автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление и государственная власть во второй половине XIX - начале XX веков

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление и государственная власть во второй половине XIX - начале XX веков"

На правах рукописи

ГАЛКИН Павел Владимирович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКОВ (ПО МАТЕРИАЛАМ МОСКОВСКОЙ ГУБЕРНИИ)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

16 МАЙ 2013

Москва - 2013

005058852

005058852

Работа выполнена на кафедре истории России средних веков и нового времени Московского государственного областного университета

Научный консультант:

Волобуев Олег Владимирович - доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Шелохаев Валентин Валентинович - доктор исторических наук, профессор. Институт российской истории Российской академии наук, руководитель Центра «История России в XIX - начале XX в.»

Петровичева Елена Михайловна - доктор исторических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Владимирский государственный университет им. А.Г. и Н.Г. Столетовых», заведующая кафедрой истории России

Симонова Елена Викторовна - доктор исторических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Тульский государственный педагогический университет им. Л.Н. Толстого», профессор кафедры истории России

ФГБОУ ВПО «Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина»

Защита состоится 19 июня 2013 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.155.05 по историческим наукам при Московском государственном областном университете по адресу: 105005. г. Москва, ул. Фридриха Энгельса, д. 21а, ауд. 305.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного областного университета по адресу: 105005. г. Москва, ул. Радио, д.

Ведущая организация:

10а.

Автореферат разослан «_»

2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент

Е.Б. Никитаева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в современной России делает актуальным обращение к тому периоду отечественной истории, в котором уже происходили сходные процессы, а именно, к эпохе Великих реформ Александра II, положивших начало формированию одного из основных элементов гражданского общества того времени — всесословного самоуправления. И хотя власть возложила на органы общественного управления многочисленные обязательные повинности по содержанию полиции, расквартированию войск, созданию продовольственных капиталов, все-таки в рамках необязательных расходов населению было предоставлено право участия в реальных проектах по развитию местного хозяйства.

На протяжении полувека общественные деятели осуществляли крупные социальные программы но созданию и модернизации системы здравоохранения и образования, поддержке кустарей и крестьянства, по осуществлению противопожарных мероприятий и страхованию имущества. В процессе реализации столь масштабных задач были выработаны особые формы коллегиальных органов, позволявших обеспечивать слаженное взаимодействие всех структурных подразделений, как на губернском, так и на уездном уровне.

Изучение земства и городских дум как социальных институтов позволяет выяснить структуру и принципы их организации, механизмы деятельности и контроля. а также проследить иа конкретно-историческом материале сложности и противоречия, выявить положительные и отрицательные стороны в работе, как учреждений общественного самоуправления, так и органов административного надзора

Осмысление положительного опыта дореволюционной административной юстиции позволяет по-новому взглянуть на современную систему российского государственного управления. В ней, очевидно, требуется организация дополнительных институтов контроля за деятельностью муниципальной власти со стороны государства и одновременно ощущается необходимость в создании инструментов влияния на местные органы управления со стороны общества с тем, чтобы придать ему значение действительного самоуправления.

з

Степень изученности темы и источников.™ база исследования освещаются в первой главе диссертации. Основным результатом проведенного анализа является вывод о том, что до настоящего времени взаимодействие всесословных органов самоуправления с государственными учреждениями на региональном уровне не изучено. Это определило актуальность и соответственно выбор темы исследования.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются всесословные органы городского и земского самоуправления Московской губернии и государственные учреждения, осуществлявшие функции административного надзора.

Предмет исследования составляют взаимоотношения всесословных органов городского и земского самоуправления Московской губернии с государственными институтами.

Территориальные рамки исследования ограничены рамками Московской губернии. В данном регионе пореформенное развитие экономики оказывало наиболее значительное влияние на изменения в сословной структуре, и, как следствие, на первый план выдвигштись качественно новые задачи в социальной и хозяйственной сферах деятельности местного самоуправления. Стремительный рост губернского центра обуславливал его потребности в изменении границ и включении в состав г. Москвы пригородных территорий, что, в свою очередь, приводило к определенным сложностям во взаимоотношениях между органами земского и городского самоуправления, а их разрешение представляет особый исследовательский интерес. В тоже время видные представители московского дворянства и буржуазии, избиравшиеся в земские гласные, во многом способствовали формированию имиджа московского земства как передового в рамках всей земской России. Это проявлялось как в создании различного рода дополнительных губернских коллегиальных структур (советов, съездов), так и в инициативах по созданию общеземских координирующих органов, которые успешно функционировали в начале XX века. На материале Московской губернии четче прослеживаются основные тенденции анализируемых в исследовании взаимоотношений.

Хронологические рамки работы (1864 г. - февраль 1917 г.) дают возможность проследить становление и развитие общественных органов управления за весь период их существования до свержения монархии. Начальная дата связана с эпохой Великих реформ, в результате которых были созданы всесословные органы местного самоуправления. Верхняя хронологическая граница обусловлена изменениями в форме государственного правления, произошедшими в результате Февральской революции 1917 г.

Широкие хронологические рамки позволяют в полной мере проанализировать изменения, происходившие в характере административного надзора в пореформенный период и в период контрреформ. Изучение деятельности земств и городских органов самоуправления по реализации правительственных программ модернизации образования в начале XX века, а затем и по созданию дополнительных структур для обеспечения нужд армии в период Первой мировой войны позволяет оценить роль общественных учреждений в решении государственных задач.

Цель исследования — изучение механизмов функционирования всесословного общественного самоуправления и выявление принципов и особенностей его взаимоотношений с государственными органами управления.

Задачи:

- показать эволюцию основных концепций по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, сформировавшихся в зарубежной и российской науке;

- выявить избирательные технологии, применявшиеся на выборах в органы земского и городского самоуправления, и выяснить позицию власти в отношении нарушений избирательного законодательства;

- определить уровень материального положения служащих органов местного самоуправления и способы, применявшиеся для его улучшения;

- проследить механизмы функционирования земских учреждений, включая проблемы взаимоотношений губернского и уездных земств, оценить попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа;

- исследовать формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникшие в связи с ростом земского налогообложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве;

- классифицировать формы административного надзора за деятельностью общественных учреждений и определить степень эффективности функционирования губернских органов административного надзора;

- рассмотреть позицию видных общественных деятелей по вопросам реформирования местных учреждений, избирательной системы;

- установить соответствие между государственными и общественными программами по развитию народного образования и агрономии;

- исследовать участие земских и городских органов самоуправления в решении государственных задач в период Первой мировой войны;

- показать эволюцию отношения власти к органам местного самоуправления и оценке их значения в системе государственного управления.

Методология исследования базируется на принципах историзма и системного подхода. Следование принципу историзма в диссертационном исследовании даёт возможность понять возникновение, эволюцию существовавших общественных и государственных институтов, их взаимоотношения и взаимодействие в контексте общеисторического развития. Применение системного подход позволяет представить объект исследования как систему со своей структурой и механизмом функционирования.

В соответствии с названными методологическими подходами и принципами в исследовании использованы:

- сравнительный метод, позволяющий анализировать и сравнивать общие и особенные черты, присущие различным учреждениям общественного управления;

- хронологический метод, рассматривающий изменения в компетенции и порядке работы органов управления и самоуправления в хронологической последовательности;

— проблемный метод, дающий возможность выделить в изучаемой теме проблемные блоки;

— метод ретроспективного анализа, позволивший выявить традиции, сложившиеся в практической деятельности органов самоуправления в течение продолжительного времени;

— статистический метод, основанный на анализе количественных показателей деятельности губернских присутствий.

Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным исследованием механизмов функционирования органов городского и земского самоуправления как губернского, так и уездного уровней, позволившим выявить принципы их взаимоотношений с государственными органами управления и рассмотреть порядок принятия государственными инстанциями решений по вопросам изменения статуса, компетенции и порядка работы органов общественного самоуправления.

Впервые предметом специального изучения стали формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникавшие в связи с ростом земского налогообложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве.

В работе впервые дается развернутый сравнительный анализ деятельности губернских органов административного надзора по всем направлениям работы органов местного самоуправления.

Проведено сопоставление государственных и общественных программ по развитию народного образования и агрономии, выявлены практические результаты деятельности соответствующих структур и дана оценка характера финансовых взаимоотношений между государственными институтами и органами самоуправления.

