автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Механизм государственного управления в чрезвычайных условиях на опыте Великой Отечественной войны: политологический анализ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Механизм государственного управления в чрезвычайных условиях на опыте Великой Отечественной войны: политологический анализ"

Российский государственный социальный университет

На правах рукописи

Жучков

003158136

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ НА ОПЫТЕ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ : ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ.

Специальность 23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и

технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва 2007

Работа выполнена на кафедре политологии и социальной политики Российского государственного социального университета.

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Черепанов Виктор Вениаминович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор Костин Анатолий Викторович

кандидат исторических наук, доцент Паршин Виктор Васильевич

Ведущая организация Академия гражданской защиты МЧС России

диссертационного Совета Д 212.341.02 по историческим и политическим наукам в Российском государственном социальном университете по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, корп. 2, 4 этаж, зал заседаний диссертационных Советов.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу 129226, Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, корпус 3.

Автореферат разослан Лр 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета доктор философских наук, профессор

Защита состоится

июня 2007 года в 14:00 на заседании

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования Значение политологического исследования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях и особенно в условиях войны вызвано необходимостью глубокого осмысления теоретико-методологических, организационных и политических основ актуальной в теоретическом и прикладном аспекте проблемы и определяется следующими обстоятельствами. Во-первых, настоящий этап развития человечества связан со стремительным вторжением в социосферу новых явлений, ставящих государство перед вызовами, на которые нет однозначного ответа Механизм управления вынужден работать в условиях неопределенности, вырабатывать обязывающие стратегические решения на основе неполной и недостоверной информации, что неизбежно повышает издержки и снижает эффективность государственного механизма Сегодня исследователи проблем государственного управления отмечают, что механизмы государства сталкиваются с ситуацией поистине чрезвычайной, которая ставит под угрозу существования самого государства, настаивают на необходимости выработки новых подходов к анализу сущности и содержания механизмов государственного управления, поиску и обоснованию путей его оптимизации, осмыслению места государства в стремительно глобализирующемся обществе Во-вторых, особенностями современного положения России, которое характеризуется тем, что многие параметры безопасности общества находятся за гранью критического уровня что, по меткой характеристике, данной в Послании Федеральному собранию РФ Путиным В В., сопоставимо с последствиями войны1 Именно подобное положение диктует необходимость выработки новых подходов к формированию механизма государственного управления, обеспечения его стабильного и эффективного функционирования, а чрезвычайные условия, в которых происходит перестройка аппарата, настоятельно требуют обращения к опыту, который еще ждет своего осмысления и пристального теоретического анализа - опыта Великой Отечественной войны.

В-третьих, анализ этой важной и социально значимой проблемы определяется практической политической целесообразностью в плане усиления военно-патриотического воспитания наших граждан На истории минувшей войны истории государственного управления, должна воспитываться молодежь, должны формироваться нравственные качества гражданина и патриота Российского государства

1 СМ Послание Федеральному Собранию Российской Федераиии 25 04 2005 - http Vkremlm ш

В-четвертых, что формирование, структура и функционирование системы государственного управления в чрезвычайных условиях еще не стали предметом изучения политологов Несмотря на обилие исторической и мемуарной литературы по исследуемой проблематике нет достаточных оснований, позволяющих выделить то общее, что позволило бы эффективно использовать опыт, выработанный практикой отечественного и зарубежного управления неравновесными, нелинейными сверхсложными социальными системами, а именно такой опыт, как показывают события последних лет востребован, как у нас в стране, так и за рубежом. В этой связи объективной общественной потребностью становится более пристальное изучение процесса формирования, развития и функционирования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях Комплексный политологический анализ позволяет полнее представить сущность и структуру, механизмы и технологии государственного управления в чрезвычайных условиях, в частности познать основные направления, формы и методы работы властных структур по руководству страной и армией в военное время, оценить позитивные и негативные аспекты государственно-административной деятельности.

Система управления, сложившаяся в годы Великой Отечественной войны, являясь механизмом управления в условиях традиционной тотальной войны, в тоже время по-прежнему остается уникальным и актуальным опытом, для изучения механизмов государственного управления в чрезвычайных условиях. Важно учитывать, что эта война явилась серьезным экзаменом для советского механизма власти Богатый и трудный исторический опыт, который был приобретен в области государственного управления в период войны, важен для определения перспектив государственного управления на современном этапе Знание опыта функционирования механизма государственной власти в чрезвычайных условиях позволяет современной власти формулировать адекватные вызовам времени приоритеты государственного и военного строительства Российской Федерации

Степень научной разработанности темы характеризуется наличием большого массива исторической и мемуарной литературы по исследуемой проблематике В ней освещается многогранная история минувшей войны, в том числе и проблема функционирования власти Война 1941 - 1945 годов в силу своей особой исторической значимости нашла широкое отражение в научной литературе, прежде всего исторической и политологической Исследуемые в работе проблемы имеют обширную историографию, представленную философской, исторической, социологической, политологической, психологической и юридической литературой

Анализ научной литературы по теме исследования позволяет констатировать, что проблемы механизма государственного управления поднимались и анализировались отечественными учеными Отдельные аспекты проблематики за период с 1941 г по настоящее время получили отражение в фундаментальных изданиях, монографиях, научных статьях,

учебных пособиях, диссертациях2 Многообразие и разнохарактерность подходов к исследованию темы деятельности государственной власти в годы войны говорит об отсутствии единых установок й критериев изучения проблемы.

Исследование степени изученности механизма государственного управления в годы Великой Отечественной войны позволяет выделить несколько современных научных направлений и, соответственно, групп научных трудов, в рамках которых шло и продолжает идти изучение поставленной проблемы Прежде всего, это большая группа исторических научных работ, посвященных Великой Отечественной войне в целом3 Авторы данных трудов, изучавшие войну 1941-1945 гг с различных точек зрения - Анфилов В А , Зинич М С., Кирсанов Н А., Кондакова Н И, Куманев Г А, Мерцалов А.Н, Мунчаев Ш М, Самсонов А М и многие другие в той юга иной мере затрагивают в своих сочинениях и вопросы функционирования механизма власти и государственного управления в годы войны Определенные аспекты темы политической власти и государственного управления СССР в годы минувшей войны нашли свое отражение в фундаментальных исторических трудах по Великой Отечественной войне, вышедших в советский и постсоветский периоды4

В 90-е годы XX в - начале XXI в проблемы организации и работы системы чрезвычайных органов власти в военное время нашли свое отражение в книгах Архиповой Т Г, Данилова В Н, Горькова Ю.А, Кондаковой Н.И, Комарова Н Я., Коржихиной Т П, Черепанова В В5 Вопросам многогранной

2 Артемчук П Л Источники силы и могущества Советского Союза в Великой Отечественной войне (1941-1945 гг ) -М, 1956, Бурджалов Э Н Великая Отечественная война Советского Союза (1941-1945) - М, 1953, Деборин Г А. Великая победа советского народа. - М., 1955, Комков ГД Истоки победы советского народа в Великой Отечественной войне - М, 1961, Рощин С И Основные итоги и уроки Великой Отечественной войны Советского Союза 1941,-1945 гг - М, 1965, Тепьпуховский Б С Великая Отечественная война Советского Союза 1941-1945 гг Кр очерк. - М , 1959,Синицын А.М Чрезвычайные органы Советского государства в годы Великой Отечественной войны //Вопросы истории. 1955 - № 2,Коммунистическая партия в период Великой Отечественной войны, июнь 1941-1945 гг Документ и материалы - М, 1961 Лунев А.Е. Советское государственное управление в годы Вешкой Отечественной войне //Советское государство и право 1980 - № 5, Курицын ВМ Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны // Советское государство и право 1985 - № 3, КПСС о Вооруженных Сипах Советского Союза Документа 1917 - 1968 - М, 1969, Коммунистическая партия в Великой Отечественной войне, июнь 1941-1945 гг Документ и материалы - М, 1970, Коммунистическая партия в резолюциях и решениях 8-е издание -М., 1971 -Т6

3 Анфилов В А Дорога к трагедии сорок первого года -М, 1997,ЗиничМС Будни военного лихолетья 1941-1945 В 2 кн. - М, 1994, Кирсанов Н А. Место назначения - фронт - М, 1978, Кондакова Н И. Война, государство, общество 1941-1945 - М, 2002, Куманев Г А. Подвиг н подлог Страницы Великой Отечественной войны 1941 — 1945 гг - М, 2000, Мерцалов А.Н, Мерцалова Л. А. Сталинизм и война. - М, 1994, Самсонов АМ Крах фашистской агрессии. 1939-1945 Исторический очерк. - М., 1982 и др

4 История Великой Отечественной войны Советского Союза. 1941-1945 В 6 т - М, 3960-1965; История Второй мировой войны, 1939-1945 В 12 т - М, 1982, Вторая мировая война. Итоги и уроки - М, 1985, Великая Отечественная война. 1941-1945 Военно-исторические очерки В4кн -М,1998

5 Архипова Т Г Государственные институты России Прошлое и настоящее - М, 1996 Горьков Ю А. Государственный Комитет обороны постановляет (1941-1945) Цифры, документы - М, 2002, Данилов В Д Ставка ВГК, 1941-1945 - М, 1991, Данилов В Н Война и власть Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны - Саратов, 1996, Кондакова Н И Война, государство, общество 1941-1945 - М., 2002, Комаров Н Я Государственный Комитет Обороны постановляет Док. Воспом Комментарии — М 1990, Коржихина ТП Советское государство и его учреждения Ноябрь 1917 г - декабрь ~ 1991г - М, 1994, Черепанов

деятельности Государственного Комитета Обороны в этот период был посвящен ряд журнальных статей6. Труды, Волкогонова Д.А, Мерцалова А.Н, Мерцаловой JI А., Медведева Ж А, Медведева P.A.7 с различных сторон раскрывают систему государственного управления в период войны, вопросы технологии власти, отношения внутри властных элит, личность И В Сталина. Однако специального исследования сущности механизма власти и государственного управления в исторических работах по Великой Отечественной войне практически нет

Историко-политологический подход в освещении темы власти в годы войны прослеживается в научных и учебных трудах по политической истории России, исторической политологии, истории государственного управления в России8 (авторы - Кислицын С А., Журавлев В.В, Мунчаев Ш М, Игнатов В Г, Пихоя Р Г и др ), трудах по истории отечественного государства и права9 (авторы - Голубев Е И., Исаев И. А, Сырых В М, Титов Ю П, Чибиряев С А и др.). В них мы находим необходимый эмпирический и фактологический материал по теме.

Как отдельное направление следует отметить работы военных аналитиков отечественных и зарубежных, которые были изданы в последние два десятилетия в России, посвященные парадигмам военно-теоретической мысли и их эволюции на протяжении XX века, помогающие с современных позиций оценить опыт государственного управления в условиях войны в различные исторические периоды10

Анализ становления и функционирования системы государственного управления в чрезвычайных условиях побуждает обратиться к широкому спектру областей знания, и, в частности, к теории управления и политической науке В русле обозначенной проблематики можно выделить несколько аспектов исследования

Определенное влияние на изучение интересующих нас вопросов оказали работы, в которых исследуются проблемы культа личности, политической системы, управления, становления и эволюции государственного аппарата в

В В Власть и война Сталинский механизм государственного управления в Великой Отечественной войне - М, 2006

6 Кнышевский П Н Государственный Комитет обороны метод мобилизации трудовых ресурсов //Вопросы историк. 1994 -№2,Печенкин A.A. Государственный Комитет Обороны в 1941 году //Отечественная история 1994 -№4

7 Авторханов А Г Технология власти - М, 1991, Волкогонов ДА. И В Сталин Жизнь и власть В 2 т - М., 1998, Мерцалов А., Мерцалова Л Сталинизм и война. - М, 1998, Медведев Ж А. Неизвестный Сталин - М, 2003, Медведев Р А Они окружили Сталина. - М, 1990, Емельянов Ю В Сталин на вершине власти. - М, 2003 , и др

Российская историческая политология /Огв ред. С А.Кислицын - Ростов-на Дону, 1998, Политическая история России /Под ред. В В Журавлева. - М , 1998, Политическая история России /Отв ред. Ш М Мунчаев - М, 1996, История государственного управления России /Отв ред. В Г Игнатов - Ростов-на Дояу, 2003, История государственного управления в России /Под общ. ред. Р Г Пихои - M, 2001 и др

Голубев Е И История отечественного государства и права. - М ,2000, Исаев И А История государства и права России - М, 1996, История государства и орава России /Огв ред. С А.Чибиряев - М, 2000, Сырых В М История государства и права России Советский и современный периоды - М, 2000, Титов Ю П и др История государства и права России - M , 1997 и др

Тоффлер Э, Тоффлер ХВокна и ангивойна - М, 2005 Кревельд Мартив Ван. Трансформация войны - М, 2005, Голц А Российский милитаризм - препятствие модернизации страны - М, 2005

советский период (ЕГ Гимпельсон, В Б Макаров, П А Меркулов11). Различные аспекты многогранной проблемы политического управления в СССР рассматривались в работах исследователей Л Авторханова, Дж Боффа, H Верта, M Я Геллера, Е. Г Гимпельсона, Р Даниэлса, Г. Джилла, Э. Kappa, С Г. Кара-Мурзы, Я. Корнай, С Коэна, M Левина, Д Лейна, В. П. Макаренко, M Малиа, Р. Митчела, Э Морена, Л. M Некрича, Р Пайпса, Р. Г Пихоя, Р Пэрсока, Р. Саквы, Дж. Хоскинга и др12

Значительный блок современных исследований посвящен организационно-функциональным и правовым аспектам государственного управления и государственной службы. Здесь следует отметить фундаментальные исследования Г В. Атаманчука, H И. Глазуновой, Д.Н Бахраха, В Д Граждана13, а также базовые учебные пособия по государственному управлению, подготовленные группой авторов14 Процесс реформирования и современное состояние органов государственной власти отражены в работах Б.Н Габричидзе, M Дмитриева и В А. Козбаненко, В Е Чиркина и др15

п Гимпельсон ЕГ Становление и эволюция советского государственного аппарата управления, 1917-1930 - М, 2003, Макаров В Б Советское государственное управление первого десятилетия эволюция системы - Н Новгород, 2002, Меркулов ПА Советская политическая система в оковах культа личности - М,1998, Гимпельсон Е.Г Становление и эволюция советского государственного аппарата управления, 1917-1930 - М, 2003, В Б Советское государственное управление первого десятилетия эволюция системы - Н Новгород, 2002

12 Авгорхаяов А. Технология власти - М , 1991, Боффа Дж История Советского Союза В 2 т - М, 1990, Боффа Дж. От СССР к России История неоконченного кризиса, 1964-1994 - М, 1996, Верт H История советского государства, 1990-1991 - М , 1995, Геллер МЛ, Некрич А.М Утопия у власти - М, 1989, Гимпельсон Е Г Путь к однопартийной диктатуре // Отечественная история - М, 1994, Гимпельсон Е Г Формирование советской политической системы, 1917-1923 гг - М, 1995, Кара-Мурза С Г Советская цивилизация В 2-х книгах - М, 2002, Kapp Э История Советской России Кн. 1 Том 1 и 2 Большевистская революция 1917-1923 - М, 1990, Корнай Я Социалистическая система Политическая экономия коммунизма. • М .20(10, Кож С Большевизм и сталинизм /1 Вопросы философии, №7, 1989, Левин М Бюрократия и сталинизм // Вопросы истории - 1995, №3, Макаренко В IL Бюрократия и сталинизм — Ростов и/Д, 1989, Малиа М Советская трагедия История социализма в России 1917 - 1991 — М .2003. Морен Э О природе СССР Тоталитарный комплекс и новая империя - М, 1995, Пайнс Р Русская революция В 3-х т - М, 1994, Пияоя Р Г СССР История власти 1945- 1991 -М, 1998, Россия на рубеже XXI века Оглядываясь на век минувший. -М, 2000, Хоскинг Дж. История Советского Союза, 1917-1991 - М, 1994, Gill G Origins of the Stalinist Political System. - Cambridge, 1990, Lane D State and politics m the USSR -NY, 1985, Mitthell R. J Getting to the Top m the USSR Cyclical Patterns in the Leadership Succession Process - Stanford, 1990, Pearson R. The Rise and Fall of the Soviet Empire -NY, 1998, Sakwa R. Gorbachev and his refoims, 1985-1990 -N Y, 1991

13 Атаманчук Г В Теория государственного управления - М, 2006, Атаманчук Г В Модернизация государственного управления теоретико-методологические основания - М , 2001, Атаманчук Г В Государственное управление организационно-функциональные вопросы - М, 2000, Бахрах Д Н Административное право - М ,1996, Глазунова Н И Государствоведение Уч Пос - М , 2000, Глазунова Н И. Система государственного управления - М, 2006, Государственная служба (комплексный подход) - М, 2000, Граждан В Д Теория управления - М, 2006, Граждан В Д. Деятельностная теория управления. Учеб пос - М ,1997

14 Государственная политика и управление Учеб в двух частях. Под ред. Л В Сморгунова - М, 2006, Государственное управление и политика Учеб Пособие / Под ред. Л. В Сморгунова. - СПб, 2002, Государственное управление основы теории и организации Учебник. В 2 т / Под ред. В А Козбаненко - М, 2002, Система государственного управления Учеб пос в 5-ти кн. - М ,2000, Чяркин В. Е Государственное управление Элементарный курс -М ,2001

15 Атаманчук Г В Модернизация государственного управления теоретико-методологические основания - М, 2001, Габричвдое Б Н Органы государственной власти современной России. - М, 2003, Дмитриев М Реформа государственного управления в России // Государственная служба. №1(15), 2002, Реформа государственной службы Российской Федерации. - М, 2006

Как отдельное направление исследований следует отметить работы по сравнительному государственному управлению, в первую очередь Л.В Сморгунова, Г.В Голосова, И А Василенко16

Проблемами анализа сущности, структуры, механизмов политического управления, взаимоотношений и взаимодействий субъектов и объектов управленческой деятельности занимаются на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ (М Г Анохин, B.C. Комаровский, 3 М. Зотова, О.Ф Шабров, В А Кулинченко, ЕГ Морозова и др.)17. Теоретико-правовые аспекты политического управления рассматриваются в работах А А Борисенкова, А.В Кулинченко18.

