сознания, характеризующееся социально обусловленным разложением системы ценностей и норм, обеспечивающих гражданское поведение и общественный порядок. Важной особенностью аномического общества является расширение теневых аспектов социальной действительности, в том числе клиентелистских практик. :"

В рамках отдельного государственного учреждения общие причины клиентелизма проявляются, прежде всего, в форме несовпадения интересов руководителя и подчиненных с интересами организации. Деструктивный для государственного учреждения вектор интересов руководителя и подчиненных обусловлен не только дефектами организационного порядка, но и личностными качествами акторов клиентелистских отношений (установкой руководителя на получение материальных И иных благ за счет организации, невзирая на нравственные ценности, организационные нормы и правила, и желанием подчиненного не быть «аутсайдером» в организации,

обеспечить себе привилегированное положение, быстрый карьерный рост и повысить свой социальный - статус), 'а' также микрополитизированной культурой и ¡организационной структурой, характеризующейся слабостью организационного' •■■■'■•контроля,- обширным нерегламентированным пространством действий государственных служащих.

Систематизация ; причин, способствующих воспроизводству клиентелизма на-двух-уровнях его исследования, позволяет полнее учесть порождающие его факторы при разработке политики его ограничения и устранения, а' также лучше • представить социальные последствия его распространения не только в масштабах отдельных учреждений, но и на общенациональном уровне, где эти последствия проявляются, прежде всего, в смещении целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов; распределении должностей не по принципу профессионализма и компетентности, а на основе «землячества», «приятельских; отношений», «личной выгоды»; девальвации профессиональных и нравственных ценностей; коррупции и вымогательстве при оказании'услуг со^ стороны чиновников и политиков. Именно патрон-клиентные отношения, - обеспечивают коррупционерам безопасность, поддержку, сокрытие должностных нарушений и преступлений, а также круговую поруку:;; :

Вторая -• глава.•-:■- «Проблема клиентелизма в государственной службе России: эмпирическое исследование» — состоит из трех параграфов и посвящена эмпирическому подтверждению выявленных причин клиентелизма иразработке • рекомендаций по противодействию этому деструктивному явлению.

В параграфе 2.1. «Обоснование методики исследования клиентелизма в государственной службе России» — описывается методика и структура- осуществленного.. социологического исследования, которое проводилось в два этапа. На первом этапе (в период с 11 по 14 февраля 2011 года) при содействии российской негосударственной исследовательской организации «Левада-Центра», был проведен опрос омнибусного типа на дому у респондента методом личного интервью. Выбор личного интервью в качестве основного метода опроса был обусловлен тем, что личная беседа обеспечивает высокую степень доверительности, полноту и достоверность ответов на вопросы :анкеты; позволяет получить ответы на вопросы повышенной сложности, .поскольку интервьюер имеет возможность точнее разъяснить их; : уменьшает вероятность отказа от ответов; создает комфортную обстановку для респондентов.

Общий- объем выборки составил 593 респондента. Тип выборки -случайная четырехступенчатая стратифицированная выборка.

Второй этап, проведенный в период с 12 по 23 декабря 2011 года, включал анкетирование-^25 . экспертов - преподавателей и научных работников российских ВУЗов посредством рассылки структурированной анкеты по электронной почте для заполнения в течение двухнедельного срока. Отбор респондентов.осуществлялся на основе списка участников 9-й

международной конференции «Государственное' управление в 21 веке: традиции и инновации» с учетом их компетентности. : Благодаря использованию знаний и опыта экспертов удалось -выявить наиболее существенные, сложные аспекты исследуемой проблемы, повысить надежность оценок и обосновать выводы и практические рекомендации.

В параграфе 2.2. - «Место и роль клиентелиша в государственной службе России» - анализируются результаты эмпирического исследования. В ходе личного интервью удалось выяснить, что неформальные связи, способствующие воспроизводству клиентелизма, пронизывают аппарат государственной службы. Самыми распространенными в российской государственной службе являются семейно-родственные связи (56,2% опрошенных). На втором и третьем местах по степени распространенности расположились отношения личной преданности со стороны подчиненного и покровительства со стороны руководителя и земляческие связи (35,3% и 34,2% респондентов соответственно). Наименьшее распространение (24,6% опрошенных) имеют связи одноклассников/выпускников одного ВУЗа.