Разработанные и апробированные автором схема и методика изучения темы могут быть применены в региональных исследованиях с однотипной проблематикой.

Выводы и заключения, сформулированные в работе, основаны на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые, что

позволило существенно расширить и уточнить представления о деятельности органов административного надзора в отношении местного самоуправления.

Теоретическое и научно-практическое значение исследования заключается в возможности использования его выводов при дальнейшем изучении истории государственного управления России второй половины XIX - начала XX вв. Исторический опыт взаимодействия местного самоуправления и государственных институтов может быть использован при разработке реформ системы местного управления в Российской Федерации, а также в современной практике государственных и муниципальных учреждений.

Положения диссертации могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории местного самоуправления, при разработке лекционных курсов по истории России, источниковедению, регионоведснию, истории государственных учреждений.

Апробация исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях, проходивших в 1999-2012 гг. в Москве, Владимире, Иванове, Коломне, Рязани, Туле.

Основное содержание диссертации нашло отражение в 64 научных публикациях автора общим объемом более 75 п.л., в том числе 5 монографиях и 16 статьях в 11 журналах, входящих в Перечень российских рецензируемых научных журналов, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук.

Исследовательский проект по теме диссертации был поддержан грантом Российского гуманитарного научного фонда № 06-01-50107 а/Ц. Многие положения работы использованы в учебных курсах по истории государственных учреждений России в Московском государственном областном социально-гуманитарном институте. -

Положения, выносимые на защиту:

- Основные концепции правоведов и общественных деятелей по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления оказывали влияние на общественное мнение и политику власти в отношении общественных учреждений.

- При всем разнообразии избирательных технологий, применявшихся на выборах в органы земского и городского самоуправления, представители органов административного надзора в большинстве случаев ставили во главу угла обеспечение принципа свободы волеизъявления граждан, наделенных избирательными правами.

- Уровень материального положения служащих органов местного самоуправления был невысоким в сравнении с представителями аналогичных казенных и частных заведений, а основным механизмом, побуждавшим руководство учреждений самоуправления заниматься улучшением материального положения служащих, была инициатива последних, активно проявившаяся в работе съездов и разнообразных коллегиальных органов.

- В процессе работы земских учреждений Московской губернии были выработаны основные принципы взаимоотношений губернского и уездных земств, которые позволяли обеспечивать координирующие функции губернского земства, осуществлявшего крупные инфраструктурные проекты благодаря сотрудничеству с уездными земствами, а основой взаимодействия в большинстве случаев являлись условия паритетного софинансирования; отдельные факты противостояния между общественными учреждениями двух уровней носили локальный характер и не нарушали общей атмосферы взаимопонимания; при этом попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа последовательно пресекались представителями государственной власти и оказались возможны только в условиях кризиса в период Первой мировой войны.

- Расширение масштабов земской деятельности привело к увеличению налогообложения городов, что в свою очередь негативно сказалось на их взаимо-

отношениях; при этом неоднократные попытки выделения уездных городов в особые земские единицы блокировались государственной властью, а стремление представителей московского городского общественного управления привлечь губернское земство к финансированию мероприятий по общественному призрению в г. Москве так и не привели к разрешению главного противоречия: несоразмерности земского сбора и расходов на нужды москвичей; во всех спорах ни одна из противоборствующих сторон не была готова идти на уступки, земские и городские общественные деятели занимали непримиримую позицию по отношению к любым попыткам перейти на почву компромисса.

- В пореформенный период в процессе административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления одной из основных линий являлось пресечение любых попыток по расширению ими своей компетенции и созданию дополнительных коллегиальных структур. В случаях противоречий органов городского самоуправления с представителями различных государственных учреждений, члены присутствия старались объективно оценивать поступавшие жалобы и не пытались принимать точку зрения той или иной стороны. При этом и губернаторы, как правило, не вторгались в сферу деятельности органов городского самоуправления, хотя в законодательстве подобные действия допускались. Одним из главных нововведений контрреформ стало расширение полномочий губернаторов по отношению к органам местного самоуправления. Однако в действительности произошло снижение активной роли начальника губернии в процессе административного надзора, и на первый план вышли задачи технического свойства, касавшиеся утверждения смет, такс и займов. Рассмотрение такого рода дел носило формальный характер, и в большинстве случаев все они получали одобрение членов присутствия. В результате, наметилась четкая тенденция поступательного увеличения земских сборов, что, в свою очередь, обусловило появление целой серии ходатайств со стороны городских органов самоуправления и частных лиц, направленных на пересмотр оснований налогообложения. Для разрешения воз-

пикшей дилеммы требовался пересмотр основ финансовых взаимоотношений между государством и органами самоуправления. Земская деятельность в начале XX века достигла таких масштабов, что без систематической помощи со стороны государства эффективное управление местным хозяйством стало крайне затруднительным. При этом предоставление субсидий в рамках введения всеобуча и освобождение земств от ряда обязательных расходов, например, по содержанию полиции, далеко не в полной мере компенсировали растущие затраты земств, что косвенно подтверждает неуклонный рост займов.

- При обсуждении проектов по реформированию местного управления министерские запросы в основном направлялись на рассмотрение земских деятелей, которые в конце XIX - начале XX веков придерживались умеренно-либеральных взглядов, а в период третьеиюньской монархии занимали умеренно-консервативную позицию.

- Государственные программы по развитию народного образования и агрономии в Московской губернии носили явно запоздалый характер, поскольку большая часть такого рода начинаний уже была реализована на практике на рубеже XIX — XX веков и соответственно для их обеспечения были созданы особые коллегиальные структуры и механизмы финансирования. Государственные структуры рассматривали земства как инструмент осуществления собственной стратегии и не собирались учитывать региональные различия в организации работы органов самоуправления. Поэтому любые попытки Московского земства добиться сохранения сложившихся традиций в принципах финансирования вступали в противоречие с бюрократическим характером государственных учреждений и были заведомо обречены на провал. В итоге, это приводило к многочисленным конфликтам, хотя на практике имели место и примеры взаимовыгодного сотрудничества органов самоуправления и государственных структур.

- В период Первой мировой войны произошло расширение компетенции органов местного самоуправления, поскольку они приняли на себя функции по оказанию помощи больным и раненым воинам, а также по снабжению армии вещевым имуществом и продовольствием.

- В исследуемый период общая эволюция отношения власти к органам местного самоуправления прошла путь от опасений «увенчания здания» и соответствующих ограничений их компетенции до сотрудничества в практических сферах и привлечения общественных учреждений к решению задач общегосударственного масштаба в период Первой мировой войны.

- В большинстве практических проектов органы местного самоуправления демонстрировали более высокую степень эффективности в сравнении с аналогичными государственными структурами.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 3 приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность темы, определены хронологические и территориальные рамки изучаемых проблем, сформулирована цель и задачи, указаны объект и предмет работы, дана характеристика методологии исследования, определены его научная новизна и практическая значимость, отражена апробация работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе работы - «Историографические и источниковедческие основы исследования» — проведен анализ степени изученности проблемы и дана характеристика источниковой базы диссертации.

Историография изучаемой проблемы распадается на три основных периода: дореволюционный, советский и новейший.

Проблема взаимоотношений органов местного самоуправления и государственных структур привлекала внимание ученых, публицистов и государственных деятелей с момента создания всесословных учреждений. Поэтому особенностью дореволюционной литературы является связь исторического подхода к органам местного самоуправления с политическими воззрениями авторов и их стремлением к практическим рекомендациям. В одних работах земство рассматривалось-как противовес бюрократии (Б.Н. Чичерин), в других

— отмечалось, что главное отличие земских учреждений от казенных заключается не в предметах ведомства, а в степени их власти (А.И. Васильчиков), а в третьих изданиях и вовсе утверждалось что самоуправление - это «государственное явление» (А.Д. Градовский)'. При этом постоянно шел поиск путей их усовершенствования, например, через наделение земств государственными функциями и создание административных советов при губернаторе (К.Д. Кавелин, К.К. Арсеньев)2. Одновременно высказывались суждения о необходимости увенчания земского здания (А.И. Кошелев)3.

Наиболее последовательная оценка «Городового Положения» содержится в работах Н.К. Ренненкампфа, который подчеркивал государственное значение органов самоуправления, полагая, «везде, в самых свободных государствах, местные учреждения составляют лишь часть общего государственного организма, служат целям местным и правительственным и подчиняются в большей или меньшей степени контролю государственной власти»4.