Существенную помощь в решении поставленных в диссертации задач оказали работы преподавателей РГСУ19. В работах Академика РАН В И Жукова20 рассматриваются последствия политики перестройки и радикального реформирования России, предлагается оптимальная для страны социально-политическая и управленческая модель, анализируются место и роль страны в системе глобальных социальных координат

Непосредственно анализу механизмов государственного управления в чрезвычайных условиях, в условиях рисков и катастроф, посвящены работы более узких специалистов, коллективные исследования профильных

16 Василенко И А Адмшшстра'тавно-государсгвенное управление в странах Запада США, Великобритания, Франция, Германия - М, 2000, Си Сморгунов Л В Современная сравнительная политология Учебник. - М, 2002, Голосов Г В Сравншельная политология - Новосибирск, 1995, Сравнительное государственное утфавление теория, реформы, эффективность / Под ред. Л В Сморгунова. - СПб, 2000, Зиновьев А А Запад. - М, 2000, Пронкин С В, Петрунина О Е Государственное управление зарубежных стран. - М , 2004

17 Анохин М Г, Комаровский В С Политика возможности современных технологий * М.,

1998, Политическое управление Сборник научных трудов кафедры политологаи и политического управления -М , 1998, Политическое управление теория и практика. Под общей ред. Зотовой 3 М - М, 1997, Анохин М Г Политические системы адаптация, устойчивость (теорепико-прикладной анализ), Шабров О Ф Политическое управление Проблема стабильности и развития - М,1997 и др, Морозова ЕГ Политический рынок и политический маркетинг концепции, модели, технологии. - М, 1998, Политическое управление Курс лекций - М,

1999, Связи с общественностью в политике и государственном управлении. Под ред. В С Комаровского - М ,2001, Комаровский В С Административная реформа и процессы демократизации управления в российской Федерации. Там же IV Всероссийский конгресс политологов Тезисы докладов - М ,2006

18 Кулинченко А.В Отсутствие взаимоперехода политики и управления как угроза политической системе,/ IV Всероссийский конгресс политологов Тезисы докладов - М ,2006, Борисенков А А О соотношении государственного и политического управления Ч Вестник ун-та • Серия Гос и муницип упр №2, 2000

19 Краснов Б И., Авгшнова Г И, Сосина И А Политический анализ, прогноз, технологии Учебное пособие / Под общ. ред. В И Жукова. - М, 2002, Гуторова АЛ. Система государственного управления В 5 кн. Кн 2 Государство и политика. - М, 2000, Авцинова Г И Основные направления модернизации политической системы современной России некоторые итоги и перспективы развития / Социальная модернизация России итоги, уроки, перспективы V Международный социальный конгресс Т I - М , 2005, Гуторова А.Л, Блохин Р В Проблемы взаимосвязи полигики и управления /Актуальные проблемы отечественной политической теории и практики Сб научных статей и мат-лов ЧII - М ,2004, Ярмак Ю В Политические решения теория и технологии,- М ,2005

20 См. Жуков В И Российские преобразования социология, экономика, полигика. 1985-2001 годы - М, 2002, Жуков В И Россия в глобальном мире философия и социология преобразований - М, 2006, Жуков В И, Жукова Г С Методология математического моделирования управления социальными процессами - М, 2006, Жуков В И Социология социальной сферы - М, 2006

учреждений и ведомств России, в частности, академии гражданской защиты МЧС России21

Характеризуя в целом состояние научной разработанности темы механизма государственного управления в чрезвычайных условиях, следует отметить, что проблема находится в стадии разработки Изучение научной литературы показывает, что избранная тема комплексно еще не рассматривалась Актуальность, теоретическая и практическая значимость, недостаточная разработанность темы механизма государственного управления в чрезвычайных условиях войны обусловили выбор данной темы для целевого концептуального анализа. Комплексного и системного исследования этой темы на диссертационном уровне пока нет

Объектом данного исследования является государственное управление в чрезвычайных условиях

Предметом исследования является процесс трансформации механизма государственного управления в чрезвычайных условиях войны, на примере ВОВ 1941-1945 годов и в чрезвычайных ситуациях 90-х гг ХХв

Цель научной работы - на основе политологического анализа механизма государственного управления, его сущности, содержания, структуры, и особенностей функционирования в чрезвычайных условиях, выработать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности государственного управления в условиях системной трансформации российского общества

Сформулированная цель исследования определила необходимость решения следующих теоретических и эмпирических задач

• выявить основные исследовательские подходы к анализу сущности, форм и особенностей функционирования механизма государственного управления

• на основе сравнительного анализа выявить общее и особенное в формировании структуры и функционировании механизма государственного управления в чрезвычайных условиях,

• исследовать пути и особенности перестройки механизма государственного управления при переходе на военное положение;

21 Россия в борьбе с катастрофами. В 3-кн Под общей ред. Шойгу С К - М . 2007, Безопасность жизнедеятельности (некоторые аспекты государственной политики) Воробьев Ю Л М ,МЧС России, 2005, Акимов В А., Владимиров В А., Измалков В И Катастрофы и безопасность М ,2006, Воробьев Ю Л Основы формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения - М ,2006, Стратегические риски России оценка, анализ, прогноз Под общ. Ред. Шойгу С К., Воробьева ЮЛ - М, 2006, Актуальные проблемы гражданской защипы Мат-лы 11 международной конференции по проблемам «Защит населения и территории от ЧС» Н Новгород, 2006, Более безопасный мир - наша общая ответственность Доклад генерального секретаря ООН Доклад группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам Док.а/59/655 2 декабря 2004 - М., 2004, Зубков О В Социология риска М ,2004. Катастрофы и общество Под ред. Шойгу С К, Воробьева Ю Л МД998 Альгин А П Анализ, оценка и менеджмент риска Спб, 2002, Альгин А.П , Тарасов Н А. Организация системы обеспечения населения и территорий России// СЗАГС Ежегодник.2001 Спб 2002, Альгин А.П Управление в ситуациях риска. Тверь 2000, Балабанов А Анализ рисков в социально-политической сфере Алтайского края И Управление риском [999 №2 , Владимиров ЮЛ., Воробьев ГГ, Малннецкий НА и др Управление риском. Риск, устойчивое развитие, синергетика. М-, 2000,Воробьев Ю Л «Основные направления государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС в Российской Федерации на период до 20Юг» // Проблемы безопасности при ЧС Обзорная информация 1997 Вьш.4

• изучить процесс функционирования основных элементов механизма государственного управления в период войны в единстве его концептуальных, организационных и технологических основ

• сформулировать основные принципы функционирования и выявить тенденции развития механизма государственного управления в условиях войны;

• определить специфику формирования механизма государственного управления СССР в годы ВОВ, его теоретико-концептуальные и организационные основания, особенности структуры и функционирования.

• на основе обобщения имеющегося эмпирического материала и теоретических выводов обосновать методологию использования опыта государственного управления СССР в годы ВОВ для определения основных направлений оптимизации механизма государственного управления РФ в современных чрезвычайных условиях.

Хронологическими рамками исследования выбран период Великой Отечественной войны как наиболее сложный и важный для функционирования механизма государственного управления, имеющий много характерных особенностей и дающий возможность извлечь из военно-исторического опьгга нашего прошлого определенные уроки для современности..

Теоретико-методологическая основа исследования Методология определяется автором как учение о всеобщих научных методах познания, как совокупность идей, опирающихся на диалектические принципы и способы изучения общественной жизни

Теоретической базой данной работы стали классические труды видных отечественных и зарубежных ученых, в разные периоды времени изучавших тему власти, государства и стоявших у истоков создания общей теории государственного управления - это работы И.Канта, Г Гегеля, Г Спенсера, Т Джефферсона, А де Токвиля, Б Н Чичерина, Н М.Коркунова, И А.Ильина, И.Л Солоневича и некоторых других ученых.

Методологической основой исследования работы явились общенаучные диалектические принципы: развития, всеобщей связи, всесторонности, системности В ходе политологического исследования активно использовались специальные научные принципы: историзма, научности, объективности, социальной детерминации (обусловленности).

Согласно принципу историзма, всякое явление надлежит рассматривать в его развитии, в его причинно-следственной связи с другими явлениями. Принципы научности и объективности требуют рассматривать исторические факты и явления в их истинном содержании, в их взаимосвязи, взаимодействии, многомерности и противоречивости

Методологические принципы, применявшиеся при анализе эмпирического материала по теме, реализовывались через систему общенаучных методов исследования Работа построена на сочетании различных научных методов познания механизма государственного управления СССР в военный период

Автором в ходе исследования использовались методы проблемно-хронологический, конкретно-исторический, сравнительного анализа, синтеза, периодизации, статистический, биографический и др Совокупность данных методов позволила автору всесторонне подойти к изучению такого сложного явления, как механизм государственного управления в условиях войны

Эмпирическую и источниковую базу исследования составили информационные материалы, представляющие документальную основу раскрытия поставленной проблемы. Это: архивные докумешы, опубликованные сборники документов и материалов; мемуары. Особое внимание уделялось нормативно-правовым документам периода войны 19411945 гг.

Автор в ходе работы над диссертацией использовал материалы двух центральных архивов - Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ) и Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) Материалы РГАСПИ позволили автору ознакомиться с документами Государственного Комитета Обороны (ф 644) - протоколами его заседаний, документами ЦК ВКП(б), Политбюро ЦК (ф 17), личными фондами ИВ Сталина (ф 588), В.М Молотова (ф 82), А И. Микояна (ф. 84), К.Е. Ворошилова (ф 74) Фонды данного архива явились документальной основой диссертации

В ГАРФе автор изучил и использовал документы Совета Народных Комиссаров СССР (ф 5446) периода войны — отдельные постановления и распоряжения в рамках исследуемой темы, документооборот, переписку секретариата с государственными органами и учреждениями

Большой научный интерес представляют опубликованные докумешы центральных советских и партийных органов, относящиеся к периоду войны и отражающие данную тему Это отдельные постановления Государственного Комитета Обороны, указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совнаркома СССР, совместные постановления и директивы СНК СССР и ЦК ВКП(б), приказы Ставки Верховного Главнокомандующего и Наркома обороны СССР2 .

В ходе исследования использовались опубликованные труды руководителей партии и правительства военного периода Наиболее ценным в научном плане является сборник речей и приказов И. Сталина «О Великой Отечественной войне Советского Союза»23 Наряду с этим, были изучены труды и речи Н А.Булганина, А А Жданова, В М. Молотова, А С Щербакова, Е М Ярославского24.

22 Важнейшие законы и постановления Советского государства за время Великой Отечественной войны - М, 1946, Законодательство и важнейшие административно-правовые акт военного времени с 22 июня 1941 по 1 августа 1944 года. - М, 1944, Русский Архив Великая Отечественная Приказы Народного Комиссара Обороны СССР - Т 13-14 -М, 1997, КПСС в резолюциях и решениях - 9 изд. - М, 1986 -Т7 и др

23 Сталин ИБО Великой Отечественной войне Советского Союза - 5-е изд. - М , 1946

24 Булганин Н А. Сталин н Советские Вооруженные Силы - М. 1950, Жданов А.А. Двадцать девятая годовщина Великой Октябрьской социалистической революции. - М, 1946, Молотов В М Выступление по радио заместителя Председателя СНК СССР и НКВД тов В М Молотова 22 июня 1941 г - М , 1941, Щербаков АС Под знаменем Ленина-Сталина мы победим Доклад на торжественно - траурном заседании ЦК ВКП(б), 21 января 1943 г - М , 1943, Ярославский Е.М Советский тыл - самый прочный и надежный. - М , 1942

Существенную помощь в разработке данной темы оказали мемуары видных партийных, государственных и военных деятелей периода войны, таких как А И. Микоян, Н С. Хрущев, Г.К. Жуков, Н Г.Кузнецов, Д.Ф. Устинов, А И. Шахурин, В.М Бережков, Б Л Ванников25, записи воспоминаний В М. Молотова и Я.Е.Чадаева

В целом, проанализированные источники, отмеченные выше, дают возможность реализовать цели исследования. Отмечая важность эмпирического материала, автор диссертации постарался дать ему собственную критическую оценку

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что ее научные результаты, основные выводы и научно-практические рекомендации могут быть востребованы и использованы органами государственной власти для анализа перспектив государственного строительства, проведения административной реформы в Российской Федерации, в патриотическом воспитании молодежи

Научные результаты исследования могут быть учтены при разработке современной военной доктрины, формировании и реализации военной политики Российской Федерации. Научная разработка проблемы будет способствовать творческому осмыслению и возможному использованию в современных условиях накопленного в чрезвычайной ситуации уникального опыта государственного управления.

Научная новизна диссертации состоит в следующем-впервые в работе представлен опыт комплексного политологического исследования сущности, принципов, механизмов, форм и технологий перестройки и функционирования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях на примере Великой Отечественной войны,

обобщены основные теоретико-методологические подходы,

существующие в политической науке, что позволило выявить и сформулировать парадигмы возможного изучения системы государственного управления, предложен авторский мультипарадигмальный исследовательский подход к изучению государственного управления,

предложена авторская трактовка понятий «государственное управление», «механизм государственного управления», уточнены дефиниции, «чрезвычайное управление», «чрезвычайные условия», «механизм чрезвычайного управления»;

на основе осмысления основных закономерностей и принципов взаимодействия элементов государственного управления как системы предложена типология моделей политического управления в чрезвычайных условиях (войны), как инструментария для анализа и оценки особенностей, тенденций и противоречий системы государственного управления в чрезвычайных условиях,

Микоян А.И Так было размышления о минувшем - М, 1999, Хрущев Н.С Время ЛюдаВласть Воспоминания В 4 кн. - М, 1999, Жуков Г К Воспоминания и размышления В 2 кн. -М , 1975, Кузнецов Н Г Курсом к победе -М., 2000, Бережков В М Рядом со Сталиным - М, 1998 и да

выявлено общее и особенное в формировании структуры и функционировании механизма государственного управления в чрезвычайных условиях разного типа, "особенности функционирования механизма государственного управления в условиях тотальной войны,

сформулированы приоритетные принципы функционирования и выявлены основные тенденции трансформации механизма государственного управления в условиях войны,

раскрывается структура и модель функционирования механизма государственного управления в военное время в единстве его концептуальных, организационных и технологических основ;

- показана специфика принятия управленческих решений и особенности технологий власти и стилей государственного управления в военное время на уровне высших должностных лиц,

осуществлен анализ проблем эффективности механизма государственного управления в экстремальных военных условиях в конце XX

- начале XXI вв;

расширена эмпирическая база исследования за счет введения в научный оборот новых или фрагментарно использовавшихся архивных источников, углубляющих представление по проблеме управления страной и армией в военные годы;

- на основе общения имеющегося эмпирического материала и теоретических выводов обоснована методология использования опыта государственного управления СССР в годы ВОВ и сформулированы научно практические рекомендации, направленные на оптимизацию современного механизма государственного управления РФ в чрезвычайных условиях

Основные положения, выносимые на защиту:

обобщение основных теоретико-методологических подходов позволило сформулировать адекватные поставленным целям и задачам парадигмы возможного изучения системы государственного управления, такие как: институциональная, системная, структурно-функциональная, деятельностная, ситуационная, конфликтологическая рискологическая и предложен авторский мультипарадигмальный исследовательский подход к изучению поставленных проблем;

механизм государственного управления как система мер и действий субъектов государственного управления (власть), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект государственного управления (общество, армия) для достижения определенных военно-политических целей;

- концепция механизма чрезвычайного государственного управления как составной части последнего предполагает создание системы органов, действующих не на конституционной, а на чрезвычайной правовой базе, введение чрезвычайного законодательства, чрезвычайного положения и чрезвычайного усиления правительственного контроля,

анализ типов рисков и чрезвычайных ситуаций по разным основаниям позволяет заключить, что характер и степень использования чрезвычайных мер определяется совокупностью субъективных и объективных факторов. При этом ключевым критерием является масштаб риска или угрозы для национальной безопасности государства микроуровень (локальный), макроуровень (страновой), и мегауровень (глобальный), который в свою очередь дает основания для классификации чрезвычайных ситуаций на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные,