В ходе анкетирования подтвердилось предположение о том, что отбор кандидатов на занятие вакантного места обычно происходит по рекомендации друзей/знакомых (82% экспертов), продвижение государственного служащего по карьерной лестнице - на основе семейно-родственных/дружеских связей с руководством (81% экспертов), а аттестация - на основе проявления лояльности по отношению к руководителю (72% экспертов).

В рамках экспертного опроса получила свое практическое подтверждение основная гипотеза диссертационного исследования о широкой распространенности клиентелизма в государственной службе России и большом влиянии неофициальных внутриаппаратных отношений (личной дружбы с руководством, семейно-родствснных и земляческих связей) на кадровую политику. Воспроизводство таких неформальных отношений респонденты связывают, прежде ; всего, с политическими, правовыми и организационно-управленческими причинами, возникающими на уровне всего общества, а также с конфликтом 'индивидуальных и организационных интересов на уровне конкретной организации.

Полученные результаты проведенного исследования учитывались в параграфе 2.3. - «Практические рекомендации по противодействию клиентелизму в государственной службе России»? В соответствии с выделенными причинами воспроизводства клиентелизма на макроуровне и их специфическими проявлениями на этом-уровне- определяются меры борьбы с этим деструктивным явлением: -

- в политической сфере: обновление 'кадрового состава государственного аппарата за счет лиц, не ' вовлеченных в клиентелистские сети; трансформация' российской традиционной модели «государевой» службы в службу публичную; усиление социального контроля результатов деятельности государственных служащих;

- в экономической- сфере-, формирование эффективной системы материального и. нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной деятельности и безукоризненного несения службы;

- в административно-правовой области: создание соответствующей нормативно-правовой базы для борьбы с клиентелизмом, в том числе определение в существующих нормативных актах сути этого явления и обязанностей должностных лиц по его недопущению;

- в организационно-управленческой сфере', усиление независимого контроля и ответственности государственных служащих всех уровней, • применение жестких санкций к нарушителям; разработка и обеспечение широкого применения современных кадровых технологий при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и аттестации государственных служащих;

- в социально-культурной сфере: обеспечение максимально возможного совпадения интересов государственных служащих с целями и ценностями государственного органа и государства в целом; введение этических - регуляторов служебного поведения, в том числе посредством создания этического кодекса государственного служащего (как. это сделано, например, в США); формирование в государственных ., учреждениях организационной культуры, основанной на ценностях гуманизма, служения людям и обществу; проведение социологических исследований и мониторинга клиентелизма с последующим публичным обсуждением результатов и корректировкой мер противодействия в соответствии с изменением ситуации. ........

В борьбе с клиентелизмом в России целесообразно использовать. и опыт развитых демократических зарубежных стран (Великобритании, США, Канады, Франции, Германии и др.) в части подходов к отбору и контролю деятельности 7 государственных служащих, оплаты их труда, а также этического регулирования, служебного поведения. Опыт реформ в этих странах может послужить формированию в нашей стране ориентированной на человека, прозрачной,-подконтрольной обществу системы гражданской

СЛуЖбЫ. -.. . , ;-.-.. . . пг-м- •

В Заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются его результаты,.отражающие идеи, выносимые на защиту. Подчеркивается, что выявленные к. систематизированные в диссертации основные причины клиентелизма в государственной службе современной России открывают новые возможности в исследовании этого деструктивного явления в русле социологии управления. Одним из важнейших направлений такого рода исследований может, быт^анализ взаимосвязи клиентелизма и коррупции. Не менее актуальным.-,, представляется также изучение проблемы клиентелизации российских партий и крупных национальных корпораций.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Публикации в журналах, рецензируемых ВАК России:

1. Харитонова В.Н. Управленческие аномалии в государственной службе: исследование проблемы // Труд и социальные отношения. - 2010. -№3 (69).-С. 109-112.(0,3 п. л.); •

2. Харитонова В.Н. Непотизм и его влияние на эффективность государственного управления // Труд и социальные отношения. - 2010. - № 10 (76). - С. 97-100. (0,3 п. л.);