В 1880-х гг. большинство проектов реформирования общественных учреждений сводились к обоснованию необходимости придания им государственного значения. Различия в подходах представителей либералов и консерваторов заключались лишь в том, по какому пути следовало бы провести эти изменения. Первые полагали, что необходимо повысить статус земств и городских дум, допустив их представителей к непосредственному администрированию на уровне уездов, губерний, и, наконец, к совещательному участию в Государственном Совете5. Консерваторы также предлагали объединить усилия ка-

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждении. 2-е изд. В 2-х тт. СПб., 1872. Т. 1. С. 1, 42; Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. Т.2. СПб., 1903. С.75; Чичерин Б.Н. Местное самоуправление // О народном представительстве. М., 1866. Kh.IV. Гл.8. С.519, 526.

2 Арсеньев К.К. За четверть века (1871-94) : Сб. ст. Пг., 1915. С. 51-61; Кавелин К.Д. Политические призраки. Верхозная власть и административный произвол. Один из современных русских вопросов. Берлин, 1878. С. 67-68.

Кошелев А.И. Общая земская дума в России. Дополнение к книжке «Наше положите». Berlin, 1875. С. 42-44, 50-52.

4 Ренненкампф, Н.К. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871. С. 89.

5 Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. С. 228; Скалон В.Ю. По земским вопросам. Очерки, обозрения, заметки. В переходное время. 1880— 1882. СПб., 1905. С. 126

зенных и общественных учреждений, но преобладание в новых органах власти должно было быть за государством6.

В результате контрреформы часть этих идей осуществилась, но в оценке законодательных новаций стали появляться противоречивые суждения: с одной стороны, авторы высказывали приверженность к государственной теории самоуправления, но с другой стороны, они последовательно критиковали уменьшение самостоятельности общественных учреждений и усиление административного надзора. При этом каждый из правоведов предлагал свое видение решения этой проблемы. Так, М.И. Свешников считал возможным ограничить административный надзор лишь наблюдением за законностью действий органов самоуправления, а в противовес ему более активно развивать общественные формы контроля за деятельностью земств7. Н.М. Коркунов полагал, что для повышения эффективности административного надзора и уменьшения тем самым степени давления на органы самоуправления необходимо было создать при Комитете министров особый совет по земским и городским делам8. Профессор В.В. Ивановский больше, чем кто-либо другой, отстаивал государственное значение земских учреждений, не отрицая при этом общественный характер их организации. По его убеждению, земским и городским учреждениям с первых лет их деятельности была предоставлена достаточная «начальственная принудительная власть», а контроль за их деятельностью со стороны государственных структур был призван обеспечить гарантии против нарушений закона9. Несмотря на отдельные различия в оценках, правоведы были едины во мнении: новые законы, упрочив государственный статус местных общественных органов, сильно пошатнули основы самоуправления.

6 Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884. С. 152; Семенов Н.П. Наши реформы. М., 1884. С. 49, 52.

7 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. Ч. И. С. 254-255,281.

8 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. Особенная часть. СПб., 1893.

9 Ивановский В.В. Вопросы - государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 238.

На рубеже XIX-XX вв. происходит политизация проблемы соотношения властных полномочий земства и бюрократии. Наиболее остро данный вопрос прозвучал в конфиденциальной записке министра финансов С.Ю. Витте «Самодержавие и земство» (1899), составленной в ответ на попытки министра внутренних дел И.Л. Горемыкина провести реформу земских учреждений. Последний полагал, что «выработать в народе способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению, развитие же бюрократии и правительственной опеки создает лишь обезличенные и бессвязные толпы населения»10. Возражая против этих рассуждений, Витте настаивал на несоответствии земства самодержавному строю, и утверждал, что для правильного соотношения начал самоуправления и бюрократии необходимо обеспечить развитие и укрепление правительственных органов на местах".

Первым критиком идей Витте выступил известный общественный деятель П.Б. Струве, который в предисловии к записке, соглашаясь с мыслью о неустранимом противоречии между самодержавием и самоуправлением, делал противоположный вывод о необходимости упразднения самодержавия и введения конституции12. Этот тезис Струве поддержали многие либералы, выступавшие за усиление государственной роли земств (В.М. Гессен, Г.И. Шрей-дер)13. В наиболее последовательном виде это сформулировано в трудах Н.И. Лазаревского, который, выступая за децентрализацию самоуправления, настаивал на том, что «...самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления»'4. Но, в отличие от предшествующего времени, конкретных форм трансформации земских учреждений в части наделения их большим объемом государственных функций авторы не предлагали.

10 Витте С.Ю. Самодержавие и земство: Конфиденц. записка министра финансов стэтс-секр. С.Ю. Витте (1899 г.). Stuttgart, 1901. С. 194.

"Там же. С. 210.

12 Там же. С. VII.

13 Подробнее см.: Верещагин АН. Земский вопрос в России: политико-правовые аспекты. М„ 2002. С. 127-128.

14 Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. Сб. статей. СПб.: Изд. кн. П.Д. Долгорукого и кн. Д.И. Шаховского, 1903. Т. 1. С. 36.

15

Наряду с этим, публицисты и общественные деятели выступали за последовательную демократизацию земств, под которой подразумевалось: изменение действующего избирательного законодательства, повышение роли третьего элемента и создание мелкой земской единицы. При этом реформирование избирательного права мыслилась как возможное понижение размеров избирательного ценза, введение оседло-образовательных цензов15 или в рамках распределения избирателей не по сословиям, а по роду цензов16.

Расширение полномочий земских служащих, произошедшее в начале XX в., исследователями объяснялось как следствие несовершенства норм, положенных в основание компетенции земских учреждений57. При этом большинство авторов были склонны идеализировать отношения между «вторым» и «третьим» земскими элементами, полагая, что в их совместной работе «выросла ...сила общественного духа», а «третий элемент» способствовал демократизации и популяризации земских начинаний18.

В отношении идеи создания мелкой земской единицы в рассматриваемый период впервые была предпринята попытка перейти от теоретических рассуждений к практической реализации, но при этом среди земских либералов обнаружилось значительное количество разногласий. Так, московские земцы во главе с Д.Н. Шиповым выступили за создание экономических попечительств, однако их позиция была подвергнута резкой критике, в частности, со стороны Д.И. Шаховского, который призывал не ограничиваться паллиативами, а стремиться к созданию всесословной мелкой земской единицы, наделенной правом самообложения. Впоследствии эта позиция нашла поддержку, как в теоретических работах, так и среди земцев-практиков19.

15 Веселовский Б.Б. К вопросу о классовых интересах в земстве: Вып. 1. СПб., 1905. С. 88.

16 Лазаревский Н.И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник: 1864— 1914/ Поя ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 74-75.

17 Загряцков М.Д. Земская служба и третий элемент. Г1г., 1914. С. 17.

18 Брюхатов Л.Д. Значение «третьего элемента» в жизни земства // Юбилейный земский сборник... С. 198; Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914. С. 60.

19 Бажаев В.Г. Развитие вопроса о мелкой земской единице в земской среде в новейшее время (1901-1902 гг.) // Мелкая земская единица. Сб. статей. СПб., 1903. Т.1. С. 306-307; Белокон-ский И.П. Самоуправление и земство. Ростов-на-Дону, 1905. С. 34; Корнилов A.A. Из исто-

16

В начале XX в. особое место в трудах публицистов и общественных деятелей занимали проблемы городского самоуправления. Большинство авторов указывали на недопустимость того положения, в которое оказались поставлены городские учреждения в результате контрреформы. Одни авторы отмечали, что после введения нового Городового положения произошло ущемление прав общественных учреждений в части проверки законности выборов, а предоставление городским головам и членам управ прав госслужащих «ввело в городское самоуправление в известной степени бюрократизм, внесший борьбу между думою и ее исполнительным органом управою»20. Известный публицист А.Г. Михайловский считал, что «реформа 1892 года превратила городскую управу в коллегию выборных чиновников, подчиненных губернским властям, а думу - в простой совет при управе...»21. В работе Г.И. Шрейдера проводилась мысль о том, что все три положения эпохи контрреформ - о земских участковых начальниках, земское и городское - «одинаково явились продуктом глубокого недоверия к «закону» и почти безграничной веры в чудодейственную силу «твердой власти»22. Выход из сложившегося положения большинство авторов видели в реформе законодательства, причем особые надежды возлагали на расширение круга избирателей, либо за счет распространения избирательных прав на квартиронанимателей, либо путем введения всеобщего избирательного права23.