война представляет собой максимальное отклонение от нормы в развитии социально-политических процессов, является чрезвычайным условием и источником возникновения чрезвычайной ситуации, настоятельно требует от государства регулирующего вмешательства в общественную жизнь, в свою очередь война тотальная, каковой являлась ВОВ, потребовала тотального управленческого вмешательства государства во все сферы жизни общества,

анализ коренных организационных изменений произошедших в структуре механизма государственной власти с началом ВОВ позволяет сформулировать политико-правовые и организационные принципы построения и деятельности механизма государственного управления в чрезвычайных условиях, приоритетными из которых являются: принцип максимальной централизации и единоначалия в государственном управлении, принцип единства политического, государственного и военного руководства; принцип выделения в государственном управлении в зависимости от обстановки приоритетных направлений; линейный принцип управления, когда властные отношения строятся по вертикали исполнительной власти «сверху-вниз», отраслевой принцип, регулирующий хозяйственный механизм войны; территориальный принцип, обеспечивающий контроль над территориями и ДР-,

ведущими тенденциями трансформации механизма государственного управления в условиях войны стали- централизация управления, усиление единоначалия в системе власти, концентрация власти в центре; милитаризация управления как часть общего курса на военное укрепление государства; чрезвычайность государственного управления, переход к жестким административно-принудительным методам и директивному стилю руководства,

анализ государственного управления в чрезвычайных условиях в историческом аспекте и на современном этапе позволяет выделить две основные модели- «реактивную» и «превентивную». «Реактивное» управление как ответ на возникающие неблагоприятные ситуации является спонтанным, при котором управленческие меры осуществляются без тщательного анализа ситуации, выгод и затрат и в отсутствии достаточного времени для разрешения возникающих проблем. Данный тип управления является типичным стилем российского государственного управления, как в исторической ретроспективе, так и на современном этапе В тоже время, как опыт ВОВ, так и характер современных типов «хронических» рисков и нетрадиционных угроз,

настоятельно требует большего использования возможностей

«превентивного», или «формализованного» типа управления рисками, который «основывается на модели, разработанной еще до наступления неблагоприятных ситуаций, и представляет собой осуществление заранее предусмотренных шагов и действий»26;

исторический опыт и современная российская практика управления позволяют сделать вывод о необходимости оптимизации и реструктуризации современной системы государственного управления в чрезвычайных условиях и ситуациях по следующим направлениям методологическое, прогнозно-аналитическое, нормативно-правовое, организационное, кадровое, информационно-коммуникационное, социально-психологическое

Апробация диссертационной работы. Основные положения диссертации прошли апробацию на семинарах и конференциях, проводимых в РАГСе, РГСУ, на V Международном социологическом Конгрессе (ноябрь 2005г), Годичных научных чтениях Гуманитарного факультета РГСУ, научно-исследовательских семинарах по проблемам политического развития России Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и социальной политики РГСУ и рекомендована к защите

Структура диссертационного исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих 6 - параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения

Основное содержание диссертации

Во введении обосновываются актуальность, цели и задачи исследования, научная новизна, дается степень изученности проблемы и характеристика источников исследования, охарактеризованы методологическая и эмпирическая базы, описана практическая значимость работы

В первой главе «ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ» рассматриваются сущность и основные методологические парадигмы возможного изучения системы государственного управления в чрезвычайных условиях, исследуются концептуальные основы, сущность и принципы трансформации и модели функционирования механизма государственного управления в условиях войны

Значительное внимание в диссертации уделяется теоретико-методологическим основам исследования механизма государственного управления, концепциям, тех мыслителей прошлого, которые стояли у истоков разработки различных теорий государственного управления В работе отмечается, что современное понимание сущности политической власти, государственного управления и его механизма базируется на достижениях исторической и политико-правовой мысли предшественников.

26 Государственная политика и управление Учеб в двух частях Под ред. Л В Смортунова - М, 2006 - 41 С 360

На основе обобщения основных теоретических подходов, автором предлагаются возможные современные парадигмы изучения системы государственного управления, такие как институциональная, системная, структурно-функциональная, деятельностная, ситуационная,

конфликтологическая, рискологический подход В результате делается вывод о необходимости использования мультипарадигмального исследовательского подхода к изучению поставленных проблем,

Анализ многочисленных подходов к определению сущности государственного управления позволяет заключить, что понятие «государственное управление», обычно понимается в широком и узком смыслах В широком смысле «государственное управление» это непосредственное осуществление государственной власти всеми ее ветвями принятие нормативно-правовых актов и политико-государственных решений, их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности, правосудие и тд. - то есть, действия всех ветвей государственной власти по реализации целей и функций государства. В узком смысле слова государственное управление представляет собой административную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, то есть деятельность только исполнительных органов власти.

В соответствии с авторским подходом и избранным аспектом исследования предпочтительнее широкая трактовка понятия «государственное управление» -как системы специфического вида профессиональной управленческой деятельности, осуществляемой всей системой органов государственной власти и управления, включая органы особой компетенции и чрезвычайные органы, использующие комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования, которые определяются политическими условиями и различными способами взаимодействия потоков управленческой информации, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей

Анализ поставленной проблемы показывает, что категория «механизм государственного управления» требует дальнейшего исследования Структурно механизм государственного управления включает в себя субъект государственного управления (государство, государственные органы), процесс государственного управления, осуществляемый через формы, методы и способы управляющего воздействия, объект государственного управления (общество, государственный аппарат, экономика, армия и т.д)

Механизм государственного управления - это система деятельности субъектов государственной власти (лидеры государства, государственные органы, должностные лица, организации, учреждения), опирающаяся на официально утвержденную государственную политику (программу), осуществляемая через кадрово-управленческий процесс (меры, способы, технологии) и направленная на объект государственного управления (государство и общество).

Автор приходит к выводу, о необходимости комплексного подхода к анализу такого сложного социально-политического явления как механизм

государственного управления, от которого зависит настоящее и будущее страны, особенно в такой экстремальной ситуации, как война. Сущность механизма государственного управления следует рассматривать только в единстве его составляющих: теоретико-политической, организационной и технологической.

По мнению автора, модель механизма государственного управления представляет собой пирамиду власти, разделенную на три основных уровня

концептуальный уровень, представляющий собой теоретические -идеологические и политические основы государственного управления;

- организационный, включающий в себя систему органов государственной власти (государственный аппарат), приводящих этот механизм в действие,

- технологический - способы, методы, стиль государственного управления Следовательно, механизм государственного управления - это многоуровневое понятие, включающее в себя, во-первых, идейно-теоретическую, концептуальную основу государственного управления, во-вторых, систему государственных органов, организаций и учреждений, непосредственно осуществляющих это управление; в-третьих, технологию, процесс управленческой деятельности и кадрового обеспечения, включающий в себя систему мер и методов управленческого воздействия.

В рамках рассматриваемой проблемы можно встретить и иной подход -когда речь идет не о механизме, а о механизмах государственного управления Такой подход, на наш взгляд, вполне правомерен и мы не видим противоречия На наш взгляд, возможно применение термина «механизм» в единственном и множественном числе в зависимости от того, какой смысл мы вкладываем в это понятие. Анализ данной проблемы показывает, что существуют политический, правовой, кадровый, материально-финансовый, информационно-аналитический и иные механизмы государственного управления

В диссертации отмечается, что механизм государственного управления в чрезвычайных условиях предполагает создание системы органов, действовавших не на конституционной, а на чрезвычайной правовой базе, введение военного права, военного положения и чрезвычайного усиление правительственного контроля

В работе анализируется соотношение понятий «чрезвычайные условия», «чрезвычайная ситуация» и «война». «Чрезвычайные условия» в общеупотребительном значении можно охарактеризовать как исключительные, максимально отклоняющиеся от нормы условия. В свою очередь чрезвычайные условия обуславливают возникновение чрезвычайной ситуации. Дефиниция «чрезвычайная ситуация» наряду с общеупотребительным значением - исключительная ситуация, является устойчивым понятием, закрепленным законодательно Согласно федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ О ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА (вред Федеральных законов от 28.10 2002 N 129-ФЗ, от 22 08 2004 N 122-ФЗ) под этим понимается "обстановка на

определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей"(ст I)27 В соответствии с Положением о классификации ЧС природного и техногенного характера (Приказ Министра по чрезвычайным ситуациям РФ № 637 от 30 09 96 г ) ЧС подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные

Войну следует рассматривать как источник или совокупность чрезвычайных условий, которые в свою очередь являются причиной возникновения ЧС. Война представляет собой максимальное отклонение от нормы в развитии социально-политических процессов, и является источником возникновения чрезвычайной ситуации в масштабах страны, или на определенной территории, где ведутся военные действия (чрезвычайные гуманитарные ситуации), настоятельно требует от государства регулирующего вмешательства в общественную жизнь, в свою очередь война тотальная, каковой являлась Великая Отечественная война, потребовала тотального управленческого вмешательства государства во все сферы жизни общества.

В период между двумя мировыми войнами, изменения, произошедшие в характере и способах ведения войны, начиная с первой мировой войны, неизбежно превратили в тотальную, те. такую, которая, не являясь более продолжением политики, сама определяет политику. ( См Ludendorff Е Der totale Krieg. München, 1935. S.10).

Концептуальный анализ военно-теоретических парадигм, отечественных и зарубежных, позволяет сделать вывод, что в период между двумя мировыми войнами милитаризм и милитаризация сознания становятся идейной основой перестройки механизма государственного управления в условиях тотальных войн В работе анализируется концепция Г. Лассуэла «государства -гарнизона», которая предполагает, что «В государстве - гарнизоне специалисты по применению насилия находится на вершине, а организация экономической и социальной жизни подчиняется потребностям вооруженных сил»28 В свою очередь Г Риттер как характерную черту германского милитаризма отмечает « . глубокое проникновение военных отношений и ценностей во все сферы жизни общества»29 Война стала тотальной, требующей предельной мобилизации, войной на истощение, что явилось неожиданностью для всех сторон. Впервые война порождает идеологии, которые компенсируют нечеткость и ущербность причин войны (См Арон Р. От Сараево к Хиросиме - M Д9919) Эта ситуация показала важность для любого государства сохранять предельное влияние на экономику, науку,

27 См nttp //www mchs gov ru

28 Цит по Голц А. Российский милитаризм - препятствие модернизации страны - M, 2005 С 9

29 Там же

образование и тд в мирное время, для того чтобы как можно быстрее задействовать их в начальный период войны (См У.Ширер Взлет и падение третьего рейха. М Воениздат, 1991 Т 1)

В этих условиях основными особенностями функционирования механизма государственного управления в условиях войны выступают:

- чрезвычайность государственного управления,

- переход к жестким административно-принудительным методам и директивному стилю руководства,

- милитаризация управления как часть общего курса на военное укрепление государства;

- централизация управления, усиление единоначалия в системе власти, концентрация власти в центре,

- расширение полномочий и функций бюрократического государственного аппарата,

- существенное возрастание роли исполнительных органов власти,

- усиление политического и идеологического контроля над армией и обществом,

- возрастание ответственности руководящих кадров за порученный участок работы,

- использование жесткого планового метода руководства народным хозяйством и жесткого нормирования всех ресурсов, особенно продовольственных

Не имея возможности рассмотреть все перечисленные особенности в рамках данного диссертационного труда, автор концентрируется на главной — чрезвычайности государственного управления.

Характерными чертами чрезвычайного государственного управления, как показывает исторический опыт, являются, во-первых, выстраивание параллельной структуры власти — системы новых, особых государственных органов, функционирующих не на конституционной нормативно-правовой, а на чрезвычайной правовой базе;

во-вторых, характерным для функционирования власти становится военный авторитаризм, предполагающий переход жесткой иерархии с военной сферы на гражданскую При этом нормы Конституции, особенно права и свободы граждан, прекращают свое действие;

в- третьих, ужесточение репрессивной внутренней политики по отношению к гражданскому обществу, его полное подчинение государству, в-четвертых, создание института диктаторов в центре и на местах В центре — это «единодержатель» власти, глава государства, а на местах — уполномоченные центра, местные держатели власти,

в-пятых, общество начинает жить по законам «потребительского коммунизма»

- по строго нормированной системе потребления,

в-шестых, окончательное сращивание правящей партии и государства, превращение партийных органов в непосредственные управленческие структуры

Переход к чрезвычайной системе управления был центральным направлением перестройки и деятельности всего механизма государственного управления Советского Союза в ходе войны 1941-1945 годов В стране в годы войны наблюдались особые черты функционирования механизма чрезвычайного государственного управления- вынужденность и неплановость создания системы чрезвычайных органов власти. В Конституции и других нормативно-правовых актах СССР чрезвычайные органы государственного управления на случай войны не были предусмотрены. В военной доктрине и в официальной пропаганде той поры шла речь о будущей войне как о «войне малой кровью и на чужой территории». Катастрофическое начало войны заставило политическое руководство приступить к созданию системы чрезвычайных органов управления страной, и первым был во главе с Государственный Комитет Обороны,

- чрезвычайность не исключала конституционную основу государственного управления, она сочеталась с ней. В войну не были упразднены, а продолжали функционировать конституционные органы власти, как в центре, так и на местах;

- чрезвычайные органы власти состояли из представителей конституционных органов, ресурсами и исполнительно-техническим аппаратом которых претворялись в жизнь решения чрезвычайных структур,

- полномочия чрезвычайных органов, созданных в ходе войны, были, как правило, выше, чем у конституционных органов власти и управления К примеру, Государственному Комитету Обороны принадлежала вся полнота государственной, партийной и военной власти в стране,

- чрезвычайный характер был придан абсолютно всем ветвям и звеньям управленческой системы страны - советским, партийным, хозяйственным, профсоюзным, комсомольским органам и организациям, причем, как по вертикали, так и по горизонтали властных отношений,

- чрезвычайность государственного управления была до войны не раз апробирована в условиях советского государства. Чрезвычайные органы власти создавались и функционировали в годы Гражданской войны (ВЧК, комбеды, ревкомы) Индустриализация и коллективизация также осуществлялись в чрезвычайных условиях и чрезвычайными методами,

- смещение, оттеснение правящей партии - ВКП(б) от руля руководства страной С началом войны отчетливо наметился переход центра власти от высших партийных органов к высшим государственным органам При этом в тыловых регионах местные партийные комитеты и их руководители — первые секретари обкомов, горкомов, райкомов партии полностью сохраняли свою власть

Чрезвычайность государственного управления в особых условиях войны имеет свои положительные стороны - оперативность, динамизм, четкость руководства и тд. Не случайно элементы чрезвычайного государственного управления взяли на вооружение все воюющие страны, включая страны либеральной парламентской демократии

Но чрезвычайность государственного управления в военное время не следует переоценивать Историческая практика свидетельствует и об их обратной стороне - ограниченности времени и сферы их применения

В диссертации анализируются принципы перестройки и функционирования механизма государственного управления в военный период.

Сравнительный кросснациональный анализ моделей перестройки механизмов государственного управления (на примере стран Антанты и СССР), позволяет заключить, что в особых условиях войны принципы функционирования механизма государственного управления в любом государстве претерпевают определенные изменения в направлении ужесточения системы государственного управления, усиления административно-командного начала. Происходит корректировка со стороны военно-политического руководства страны мирных принципов управления государством, армией и обществом Война не «придумывает» новые, специальные военные принципы госуправления - просто актуализируются, видоизменяются и усиливаются необходимые на этот момент старые принципы.

Исторический опыт показывает, что в условиях войны приоритетными политико-правовыми и организационными принципами построения и деятельности механизма государственного управления являются: принцип максимальной централизации и единоначалия в государственном управлении; принцип единства политического, государственного и военного руководства; принцип выделения в государственном управлении в зависимости от обстановки приоритетных направлений, принцип конкретности государственного управления, принцип ясности и четкости определения и постановки целей для каждого звена управления, принцип контроля над армией и обществом со стороны политической власти, принцип ответственности должностных лиц за решение задач военно-политического управления; принцип эффективности государственного управления; линейный принцип управления, когда властные отношения строятся по вертикали исполнительной власти сверху-вниз, отраслевой принцип управления, регулирующий хозяйственный механизм войны, территориальный принцип управления, обеспечивающий контроль над территориями.