3. Харитонова В.Н. Виды клиентарных групп в государственной службе РФ // Власть. - 2010. - № 12. - С. 22-25. (0,3 ш л.). ; -

Статьи в журналах, сборниках:

1. Харитонова В.Н. Психология современного государственного служащего в условиях глобального кризиса // Мировой опыт и отечественные традиции управления человеческими ресурсами: Вторая международная научно-практическая интернет-конференция; Москва, 9 декабря 2009 г.: Сборник материалов / Под общ. ред. В.П. Пугачева. - М.: МАКС Пресс, 2010. - С. 207-209. (0,1 п. л.);

2. Харитонова В.Н. Кадровая технология подбора, отбора и оценки государственных служащих // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 8-й международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; 2628 мая 2010 г.: В 3 ч. Часть 3 / Отв. ред. И.Н. Мысляева. - М.: Изд-во Московского университета, 2011. - С. 733-739. (0,4 п. л.);

3. Харитонова В.Н. Клиентела как неформальный институт государственного управления России // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2011. - № 1. - С. 253-257. (0,5 п. л.);

4. Харитонова В.Н. Исследование патернализма как социального явления: историко-культурные и социально-психологические аспекты // Социально-гуманитарный вестник Юга России. - 2011. - № 6. — С. 16-25. (0,6 п. л.);

5. Харитонова В.Н. Социологический- - подход к анализу клиентелизма в государственной службе // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 9-й международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; 25-27 мая 2011 г.: В 3 ч. Часть 3 / Отв. ред. И.Е. Новикова-М.: Издательство Московского университета, 2011. —С. 337-343. (0,4 п. л.).

■ Клиентелизм в государственной службе: -•-.--•■■■ ч причины и пути ограничения . ' , • ;-Харитонова Виктория Николаевна

Диссертационное исследование посвящено весьма актуальной и одновременно мало изученной в российской социологии управления проблеме клиентелизма.-Клиентелизм рассматривается как деструктивное социальное явление, разлагающее публичный аппарат управления, выражающееся в использовании государственными служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, социального статуса, авторитета занимаемой должности и организационных ресурсов в корыстных целях для личного обогащения или в узкогрупповых интересах, противоречащих официальным целям, ценностям и нормам государства.

На основании - осуществленного теоретического анализа и проведенного эмпирического исследования подтверждена гипотеза работы о широчайшем распространении клиентелизма в государственной службе современной России, наличии в нашем обществе ярко выраженных макро-(общесистемных)-;. и -.микроуровневых (организационных) причин клиентелизма, детерминирующих его гипертрофированное воспроизводство.

•- Clientelism in civil service: ; - , causes and ways out

, Kharitonova Victoria

The thesis is devoted to.a highly acute and at the same time poorly developed in the Russian. management sociology problem of clientelism. Clientelism is considered as a destructive social phenomenon destroying public management apparatus and defining in appropriation by public officers or other individuals in charge . of , public functions performance of their corporate opportunities, social status, influence of position held and organizational resources for lucrative purposes for . their own profit or in narrow-grouped interests, conflicting with official goals, values and norms of the state.

Based on a theoretical analysis and empirical research the hypothesis of the widest spread of clientelism in the civil service of present-day Russia, existence of distinct macro- (system-wide) and micro-level (organizational) causes of clientelism determining its unmeasured regeneration, has been proved.

Подписано в печать: 18.03.2013 Объем: 1,0усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 885 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Рождественка, д. 5/7, стр. 1 (495) 623-93-06; www.reglet.ru

Текст диссертации на тему "Клиентелизм в государственной службе"



МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

04201355173 На правах рукописи

Харитонова Виктория Николаевна

КЛИЕНТЕЛИЗМ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ПРИЧИНЫ И ПУТИ ОГРАНИЧЕНИЯ

Специальность 22.00.08 - Социология управления

ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель Доктор философских наук, профессор

Пугачев В.П.