Отдельным направлением теоретических изысканий стало обсуждение проблемы избыточности земского налогообложения городов и, как следствие, возможностей их выделения в самостоятельные земские единицы, что, по мнению исследователей, было бы полезно для развития самих городов, а значит

рии вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906. С. 62; Ровинский К. Мелкая земская единица (Участковое земство): Очерки и опыты. СПб., 1903. С. 95-97, 99-100; Шинга-рев А.И. Вопрос об улучшении земских финансов // Юбилейный земский сборник. .. С. 98. 211 Семенов Д.Д. Городское самоуправление: Очерки и опыты. СПб., 1901. С. 222-224.

21 Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 18. * Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки. СПб.,

1902. С. 289.

23 Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911. С. 140; Михайловский А.Г. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1906. С. 31.

«выгодно и в чисто материальном смысле, и с общественной точки зрения»24. Однако вплоть до конца существования империи перевести все эти рассуждения в практическую плоскость так и не удалось.

В советской историографии довоенный период отмечен появлением единичных работ, характеризующих самоуправление в соответствии с высказываниями В.И. Ленина о земстве как «пятом колесе в телеге русского государственного управления»25. На основе этого подхода земства исследовались и в послевоенный период, хотя авторы стали отходить от критического освещения истории земств, признавая за ними заслуги, как в развитии хозяйства губерний, так и в оппозиционной политической деятельности. Ситуация меняется со второй половины 1950-х гг., когда по справедливой оценке современного исследователя отечественной историографии В.А. Горнова началось изучение «узловых проблем», касавшихся, прежде всего, становления земских учреждений26. Наиболее полно учеными были освещены вопросы правительственной политики в отношении органов самоуправления, а также процесс подготовки и проведения земских реформ 1864 и 1890 гг.27 Большинство трудов основывалось на анализе фундаментальной источниковой базы, однако в выводах, к которым приходили их авторы, земство рассматривалось в контексте общественно-политической борьбы с царизмом. В частности, при оценке причин, побудивших правительство провести земскую контрреформу, Л.Г. Захарова, помимо общеполитических мотивов, указывает на конституционные требования «зем-ско-либеральной оппозиции» и на эволюцию социального состава собраний, в том числе, на борьбу «торгово-промышленной и новой землевладельческой буржуазии»28. При этом земская контрреформа, по мнению П.А. Зайончковско-

24 Колычев A.A. Города как самоуправляющиеся земские единицы. Вологда, 1908. С. 15.

25 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Поли. собр. соч. Т. 5. С. 35; Ше-

фер А.Л. Органы «самоуправления» царской России. Куйбышев, 1939.

-6 Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - начала XX вв. и её отраже-

ние в отечественной исторической науке. (1946-1995): дис. ... канд. ист. наук. М.,1996. С.8.

Гармиза В В. Подготовка земской реформы. М., 1957; Зайончковский ПА. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М., 1964; Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. 2* Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 161.

го, не принесла правительству ожидаемых результатов, поскольку «...несмотря на усиление правительственной опеки и на известное увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов». Аналогичный вывод делает автор и в отношении городской контрреформы, в результате которой «...увеличился в городских думах, а следовательно, и управах процент лиц со средним и высшим образованием», а значит тем самым, увеличивался «процент оппозиционных элементов, т. е. представителей либеральной интеллигенции»29.

С позиции потребностей государственной власти давалась оценка земских учреждений в трудах Н.М. Пирумовой: «...земство являлось тем паллиативом, той весьма ограниченной уступкой, пойдя на которую самодержавие укрепляло свое положение». Одновременно она подчеркивала, что земства «показали свою жизнеспособность, свою лучшую, чем у администрации, приспособленность к местным условиям и хозяйственным требованиям жизни»30. Автором была предложена характеристика основных направлений земского либерализма и сделан вывод об отсутствии у представителей «третьего» элемента «руководящей роли в земском движении»31.

Впоследствии участие земских гласных и служащих в общественно-политическом движении получило более широкое освещение в историографии. В работах М.С. Симоновой и К.Ф. Шацилло были исследованы организация, программа и тактика либерализма накануне первой российской революции32. В монографиях Е.Д. Черменского и Н.Г. Королевой были подробно рассмотрены общеземские съезды, созывавшиеся в период первой российской революции33. Труды Ю.Б. Соловьёва представляют интерес, прежде всего, с точки зрения

2> Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. С. 429.

Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977. С. 52.

31 Там же. С. 125-126.

Симонова М.С. Земско-либеральная фронда (1902-1903 гг.) //Исторические записки. Т. 91. М., 1973. С. 150 -216; Шацилло К.Ф. Русский либерализм накануне революции 1905-1907 гг.: Организация, программы, тактика. М., 1985.

Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. 2-е изд. М„ 1970; Королёва Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.). М., 1995.

19

участия земских гласных в правых дворянских организациях34. Многие члены Московского губернского собрания являлись лидерами партии кадетов, история которой получила освещение в работах В.В. Шелохаева, Н.Г. Думовой и C.B. Дроздова35.

Начало изучения городского самоуправления было положено в монографиях В.А. Нардовой. В первой из них, посвященной правительственной политике в отношении городских учреждений в 1860-х - начале 1890-х гг., автор подчеркивала, что в сравнении с дореформенным периодом городская реформа создала новые по своему характеру и задачам учреждения, а в их деятельности на первый план были выдвинуты муниципальные вопросы. По данным В.А. Нардовой, городские думы не стремились выходить «за пределы очерченного для них круга хозяйственной деятельности», но при нечетких границах их компетенции, даже на хозяйственной почве между ними и губернаторами нередко возникали противоречия36. Однако в монографии приводились лишь отдельные примеры взаимодействий с губернскими по городским делам присутствиями, что вызвало справедливые замечания в рецензии Н.П. Ерошкина37. Дальнейшее развитие тема взаимоотношений власти и городских общественных учреждений получила в монографии В.А. Нардовой «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века». В работе отмечается, что, несмотря на ужесточение в результате контрреформы избирательной системы, состав городских дум не претерпел значительных изменений, а усиление административного надзора за их деятельностью позволило минимизировать финансовые злоупотребления со стороны городских служащих38.

34 Соловьёв Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. Л., 1981; Соловьёв Ю.Б. Само-

державие и дворянство в 1907-1914 гг. Л., 1990.

33 Шелохаев В В. Кадеты - главная партия либеральной буржуазии в борьбе с революцией 1905-1907 гг. M...I983; Думова Н.Г. Кадетская партия в период первой мировой войны и Февральской революции / Отв. ред. В.Я.Лаверычев. М., 1988; Дроздов C.B. Московская организация кадетов в годы первой российской революции: дис. ... канд. ист. наук. М.,1997. jS Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л., 1984. С. 136.

л Рецензия на монографию см.: Вопросы истории. М., 1987. № 3. С. 113-116.

38 Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века.

СПб.: Наука, 1994.

В новейших работах отечественных историков, посвященных проблемам местного самоуправления, последовательно разрабатываются ранее не изученные аспекты. В монографии Г.А. Герасименко земство характеризовалось как «аппарат управления, отработанный и проверенный длительной практикой, который буржуазия могла поставить себе на службу в случае перехода государственной власти в её руки»39. В исследовании Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» дана положительная оценка действовавшего законодательства: «Жёсткая регламентация прав и обязанностей субъектов управления и самоуправления, попытка дальнейшего развития административной юстиции должны были и в немалой степени оказали благотворное воздействие на развитие местного самоуправления»40. В полемике с выводами Г.А.Герасименко, Лаптева отмечала жизнеспособность и эффективности земства и утверждала, что их ликвидация и замена советами была трагической ошибкой Советского государ-

41

ства .

Комплексный подход при анализе хозяйственно-экономической и культурно-просветительской деятельности земств был дан в монографии В.Ф. Абрамова, который высоко оценивал земские достижения в области образования, здравоохранения, агрономии и полагал, что земства «с их этикой компромисса на основе конкретных дел, являлись одним из важнейших факторов развития страны, сохранения её как единого целого»42.