Все эти принципы реализуются властью с целью перестройки и налаживания работы механизма государственного управления в военных условиях. Эти принципы применятся, как правило, комплексно, с акцентом на какой-либо из них в зависимости от военно-политической ситуации и стоящих перед органами власти военных, политических и хозяйственных задач

ВТОРАЯ ГЛАВА - «СОДЕРЖАНИЕ И СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ И В СОВРЕМЕННЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ: ПОЛИТИКО-ПРИКЛАДНОЙ АНАЛИЗ» посвящена содержательной деятельности механизма государственного управления СССР в 1941-1945 годы и значение опыта управления в чрезвычайных условиях для современности (период чрезвычайных ситуаций в начале 90-х гг в бывших союзных республиках, ГКЧП 1991 г, 1-ая и 2-я чеченские войны и др), технологии государственного управления в чрезвычайных условиях, рассматривается военная политика государства как концептуальная основа механизма государственного управления в чрезвычайных условиях

Военная политика трактуется автором как - система взглядов и отношений, а также определяемая военной политикой деятельность общества или его отдельных социально-политических институтов, обосновывающие, выражающие и регулирующие создание, подготовку и применение вооруженных сил в политических целях

В философско-энциклопедической литературе военная политика определяется как составная часть общей политики государства, непосредственно связанная с созданием военной организации, подготовкой и применением средств вооруженного насилия для достижения определенных политических целей. По своему предназначению военная политика призвана: а) оценивать возможность, необходимость и пределы применения военной силы для достижения политических целей, б) определять количественные и качественные характеристики необходимой и достаточной военной силы, направлять процесс военного строительства, в) вырабатывать методы применения военной силы, способы противодействия противнику и взаимодействия с союзниками, руководить военными акциями. (См Бельков О А. Политика военная//Социологическая энциклопедия В 2-х т Т 2 — М Мысль,2003, с.217)

Сферу действия военной политики составляют властные отношения, непосредственно связанные с войной и армией. Эта связь появляется там, где военная сила служит инструментом утверждения, строительства или отправления власти

Главный смысл и предназначение военной политики - определение возможности и пределов применения военного насилия в политических целях, организация и руководство военным строительством, разработка и осуществление военных действий, ведение вооруженной борьбы Субъектами военной политики выступают высшие органы законодательной и исполнительной власти, органы военного руководства данного государства, военно-политические союзы Объектами военной политики являются все области жизнедеятельности общества, которые формируют военный потенциал, военную мощь государства - экономика, наука и техника, социально-политические отношения и социальные структуры, общественное сознание. Мозаика военной политики государств может кардинально меняться

у той или иной страны на разных этапах исторического развития, под воздействием различных социально-политических условий.

В структуре военной политики можно выделить ряд относительно самостоятельных элементов совокупность идей и принципов, где идейным стерженем военной политики выступает военная доктрина государства; военно-политические решения, планы', информационно-идеологическое обеспечение Следующим структурным элементом военной политики выступают практические действия Среди них особое место занимают: руководство военным строительством в целом, строительством вооруженных сил, регулирование военно-политических отношений с другими государствами, коалициями, армиями; осуществление руководства военно-политическими акциями различного характера и масштаба внутри страны и на международной арене, совокупность руководящих идей, конкретных решений и практических действий, направленных на создание военного потенциала и достижение политических целей военными средствами. Цели и средства военной политики во многом предопределяются внутренними и внешними условиями жизнедеятельности государства Их постепенные или резкие изменения могут вызвать необходимость пересмотра целей и средств военной политики, действий по увеличению (уменьшению) военной мощи Конкретное содержание военной политики различных государств на разных этапах их развития обусловливается рядом факторов:

• экономическими и политическими интересами государств, составляющих их наций, классов и социальных групп, коалиций государств, выраженных в соответствующих концепциях, доктринах, установках

• Потенциальными и наличными возможностями субъекта военной политики, позволяющими реализовать этот интерес.

• Внутренними и внешними условиями существования данного государства, степенью угрозы его безопасности

Содержание военной политики в годы ВОВ определялось тотальным характером войны На протяжении XX века происходит трансформация характера войны, в связи с появлением и накопление ядерного оружия, что ведет и к необходимости смены концепций военной полигтики, в направлении не силового решения проблем, а сдерживания и предотвращения войны.

Исходя из концептуальных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в работе определяется, что главными целями военной политики на современном этапе являются следующие

- поддержание оборонного потенциала страны на уровне, адекватном существующим и потенциальным военным угрозам с учетом экономических возможностей страны и наличия людских ресурсов;

- предотвращение крупномасштабных военных столкновений на мировой арене, содействие прекращению и недопущению вооруженных конфликтов между бывшими республиками СССР, оперативная нейтрализация любых военных провокаций;

- защита независимости России, обеспечение безопасности, суверенитета,

неприкосновенности границ, территориальной целостности Российской Федерации, сдерживание от развязывания войн, направленных против России,

- выполнение международных обязательств Российской Федерации по оказанию военной помощи союзным с ней странам и участию в операциях по поддержанию мира;

- обеспечение действий Совета Безопасности ООН, других международных организаций по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности на возможно более ранней стадии развития угрожающей ситуации или конфликта

В годы Великой Отечественной войны военная политика была концептуальной основой механизма государственного управления Центральным элементом механизма государственного управления выступал государственный аппарат, составляя его организационную основу С началом войны главной организационной структурой механизма государственного управления стал новый государственный орган - Государственный Комитет Обороны (ГКО) Он объединял высшее партийное, советское, военное руководство, концентрируя в своих руках всю власть

Главной особенностью структурной перестройки системы власти в период войны был временный уход на второй план высшего партийного органа -Политбюро ЦК Восстановление идеи государственности неизбежно означало оттеснение партии от руля власти. Однако это не означало отмену принципа партийного руководства в государственном управлении, поскольку в состав ГКО входил «узкий круг» членов Политбюро. По сути, изменилось лишь название реального центра политической власти и сузился круг вождей Известно, что полномочия и компетенция ГКО были чрезвычайно широкими Он решал все военно-стратегические вопросы, готовил резервы для действующей Армии, назначал и смещал высшее командование, налаживал работу военной промышленности, транспорта, занимался подготовкой резервов и распределением рабочей силы по отраслям производства

Структура Государственного Комитета Обороны не являлась статичной -она совершенствовалась по ходу войны ГКО практически не создавал для руководства страной структуры прямого подчинения Работой промышленности и сельского хозяйства он руководил через Совнарком СССР и наркоматовскую систему Действующей Красной Армией и Флотом он руководил через Ставку ВГК. Через Центральный Комитет партии ГКО управлял партийными органами и организациями страны. Но были и некоторые свои структуры, объединенные в рабочий аппарат Основными структурными элементами ГКО были, институт уполномоченных ГКО, рабочие группы членов ГКО; специальные чрезвычайные комитеты или комиссии, оперативное бюро

В первый период войны Государственный Комитет Обороны создал сеть местных чрезвычайных органов власти - городские комитеты обороны. Они создавались по решению ГКО, были подведомственны только ГКО и их наиболее важные решения утверждались в Москве, в ГКО

Анализ вопроса показывает, что для структурного развития Государственного Комитета Обороны было характерно вынужденная необходимость и некоторая спонтанность создания этого чрезвычайного органа и его организационных структур; отсутствие опыта формирования и структурного развития такого органа власти, руководство структурным развитием ГКО со стороны первого лица государства и партии - И.Сталина; отсутствие органов прямого подчинения, руководство действующей армией, обществом и народным хозяйством через конституционные органы власти, использование в своей деятельности в качестве исполнительного и технического аппаратов аналогичных структур высших органов партийной и исполнительной власти СССР, отсутствие Положение о ГКО - официально утверждённых задач, функций и полномочий ГКО и его аппарата

Особое внимание в рамках второй главы уделено вопросам технологии государственного управления в условиях войны Под технологиями государственного управления автором понимается комплекс организационных, технических, финансовых и социально-психологических и иных мероприятий, представляющих в совокупности технологию реализации государственной власти. Стиль и методы государственного руководства выступают важным составным элементом механизма государственного управления, характеризуя его третий - технологический уровень построения и функционирования. Методы управления - это средства приведения в действие механизма государственного управления Доминирующим методом деятельности государственных органов и должностных лиц в то время стал административно-командный метод, который включал в себя частные методы управления- дирекггивно-приказной метод, метод милитаризации управления, метод максимального централизма и единоначалия, метод репрессий, физического и психологического принуждения, метод материального стимулирования, метод планового государственного управления

Исследование вопроса показывает, что из трех классических стилей личного руководства — автократического, демократического и либерального, сталинская «команда» отдавала явное предпочтение первому Основными чертами автократического стиля руководства в период войны являлись: безмерная концентрации власти в одних руках, приверженность к единоначалию в гипертрофированных формах, императивность, то есть воздействие на людей только посредством приказов и директив, жесткость в межличностном общении с подчиненными, самовластное решение не только вопросов государственной важности, но и большинства мелких вопросов,

строгая ответственность подчиненных, неприятие возражений и критики в свой адрес, догматизм и непризнание своих ошибок, жесткий контроль действий и поведения подчиненных, ярко выраженные лидерство и вождизм -это собственно черты сталинского стиля руководства Он начал формироваться еще в политических схватках 20 - 30-х гг. Уже тогда проявились его признаки прямое влияние государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанностей, правоограничений, норм поведения и дачи команд и

распоряжений, односторонний выбор способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное решение проблемы, подлежащее обязательному исполнению и контролю, безусловная обязательность распоряжений и указаний властей, невыполнение которых влечет за собой различные виды юридической ответственности, вплоть до уголовной

В чрезвычайных условиях данный стиль управления позволял работать динамично и оперативно, давал возможность в короткие сроки мобилизовать людей и ресурсы для решения стоящих задач. Но были и серьезные недостатки, связанные, прежде всего, с пренебрежительным отношением к человеку, к человеческой жизни

Военные условия повлияли на принципы и методы государственного управления, придав им большую жесткость, директивность, динамизм Великая Отечественная война явилась главным экзаменом советской государственности Как показывает проделанный анализ, война не изменила сущности механизма государственного управления и природы Советского государства, сложившихся в 30-е годы XX в. явилась лишь фактором, способствовавшим усилению централизации, милитаризиции и чрезвычайности методов государственного управления.

Анализ основных моделей государственного управления «реактивного» (запаздывающего, спонтанного) и «превентивного» (предупреждающего, прогностического), позволяет сделать вывод о безоговорочном преобладании «реактивного» стиля управления в практике российского государственного управления, как в военных условиях, так и в мирное время, что однако не соответствует современным реалиям и новым подходам к технологиям государственного управления

Обращение к анализу опыта государственного управления в период ВОВ и в целом, Второй мировой войны, позволяет проследить процесс трансформации характера войн на протяжении XX века, и одновременную необходимость смены концепций государственного управления в этой сфере, которая констатируется сегодня многими военными аналитиками30;

В последние десятилетия XX в. и в начале XXI в возрастает уровень угроз и опасностей, окружающих личность, социум, человечество. При этом характер угроз изменился в направлении «нетрадиционных» угроз и «хронических» рисков. Современное «общество риска»31 неизбежно диктует настоятельную необходимость переосмысления теоретических подходов и практической реструктуризации системы российского государственного управления в чрезвычайных условиях в направлении перехода к «превентивному» типу опережающего регулирования и управления.

Поражение СССР в «холодной войне», привело в конце концов к чрезвычайной ситуации, сложившейся в ряде союзных республик к началу 90-х гг и путчу в августе 1991 года В «Заявлении советского руководства»

30 См Кревельд Мартин Ван Трансформация войны — М, 2005, Голц А. Российский милитаризм — препятствие модернизации страны - М, 2005

31 Термин используемый в современной научной литературе для характеристики доминирующего фактора развитая современного общества.

(путчистов) извещалось об образовании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП)

Вслед за первыми короткими документами, ГКЧП обнародовал пространные «Обращение к советскому народу» и «Постановление № 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР», в которых излагались его идеология и программа. Реставрационные мотивы ГКЧП излагались кратко и жестко начатая Горбачевым перестройка потерпела крах, ее провал привел к распаду государственности, в стране воцарились отчаяние, страх и нищета, экстремистские силы в обличьи демократов поставили целью захватить власть и разрушить СССР, спасение отечества не терпело отлагательств! Во имя этой цели запрещалась деятельность структур власти и управления, не узаконенных Конституцией СССР, приостанавливалась деятельность партий, движений, объединений, оппозиционных КПСС, а также выпуск нелояльных газет. Восстанавливалась цензура Силовым структурам вменялось в обязанность твердо поддерживать режим чрезвычайного положения. 19 августа по решению ГКЧП в Москву были введены войска.

Вместе с тем в действиях организаторов переворота не было решительности Они не осмелились арестовать Ельцина, как и других руководителей России Не были отключены телефоны, международная связь, Белый дом, в котором расположилось российское правительство, получил возможность без промедления приступить к организации сопротивления путчу Эти и другие факты при некоторой внешней правдоподобности все же находятся в явном противоречии с реалиями трех августовских дней и не раскрывают главных причин быстрого краха путча Безусловно, что как политический стратег Ельцин, уже утром 19 августа заклеймивший действия ГКЧП как «самое тягчайшее государственное преступление», а его участников как «государственных преступников», и предпринявший решительные и четкие меры по организации сопротивления, оказался на голову выше путчистов Именно в августовские дни он приобрел известность гроссмейстера экстремальных ситуаций Но главные политические просчеты путчистов были все же связаны отнюдь не с недоучетом «фактора Ельцина

Среди таковых на первом месте оказалась неспособность ГКЧП реалистически оценить возможную реакцию на его действия масс российского населения Использование ГКЧП в такой ситуации силовых методов означало бы развязывание кровопролитной, с катастрофическими последствиями гражданской войны, на что путчисты не решились.

Другой главный просчет путчистов заключался в явной переоценке власти центра над союзными республиками.

Большинство среди них достигли уже той степени суверенности, которая, безусловно, исключала в их глазах легитимность действий ГКЧП Они заняли в отношении акций путчистов позицию или осуждения, или непризнания С точки зрения возможностей подчинения республик указом ГКЧП путч безнадежно запоздал, он в условиях августа 1991 года мог только ускорить процесс их «разбегания» из СССР Это и стало одним из главных следствий августовских событий, начавшихся как заговор с целью сохранения СССР, КПСС, власти старой партийно-государственной элиты, но закончившихся уже «бархатной революцией», которая разрушила Советский Союз, КПСС и утвердила у власти новые элиты.

Нельзя не говорить и о «факторе Горбачева».Фактически с самого начала перестройки у Горбачева не было сколько-нибудь продуманной национальной политики

Президент обнаружил полную беспомощность в управлении страной в чрезвычайных ситуациях, в управлении в «горячих точках», в условиях обострения национальных отношений в разных регионах страны ( Прибалтийские республики (события в Вильнюсе), Азбербайджан -Армения(события в Сумгаите), Грузия (события в Тбилиси), Нагорный Карабах и др. Ни он, ни его окружение, одобряя демократические реформы в середине 1988 года на XIX Всесоюзной партконференции, и не подозревали, что выносят смертный приговор и КПСС, и СССР Сама КПСС являлась главным цементирующим элементом СССР, поэтому ее ослабление, а затем и утрата партийно-политической монополии способствовали тому, что распад Советского Союза приобрел «галопирующий» характер

Среди главных причин распада «последней империи» можно назвать кризис русской нации, утратившей свою державообразующую функцию, на чем сыграла российская политическая элита Весомым оказался деструктивный вклад политических элит других республик Разумеется, предпосылки дезинтеграции такого сложного государственного и общественного образования, каким являлся СССР, имелись и вызревали с момента его возникновения, но объективно механизм кризиса был приведен в действие политикой перестройки Поставленная задача преобразования унитарного государства в подлинную федерацию решалась лишь в первой ее части — разрушительной

С самого начала перестройки не выдержали испытания новыми условиями несущие конструкции государства партия и ее аппарат, армия, КГБ, МВД Все эти институты, на которых держалось унитарное, идеократическое государство, в ходе вызванной гласностью тотальной критики были парализованы, а затем и исчезли вместе с государством, которое призваны были защищать.

Огромную роль сыграл и внешний фактор. Политика Запада, как это подтверждают сегодня сами его лидеры, поощряла процессы, ведущие к дезинтеграции СССР, краху его социально-политической системы Сегодня ими поощряются процессы, ведущие к дезинтеграции России

Развал Советского Союза сопровождался возникновением целого ряда очагов напряженности в бывших союзных республиках, получивших наименование региональных конфликтов в ближнем зарубежье

Смена общественного строя и распад единого государства - привело к появлению серьезных региональных конфликтов, носящих где по форме, где по содержанию этнический характер. По оценкам экспертов, конфликтогенных зон в постсоветском пространстве насчитывалось около 170 В 30 случаях конфликты протекали в активной форме, а в 10 - дело дошло до применения силы

Внутри России сепаратистские тенденции дудаевского руководства и неадекватные действия федерального центра во главе с Б Ельциным привели к военным действиям, создавшим чрезвычайную ситуацию на юге страны Управление событиями в этих условиях, как показала первая и вторая чеченские войны, со стороны центра оказалось не на высоте. В диссертации этим проблемам уделено значительное внимание

Далее в работе предлагаются основные направления совершенствования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях по следующим направлениям

• методологическое — предполагает выработку более современной концепции и стратегии управления в чрезвычайных условиях, включая разработку методологических основ стратегического планирования мероприятий по снижению рисков,

• законодательное - направлено на совершенствование нормативно-правовой базы, принятие на всех трех уровнях государственной власти, федеральном, региональном и местном, законов и иных правовых актов, определяющих основные принципы и нормы деятельности в направлении создания и совершенствования единой государственной системы управления безопасностью,

• организационное - диктует необходимость создания наряду со структурами МЧС, профессионально занимающимися катастрофическими рисками, системы управления «хроническими рисками» на государственном уровне

• кадровое - предполагает систему подготовки и переподготовки кадров в области управления в чрезвычайных условиях и рисков в соответствие с современными стандартами подготовки кадров в данной сфере,

• информационно-коммуникационное обеспечение - должно быть направлено на совершенствование системы информационного обеспечения в чрезвычайных условиях и ситуациях на всех уровнях (государственном, общественном, межинституциональном),

• прогнозно-аналитическое - связано с совершенствованием механизма анализа прогнозов чрезвычайных ситуаций и рисков, на основе использования современных методик

В работе анализируются современные организационные основы государственной политики в области обеспечения безопасности. В целях объединения усилий органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых согласно действующему законодательству входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в Российской Федерации создана и успешно функционирует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (сокращенно — РСЧС)

Единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях

Наряду с выше-предложенным, в диссертации отмечается, что создание в России современной системы управления рисками и в чрезвычайных условиях требует обобщения и распространения, как отечественного, так и опыта мирового.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются теоретические обобщения и выводы, формулируются научно-практические рекомендации

Основное содержание диссертации изложено в следующих публикациях:

Жучков А И Сущность и особенности механизма государственного управления СССР накануне и в годы войны историко-политологический анализ //Ученые записки Российского государственного социального университета -№ 2 (50). - М., 2006,0,3 пл

Жучков А.И Чрезвычайные органы власти как организационная основа механизма государственного управления в годы войны // Ученые записки Российского государственного социального университета -Хэ 3 (51) - М, 2006,0,3 п л

Жучков А И. Механизм государственного управления в Великой Отечественной войне - М ,2007. -2,5 п. л.