Москва-2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ................................................................................ 3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КЛИЕНТЕЛИЗМА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ............. 16

1.1. Понятие, характерные черты и функции клиентелизма в государственной организации................................................................... 16

1.2. Методологические подходы к исследованию феномена клиентелизма в социальных науках................................................................................. 34

1.3. Протекционизм, непотизм, патернализм и фаворитизм как типичные формы проявления клиентелизма.................................................... 54

1.4. Причины воспроизводства клиентелизма и последствия его распространения .................................................................................. 65

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМА КЛИЕНТЕЛИЗМА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РОССИИ: ЭМПИРИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ.................. 95

2.1. Обоснование методики исследования клиентелизма в государственной службе России........................................................................ 95

2.2. Место и роль клиентелизма в государственной службе России......... 105

2.3. Практические рекомендации по противодействию клиентелизму в

государственной службе России...................................................... 117

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................. 133

БИБЛИОГРАФИЯ........................................................................ 138

ПРИЛОЖЕНИЯ........................................................................... 157

Приложение 1. Вопросы для включения в вопросник омнибусного типа.... 157 Приложение 2. Обобщение и анализ ответов респондентов опроса омнибусного типа.............................................................................. 159

Приложение 3. Анкета экспертного опроса......................................... 167

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Клиентелизм - одна из самых острых социально-управленческих проблем государственной службы России. Это глубоко укорененное в государственном управлении явление, связанное с подменой служебных отношений отношениями личной преданности со стороны подчи- ! ненного и покровительства со стороны руководителя, существенно тормозит проведение административной реформы, в том числе борьбу с коррупцией.

Деструктивные последствия распространения клиентелизма наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности российского общества. В административно-управленческой среде распространение клиентелизма приводит к доминированию личных интересов российских политиков и чиновников над общенацио- | нальными задачами, что накладывает свой отпечаток на содержание государ- |

I

ственной политики, характер принимаемых законов и их исполнение и тем са- ' мым на качественную определенность системы государственного управления в | целом. В экономической сфере клиентелизм влечет за собой выборочное пере- I распределение организационных средств и ресурсов в пользу групп, лояльных

1

руководителю. В правовой области распространение клиентелизма приводит к ущемлению интересов и прав граждан посредством принятия законов, служащих узкогрупповым (и нередко корыстным) интересам правящей элиты. В духовно-нравственной сфере распространение клиентелизма приводит к формированию ущербной и по своей сути несовместимой со служебной этикой системы ценностей руководителя и подчиненных. В конечном счете, распространение клиентелизма негативно влияет и на международный престиж страны.

Вместе с тем, сама эта проблема не замечается или замалчивается многими чиновниками и политиками в первую очередь из-за опасения того, что меры по борьбе с клиентелизмом затронули бы их собственные интересы. Под флагом преобразований многие государственные структуры стремятся решить лишь свои частные задачи. В управленческой среде клиентелизм нередко вое-

принимается как обычное, вполне приемлемое организационное явление и безосновательно прикрывается взятым из менеджмента модным выражением -«формирование команды».

Таким образом, клиентелизм оказывает разностороннее негативное влияние на государственное управление, резко снижает его эффективность, подменяет само его социальное назначение.

Растущее негативное влияние клиентелизма на государственное управление в нашей стране, слабая научно-теоретическая разработанность вопросов о причинах и последствиях воспроизводства этого социально-управленческого феномена, а также почти полное отсутствие в научной литературе социологически обоснованных системных рекомендаций по противодействию клиентелиз-му определяют актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В западной социологии управления осмысление феномена клиентелизма стало едва ли не отдельным научным направлением. Проблематика клиентелизма исследована в компаративистских сборниках, вышедших под редакцией Э. Геллнера и Дж. Уотербери, С.Н. Айзенштада и Р. Лемаршана, а также в работах Л. Грациано, Л. Ронигера, К. Ланде, К. Легга и М. Хиггинса1.