В конце 1990-х гг. публикуется несколько монографических исследований, посвященных развитию избирательной системы43. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики авторы пришли к целому ряду оригинальных выводов. Так, оценивая земскую избирательную систему, созданную в 1864 г., они утверждали, что «контроль за земскими выборными ор-

39 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 51.

411 Лаптева Л.Е. Указ соч. С. 107.

41 Там же. С. 132.

42 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 152. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления

в России. М., 1999; Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864-1917 гг.): Исслед. избират. систем. М., 1997; Он же. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г М., 1997.

ганами был существенным политическим элементом, компенсировавшим «издержки» волеизъявления...»44. Сравнивая земское и городское самоуправление, авторы подчеркивали, что именно последнее, опиравшееся на более прогрессивную избирательную систему, «опережало в своем развитии другие сферы и

45

уровни самоуправления» .

В начале XXI в. было издано несколько работ, посвященных разноплановым проблемам земского самоуправления, начиная с процесса подготовки земской реформы и заканчивая анализом положения земств в период Первой мировой войны и вплоть до их ликвидации46. Комплексное рассмотрение деятельности земств Центральной России было предпринято в монографиях Е.М. Пет-ровичевой47. Исследованию концепций, описывавших взаимоотношения органов власти и самоуправления, посвящена работа А.Н. Верещагина, который пришел к выводу, что само деление авторов на сторонников государственной и общественной теорий является «совершенно формальным и потому неоправданным»48. А фигура одного из наиболее видных представителей либерального движения, председателя Московской губернской управы Д.Н. Шипова стала предметом отдельного монографического исследования C.B. Шелохаева49. Определенным итогом изучения земских учреждений стала коллективная монография «Земское самоуправление в России, 1864-1918», в которой были рассмотрены как социо-культурные и хозяйственные мероприятия, так и полити-

50

ческие аспекты их деятельности .

Проблема взаимодействий государственных структур и органов самоуправления стала предметом отдельных монографических работ. Первая по-

44 Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Указ. соч. С. 47, 115.

45 Там же. С. 164.

46 Герасименко Г А. История земского самоуправления. Саратов, 2003; Морозова E.H. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы первой мировой войны. М.-Ставрополь, 2001.

47 Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Думской монархии (1906-первая половина 1914 гг.). М., 2001; Она же. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001.

48 Верещагин A.II. Указ. соч. М„ 2002. С. 143.

4> Шелохаев C.B. Д. Н. Шипов: личность и общественно-политическая деятельность. М., 2010.

50 Земское самоуправление в России, 1864-1918 / Отв. ред. Н.Г. Королева. В 2 кн. М., 2005.

пытка исследования данной темы была предпринята в трудах Л.А. Жуковой51, однако выводы, к которым приходит автор, представляются не вполне убедительными. К примеру, оценивая итоги земской контрреформы, она утверждает, что «земства фактически лишались статуса общественного самоуправления и включались в административную бюрократическую систему государственного управления»52.

Следующим шагом в изучении административного надзора стали истори-ко-юридические исследования В.В. Куликова, основанные на анализе архивных материалов центральных и губернских учреждений53. Автор положительно оценивает деятельность Сената по рассмотрению жалоб и протестов на земские постановления, характеризуя его решения как «квалифицированные и профессиональные», а степень интенсивности административного надзора за земствами на местном уровне считает преувеличенной54. Дальнейшее переосмысление положения земств в структуре государственного управления было продолжено в трудах А.А. Ярцева55, который утверждал, что «отношения государственных и земских структур не строились по линии перманентного ущемления последних», напротив, «земства, особенно в 90-900-х годах, допускали гораздо больше произвола в отношении земского законодательства, нежели губернаторы»56.

51 Жукова Л.А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России, 1864-1918 гг. М., 1995; Она же. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество 1864-1917 гг. М„ 1998: Она же. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления. М., 2000.

Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество 1864-1917 гг. М„ 1998. С. 99.

" Куликов В.В. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: историко-правовой очерк. Киров, 2001; Он же. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX веков). М., 2001; Он же. Становление земского самоуправления: законодательство и практика. Киров, 2009.

54 Куликов В В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX -начало XX веков). М„ 2001. С. 143, 203.

53 Ярцев A.A. Государственная власть и земские учреждения (1864-1890 гг.). СПб., 2003; Он

же. Земство и государственная власть в 1864-1904 гг. (на материалах Северо-западных гу-

берний). // Земский феномен: политологический подход / В.Ф. Абрамов, К. Мацузато. А. А.

Ярцев. Саппоро, 2001. С. 38-99; Он же. Органы земского самоуправления и местная администрация в 1864-1904 (па материалах северо-западных губерний России). Саппоро, 2003; Он же. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград, 2008. Земский феномен: политологический подход. Саппоро, 2001. С. 98.

Из региональных исследований выделим монографию М.С. Чиркова, написанную на основе архивных материалов по Самарской губернии. В заключение монографии автор выступает с критикой оценок политического курса самодержавия как направленного на «сокращение полномочий земских учреждений» и считает, что «более правильным было бы утверждать о регламентации деятельности земств, желании правительства придать стройность системе их взаимодействия с властными структурами»57.

В целом, для работ большинства авторов новейшего времени характерен отход от представлений, сложившихся в советской историографии и сводивших взаимоотношения земств и власти исключительно к конфронтации.

Среди крупных трудов по проблемам городского самоуправления выделим работы двух авторов, посвященные эволюции городского законодательства и его реализации в Московском общественном управлении58. И если публикации В.Ю. Виноградова имеют скорее обзорный характер, то в монографиях Л.Ф. Писарьковой прослеживается определенная преемственность с оценками классиков советской исторической школы. Опираясь на труды П.А. Зайончков-ского и Л.Г. Захаровой, автор приходит к выводу о том, что «социально-экономический фактор корректировал законодательные инициативы правительства, не только нейтрализуя действие статей, не отвечающих условиям жизни городов, но даже, несмотря на просчеты законодателей, обеспечивая их поступательное развитие»59.

Взаимоотношения власти и городских органов самоуправления нашли отражение лишь в одном монографическом исследовании, написанном В.А. Тюриным на примере городов Среднего Поволжья. Оценивая характер взаимоотношений губернатора и городских учреждений, автор отмечал, что

57 Чирков М.С. Земство и власть в российской империи, 1890-1916: (по материалам Самар-

ской губернии). Самара, 2006. С. 170.

Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. М., 2005; Он же. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870-1914 гг. М., 2005; Писарькова Л.Ф. Московская городская дума, 1863-1917. М„ 1998; Она же. Городские реформы в России и Московская дума. М., 2010. 5'' Писарькова Л.Ф. Московская городская дума, 1863-1917. М., 1998. С. 267-268.

«...наблюдалась эффективная и качественная работа данных структур в рамках очерченных прерогатив и законным разрешением конфликтных ситуаций»60.

В новейшей отечественной историографии появилось несколько монографий, посвященных изучению института губернаторства61. В большинстве указанных работ рассмотрение проблем взаимоотношений органов власти и местного самоуправления не являлось главной задачей, отсюда некоторые выводы представляются не вполне доказательными. Так, JI.M. Лысенко, характеризуя изменения, произошедшие в положении земств в результате контрреформ, утверждает, что они превратились «в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах»62.

Наибольший интерес представляют исследования О.Н. Богатыревой, в которых на основе анализа протестов губернаторов на постановления земских собраний Вятской и Пермской губерний, принимавшихся после контрреформы, автор приходит к выводу о неправомерности утверждений о возросшей зависимости земства от администрации. Одновременно подчеркивается положительная роль губернаторов, которые «возвращая земства в «правовое поле»... объективно способствовали становлению правового государства и развитию института административной юстиции»63. Сходные идеи высказываются в работе A.C. Минакова, посвященной изучению губернаторского корпуса Черноземного центра России. В одном из разделов монографии автором были рассмотрены

60 Тюрин В. А. Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX-XX веков. Самара, 2007. С. 195.

61 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX века. M., 1991; Лысенко JI.M. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). M., 2001; Богатырева О Н. Земское самоуправление в Вятской и Пермской губерниях в пореформенный период. Екатеринбург, 1996; Она же. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917 г.). Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та. 2004; Любичанковский C.B. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи ( 1907—1917 гг.). Оренбург, 2005; Он же. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007; Он же. Любичанковский C.B. Ремонтируемая вертикаль: губернская реформа в планах правительства Николая И. Оренбург, 2009.