Подписано в печать 21 05 2007 г Формат 60 х 90/8

Объём 2 печ л Тираж 100 экз Заказ № 145

Типография МГГУ, Ленинский проспект, 6

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Жучков, Алексей Иванович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ.

1. Сущность и основные методологические парадигмы в исследовании механизма государственного управления.

2. Государственное управление в чрезвычайных условиях: концептуальный анализ.

3. Принципы перестройки и функционирования механизма государственного управления в условиях войны.

ГЛАВА II. СОДЕРЖАНИЕ И СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ И В СОВРЕМЕННЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ УСЛОВИЯХ: ПОЛИТИКО-ПРИКЛАДНОЙ АНАЛИЗ.

1. Военная политика государства как концептуальное основание механизма государственного управления в чрезвычайных условиях.

2. Государственный аппарат как организационная основа управления в период войн и военных конфликтов.

3. Технологии государственного управления в годы ВОВ и в современных чрезвычайных условиях.

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Жучков, Алексей Иванович

Актуальность темы исследования

Значение политологического исследования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях и особенно в условиях войны вызвано необходимостью глубокого осмысления теоретико-методологических, организационных и политических основ актуальной в теоретическом и прикладном аспекте проблемы и определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, настоящий этап развития человечества связан со стремительным вторжением в социосферу новых явлений, ставящих государство перед вызовами, на которые нет однозначного ответа. Механизм управления вынужден работать в условиях неопределенности, вырабатывать обязывающие стратегические решения на основе неполной и недостоверной информации, что неизбежно повышает издержки и снижает эффективность государственного механизма. Сегодня исследователи проблем государственного управления отмечают, что механизмы государства сталкиваются с ситуацией поистине чрезвычайной, которая ставит под угрозу существования самого государства, настаивают на необходимости выработки новых подходов к анализу сущности и содержания механизмов государственного управления, поиску и обоснованию путей его оптимизации, осмыслению места государства в стремительно глобализирующемся обществе.

Во-вторых, особенностями современного положения России, которое характеризуется тем, что многие параметры безопасности общества находятся за гранью критического уровня что, по меткой характеристике, данной в Послании Федеральному собранию РФ Путиным В.В., сопоставимо с последствиями войны1. Именно подобное положение диктует

1 СМ. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25.04.2005 - http://kremlin.ru необходимость выработки новых подходов к формированию механизма государственного управления, обеспечения его стабильного и эффективного функционирования, а чрезвычайные условия, в которых происходит перестройка аппарата, настоятельно требуют обращения к опыту, который еще ждет своего осмысления и пристального теоретического анализа - опыта Великой Отечественной войны.

В-третьих, анализ этой важной и социально значимой проблемы определяется практической политической целесообразностью в плане усиления военно-патриотического воспитания наших граждан. На истории минувшей войны, истории государственного управления, должна воспитываться молодежь, должны формироваться нравственные качества гражданина и патриота Российского государства.

В-четвертых, формирование, структура и функционирование системы государственного управления в чрезвычайных условиях еще не стали предметом изучения политологов. Несмотря на обилие исторической и мемуарной литературы по исследуемой проблематике нет достаточных оснований, позволяющих выделить то общее, что позволило бы эффективно использовать опыт, выработанный практикой отечественного и зарубежного управления неравновесными, нелинейными сверхсложными социальными системами, а именно такой опыт, как показывают события последних лет востребован, как у нас в стране, так и за рубежом. В этой связи объективной общественной потребностью становится более пристальное изучение процесса формирования, развития и функционирования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях. Комплексный политологический анализ позволяет полнее представить сущность и структуру, механизмы и технологии государственного управления в чрезвычайных условиях, в частности познать основные направления, формы и методы работы властных структур по руководству страной и армией в военное время, оценить позитивные и негативные аспекты государственно-административной деятельности.

Система управления, сложившаяся в годы Великой Отечественной войны, являясь механизмом управления в условиях традиционной тотальной войны, в тоже время по-прежнему остается уникальным и актуальным опытом, для изучения механизмов государственного управления в чрезвычайных условиях. Важно учитывать, что эта война явилась серьезным экзаменом для советского механизма власти. Богатый и трудный исторический опыт, который был приобретен в области государственного управления в период войны, важен для определения перспектив государственного управления на современном этапе. Знание опыта функционирования механизма государственной власти в чрезвычайных условиях позволяет современной власти формулировать адекватные вызовам времени приоритеты государственного и военного строительства Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы характеризуется наличием большого массива политической, исторической и мемуарной литературы по исследуемой проблематике. В ней освещается многогранная история минувшей войны, в том числе и проблема функционирования власти. Война 1941 - 1945 годов в силу своей особой исторической значимости нашла широкое отражение в научной литературе, прежде всего исторической и политологической. Исследуемые в работе проблемы имеют обширную историографию, представленную философской, исторической, социологической, политологической, психологической и юридической литературой.

Анализ научной литературы по теме исследования позволяет констатировать, что проблемы механизма государственного управления поднимались и анализировались отечественными учеными. Отдельные аспекты проблематики за период с 1941 г. по настоящее время получили отражение в фундаментальных изданиях, монографиях, научных статьях, учебных пособиях, диссертациях1. Многообразие и разнохарактерность подходов к исследованию темы деятельности государственной власти в годы войны говорит об отсутствии единых установок и критериев изучения проблемы.

Исследование степени изученности механизма государственного управления в годы Великой Отечественной войны позволяет выделить несколько современных научных направлений и, соответственно, групп научных трудов, в рамках которых шло и продолжает идти изучение поставленной проблемы. Прежде всего, это большая группа исторических научных работ, посвященных Великой Отечественной войне в целом . Авторы данных трудов, изучавшие войну 1941-1945 гг. с различных точек зрения - Анфилов В.А., Зинич М.С., Кирсанов Н.А., Кондакова Н.И., Куманев Г.А., Мерцалов А.Н., Мунчаев Ш.М., Самсонов A.M. и многие другие в той или иной мере затрагивают в своих сочинениях и вопросы функционирования механизма власти и государственного управления в годы войны. Определенные аспекты темы политической власти и государственного управления СССР в годы минувшей войны нашли свое

1 Артемчук П.Л. Источники силы и могущества Советского Союза в Великой Отечественной войне (19411945 гг.). — М., 1956; Бурджалов Э.Н. Великая Отечественная война Советского Союза (1941-1945). — М., 1953; Деборин Г.А. Великая победа советского народа. - М., 1955; Комков Г.Д. Истоки победы советского народа в Великой Отечественной войне. - М., 1961; Рощин С.И. Основные итоги и уроки Великой Отечественной войны Советского Союза 1941-1945 гг. - М, 1965; Тельпуховский Б.С. Великая Отечественная война Советского Союза 1941-1945 гг.: Кр. очерк. - М., 1959;Синицын A.M. Чрезвычайные органы Советского государства в годы Великой Отечественной войны //Вопросы истории. 1955. - № 2;Коммунистическая партия в период Великой Отечественной войны, июнь 1941-1945 гг.: Документы и материалы. - М., 1961. Лунев А.Е. Советское государственное управление в годы Великой Отечественной войне //Советское государство и право. 1980. - № 5; Курицын B.M. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны // Советское государство и право. 1985. - № 3; КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза: Документы. 1917 - 1968. - М., 1969; Коммунистическая партия в Великой Отечественной войне, июнь 1941-1945 гг.: Документы и материалы. - М., 1970; Коммунистическая партия в резолюциях и решениях. 8-е издание.-М., 1971.-Т.6.

2 Анфилов В.А. Дорога к трагедии сорок первого года. - М., 1997; Зинич М.С. Будни военного лихолетья 1941-1945. В 2 кн. - М., 1994; Кирсанов Н.А. Место назначения - фронт. - М., 1978; Кондакова Н.И. Война, государство, общество. 1941-1945. - М., 2002; Куманёв Г.А. Подвиг и подлог: Страницы Великой Отечественной войны 1941 -1945 гг. - М., 2000; Мерцалов А.Н., Мерцалова Л.А. Сталинизм и война. - М., 1994; Самсонов A.M. Крах фашистской агрессии. 1939-1945. Исторический очерк.-М., 1982 и др. отражение в фундаментальных исторических трудах по Великой Отечественной войне, вышедших в советский и постсоветский периоды1.

В 90-е годы XX в. - начале XXI в. проблемы организации и работы системы чрезвычайных органов власти в военное время нашли свое отражение в книгах Архиповой Т.Г., Данилова В.Н., Горькова Ю.А., Кондаковой Н.И., Комарова Н.Я., Коржихиной Т.П., Черепанова В.В.2. Вопросам многогранной деятельности Государственного Комитета Обороны в этот период был посвящен ряд журнальных статей3. Труды, Волкогонова Д.А., Мерцалова А.Н., Мерцаловой J1.A., Медведева Ж.А., Медведева Р.А.4 с различных сторон раскрывают систему государственного управления в период войны, вопросы технологии власти, отношения внутри властных элит, личность И.В. Сталина. Однако специального исследования сущности механизма власти и государственного управления в исторических работах по Великой Отечественной войне практически нет.

Историко-политологический подход в освещении темы власти в годы войны прослеживается в научных и учебных трудах по политической истории России, исторической политологии, истории государственного управления в России5 (авторы - Кислицын С.А., Журавлев В.В., Мунчаев История Великой Отечественной войны Советского Союза. 1941-1945: В 6 т. - М., 1960-1965; История Второй мировой войны, 1939-1945: В 12 т. - М., 1982; Вторая мировая война: Итоги и уроки. - М., 1985; Великая Отечественная война. 1941-1945: Военно-исторические очерки: В 4 кн. -М., 1998.

2 Архипова Т.Г. Государственные институты России: Прошлое и настоящее. - М., 1996; Горьков IO.A. Государственный Комитет обороны постановляет (1941-1945). Цифры, документы - М., 2002; Данилов В.Д. Ставка ВГК, 1941-1945. - М., 1991; Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны. - Саратов, 1996; Кондакова Н.И. Война, государство, общество. 1941-1945. - М., 2002; Комаров Н.Я. Государственный Комитет Обороны постановляет. Док. Воспом. Комментарии. - М., 1990; Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. - декабрь - 1991г. - М., 1994; Черепанов B.B. Власть и война: Сталинский механизм государственного управления в Великой Отечественной войне. - М., 2006.

3 Кнышевский П.Н. Государственный Комитет обороны: метод мобилизации трудовых ресурсов //Вопросы истории. 1994. - № 2; Печенкин А.А. Государственный Комитет Обороны в 1941 году //Отечественная история. 1994. - № 4.

4 Авторханов А.Г. Технология власти. - М., 1991; Волкогонов Д.А. И.В. Сталин: Жизнь и власть: В 2 т. -М., 1998; Мерцалов А., Мерцалова Л. Сталинизм и война. - М., 1998; Медведев Ж.А. Неизвестный Сталин. -М., 2003; Медведев Р.А. Они окружали Сталина. - M., 1990; Емельянов Ю.В. Сталин на вершине власти. -М., 2003 ; и др.

5 Российская историческая политология /Отв. ред. С.А.Кислицын. - Ростов-на Дону, 1998; Политическая история России /Под ред. В.В.Журавлева. - M., 1998; Политическая история России /Отв. ред. 111.М.Мунчаев. - M., 1996; История государственного управления России /Отв, ред. В.Г.Игнатов. - Ростов-на Дону, 2003; История государственного управления в России /Под общ. ред. Р.Г.Пихои. - М., 2001 и др.

Ш.М., Игнатов В.Г., Пнхоя Р.Г. и др.), трудах по истории отечественного государства и права1 (авторы - Голубев Е.И., Исаев И.А., Сырых В.М., Титов Ю.П., Чибиряев С.А. и др.). В них мы находим необходимый эмпирический и фактологический материал по теме.

Как отдельное направление следует отметить работы военных аналитиков отечественных и зарубежных, которые были изданы в последние два десятилетия в России, посвященные парадигмам военно-теоретической мысли и их эволюции на протяжении XX века, помогающие с современных позиций оценить опыт государственного управления в условиях войны в различные исторические периоды2.

Анализ становления и функционирования системы государственного управления в чрезвычайных условиях побуждает обратиться к широкому спектру областей знания, и, в частности, к теории управления и политической науке. В русле обозначенной проблематики можно выделить несколько аспектов исследования.

Определенное влияние на изучение интересующих нас вопросов оказали работы, в которых исследуются проблемы культа личности, политической системы, управления, становления и эволюции государственного аппарата в советский период (Е.Г. Гимпельсон, В.Б. л

Макаров, П. А. Меркулов ). Различные аспекты многогранной проблемы политического управления в СССР рассматривались в работах исследователей: JL Авторханова, Дж. Боффа, Н. Верта, М. Я. Геллера, Е. Г. Гимпельсона, Р. Даниэлса, Г. Джилла, Э. Карра, С. Г. Кара-Мурзы, Я.

1 Голубев Е.И. История отечественного государства и права. - М.,2000; Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1996; История государства и права России /Отв. ред. С.А.Чибиряев. - М., 2000; Сырых В.М. История государства и права России: Советский и современный периоды. - М., 2000; Титов Ю.П. и др. История государства и права России. - М., 1997 и др.

2 Тоффлер Э., Тоффлер X.Война и антивойна. - М., 2005; Кревельд Мартин Ван. Трансформация войны. -М., 2005; Голц А. Российский милитаризм - препятствие модернизации страны.- М., 2005.

3 Гимпельсон Е.Г. Становление и эволюция советского государственного аппарата управления, 1917-1930. -М., 2003; Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. -Н.Новгород, 2002; Меркулов П.А. Советская политическая система в оковах культа личности. -М.,1998; Гимпельсон Е.Г. Становление и эволюция советского государственного аппарата управления,

Корнай, С. Коэна, М. Левина, Д. Лейна, В. П. Макаренко, М. Малиа, Р. Митчела, Э. Морена, Л. М. Некрича, Р. Пайпса, Р. Г. Пихоя, Р. Пэрсона, Р. Саквы, Дж. Хоскинга и др1.

Значительный блок современных исследований посвящен организационно-функциональным и правовым аспектам государственного управления и государственной службы. Здесь следует отметить фундаментальные исследования Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Д.Н. Бахраха, В.Д. Граждана2, а также базовые учебные пособия по

3 тт государственному управлению, подготовленные группой авторов . Процесс реформирования и современное состояние органов государственной власти отражены в работах Б.Н. Габричидзе, М.Дмитриева и В.А. Козбаненко, В.Е. Чиркина и др4.

1917-1930. - М., 2003; В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы. - Н.Новгород, 2002.

1 Авторханов А. Технология власти. - М , 1991; Боффа Дж История Советского Союза В 2 т. - М, 1990; Боффа Дж. От СССР к России История неоконченного кризиса, 1964-1994. - М, 1996; Верт Н. История советского государства, 1990-1991. - М., 1995; Геллер М.Я., Некрич A.M. Утопия у власти. - М., 1989; Гимпельсон Е.Г. Путь к однопартийной диктатуре // Отечественная история. - М., 1994; Гимпельсон Е.Г. Формирование советской политической системы, 1917-1923 гг. - М, 1995; Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация В 2-х книгах - M , 2002; Карр Э. История Советской России Кн. 1 Том 1 и 2 Большевистская революция 1917-1923. - M., 1990; Корнай Я. Социалистическая система. Политическая экономия коммунизма. - М.,2000; Кож С. Большевизм и сталинизм // Вопросы философии, №7, 1989.; Левин М. Бюрократия и сталинизм // Вопросы истории. - 1995, №3; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. — Ростов и/Д, 1989; Малиа М. Советская трагедия. История социализма в России 1917 - 1991. — М.,2002; Морен Э. О природе СССР. Тоталитарный комплекс и новая империя. - М, 1995; Пайпс Р. Русская революция В 3-х т. - М., 1994; Пилоя Р.Г. СССР. История власти 1945- 1991. -М., 1998; Россия на рубеже XXI века Оглядываясь на век минувший. - М., 2000; Хоскинг Дж. История Советского Союза, 1917-1991. -М., 1994; Gill G Origins of the Stalinist Political System. - Cambridge, 1990; Lane D State and politics in the USSR. - N. Y., 1985; Mitchell R. J. Getting to the Top in the USSR Cyclical Patterns in the Leadership Succession Process - Stanford, 1990; Pearson R. The Rise and Fall of the Soviet Empire. - N Y., 1998; Sakwa R. Gorbachev and his reforms, 1985-I990.-N. Y., 1991.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 2006; Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Государственное управление организационно-функциональные вопросы. - М., 2000; Бахрах Д.Н. Административное право. - М.,1996; Глазунова Н.И. Государствоведепие. Уч. Пос. - М., 2000; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2006; Государственная служба (комплексный подход). -М., 2000; Граждан В.Д. Теория управления. - М., 2006; Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. Учеб. пос.-М., 1997.