Анализу места и роли клиентелизма в государственной службе различных стран посвящены труды таких исследователей, как Ж. Лека и И. Шемей, изучавших особенности проявлений клиентелизма в арабских странах, работы Л. Гасти о клиентелистской политической культуре Перу, Ж. Боссевана о связи религии и клиентелизма на Мальте, М. Джилсенана о роли клиентелизма в

1 Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - 348 p.; Political Clientelism, Patronage and Development / Ed. by S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - 332 p.; Political Clientelism and Comparative Perspective / Ed. by L. Graziano // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 495-518; Eisenstadt S.N., Roniger L. Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Society. - N.Y.: Cambridge University Press, 1984. - 343 p.; Lande C.H. Political Clientelism in Political Studies: Retrospect and Prospects // International Political Science Review. - 1983. -Vol. 4. - № 4. - P. 435-454; Legg K. Comment on Advanced Industrial Societies // Studies in Comparative Communism. - 1979. - Vol. XII. - № 2-3. - P. 195-200; Higgins M.D. The Limit of Clientelism: Towards an Assessment of Irish Politics // Private Patronage and Public Power: Political Clientelism in the Modem State/Ed. by C. Clapham.-London: Frances Frinter, 1982.-P. 114-141.

формировании политических элит Ливана, А. Рассама о специфической форме патернализма («иль-табаия») в Северном Ираке, С. Пурселла о господстве па-трон-клиентных отношений в мексиканской Институционно-революционной партии (ИРП), Дж. Ромеро-Маура о «касикизме» как форме проявления патрон-клиентных связей в Испании начала XX в., Е. Озбудуна и С. Саяри о роли па-трон-клиентных сетей в формировании политических структур в западной и восточной Турции, Р. Арчера об эволюции патрон-клиентных отношений в политике Колумбии начала XX в.2

Необходимо упомянуть и о разработке проблемы клиентелизма применительно к советскому обществу. Западные советологи (С. Коэн, Р. Такер, Дж. Хоскинг, Дж. Кип, Д. Мурарка и др.) отмечают такие явления советского политического процесса, как персональные клики и «удельные княжества»3. Особую роль клиентелистских связей в карьерах советских бюрократов подчеркивают Т.Х. Ригби и Дж. Уиллертон4. Среди работ, посвященных теме клиентелизма в

2 LecaJ., Schemeil I. Clientélisme et Patrimonialisme dans le Monde Arabe // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. - № 4. - P. 455-494; Gnasti L. Clientelism in Decline: a Peruvian Regional Study // Ibid. - P. 217-248; Boissevain L. When the Saints Go Marching Out; Reflections on the Decline of Patronage in Malta // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. -London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 81-96; Gilsenan M. Against Patron-Client Relations // Ibid. - P. 167-183; Rassam A. Al-Taba'iyya: Power, Patronage and Marginal Groups in Northern Iraq // Ibid. - P. 157-166; Purcell S.K Mexico: Clientelism, Corporatism and Political Stability // Political Clientelism, Patronage and Development / Ed. by S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - P. 191-216; Romero-Maura J. Caciquismo as a Political System // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbury. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 53-62; Ôzbudun E. Turkey: the Politics of Clientelism // Political Clientelism, Patronage and Development / Ed. by S.N. Eisenstadt and R. Lemarchand. - London: Sage Publications, 1981. - P. 249-268; Sayari S. Political Patronage in Turkey // Patrons and Clients in Mediterranean Societies / Ed. by E. Gellner and J. Waterbuiy. - London: Gerard Duckworth and Co. Ltd., 1977. - P. 103-113; Archer R.P. The Transition from Traditional to Broker Clientelism in Colombia: Political Stability and Social Unrest. Notre Dame, IN.: Helen Kellogg Institute for International Studies, Working Paper # 140, 1990.

3 Коэн С. Бухарин: политическая биография, 1888-1938 / Пер. с англ.: Е. Четвергов; общ. ред. и по-слесл.: И.Е. Горелова. - М.: Прогресс; Мн.: Беларусь, 1989. - С. 255-279; Такер Р. Сталин. Путь к власти, 1879-1929: История и личность / Пер. с англ.; общ. ред. и послесл. B.C. Лельчука. - М.: Прогресс, 1990. -С. 270-273 \ Хоскинг Дж. История Советского Союза, 1917-1991 / Пер. с англ. -2-е изд., нспр. и доп. -М.: Вагриус, 1995. - С. 217, 344-346, 392, 396-398; Keep J. Lastofthe Empires. A History of the Soviet Union 1945-1991.-N.Y.: Oxford University Press, 1995. - P. 210-212, 310; Murarka D. Gor-bachov. The Limits of Power: The biography. - London: Hutchinson, Cop., 1988. - P. 54-56, 69-77.