62 Лысенко Л.М. Указ. соч. С. 101.

63 Богатырева О Н. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX - начало XX века//Вопросы история. 2004. № 8. С. 110-111.

взаимоотношения губернаторов с органами земского самоуправления и сделан вывод, что, несмотря на наличие спорных вопросов, губернаторы «внимательно относились к предложениям земств» и создавали им «все условия для исполнения предписанных законом функций»64.

Суммируя опыт отечественной историографии, выделим основные изменения, произошедшие в новейшее время. В целом, в работах 1990-х и 2000-х гг. наметился отход от идеологических догм, определявших отношение исследователей к самоуправлению на протяжении всего советского периода. Отношения государственных и земских структур больше не оцениваются с позиций перманентного ущемления последних, рассмотрены положительные стороны «юридических ограничений» и даже выявлены факты эффективного взаимодействия данных структур.

Региональные исследования, посвященные истории органов самоуправления, касались преимущественно земских учреждений. Была издана лишь одна монография, посвященная Коломенскому городскому общественному самоуправлению, и вопросы взаимоотношения с властью в ней рассматривались лишь в контексте протестов, поступавших в ходе избирательных кампаний65. Кроме того, в одной диссертации исследовалось самоуправление г. Серпухова в последние годы существования всесословных городских учреждений66. Напротив, истории Московского земства посвящено несколько диссертационных работ. Комплексное изучение земских учреждений с момента их создания и до 1904 г. содержится в диссертациях Т.Н. Львовой и Т.П. Прокофьевой67. В историографических работах указанные диссертации неизменно получали высокую оценку. Так, исследователь историографии земства В.А. Горнов главной заслу-

64 Минаков A.C. Губернаторски корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX - начала XX вв.). Орел, 2011. С. 344.

Галкин П.В., Иванова Е В. На городской службе: очерки по истории общественного самоуправления г. Коломны конца XIX - начала XX веков. Коломна, 2002.

66 Мамаев A.B. Самоуправление городов России в условиях революционного процесса. 19171918 гг.: на материалах городов Московской, Тульской, Вятской губерний: дис. ... канд. ист. наук. М., 2010.

67 Львова Т.Н. Московское земство в 1865-1890 гг. Социальный состав и практическая деятельность: дис. ... канд. ист. наук. М., 1968; Прокофьева Т.П. Московское земство на рубеже XIX-XX веков: дис. ... канд. ист. наук. М., 1981.

26

гой диссертации Т.Н. Львовой называл изучение возрастающей роли земской

68 ,,

демократической интеллигенции в практических мероприятиях земства . Научная новизна исследования Т.П. Прокофьевой заключалась в рассмотрении в равной мере роли и места в земстве гласных и служащих, что позволило автору установить слабое участие последних в земском либеральном движении69. Остальные исследователи Московского земства обращались, в основном, к отдельным направлениям его деятельности и не рассматривали вопросы взаимо-

70

отношении с государственными структурами .

Работы зарубежных авторов при минимальной фактографической базе отличаются большим своеобразием мнений. Наиболее крупным исследованием земских учреждений является сборник «Zemstvo in Russia: an experiment of local self-government», изданный в 1982 г. по итогам конференции, проведенной в Стэнфор-де71. Вопросам взаимоотношений земства и государственных структур в сборнике посвящена статья Т. Фэллоуза, который выступил с критикой распространенного в советской историографии мнения: общепринятая идея «о благодетельном земстве, преследуемом злой бюрократией, - писал он, - даёт искажённое представление о реальном положении дел»72. А редактор сборника Т. Эммонс выступил с предложением рассматривать «земско-правительственные отношения как совместные».

Проблемы взаимоотношений органов власти и самоуправления были затронуты в монографии Р. Роббинс73. Оценивая отношения с земствами, автор

6" Горнов В.А. Указ. соч. С. 109. '9 Прокофьева Т.П. Указ. соч. С. 185.

70 Арутюнов Ю.А. Земская медицина в Московской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.: дис. ... канд. ист. наук. М., 2000; Важенин А.Г. Организационно-финансовые основы и хозяйственная деятельность Московского земства в начале XX века: дис. ... канд. ист. наук. М., 1998; Галкин П.В. Московское земство (1905-1916 гг.): дис. ... канд. ист. наук. М., 1998; Горбачева Н.Г. Гласные губернских земских собраний: социокультурный облик и деятельность: 1864-1890 гг.: на материалах Московской, Петербургской и Пермской губерний: Дис. ...канд. ист. наук. Пермь, 2009; Демьянюк И.Ю. Культурно-просветительская деятельность Московского земства в 1880-е- 1914 гг.: дис. ... канд. ист. наук. М.., 1998.

71 The Zemstvo in Russia. An experiment in local selfgovemment. Cambriage University Press. 1982.

72 Карпачев М.Д. Земство и земское движение в англо-американской исторической литературе // Истоки российской революции: легенды и реальность. М., 1990. С. 220.

73 Robbins, Richard G. The Tsar's viceroys: Russ. provincial governors in the last years of the Empire / Richard G. Robbins, jr. - Ithaca (N. Y.): London : Cornell univ. press, 1987.

приходит к выводу, что они выстраивались на основании закона, а не произвола, и при этом не было активного вмешательства местной администрации в земские дела. Таким образом, Р. Роббинс вслед за Т. Фэллоузом подверг сомнению стереотипное представление об извечной борьбе земского самоуправления с произволом правительственной власти74.

В 1991 г. была издана монография французского историка Р. Филиппо «Гражданское общество и бюрократическое государство в царской России. Земство».75 В ней автор освещал процесс становления земств, особенности социального состава, взаимоотношения с бюрократией. В монографии немецкого ученого П. Лиссема «Административная юстиция в поздней Российской империи. Сенат и его решения по вопросам самоуправления в России (1864-1917)» был исследован процесс принятия сенатских указов по земским вопросам, причем автор подчеркивал профессиональную работу высшего звена в системе административного надзора76.

Деятельность земств в годы Первой мировой войны стала предметом исследования Т. Портера и У. Глисона, которые на основе анализа деятельности Всероссийского земского союза, пришли к выводу, что развитие его структур «иллюстрирует зарождение гражданского общества, которое в свою очередь могло послужить проводником политического и экономического роста страны»77. Особого взгляда на роль органов самоуправления в период Первой мировой войны придерживается японский исследователь К. Мацузато, который полагает, что причиной падения царского режима стала организационная политика по вовлечению земских и городских учреждений в систему хлебозаготовок и последовавшие затем межрегиональные конфликты78.

74 Земский феномен: политологический подход. Саппоро, 2001. С. 51.

Philippot R. Société civile et etat bureaucratique dans la Russie tsariste. Les Zemstvos. P., 1991.

Медушевский А Н. (рец.). Лиссем П. Административная юстиция в поздней Российской империи. Правительствующий Сенат и его решения по вопросам самоуправления в России (1864-1917) // Вопросы истории. 1996. № 7. С. 162-164.

77 Porter Т. and Cleason W. The Zemstvo and the Transformation of Russia Society // Emergine Democracy in Late Imperial Russia. University Press of Colorado, 1998. P. 239-240. Цит. no: Земский феномен: политологический подход. Саппоро. 2001. С. 54

78 Там же. С. 198.

История городского самоуправления также активно изучалась зарубежными авторами, которые уделяли особое внимание развитию общественных учреждений Москвы и их взаимоотношениям с государственной властью. Для большинства авторов ключевым вопросом являлось отношение к контрреформе: одни из них усматривали в новом законе право власти вмешиваться в любые, «даже невинные на вид чисто местные дела» (Р. Тарстон), другие - утверждали, что, несмотря на ограничения избирательных прав, это не повлияло на состав городской элиты (Д. Бровер), равно как и не помешало думам развивать городское хозяйство (В. Ханчетт)74.

Подводя итог обзору зарубежной историографии, заметим, что многие выводы авторов созвучны оценкам современных российских историков. Однако ни в одной из приведенных работ не рассматривались в комплексе проблемы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления за весь период их существования. Данное исследование ставит своей целью восполнить указанный пробел.

Источниковую базу исследования составили следующие группы источников: законодательные акты, делопроизводственная документация органов самоуправления и учреждений административного надзора, а также мемуары и периодическая печать.