3 Государственная политика и управление. Учеб в двух частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. - М., 2006; Государственное управление и политика Учеб. Пособие. / Под ред. Л. В. Сморгунова. - СПб., 2002; Государственное управление основы теории и организации Учебник. В 2 т. / Под ред. В А Козбаненко. - М., 2002; Система государственного управления. Учеб. пос. в 5-ти кн. - М.,2000; Чиркин В. Е. Государственное управление Элементарный курс. - М ., 2001.

4 Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. -М., 2001; Габричидзе Б.Н. Органы государственной власти современной России. - М., 2003; Дмитриев М.

Как отдельное направление исследований следует отметить работы по сравнительному государственному управлению, в первую очередь JI.B. Сморгунова, Г.В. Голосова, И.А.Василенко1.

Проблемами анализа сущности, структуры, механизмов политического управления, взаимоотношений и взаимодействий субъектов и объектов управленческой деятельности занимаются на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ (М.Г Анохин, B.C. Комаровский, З.М. Зотова, О.Ф. Шабров, В.А. Кулинченко, Е.Г. Морозова и др.)2. Теоретико-правовые аспекты политического управления рассматриваются в работах А.А. Борисенкова, А.В. Кулинченко3.

Существенную помощь в решении поставленных в диссертации задач оказали работы ученых РГСУ4. В работах Академика РАН В.И. Жукова5

Реформа государственного управления в России. // Государственная служба. №1(15), 2002; Реформа государственной службы Российской Федерации. - М., 2006.

1 Василенко И. А Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 2000; См. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. Учебник. -М., 2002; Голосов Г.В. Сравнительная политология. - Новосибирск, 1995; Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000; Зиновьев А.А. Запад. - М., 2000; Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. - М., 2004.

2 Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. - М., 1998; Политическое управление: Сборник научных трудов кафедры политологии и политического управления. -М., 1998; Политическое управление: теория и практика. Под общей ред. Зотовой З.М. - М., 1997; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, устойчивость (теоретико-прикладной анализ); Шабров О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития. - М.,1997. и др.; Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг концепции, модели, технологии. - М., 1998, Политическое управление Курс лекций. - М., 1999; Связи с общественностью в политике и государственном управлении. Под ред. B.C. Комаровского.- М.,2001; Комаровский B.C. Административная реформа и процессы демократизации управления в российской Федерации. Там же. IV Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов,- М.,2006.

3 Кулинченко А.В. Отсутствие взаимоперехода политики и управления как угроза политической системе,./ IV Всероссийский конгресс политологов. Тезисы докладов. - М.,2006; Борисенков А.А. О соотношении государственного и политического управления // Вестник ун-та. - Серия.Гос. и муницип. упр. №2, 2000.

4 Краснов Б.И., Авцинова Г.И., Сосина И.А. Политический анализ, прогноз, технологии. Учебное пособие. / Под общ. ред. В.И. Жукова. - М., 2002; Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. - М., 2000; Авцинова Г. И. Основные направления модернизации политической системы современной России: некоторые итоги и перспективы развития. / Социальная модернизация России: итоги, уроки, перспективы. V Международный социальный конгресс. T.I. - М., 2005; Гуторова А.Л., Блохин Р.В. Проблемы взаимосвязи политики и управления /Актуальные проблемы отечественной политической теории и практики. Сб. научных статей и мат-лов. Ч.Н. - М.,2004.; Ярмак Ю.В.Политические решения: теория и технологии.- М.,2005.

5 См.: Жуков В.И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. 1985-2001 годы. - М., 2002; Жуков В.И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований. - М., 2006; Жуков рассматриваются последствия политики перестройки и радикального реформирования России, предлагается оптимальная для страны социально-политическая и управленческая модель, анализируются место и роль страны в системе глобальных социальных координат.

Непосредственно анализу механизмов государственного управления в чрезвычайных условиях, в условиях рисков и катастроф, посвящены работы более узких специалистов, коллективные исследования профильных учреждений и ведомств России, в частности, академии гражданской защиты МЧС России1.

Характеризуя в целом состояние научной разработанности темы механизма государственного управления в чрезвычайных условиях, следует отметить, что проблема находится в стадии разработки. Изучение научной литературы показывает, что избранная тема комплексно еще не рассматривалась. Актуальность, теоретическая и практическая значимость, недостаточная разработанность темы механизма государственного управления в чрезвычайных условиях войны обусловили выбор данной темы для целевого концептуального анализа. Комплексного и системного исследования этой темы на диссертационном уровне пока нет.

В.И., Жукова Г.С. Методология математического моделирования управления социальными процессами. -М., 2006; Жуков В.И. Социология социальной сферы. - М., 2006.

1 Россия в борьбе с катастрофами. В 3-кн. Под общей ред. Шойгу С.К. - М., 2007; Безопасность жизнедеятельности (некоторые аспекты государственной политики). Воробьев Ю.Л. М.,МЧС России, 2005; Акимов B.A., Владимиров B.A., Измалков В.И. Катастрофы и безопасность М.,2006; Воробьев ЮЛ. Основы формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения. - М.,2006; Стратегические риски России: оценка, анализ, прогноз. Под общ. Ред. Шойгу С.К., Воробьева Ю.Л. - М., 2006; Актуальные проблемы гражданской защиты. Мат-лы 11 международной конференции по проблемам «Защиты населения и территории от ЧС» Н.Новгород, 2006; Более безопасный мир - наша общая ответственность. Доклад генерального секретаря ООН Доклад группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Док.а/59/655 2 декабря 2004 - M., 2004; Зубков О.В. Социология риска. М.,2004; Катастрофы и общество. Под ред. Шойгу C.K., Воробьева ЮЛ. М,1998.Альгин А.П. Анализ, оценка и менеджмент риска. Спб., 2002; Альгин А.Г1. , Тарасов H.A. Организация системы обеспечения населения и территорий России// СЗАГС. Ежегодник.2001. Спб. 2002; Альгин А.П. Управление в ситуациях риска. Тверь.2000; Балабанов А. Анализ рисков в социально-политической сфере. Алтайского края. II Управление риском. 1999. №2.; Владимиров Ю.Л., Воробьев Г.Г., Малинецкий H.A. и др. Управление риском. Риск, устойчивое развитие, синергетика. М., 2000;Воробьев ЮЛ. «Основные направления государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС в Российской Федерации на период до 2010г.» // Проблемы безопасности при ЧС. Обзорная информация. 1997.Вып.4.

Объектом данного исследования является государственное управление в чрезвычайных условиях.

Предметом исследования является процесс трансформации механизма государственного управления в чрезвычайных условиях войны, на примере ВОВ 1941-1945 годов и в чрезвычайных ситуациях 90-х гг. XX в. В России.

Цель научной работы - на основе политологического анализа механизма государственного управления, его сущности, содержания, структуры, и особенностей функционирования в чрезвычайных условиях, выработать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности государственного управления в условиях системной трансформации российского общества.

Сформулированная цель исследования определила необходимость решения следующих теоретических и эмпирических задач:

- выявить основные исследовательские подходы к анализу сущности, форм и особенностей функционирования механизма государственного управления

- на основе сравнительного анализа выявить общее и особенное в формировании структуры и функционировании механизма государственного управления в чрезвычайных условиях;

- исследовать пути и особенности перестройки механизма государственного управления при переходе на военное положение;

- изучить процесс функционирования основных элементов механизма государственного управления в период войны в единстве его концептуальных, организационных и технологических основ

- сформулировать основные принципы функционирования и выявить тенденции развития механизма государственного управления в условиях войны;

- определить специфику формирования механизма государственного управления СССР в годы ВОВ, его теоретико-концептуальные и организационные основания, особенности структуры и функционирования.

- на основе обобщения имеющегося эмпирического материала и теоретических выводов обосновать методологию использования опыта государственного управления СССР в годы ВОВ для определения основных направлений оптимизации механизма государственного управления РФ в современных чрезвычайных условиях.

Хронологическими рамками исследования выбран период Великой Отечественной войны как наиболее сложный и важный для функционирования механизма государственного управления, имеющий много характерных особенностей и дающий возможность извлечь из военно-исторического опыта нашего прошлого определенные уроки для современности и 90-е годы XX в.

Теоретико-методологическая основа исследования

Методология определяется автором как учение о всеобщих научных методах познания, как совокупность идей, опирающихся на диалектические принципы и способы изучения общественной жизни.

Теоретической базой данной работы стали классические труды видных отечественных и зарубежных ученых, в разные периоды времени изучавших тему власти, государства и стоявших у истоков создания общей теории государственного управления - это работы И.Канта, Г.Гегеля, Г.Спенсера, Т.Джефферсона, А. де Токвиля, Б.Н.Чичерина, Н.М.Коркунова, И.А.Ильина, И.Л.Солоневича и некоторых других ученых.

Методологической основой исследования работы явились общенаучные диалектические принципы: развития, всеобщей связи, всесторонности, системности. В ходе политологического исследования активно использовались специальные научные принципы: историзма, научности, объективности, социальной детерминации (обусловленности).

Согласно принципу историзма, всякое явление надлежит рассматривать в его развитии, в его причинно-следственной связи с другими явлениями. Принципы научности и объективности требуют рассматривать исторические факты и явления в их истинном содержании, в их взаимосвязи, взаимодействии, многомерности и противоречивости.

Методологические принципы, применявшиеся при анализе эмпирического материала по теме, реализовывались через систему общенаучных методов исследования. Работа построена на сочетании различных научных методов познания механизма государственного управления СССР в военный период. Автором в ходе исследования использовались методы: проблемно-хронологический, конкретно-исторический, сравнительного анализа, синтеза, периодизации, статистический, биографический и др. Совокупность данных методов позволила автору всесторонне подойти к изучению такого сложного явления, как механизм государственного управления в условиях войны.

Эмпирическую и источниковую базу исследования составили информационные материалы, представляющие документальную основу раскрытия поставленной проблемы. Это: архивные документы; опубликованные сборники документов и материалов; мемуары. Особое внимание уделялось нормативно-правовым документам периода войны 19411945 гг. и 90-х гг.

Автор в ходе работы над диссертацией использовал материалы двух центральных архивов - Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ) и Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ). Материалы РГАСПИ позволили автору ознакомиться с документами Государственного Комитета Обороны (ф. 644) - протоколами его заседаний, документами ЦК ВКП(б), Политбюро ЦК (ф.17), личными фондами И.В. Сталина (ф. 588), В.М. Молотова (ф. 82), А.И. Микояна (ф. 84),

К.Е. Ворошилова (ф. 74). Фонды данного архива явились документальной основой диссертации.

В ГАРФе автор изучил и использовал документы Совета Народных Комиссаров СССР (ф. 5446) периода войны - отдельные постановления и распоряжения в рамках исследуемой темы, документооборот, переписку секретариата с государственными органами и учреждениями.

Большой научный интерес представляют опубликованные документы центральных советских и партийных органов, относящиеся к периоду войны и отражающие данную тему. Это отдельные постановления Государственного Комитета Обороны, указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совнаркома СССР, совместные постановления и директивы СНК СССР и ЦК ВКП(б), приказы Ставки Верховного Главнокомандующего и Наркома обороны СССР1.

В ходе исследования использовались опубликованные труды руководителей партии и правительства военного периода. Наиболее ценным в научном плане является сборник речей и приказов И. Сталина «О Великой л

Отечественной войне Советского Союза» . Наряду с этим, были изучены труды и речи Н.А.Булганина, А.А. Жданова, В.М. Молотова, А.С. Щербакова, Е.М. Ярославского3.

Существенную помощь в разработке данной темы оказали мемуары видных партийных, государственных и военных деятелей периода войны, таких как А.И. Микоян, Н.С. Хрущев, Г.К. Жуков, Н.Г.Кузнецов, Д.Ф.

1 Важнейшие законы и постановления Советского государства за время Великой Отечественной войны. -M., 1946; Законодательство и важнейшие административно-правовые акты военного времени с 22 июня 1941 по 1 августа 1944 года. - M., 1944; Русский Архив: Великая Отечественная: Приказы Народного Комиссара Обороны СССР.-T.13-14.-M., 1997; КПСС в резолюциях и решениях.-9 изд.-М„ 1986.-T.7 идр.

2 Сталин И.В. О Великой Отечественной войне Советского Союза. - 5-е изд. - М., 1946.

3 Булганин Н.А. Сталин и Советские Вооруженные Силы. - М., 1950; Жданов А.А. Двадцать девятая годовщина Великой Октябрьской социалистической революции. - М., 1946; Молотов В.М. Выступление по радио заместителя Председателя СНК СССР и НКИД тов. В.М. Молотова 22 июня 1941 г. - М., 1941; Щербаков А.С. Под знаменем Ленина-Сталина мы победим: Доклад на торжественно - траурном заседании ЦК ВКП(б), 21 января 1943 г. - М., 1943; Ярославский Е.М. Советский тыл - самый прочный и надежный. -М., 1942.

Устинов, А.И. Шахурин, В.М.Бережков, БЛ.Ванников1, записи воспоминаний В.М. Молотова и Я.Е.Чадаева.

В целом, проанализированные источники, отмеченные выше, дают возможность реализовать цели исследования. Отмечая важность эмпирического материала, автор диссертации постарался дать ему собственную критическую оценку.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что ее научные результаты, основные выводы и научно-практические рекомендации могут быть востребованы и использованы органами государственной власти для анализа перспектив государственного строительства, проведения административной реформы в Российской Федерации, в патриотическом воспитании молодежи.

Научные результаты исследования могут быть учтены при разработке современной военной доктрины, формировании и реализации военной политики Российской Федерации. Научная разработка проблемы будет способствовать творческому осмыслению и возможному использованию в современных условиях накопленного в чрезвычайной ситуации уникального опыта государственного управления.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

- впервые в работе представлен опыт комплексного политологического исследования сущности, принципов, механизмов, форм и технологий перестройки и функционирования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях на примере Великой Отечественной войны;

- обобщены основные теоретико-методологические подходы, существующие в политической науке, что позволило выявить и сформулировать парадигмы возможного изучения системы

1 Микоян А.И. Так было: размышления о минувшем. - М., 1999; Хрущев Н.С. Время. Люди.Власть: Воспоминания: В 4 кн. - М., 1999; Жуков Г.К. Воспоминания и размышления: В 2 кн. ~М., 1975; Кузнецов Н.Г. Курсом к победе. - М., 2000; Бережков В.М. Рядом со Сталиным. -М., 1998 и др. государственного управления, предложен авторский мультипарадигмальный исследовательский подход к изучению государственного управления;

- предложена авторская трактовка понятий «государственное управление», «механизм государственного управления», уточнены дефиниции: «чрезвычайное управление», «чрезвычайные условия», «механизм чрезвычайного управления»;

- на основе осмысления основных закономерностей и принципов взаимодействия элементов государственного управления как системы предложена типология моделей политического управления в чрезвычайных условиях (войны), как инструментария для анализа и оценки особенностей, тенденций и противоречий системы государственного управления в чрезвычайных условиях;

- выявлено общее и особенное в формировании структуры и функционировании механизма государственного управления в чрезвычайных условиях разного типа; особенности функционирования механизма государственного управления в условиях тотальной войны;

- сформулированы приоритетные принципы функционирования и выявлены основные тенденции трансформации механизма государственного управления в условиях войны;

- раскрывается структура и модель функционирования механизма государственного управления в военное время в единстве его концептуальных, организационных и технологических основ;

- показана специфика принятия управленческих решений и особенности технологий власти и стилей государственного управления в военное время на уровне высших должностных лиц;

- осуществлен анализ проблем эффективности механизма государственного управления в экстремальных военных условиях;

- расширена эмпирическая база исследования за счет введения в научный оборот новых или фрагментарно использовавшихся архивных источников, углубляющих представление по проблеме управления страной и армией в военные годы;

- на основе общения имеющегося эмпирического материала и теоретических выводов обоснована методология использования опыта государственного управления СССР в годы ВОВ и сформулированы научно практические рекомендации, направленные на оптимизацию современного механизма государственного управления РФ в чрезвычайных условиях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обобщение основных теоретико-методологических подходов позволило сформулировать адекватные поставленным целям и задачам парадигмы возможного изучения системы государственного управления, такие как: институциональная, системная, структурно-функциональная, деятельностная, ситуационная, конфликтологическая рискологическая и предложен авторский мультипарадигмальный исследовательский подход к изучению поставленных проблем.