4 Rigby Т.Н. A Conceptual Approach to Authority, Power and Policy in the Soviet Union // Authority, Power and Policy in the USSR: Essays dedicate to Leonardo Shapiro / Ed. by Т.Н. Rigby. - London: Macmillan, 1980. - 207 p.; Idem. The Soviet Leadership: Towards a Self-Stabilizing Oligarchy? // Soviet Studies. -1970. - Vol. XXII. - № 2. - P. 177; Willerton J.P. Clientelism in the Soviet Union // Studies in Comparative Communism. - 1979.-Vol. XII.-№ 2-3. - P. 159-183.

Советском Союзе, следует также назвать исследование исторических корней этого явления Д. Орловского5. На польском материале ситуацию, близкую советской, рассматривают 3. Бауман и Я. Тарковский6.

В отличие от западной социологии, в которой изучению клиентелизма придается весьма большое значение, в российской науке патрон-клиентные отношения пока крайне редко рассматриваются как объект специальных исследований. Это свидетельствует о слабом знакомстве ученых-социологов с тематикой клиентелизма, о незаинтересованности многих влиятельных лиц в ее разработке, а также о трудностях в проведении объективных исследований по этой проблематике в СССР и современной России. В советский период научных работ, посвященных клиентелизму, практически не было. Исключение составляет историко-социологическое исследование патроната Н.П. Павлова-Сильванского7.

В постсоветский период весомый вклад в осмысление феномена клиентелизма внес М.Н. Афанасьев. Его докторская диссертация - это первый за многие годы опыт концептуализации клиентарных отношений в контексте российской государственности8.

Что касается разработки проблемы клиентелизма в последние годы, то необходимо отметить монографию С.В. Бирюкова, в которой рассматривается «клиентела как специфический тип неформального института и основание для региональной политической власти и ее механизмов»9, и кандидатскую диссертацию К.А. Рогожиной, посвященную проблеме клиентелизма в рекрутировании

5 Orlovsky D.T. Political Clientelism in Russia: the Historical Perspective // Rigby Т.Н., Harasymiw B. Leadership Selection and Patron-Client Relations in the USSR and Yugoslavia. - London; Boston; Sydney, 1883.-P. 174-199.

6 Bauman Z. Comment on Eastern Europe I I Studies in Comparative Communism. — 1979. — Vol. XII. - № 2-3. - P. 184-189; Tarkovsky J. Patronage in a Centralized, Socialist System: The Case of Poland // International Political Science Review. - 1983. - Vol. 4. -№ 4. - P. 495-518.

7 Павлов-Сшьванскгш Н.П. Феодализм в России. - М.: Наука, 1988. - 696 с.

8 Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. - 2-е изд., доп. - М.: Московский общественный научный фонд, 2000. - 318 с.

9 Бирюков С.В. Клиентела как модель политического порядка и политических изменений / С.В. Бирюков; М-во образования и науки РФ, Московский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. - М.: Наука, 2009. -111с.

политических элит в России и постсоветских государствах Центральной Азии10. В этих работах лишь вскользь затрагиваются причины клиентелизма в государственной службе России.

Более полно раскрыть природу клиентелизма и причины его возникновения в российской государственной службе помогают исследования таких фено-

11 1*? 11

менов, как микрополитика , коррупция , патернализм и фаворитизм . Кли-ентелизм имеет немало общего с данными явлениями, и поэтому методологию их исследования во многом можно использовать при его изучении.

Проведенный выше анализ свидетельствует о том, что при наличии ряда работ, посвященных клиентелизму, и при достаточном разнообразии исследований по проблематике, близкой к клиентелизму, в научной литературе отсутствует комплексный анализ его причин и состояния в государственной службе

10 Рогожина К.А. Клиентелизм в рекрутировании политических элит в Российской Федерации и постсоветских государствах Центральной Азии: дис.... канд. пол. наук. -М., 2010.-241 с.

11 См.: Мотивация трудовой деятельности: учеб. пособие / Под ред. В.П. Пугачева. - М.: ИНФРА-М, 2011. - С. 372-395; Руководство персоналом: учеб. / В.П. Пугачев. - М.: Аспект Пресс, 2008. -416 с.; Пугачев В.П. Микрополитика и постсоветская государственность // Общественные науки и современность. - 2002. - № 4. - С. 39-48.