Среди законодательных актов центральное место занимают «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 гг., а также Городовые положения 1870 и 1892 гг. с циркулярными дополнениями министерства внутренних дел и разъяснениями Сената. Данный источник позволяет определить компетенцию земских и городских учреждений и порядок их формирования; выяснить основания взаимодействий органов власти и самоуправления. Отношение Сената к спорным вопросам, возникавшим в процессе администра-

79 Thurston, Robert W. Libéral city, conservative state : Moscow a. Russia's urban crisis, 1906— 1914 / Robert W. Thurston. N.Y. ; Oxford : Oxford univ. press, 1987. P. 41; Brower D. The Russian City between Tradition and Modernity. 1850-1900. University of California Press, 1990. P. 123; Hauchett W. Moscow the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chcago (Illinois), 1964. P. 1I1-IV. Цит. по: Писарькова Л.Ф. Московская городская дума, 1863— 1917. М„ 1998. С. 314.

тивного надзора, позволяют выяснить сборники указов80. Ценный материал о деятельности земских учреждений содержится в сенаторском отчете по ревизии Московской губернии81.

В своей значительной части исследование базируется на изучении неопубликованной делопроизводственной документация органов самоуправления и учреждений административного надзора. Большой массив источников составляют материалы, хранящиеся в Центральном историческом архиве г. Москвы. В фондах Канцелярии московского губернатора (Ф. 17) и губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 65) имеются подробные сведения о выборах в органы местного самоуправления, включая протоколы съездов и собраний, жалобы и прошения лиц различных сословий. Деятельность губернатора в рамках административного надзора позволяют реконструировать журналы заседаний губернского по городским делам присутствия (Ф. 1642) и губернского по земским и городским делам присутствия (Ф. 65). Отношения земства с общественным управлением г. Москвы прослеживаются по материалам фонда Московской городской думы и управы (Ф. 179), а проблемы изменения статуса уездных городов по соответствующим фондам городских дум и управ. В фонде Московской губернской земской управы (Ф. 184) наибольший интерес представляют сведения о личном составе исполнительных органов, стенограммы заседаний многочисленных комиссий и совещаний, переписка с уездными учреждениями и с администрацией.

В Российском государственном историческом архиве в Санкт-Петербурге были изучены журналы заседаний первого департамента Правительствующего Сената (Ф. 1341), а также материалы Хозяйственного департамента МВД (Ф. 1287), которые позволили выявить позицию представителей государственной власти по ходатайствам органов самоуправления. Документы, сохранившиеся в фонде Департамента полиции Государственного архива Российской Федерации (Ф. 102) и фонде Д.Н. Шипова Отдела рукописей Российской госу-

Сборник определений Первого департамента Правительствующего сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900 гг.) / сост. Я.А. Канторович. СПб., 1903; Систематический свод указов Правительствующего сената, последовавших по земским делам / сост. Н.И. Кузнецов. Т. [1]—12. СПб., 1902-1916.

81 Отчет по ревизии земских учреждений Московской губернии : в 3 тт. СПб., 1904.

30

дарственной библиотеки (Ф. 440), позволили проанализировать участие земских гласных и служащих в общеземских съездах 1905 г., в том числе, выявить данные о составе делегатов, тематике заседаний оргбюро, о разработке проектов резолюций и постановлений.

Другую часть делопроизводственной документации составляют опубликованные материалы органов самоуправления, обширная коллекция которых находится в Российской государственной библиотеке и в Российской национальной библиотеке в Санкт-Петербурге. Многоплановая информация о практических мероприятиях земства содержится в докладах земских управ: статистические материалы, прошения и ходатайства сельских обществ, частных лиц и общественных учреждений приводятся в них вместе с соответствующими заключениями и рекомендациями; по каждому вопросу предлагается для земского собрания проект постановления и его финансовое обоснование. Процесс обсуждения докладов и прения гласных воссоздаются на основе журналов и постановлений земских собраний. К сожалению, по городским учреждениям опубликованная документация сохранилась фрагментарно, исключение составляют лишь доклады и постановления органов общественного управления г. Москвы.

Воспоминания председателя губернской управы Ф.А. Головина и лидера умеренных либералов Д.Н. Шипова показывают личное отношение земцев к наиболее значимым общественным событиям82. Сопоставление этих произведений с воспоминаниями московского губернатора В.Ф. Джунковского позволяет посмотреть на эти же события с позиций официального представителя власти83.

Периодическая печать содержит ценные сведения о земских избирателях («Московские губернские ведомости») и о дискуссиях гласных на заседаниях земских собраний («Русские ведомости»), а также об участии земцев в общественно-политическом движении («Саратовская земская неделя», «Земское дело») и о практических мероприятиях в период Первой мировой войны («Известия Московского губернского комитета ВЗС»).

" Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918; Из записок Ф.А. Головина//Красный архив. 1933. №3 (58). С. 142-165. *3 Джунковский В.Ф. Воспоминания. Т. 1-2. М., 1997.

31

Комплексное использование вышеперечисленных источников позволяет решить поставленные в исследовании задачи.

Вторая глава диссертации - «Избирательная система и состав органов местного самоуправления» посвящена изучению избирательных кампаний по выборам в земские и городские органы самоуправления, в ней проанализирован порядок административного надзора за выборами, а также состав служащих общественных учреждений, их материальное положение и пути его улучшения.

На основе анализа архивных материалов установлено, что избирательные кампании в Московской губернии, в целом, проходили с соблюдением действующего законодательства. На земских выборах наибольшее количество нарушений закона пришлось на избирательные кампании 1877-1883 гг., когда, наряду с использованием бланковых доверенностей, были выявлены случаи несвоевременного информирования о дате съезда, перенос места его проведения, а также манипуляции с избирательными шарами, запугивание, спаивание и подкуп избирателей. Но уже в середине 1880-х гг. грубые нарушения закона становятся редким явлением и фиксируются преимущественно в Московском уезде, а главной их причиной стала утрата дворянством своих экономических позиции и, как следствие, сокращение для них возможности избрания в земское собрание.

Губернаторы стремились минимизировать любые разбирательства, связанные с нарушениями законодательства. Исключением являлись избирательные кампании, во время которых борьба отдельных групп избирателей сопровождалась либо вопиющими фактами нарушений закона, либо ими оказывалось активное давление на губернатора через подачу многочисленных жалоб. В целом, практика земских выборов показала, что наиболее актуальным в предстоявшем реформировании земского законодательства было создание нового органа надзора по аналогии с губернским по городским делам присутствием.

Такой орган появился в результате контрреформ в виде губернского по земским и городским делам присутствия, объединившего надзор за обеими ветвями местного самоуправления. Анализ административного надзора за земскими выборами в конце XIX - начале XX веков показывает, что преимущество

при рассмотрении жалоб чаще было на стороне избирателей от дворянской курии; а назначая новые выборы, члены губернского по земским и городским делам присутствия принимали во внимание все оправдательные документы, представляемые земскими управами, т.е. соблюдалось определённое равенство обвиняющей и обвиняемой сторон перед законом.

Изучение городских избирательных кампаний показывает, что в пореформенный период несовершенство законодательства дополнялось просчетами органов административного надзора в оценке правильности его применения: в большинстве случаев во главу угла ставилось буквальное понимание закона, но в отдельных эпизодах приоритет отдавался «принципу справедливости» при явном нарушении закона. При этом было бы неправильно абсолютизировать недостатки в работе органов административной юстиции, поскольку большая повседневная работа, проводимая, прежде всего, губернатором, все-таки имела определенный положительный результат, заключавшийся в уменьшении количества жалоб и обращений в органы административного надзора.

На рубеже Х1Х-ХХ веков основная работа по административному надзору сосредотачивается в губернском по земским и городским делам присутствии, а роль губернаторов в оценке законности выборов значительно снижается и, по сути, сводится к техническим функциям по передаче жалоб и участию в переписке с вышестоящими структурами. Для членов присутствия основным мотивом при определении законности выборов, как и в прежний период, с одной стороны, являлось соблюдение порядка избирательных процедур, а с другой стороны, обеспечение в результате голосования действительной свободы волеизъявления граждан.

Как показывает практика проведения городских выборов в Московской губернии, противоречия между крупными и мелкими владельцами городской недвижимости явно развивались по нарастающей линии. И хотя органам административного надзора на данном этапе удавалось справляться со своими функциями по обеспечению законности выборов, все-таки на первый план настойчиво выдвигалась задача реформирования цензовых основ избирательного законодательства.