2. Механизм государственного управления как система мер и действий субъектов государственного управления (власть), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект государственного управления (общество, армия) для достижения определенных военно-политических целей;

3. Концепция механизма чрезвычайного государственного управления как составной части последнего предполагает создание системы органов, действующих не на конституционной, а на чрезвычайной правовой базе, введение чрезвычайного законодательства, чрезвычайного положения и чрезвычайного усиления правительственного контроля;

4. Анализ типов рисков и чрезвычайных ситуаций по разным основаниям позволяет заключить, что характер и степень использования чрезвычайных мер определяется совокупностью субъективных и объективных факторов. При этом ключевым критерием является масштаб риска или угрозы для национальной безопасности государства: микроуровень (локальный), макроуровень (страновой), и мегауровень (глобальный), который в свою очередь дает основания для классификации чрезвычайных ситуаций: на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные;

5. Война представляет собой максимальное отклонение от нормы в развитии социально-политических процессов, является чрезвычайным условием и источником возникновения чрезвычайной ситуации, настоятельно требует от государства регулирующего вмешательства в общественную жизнь, в свою очередь война тотальная, каковой являлась ВОВ, потребовала тотального управленческого вмешательства государства во все сферы жизни общества;

6. Анализ коренных организационных изменений произошедших в структуре механизма государственной власти с началом ВОВ позволяет сформулировать политико-правовые и организационные принципы построения и деятельности механизма государственного управления в чрезвычайных условиях, приоритетными из которых являются: принцип максимальной централизации и единоначалия в государственном управлении, принцип единства политического, государственного и военного руководства; принцип выделения в государственном управлении в зависимости от обстановки приоритетных направлений; линейный принцип управления, когда властные отношения строятся по вертикали исполнительной власти «сверху-вниз»; отраслевой принцип, регулирующий хозяйственный механизм войны; территориальный принцип, обеспечивающий контроль над территориями и др.;

7. Ведущими тенденциями трансформации механизма государственного управления в условиях войны стали: централизация управления, усиление единоначалия в системе власти; концентрация власти в центре; милитаризация управления как часть общего курса на военное укрепление государства; чрезвычайность государственного управления; переход к жестким административно-принудительным методам и директивному стилю руководства;

8. Анализ государственного управления в чрезвычайных условиях в историческом аспекте и на современном этапе позволяет выделить две основные модели: «реактивную» и «превентивную». «Реактивное» управление как ответ на возникающие неблагоприятные ситуации является спонтанным, при котором управленческие меры осуществляются без тщательного анализа ситуации, выгод и затрат и в отсутствии достаточного времени для разрешения возникающих проблем. Данный тип управления является типичным стилем российского государственного управления, как в исторической ретроспективе, так и на современном этапе. В тоже время, как опыт ВОВ, так и характер современных типов «хронических» рисков и нетрадиционных угроз, настоятельно требует большего использования возможностей «превентивного», или «формализованного» типа управления рисками, который «основывается на модели, разработанной еще до наступления неблагоприятных ситуаций, и представляет собой осуществление заранее предусмотренных шагов и действий»1;

9. Исторический опыт и современная российская практика управления позволяют сделать вывод о необходимости оптимизации и реструктуризации современной системы государственного управления в чрезвычайных условиях и ситуациях по следующим направлениям: методологическое, прогнозно-аналитическое, нормативно-правовое, организационное, кадровое, информационно-коммуникационное, социально-психологическое.

Апробация диссертационной работы. Основные положения диссертации прошли апробацию на семинарах и конференциях, проводимых в РАГСе, РГСУ, на V Международном социологическом Конгрессе (ноябрь

1 Государственная политика и управление. Учеб в двух частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. - М., 2006,- 4.1. С.360.

2005г.); Годичных научных чтениях Гуманитарного факультета РГСУ, научно-исследовательских семинарах по проблемам политического развития России.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и социальной политики РГСУ и рекомендована к защите.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Механизм государственного управления в чрезвычайных условиях на опыте Великой Отечественной войны: политологический анализ"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Великая Отечественная война явилась главным экзаменом советской государственности. Война не изменила сущности механизма государственного управления и природы Советского государства, сложившихся в 30-е годы и закрепленных Конституцией СССР 1936 г. Напротив, она явилась благоприятным фактором, способствовавшим усилению централизации государственности в стране. Военные условия повлияли на принципы и методы государственного управления, придав им большую жесткость, директивность, динамизм. Власть, будучи прагматичной, делала выводы, извлекая уроки из опыта управления страной в экстремальной военной ситуации.

Проведенное историко-политологическое исследование темы механизма государственного управления в СССР в период войны 1941-1945 гг. позволяет сделать определенные теоретические обобщения и сформулировать выводы.

Механизм государственного управления - это система деятельности государственных органов, опирающаяся на концептуальные основы, организационные структуры и технологию управленческой деятельности, и направленная на государственный аппарат, армию и общество как объекты управления. Модель механизма государственного управления условно представляет собой пирамиду власти, разделенную на три уровня (сверху-вниз) - концептуальный, организационный и технологический. Данные компоненты механизма государственного управления, образуя систему, действуют в единстве и взаимосвязи.

Исследование выявило основные пути перестройки руководством страны механизма власти и государственного управления в условиях начавшейся войны. Ими были: изменение военной политики государства; перестройка организационной структуры власти; изменение содержания деятельности органов власти; эволюция методов государственного управления и стиля работы должностных лиц.

Чрезвычайная военная обстановка потребовала изменения организационной структуры механизма государственного управления и создания чрезвычайного военно-политического центра, в руках которого аккумулировалась бы вся государственная власть. Главным признаком чрезвычайности управления явилось создание принципиально новых, особых высших органов государственной власти, функционировавших не на конституционной правовой базе, а на чрезвычайной.

Главным структурным изменением системы власти было создание механизма чрезвычайного государственного управления в стране. Экстремальный характер начавшейся войны востребовал чрезвычайные организационные формы государственного управления.

Несмотря на введение режима чрезвычайного положения, конституционные органы центральной власти - Верховный Совет СССР (председатель Президиума - М.И.Калинин) и Совет Народных Комиссаров СССР (председатель И.В.Сталин), высшие партийные органы - Политбюро, Секретариат и Оргбюро ЦК ВКП(б) (Генеральный секретарь И.В. Сталин) функционировали и действовали. Но они претерпели с началом войны четыре важных изменения: во-первых, все они были политически и административно подчинены Государственному Комитету Обороны; во-вторых, их функции и полномочия начали быстро эволюционировать в соответствии с требованиями военного времени - главными вопросами в их деятельности стали военные; в-третьих, изменились и стали еще более административно-командными стиль и методы их работы; в-четвертых, заметно снизилась интенсивность работы таких высших органов власти, как ЦК ВКП(б) и, особенно, Верховного Совета СССР, поскольку центр политической власти переместился в Государственный Комитет Обороны.

С началом войны ГКО сконцентрировал свои управленческие усилия в трех важных сферах: военно-стратегическом руководстве действующей Красной Армии; военно-хозяйственном управлении страной; политико-административном управлении обществом.

Постановления и распоряжения ГКО, имевшие статус законов военного времени, подлежали обязательному исполнению всеми государственными, партийными и военными органами, всеми гражданами СССР. Создание Государственного Комитета Обороны явилось центральным звеном перестройки всего механизма государственного управления.

ГКО, возглавляемый И.В.Сталиным, как высший чрезвычайный государственный орган страны, обладая неограниченными властными полномочиями, сумел направить усилия советского народа и его Вооруженных сил на разгром немецко-фашистских захватчиков, смог поставить на защиту Отечества всю мощь государства. Заслугой ГКО было то, что он взял на себя ответственность за судьбы страны, встал во главе обороны и выполнил возложенную на него миссию - стал организатором победы в Великой Отечественной войне.

Война изменила стиль и методы государственного управления, то есть технологическую составляющую механизма власти. Эволюция методов и стиля руководства в войну шла по линии их ужесточения. Доминирующим был административно-командный, директивный метод, наиболее адекватный требованиям войны и потому, на наш взгляд, закономерный для того времени. Исследование показывает, что основными чертами сталинского стиля руководства в военное время были: авторитарность, твердость и последовательность, жесткость, доходящая до жестокости, принципиальность, контроль и строгая ответственность подчиненных, неприятие критики, ярко выраженное лидерство, вождизм.

Анализ исследуемой проблемы позволил выделить особенности механизма государственного управления в СССР в военный период. К ним следует отнести: чрезвычайность управления, то есть создание неконституционных органов власти, наделенных неограниченными полномочиями; милитаризация государственного управления как часть общего курса на военное укрепление государства; централизация управления, то есть безмерная концентрация власти в центре, усиление общесоюзного централизованного начала в системе власти; усиление репрессивной политики, ужесточение административно-командных методов и авторитарного стиля руководства; расширение полномочий и функций бюрократического государственного аппарата; существенное возрастание роли исполнительных органов власти; уход на второй план партийной власти в рамках центрального государственного управления; тоталитарность управления - то есть, полный политический, административный, полицейский, идеологический контроль государства над армией и обществом; активность сталинской кадровой политики, частая сменяемость руководящих кадров и возрастание их ответственности за порученный участок работы.

Исследование показало, что во время войны, особенно в первый ее период, деятельность центральной власти по руководству страной и армией не была свободной от недостатков и просчетов. Война обнажила и слабости советского государства. Главным являлось то, что власть в войну нерационально, расточительно тратила богатейшие материальные и людские ресурсы страны.

Изучение поставленной проблемы высветило также факторы, позволившие государственному и военному механизму СССР одержать верх в годы минувшей войны над военно-государственным механизмом гитлеровской Германии.

Во-первых, это мобилизационная по своему характеру политическая система советского общества, приспособленная к условиям войны. Даже в мирное время власть широко использовала военные структуры и методы управления. Нацистский политический режим был также мобилизационным, но уровень мобильности сталинской политической системы оказался выше.

Во-вторых, своевременное создание высшего чрезвычайного органа власти - ГКО, объединившего государственные, военные, партийные и общественные нити управления в едином центре. Этот авторитетный властный орган возглавил вертикаль военно-стратегического, военно-хозяйственного и гражданского управления воюющего государства.

В-третьих, государственное управление в военной обстановке строилось и функционировало на основе планового принципа, испытанного еще в 20-30 годы. При всех его негативных чертах война продемонстрировала большие возможности плановой системы производства и распределения.

В-четвертых, важным фактором повышения эффективности государственного управления в изучаемый период было претворение в жизнь принципа строгой ответственности и жесткого контроля компетентных органов за армией и обществом, работой всех звеньев государства и народного хозяйства страны.

В-пятых, механизм государственного управления своей эффективностью обязан тем, что с началом военного столкновения с Германией в нашей стране перед лицом общей опасности утвердилось единство власти и общества, фронта и тыла, обеспечившее социально-политическую устойчивость СССР.

Таким образом, механизм советского государственного управления в чрезвычайных условиях войны, продемонстрировав свои плюсы и минусы, стал одним из главных источников нашей победы. Несмотря на имевшие место серьезные просчеты, власть, опираясь на поддержку народа и его государственный патриотизм, используя жесткость государственного управления и массированную пропаганду, в конечном счете, выполнила возложенную на нее миссию.

Уроки исторического опыта не теряют своей актуальности и сегодня. Они способствуют осмыслению истории государственного управления в годы Великой Отечественной войны, учат их всестороннему учету и усвоению в целях повышения эффективности государственного управления в современных условиях.

Результаты проведенного исследования позволили сформулировать некоторые научно-практические рекомендации, касающиеся совершенствования механизма государственного управления в Российской Федерации.

Анализ основных моделей государственного управления: «реактивного» (запаздывающего, спонтанного) и «превентивного» (предупреждающего, прогностического), позволяет сделать вывод о безоговорочном преобладании «реактивного» стиля управления в практике российского государственного управления, как в военных условиях, так и в мирное время, что однако не соответствует современным реалиям и новым подходам к технологиям государственного управления.

Обращение к анализу опыта государственного управления в период ВОВ и в целом, Второй мировой войны, позволяет проследить процесс трансформации характера войн на протяжении XX века, и одновременную необходимость смены концепций государственного управления в этой сфере, которая констатируется сегодня многими военными аналитиками1;

В последние десятилетия XX в. и в начало XXI в. возрастает уровень угроз и опасностей, окружающих личность, социум, человечество. При этом характер угроз изменился в направлении «нетрадиционных» гроз и

1 См. Кревельд Мартин Ван. Трансформация войны. - М., 2005; Голц А. Российский милитаризм -препятствие модернизации страны.- М., 2005. хронических» рисков, современное «общество риска»1 неизбежно диктует настоятельную необходимость переосмысления теоретических подходов и практической реструктуризации системы российского государственного управления в чрезвычайных условиях в направлении перехода к «превентивному» типу опережающего регулирования и управления.

В этой связи в работе предлагаются основные направления совершенствования механизма государственного управления в чрезвычайных условиях по следующим направлениям:

- методологическое - предполагает выработку более современной концепции и стратегии управления в чрезвычайных условиях, включая разработку методологических основ стратегического планирования мероприятий по снижению рисков;

- законодательное - направлено на совершенствование нормативно-правовой базы, принятие на всех трех уровнях государственной власти, федеральном, региональном и местном, законов и иных правовых актов, определяющих основные принципы и нормы деятельности в направлении создания и совершенствования единой государственной системы управления безопасностью;

- организационное - диктует необходимость создания наряду со структурами МЧС, профессионально занимающимися катастрофическими рисками, системы управления «хроническими рисками» на государственном уровне:

- кадровое - предполагает систему подготовки и переподготовки кадров в области управления в чрезвычайных условиях и рисков в соответствие с современными стандартами подготовки кадров в данной сфере;

1 Термин используемый в современной научной литературе для характеристики доминирующего фактора развития современного общества.

- информационно-коммуникационное обеспечение - должно быть направлено на совершенствование системы информационного обеспечения в чрезвычайных условиях и ситуациях на всех уровнях (государственном, общественном, межинституциональном);

- прогнозно-аналитическое - связано с совершенствованием механизма анализа прогнозов чрезвычайных ситуаций и рисков, на основе использования современных методик.

- Наряду с выше-предложенным, создание в России современной системы управления в условиях рисков и чрезвычайных ситуациях требует обобщения и распространения, как отечественного, так и опыта мирового.

Таким образом, создание и реорганизация системы управления рисками чрезвычайных ситуаций, обеспечение безопасности населения и территорий связано с решением следующих проблем: (1) создание единой государственной системы управления рисками и безопасностью; (2) разработка и принятие государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций, опирающейся на научно-обоснованную правовую базу; (3) разработка методов оценки комплексного риска, определение параметров допустимых, приемлемых рисков, создание прогнозных и имитационных моделей для анализа рисков возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; (4) разработка методологических основ стратегического и оперативного планирования мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций; (5) развитие многоуровневой системы подготовки и аттестации руководителей и специалистов по управлению рисками; (6) формирование и совершенствование правовой и нормативно-методической базы страхования и перестрахования рисков чрезвычайных ситуаций; (7) создание технологий для построения карт рисков, развитие методов и средств мониторинга и прогноза чрезвычайных ситуаций; (8) разработка средств и методов, позволяющих органам государственного управления воздействовать на восприятие риска людьми; (9) обобщение и распространение опыта мирового сообщества по управлению рисками.

Список научной литературыЖучков, Алексей Иванович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. ИСТОЧНИКИ1. Архивные документы

2. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ):

3. Фонд 17 Центральный Комитет КПСС:

4. Опись 3 протоколы заседаний Политбюро ЦК ВКП(б). 19411945;

5. Опись 119 материалы к протоколам Оргбюро и Секретариата ЦК. 1939-1952.

6. Фонд 5446 Совет Народных Комиссаров СССР. 1922-1958: Опись 1 - протоколы и постановления СНК СССР; Опись 25 - управление делами СНК СССР; Фонд 7523 - Верховный Совет СССР. 1937-1950; Фонд 8131 - Прокуратура СССР. 1933-1972.

7. Документы государственных и партийных органов

8. Конституция (Основной закон) СССР. М., 1936.

9. Важнейшие законы и постановления Советского государства за время Великой Отечественной войны. М., 1946.

10. Законодательство и важнейшие административно-правовые акты военного времени с 22 июня 1941 по 1 августа 1944 года. М., 1944.

11. Русский Архив: Великая Отечественная: Приказы Народного Комиссара Обороны СССР.-Т. 13-14.-М., 1997.

12. Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-1944.-М., 1945.

13. Трудовое законодательство военного времени. М., 1943.

14. КПСС в резолюциях и решениях.- 9-е изд. М., 1985.- Т.7 (1938-1945 гг.).

15. КПСС о Вооружённых Силах Советского Союза. М., 1981.

16. Сборники документов и материалов

17. Горьков Ю.А. Государственный Комитет Обороны постановляет (19411945). Цифры, документы. М., 2002.

18. Канун и начало войны: Док. и мат. JL, 1992.

19. Кожурин B.C. Народ и власть: 1941-1945 (Новые документы). М., 1995.

20. Коммунистическая партия в период Великой Отечественной войны, июнь 1941-1945 гг.: Док. и мат.-М., 1961.

21. Коммунистическая партия в Великой Отечественной войне, июнь 19411945 гг.: Док. и мат. -М., 1970.

22. Москва военная: Сб. док. М., 1995.

23. Москва-фронту. 1941-1945: Сб. док.-М., 1966.

24. Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: Сб. док.-М., 1995.

25. РСФСР фронту. 1941-1945: Док. и мат. - М., 1987.

26. Скрытая правда войны: 1941 г.: Неизвестные документы. М., 1992.