12 См.: Ахметова H.A. Социальный механизм воспроизводства коррупции в условиях современного российского общества: дне. ... канд. соц. наук. - Волгоград, 2006. - 164 е.; Конное А.Ю. Коррупция в органах государственной власти: теория, практика и механизмы антикоррупционной политики (на материалах РТ): дис.... канд. соц. наук. - Казань, 2005. - 183 е.; Алексеев C.B. Коррупция в переходном обществе: социологический анализ: дис ... док. соц. наук. - Новочеркасск, 2008. - 411 е.; Римский

B.JI. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. -2004.-№6.-С. 68-79.

13 См.: Алашеев С.Ю. Неформальные отношения в процессе производства: «взгляд изнутри // Социологические исследования. - 1995. - № 2. - С. 12-19; Павленко С.Ю. Элемент демократии или закулисные сделки? // Pro et contra. Теневые отношения. - 1999. -№ 1. - С. 68-83; Его же. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение. Социология. Социальная политика. Экономическая реформа / Под ред. Ф.М. Бородкина, Л.Я. Косалса, Р.В. Рыбкиной. - М.: Прогресс, 1989. - С. 190-202; Донова И.В., Веденеева В. Т. Кто, кому, за что и сколько платит на приватизационном предприятии // Социологические исследования. - 1995. - № 2. - С. 25-34; Гимпелъсон В.Е. Политика российского менеджмента в сфере занятости // Мировая экономика и международные отношения. - 1994. - № 6. -

C. 5-20; Климова С.Г., Дунаевский Л.Г. Новые предприниматели и старая культура // Социологические исследования. - 1993. - № 5. - С. 64-69; Перепелкин О.В. Российский предприниматель: штрихи к социальному портрету // Там же. - 1995. - № 2. - С. 35-40; Радаев В.В. Четыре способа утверждения авторитета внутри фирмы // Социологический журнал. - 1994. - № 2. - С. 149-157; Темтщкий A.JI. Ориентации рабочих на патерналистские и партнерские отношения с руководством // Социологические исследования. - 2004. - № 6. - С. 26-37; Его же. Патернализм и партнерство в корпоративной культуре российских компаний // Российское предпринимательство: стратегия, власть, менеджмент / Отв. ред. А.Е. Чирикова. - М.: ИС РАН, 2000. - С. 56-65.

14 См.: Верховная власть и фаворитизм в России (конец XVII - XVIII вв.): страноведение / Ю.А. Вьюнов, A.B. Манько. - M.: ВК, 2010. - 219 е.; Биликтуева Е.Б. Карьерные стратегии государственных гражданских служащих: на материалах Республики Бурятия: дис. ... канд. соц. наук. - М.: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова, 2010.- 178 с.

России. Крайне слабо разработан и вопрос о механизмах противодействия этому явлению. Все это, а также высокая практическая востребованность научных разработок по теме диссертации, определили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом исследования является клиентелизм как социально-управленческий феномен.

Предметом исследования выступают причины возникновения, особенности и формы проявления клиентелизма в государственной службе России, а также меры по борьбе с этой острой социально-управленческой проблемой государственного управления.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление основных причин воспроизводства клиентелизма в государственной службе России и разработка на этой базе комплекса социологически обоснованных рекомендаций по противодействию клиентелизму в системе государственного управления. Достижение поставленной цели связано с решением следующих исследовательских задач:

1. Уточнить понятие клиентелизма, выявить его существенные характеристики и функции применительно к его акторам в государственной организации.

2. Выделить методологические подходы к исследованию клиентелизма и использовать их эвристические возможности для анализа причин этого феномена в России.

3. Выявить и охарактеризовать формы проявления клиентелизма в государственной службе России.

4. Определить и систематизировать главные причины возникновения клиентелизма в государственной службе современной России и последствия его распространения.

5. С помощью проведенных эмпирических исследований определить масштабы и роль клиентелизма в реальной жизнедеятельности учреждений российской государственной службы.

6. Разработать комплекс рекомендаций по противодействию клиенте-лизму, направленный на повышение эффективности управления в государственной службе России.

Основная гип