27. Теория государства и права. Хрестоматия: В 2 т./Под ред В.В.Лазарева. -М., 2001.

28. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 1997.

29. Хрестоматия по отечественной истории 1914-1945 гг. / Под ред. А.Ф.Киселёва, Э.М.Щагина. М., 1996.

30. Черепанов В.В. Новые документы Великой Отечественной войны: исторический комментарий. -М., 1999.

31. Труды партийных и государственных деятелей

32. Молотов В.М. Речь по радио 22 июня 1941 г. М., 1941.

33. Сталин И.В. О Великой Отечественной войне Советского Союза. 5-е изд. - М., 1946.

34. Хрущев Н.С. О культе личности и его последствиях: Доклад XX съезду КПСС, 25 февраля 1956г. //Известия ЦК КПСС. 1989.- №3.

35. Шверник Н.М. Год Всесоюзного социалистического соревнования. М., 1943.

36. ЩербаковА.С. Под знаменем Ленина-Сталина мы победим: Доклад на торжественно-траурном заседании ЦК ВКП(б), 21 января 1943г. М., 1943.1. Мемуары

37. Аллилуева С. Двадцать писем к другу. М., 1990.

38. Бережков В.М. Рядом со Сталиным. М., 1998.

39. Валединский И.В. Воспоминания о встречах с тов. Сталиным //Источник. 1998.-№2.

40. Ванников Б.Л. Записки наркома// Знамя. 1988.- №2.

41. Василевский A.M. Дело всей жизни: В 2 кн. М., 1988.

42. Воронов Н.Н. На службе военной. М., 1973.

43. Гальдер Ф. Военный дневник: В 3 кн. М., 1971.

44. Горбатов А.В. Годы и войны: Военные мемуары.-М., 1992.

45. Гордон А.Е. Московское народное ополчение 1941 года глазами участника //Отечественная история. -2001. -№ 3.

46. Гудериан Г. Воспоминания солдата. Ростов/Дон, 1998.

47. Джилас М. Беседы со Сталиным. М. 2002.

48. Жуков Г.К. Воспоминания и размышления: В 2 т. М., 1993.

49. Зверев А.Г. Записки министра. М., 1973.

50. Каганович J1.M. Памятные записки. М., 1996.

51. Конев И.С. Записки командующего фронтом. 1943-1945. М., 1985.

52. Кузнецов Н.Г. Курсом к победе. М., 2000.

53. Куманёв Г.А. Рядом со Сталиным: Откровенные свидетельства. М., 1999.

54. Малышев В.А. Дневник наркома //Вестник Архива Президента РФ. -1997.-№5.

55. Мерецков К.А. На службе народу. М., 1988.

56. Микоян А.И. Так было: Размышления о минувшем. М., 1999.

57. О московской битве и Великой Отечественной войне: Воспоминания и статьи. -М., 1997.

58. Рыбин А.Т. Рядом со Сталиным: Записки телохранителя. М., 1994.

59. Сталин: В воспоминаниях современников и документах эпохи. М., 1995.

60. Судоплатов П.А. Спецоперации. Лубянка и Кремль. 1930-1950-е годы. -М., 1999.52. 1418 дней войны: Из воспоминаний о Великой Отечественной. М., 1990.

61. Устинов Д.Ф. Во имя Победы. М., 1988.

62. Ухабов А.А. Испытание: Записки секретаря райкома партии. Тула, 1990.

63. Хрущев Н.С. Время. Люди. Власть: Воспоминания: В 4 кн.- М., 1999.

64. Черчилль У. Вторая мировая война. Ростов/Дон, 1997.

65. Чуев Ф. Сто сорок бесед с Молотовым. М., 1991.

66. Шахурин А.И. Крылья победы.- М., 1984.

67. Штеменко С.М. Генеральный штаб в годы Великой Отечественной войны. -М., 1989.

68. Яковлев Н.Д. Об артиллерии и немного о себе. -М., 1982.

69. Яковлев А.С. Цель жизни: Записки авиаконструктора. М., 1987.1. ЛИТЕРАТУРА

70. Авторханов А.Г. Технология власти. М., 1991.

71. Александров А.А. Битва Ставок: Великое противостояние. 1941-1945. -М, 2003.

72. Александров Г.Ф. Великая Отечественная война советского народа. М., 1942.

73. Алещенко М. Н. Московский Совет в 1941-1945 гг. М., 1980.

74. Анфилов В.А. Дорога к трагедии сорок первого года. М., 1997.

75. Артемчук П.Л. Источники силы и могущества Советского Союза в Великой Отечественной войне (1941-1945 гг.).- М.,1956.

76. Арутюнян Ю.В. Советское крестьянство в годы Великой Отечественной войны. М.,1963.

77. Архипова Т.Г. Государственные институты России: Прошлое и настоящее. М., 1996.

78. Архипова Т.Г. Государственный аппарат РСФСР в годы Великой Отечественной войны (1941-1945 гг.). -М., 1981.

79. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004.

80. Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права. М., 2002;

81. Бабаев В.К., Баранов В.М. и др. Теория государства и права. М., 2002;

82. Безымянский Л.А. Укрощение «Тайфуна». Смоленск, 2001.

83. Белади Л., Краус Т. Сталин. -М., 1989.

84. Белоносов И.И., Русинов В.А. Победа ковалась в тылу. 1941-1945: -Бордюгов Г.А. Великая Отечественная: Подвиг и обманутые надежды //История Отечества: Люди, идеи, решения. - М., 1991.

85. Борисов Л.П. Очерки истории политических учений. М., 1997;

86. Боффа Дж. История Советского Союза: В 2 т. М., 1990. - Т.2.

87. Буллок А. Гитлер и Сталин: Жизнь и власть: В 2 т. Смоленск, 1998.

88. Бурджалов Э.Н. Великая Отечественная война Советского Союза (19411945). -М, 1953.

89. Верт Н. История советского государства. М., 1992.

90. Волкогонов Д.А. И.В.Сталин: Жизнь и власть: В 2 т.- М., 1998.

91. Волкогонов Д.А. Семь вождей: В 2 т. М.,1997.

92. Вознесенский Н.А. Военная экономика СССР в период Великой Отечественной войны. М., 1947.

93. Великая Отечественная война. 1941-1945: Энциклопедия. М., 1985.

94. Великая Отечественная война. 1941-1945: Военно-исторические очерки: В 4 кн. — М., 1998.

95. Война. Народ. Победа, 1941-1945: Статьи, очерки, восп.: В 3 т. - М., 1985.

96. Война, 1939-1945: Два подхода. -М., 1995.

97. Гегель Г.Ф. Философия права. -М., 1990.

98. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2002;

99. Голубев Е.И. История отечественного государства и права. М., 2000;

100. Гордиенко А.Н. Иосиф Сталин. Минск, 1998.

101. Городецкий Г. Миф «Ледокола»: Накануне войны. Пер. с англ. М., 1995.

102. Горьков Ю.А. Кремль. Ставка. Генштаб. М., 1995.

103. Горьков Ю.А. К истории создания Государственного Комитета Обороны и Ставки Верховного главнокомандования //Новая и новейшая история-1999.-№ 4.

104. Волков Ф.Д. Взлет и падение Сталина. М., 1992.

105. Вторая мировая война: Итоги и уроки. М., 1985.

106. Данилов В.Д. Ставка ВГК, 1941-1945,-М, 1991.

107. Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны. Саратов, 1996.

108. Деборин Г.А. Великая победа советского народа. М., 1955.

109. Деятельность КПСС по укреплению единства фронта и тыла в годы Великой Отечественной войны: Межвуз. сб. JI., 1980.

110. Де Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992;

111. Джефферсон Т. Заметки о штате Виргиния. JL, 1990.

112. Другая война: 1939-1945 /Под общ. ред. Ю.Н.Афанасьева. М., 1996.

113. Дружба О.В. Вторая мировая война: Советское общество в годы Великой Отечественной войны. Ростов-на Дону, 1991.

114. Емельянов Ю.В. Сталин: На вершине власти. Смоленск, 2003.

115. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999;

116. Ерёмин В.Г., Исаков П.Ф. Молодёжь в годы Великой Отечественной войны. М., 1977.

117. Журавлев П.А. Встречи со Сталиным. М., 2004.

118. Жухрай В.М. Просчет Адольфа Гитлера: Новое о И.В.Сталине. М., 1995.

119. Загвосткин Г.Г. Цена Победы: Социальная политика военных лет. -Киров, 1990.

120. Залесский К.А. Империя Сталина: Биографический энциклопедический словарь. М., 2000.

121. Зима В.Ф. Менталитет народов России в войне 1941-1945 годов. -М., 2000.

122. Зинич М.С. Будни военного лихолетья 1941-1945.- Вып. 1-2.- М.,1994.

123. Ибрагимов М.М. Власть и общество в годы Великой Отечественной войны (на примере национальных республик Сев. Кавказа).- М., 1998.

124. Илизаров Б.С. Тайная жизнь Сталина. - М., 2002.

125. Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. -М„ 1992.

126. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1996;

127. История государства и права России /Отв. ред. С.А.Чибиряев. М., 2000.

128. История Великой Отечественной войны Советского Союза. 1941-1945: Вбт.-М., 1960-1965.

129. История Второй мировой войны, 1939-1945: В 12 т.- М., 1982.

130. История государственного управления в России /Под ред. Р.Г.Пихои. -М. 2001.

131. История государственного управления России /Отв. ред. В.Г.Игнатов. -Ростов/Дон, 2003.

132. История Коммунистической партии Советского Союза: В 6 т.- М., 1970. -Т.5, кн.1.

133. История политических и правовых учений /Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. М., 2002;

134. Казанцев А.С. Третья сила: Россия между нацизмом и коммунизмом. -М., 1994.

135. Кант И. Метафизика нравов: В 8 т. М., 1994;

136. Карамзин Н.М. Записки о древней и новой России. М., 1991.

137. Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация: От начала до великой Победы.-М., 2002.

138. Карпов В.В. Генералиссимус: В 2 кн. М., 2002.

139. Карпов Г.Д. Москва устояла, 1941: История и судьбы людей. М., 1996.

140. Кирсанов Н.А. Место назначения фронт. - М.,1978.

141. Кларк А. План «Барбаросса». Крушение Третьего рейха. 1941-1945. -М„ 2002.

142. Кнышевский П.Н. Государственный Комитет Обороны: метод мобилизации трудовых ресурсов //Вопросы истории. 1994.- № 2.

143. Кожинов В.В. Россия. Век ХХ-й (1939-1964). М., 2002.

144. Козлов Н.Д. Общественное сознание в годы Великой Отечественной войны (1941-1945).-СПб., 1995.

145. Козлов Н.Д. С волей к победе: Пропаганда и обыденное сознание в годы Великой отечественной войны. СПб., 2002.

146. Колесник А.Д. РСФСР в годы Великой Отечественной войны: Проблемы тыла и всенародной помощи фронту. М., 1982.

147. Коваленко А.И. Теория государства и права. М., 1997;

148. Колесов Д.В. И.В.Сталин: Загадки личности: В 4 кн. М., 2000.

149. Комаров Н.Я. Государственный Комитет Обороны постановляет. Док. Воспом. Комментарии. М., 1990.

150. Комков Г.Д. Истоки победы советского народа в Великой Отечественной войне.-М., 1961.

151. Кондакова Н.И. Война, государство, общество. 1941-1945. М., 2002.

152. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917г.-декабрь 1991г.-М, 1994.

153. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. -М., 1995.

154. Корзун Л.И. Управление народным хозяйством в годы Великой Отечественной войны. М., 1976.

155. Кожурин B.C. Неизвестная война: Деятельность советского государства по обеспечению условий жизни и труда рабочих в годы Великой Отечественной войны. М., 1990.

156. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. М., 2003.

157. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб, 1904.

158. Куманёв Г.А. Подвиг и подлог: Страницы Великой Отечественной войны 1941 -1945 гг.-М., 2000.

159. Курицын В.М. Советский государственный аппарат в период Великой Отечественной войны //Советское государство и право. 1985. - № 3.

160. Лубянка в дни битвы за Москву. М., 2002.

161. Лунев А.Е. Советское государственное управление в годы Великой Отечественной войны //Советское государство и право. -1980. № 5.

162. Людские потери в Великой Отечественной войне. СПб., 1995.

163. Малейко Л.А. Партийный аппарат: Становление и развитие (1917-1941).-Ростов/Дон, 1981.

164. Марченко М.Н., Мицкевич А.В. Теория государства и права: Курс лекций.-М., 1999;

165. Медведев Р.А. Они окружали Сталина. М., 1990.

166. Медведев Р.А. О Сталине и сталинизме. М., 1990.

167. Медведев Ж.А., Медведев Р.А. Неизвестный Сталин. М., 2003.

168. Мерцалов А.Н., Мерцалова Л.А. Сталинизм и война.- М., 1994.

169. Минц И.И. Великая Отечественная война Советского Союза. М., 1947.

170. Митин М. Великая Отечественная война против немецко-фашистских захватчиков. М., 1942.

171. Млечин Л.М. Смерть Сталина. Вождь и его соратники. М., 2003.

172. Млечин Л.М. Сталин, его маршалы и генералы. М., 2004.

173. Морехина Г.Г. Рабочий класс-фронту: Подвиг рабочего класса СССР в годы Великой Отечественной войны. 1941-1945.-М., 1962.

174. Митрофанова А.В. Рабочий класс в годы Великой Отечественной войны. М.,1971.

175. Мурманцева B.C. Советские женщины в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.- М.,1974.

176. Мунчаев Ш.М. Народное хозяйство страны в годы Великой Отечественной войны. М., 1972.

177. Наше Отечество: Опыт политической истории /Рук. авт. кол. С.В.Кулешов.-М., 1991.

178. Павлов B.C. Деятельность Коммунистической партии по руководству Советами депутатов трудящихся в годы Великой Отечественной войны.-М„ 1988.

179. Парамонов В.Н. Россия в 1941-1945 гг.: Проблемы индустриального развития. Самара, 1999.

180. Петрова Н.К. Антифашистские комитеты в СССР: 1941-1945 гг. М., 1999.

181. Печенкин А.А. Государственный Комитет Обороны в 1941 г. //Отечественная история. 1994. -№ 4.

182. Политическая история России /Под ред. В.В.Журавлева. М., 1998; -Политическая история России /Отв. ред. Ш.М.Мунчаев. - М., 1996; -Похилюк А.В. Война, народ, власть. - СПб, 1998.

183. Прудникова Е.А. Сталин: Второе убийство. М., 2003.

184. Радзинский Э.С. Сталин. М., 1997 .

185. Реабилитация. Политические процессы 30 50-х годов. - М., 1991.

186. Российская историческая политология /Отв. ред. С.А.Кислицын. -Ростов-на Дону, 1998;

187. Рощин С.И. Основные итоги и уроки Великой Отечественной войны Советского Союза 1941-1945 гг. М., 1965.

188. Рыбин А.Т. Сталин и Жуков. М., 1994.

189. Савушкин JT.M. Идеология советского тыла: Проблемы и противоречия. 1941-1945.- Воронеж, 1990.

190. Самсин А.И. Сталинизм: социально-философский аспект изучения //Теоретико-методологические проблемы гуманитарного образования в высшей школе. М.: РЭА им. Г.В.Плеханова, 2003.

191. Селюнин В.А. Юг России в войне 1941-1945 гг. Ростов/Дон, 1995.

192. Сенявская Е.С. 1941-1945. Фронтовое поколение. Историко-психологическое исследование. М., 1995.

193. Сырых В.М. История государства и права России: Советский и современный периоды. М., 2000.

194. Синицын A.M. Чрезвычайные органы Советского государства в годы Великой Отечественной войны //Вопросы истории. 1955.- № 2.

195. Синявский А. Основы советской цивилизации. М., 2001.

196. Слепян С.Г. Наши ресурсы неисчерпаемы, наши резервы неисчерпаемы. М., 1941.

197. Советский тыл в годы Великой Отечественной войны: Сб. ст. М., 1986.

198. Соколов Б. В. Цена победы. Великая Отечественная война: Неизвестное об известном. М., 1996.

199. Соловьев Б.Г., Суходеев В.В. Полководец Сталин. М., 1999.

200. Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991.

201. Тельпуховский Б.С. Великая Отечественная война Советского Союза 1941-1945 гг.: Кр. очерк. М.,1959.

202. Титов Ю.П. и др. История государства и права России. М., 1997.

203. Тонких В.А., Ярецкий Ю.Л. История политической и правовой мысли России.-М., 1999

204. Уткин А.И. Россия над бездной: 1918-декабрь 1941 г. Смоленск, 2000.

205. Хаскинг Дж. История Советского Союза. Смоленск, 2000.

206. Хлевнюк О.В. Политбюро: Механизмы политической власти в 30-е годы.-М., 1996.

207. Хромов Е.А. Коммунисты и молодёжь тыла в годы Великой Отечественной войны.-М., 1989.

208. Цикулин В. А. История государственных учреждений СССР. 1936-1965: В 2 т. М., 1966.

209. Чадаев Я.Е. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. -М., 1985.

210. Чердынцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2000.

211. Черепанов В.В. Власть и война. М., 2006.

212. Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2001.

213. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.

214. Шамбаров В.Е. Государство и революции. М., 2002.