В результате анализа состава и материального положения служащих органов местного самоуправления выяснилось, что, несмотря на существенно более высокую заработную плату в сравнении с фабрично-заводскими рабочими, в целом доходы большинства категорий служащих являлись недостаточными для обеспечения прожиточного минимума. Для улучшения своего материального положения служащие, с одной стороны, использовали различные коллегиальные организации (советы, совещания, съезды), где ими обосновывалась необходимость повышения зарплат, а с другой стороны, создавали ссудо-сберегательные кассы и общества взаимопомощи. Надзор со стороны государственных органов за деятельностью этих организаций ограничивался наблюдением за соответствием их работы объему полномочий, зафиксированному в уставных документах. При этом цензовые земцы, так называемый «второй элемент», старались обеспечить себе возможность надзора, аналогичного административному.

В третьей главе — «Проблемы взаимодействий органов самоуправления» — исследуется взаимоотношения, складывавшиеся внутри земских структур и их позиция по отношению к городским общественным учреждениям.

В пореформенный период обширная земская деятельность в необязательных с точки зрения государства сферах местного хозяйства (народном образовании, здравоохранении, экономической помощи населению) привела к созданию целого ряда коллегиальных структур при земских управах. В них обеспечивалась теоретическая разработка всех проектов и контроль за практической работой в указанных направлениях. Программы целевого софинансирования губернского и уездных земств, действовавшие на рубеже Х1Х-ХХ вв., позволили обеспечить доступность для сельских жителей начального образования и квалифицированной медицинской помощи. Одновременно значительный объем губернских ассигнований на нужды уездов поставил на повестку дня вопросы своевременного возврата кредитов и обусловил выдвижение целого ряда требований и ограничений по отношению к уездным земствам. Это привело к продолжительному разбирательству между структурами губернского и уездного

уровня, но, в итоге, основой совместной работы был провозглашен принцип «организованного взаимодействия».

В начале XX в. заметным явлением земской жизни стало создание различных общеземских организаций, таких как перестраховочный союз или товарищество по совместной закупке кровельного железа. Эти начинания стали возможны только после издания правительством соответствующих нормативных актов, а другие формы общеземского сотрудничества, за исключением съездов, последовательно запрещались министерством внутренних дел.

Бурные темпы развития земского хозяйства на рубеже Х1Х-ХХ вв. потребовали резкого увеличения доходной части бюджета, что привело к распространению земского налогообложения на недвижимость г. Москвы, и, как следствие, обострению взаимоотношений между двумя структурами общественного управления. Главный упрек со стороны гласных Московской городской думы сводился к тому, что, выплачивая огромные средства в земский бюджет, горожане ничего не получали взамен. И все попытки привлечь губернское земство к финансированию мероприятий по общественному призрению в г. Москве так и не привели к разрешению главного противоречия: несоразмерности земского сбора и расходов на нужды москвичей. Исправить эту ситуацию было возможно лишь путем изменения законодательства, что и произошло в ходе реформ Временного правительства, но в связи с последующими революционными потрясениями это начинание так и не было реализовано на практике.

Одновременно на рубеже Х1Х-ХХ вв. происходило последовательное расширение границ г. Москвы за счет присоединения пригородных территорий, что привело к обострению взаимоотношений с земством, которое не желало терять принадлежащие ему земли и связанные с ними источники доходов. Однако противостоять расширению губернского центра земцам не удалось, т.к. представители государственных структур, как на губернском, так и на министерском уровне, прежде всего, учитывали объективные потребности города по изменению дорожной сети, устройству мест торговли и расширению коммунального хозяйства.

В начале XX в. наметилась новая линия во взаимоотношениях между земством и городскими учреждениями уездных центров: в министерство внутренних дел было представлено несколько ходатайств о выделении городов в особые земские единицы, что должно было освободить их от платежа уездного земского сбора. Однако в министерских кругах решение этих проблем откладывалось на неопределенный срок, а в объяснениях говорилось о подготовительных работах по реформированию законодательства, которое и должно дать общее основание для удовлетворения всех ходатайств такого рода. В итоге, закон, регулирующий процедуру выделения городов в особые земские единицы, так и не был принят, и возрастание земских сборов по-прежнему ощутимо сказывалось на положении налогоплательщиков уездных городов и отрицательно сказывалось на развитии городского хозяйства.

В четвертой главе - «Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления» - проанализированы основные направления и формы контроля за общественными учреждениями.

На основе архивных материалов было установлено, что исполнявшие функции административного надзора в отношении городских учреждений губернатор и губернское по городским делам присутствие в пореформенный период были вынуждены неоднократно толковать нормы закона, хотя это и не входило в их прямую компетенцию. Из-за отсутствия в законе четких указаний по порядку получения объяснений от должностных лиц, обвиняемых в преступлениях, возникали казусные ситуации между губернаторами и городскими головами. Но в целом, анализ многочисленных дел, поступивших на рассмотрение присутствия, свидетельствовал об эффективности административного надзора.

Контроль за деятельностью земств в первые десятилетия их существования был сосредоточен в руках губернатора, которому предоставлялось право приостанавливать исполнение «всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам». В числе таких спорных постановлений чаще всего оказывались вопросы, возникавшие при утверждении смет и раскладок уездных сборов. Причем протест губернатора поч-

ти в половине случаев не находил поддержки в губернском земском собрании, которое являлось неотъемлемым звеном этой системы. И если губернатор настаивая на невозможности применения уездных смет, дело передавалось в Сенат, где по ряду позиций поддержку получал губернатор, а почти в половине случаев правомерным признавалось решение губернского земского собрания. Таким образом, в отношении земств остро ощущалась необходимость создания нового органа административного надзора по аналогии с губернским по городским делам присутствием, который смог бы усилить позиции губернаторов.

В результате контрреформ губернаторы получили право приостанавливать действие не только тех постановлений органов местного самоуправления, которые состоялись с «нарушением круга ведомства, переделов власти и порядка действий», но и нарушавших «интересы местного населения». Однако в действительности произошло снижение активной роли начальника губернии в процессе административного надзора, и на первый план вышли задачи технического свойства, касавшиеся утверждения смет, такс и займов. Таким образом, на практике не подтвердилось главное опасение земских либералов, заключавшееся в том, что наделение начальника губернии правом оценивать «правильность» постановлений местных учреждений приведет к ущемлению самостоятельности органов общественного управления.

Новым явлением рассматриваемого периода стало наделение городских голов и старост, а также председателей и членов земских управ правами государственных служащих, что не могло не сказаться на изменении характера их деятельности. При этом если служащие городских учреждений стали реже привлекаться к ответственности, то в среде земских служащих, напротив, ежегодно выявлялись десятки должностных преступлений. По статистике в каждом третьем случае земцы привлекались к ответственности, причем почти половина из таких дел заканчивалась дисциплинарной ответственностью, а половина -привлечением к суду. Причина таких различий, по-видимому, заключалась в значительно больших объемах земской деятельности, как по масштабам территории, так и по объемам финансирования. Неслучайно в числе привлеченных к

ответственности земцев было немалое количество страховых агентов и смотрителей земских шоссе, т.е. представителей таких направлений деятельности, которых в принципе не было в ведении городских учреждений.

В пятой главе — «Органы местного самоуправления и государственная политика» - исследованы взаимоотношения общественных учреждений с министерскими структурами.

На протяжении XIX в. выявлено несколько эпизодов, когда министерство внутренних дел обращалось к органам местного самоуправления с предложениями провести экспертизу тех или иных проектов. В диссертации подробно рассмотрены земские проекты реформирования крестьянских учреждений (1881-1882 гг.) и участие в обсуждении изменений «Положения о земских учреждениях» (1897-1898 гг.). В каждом случае при ответе на министерский запрос земцы не ограничивались рамками, предписанными в циркулярах, а старались привлечь внимание чиновников к целому ряду насущных проблем. Однако большинство таких инициатив из-за инертности государственных структур не нашли воплощения на практике.

Ситуация меняется в начале XX в., когда со стороны государственных органов земствам было предложено участие в реализации двух крупных проектов. Первый из них в рамках Столыпинской реформы предполагал использование земских агрономических организаций для оказания помощи хуторским и отрубным хозяйствам. Но неконструктивная позиция, занятая московскими земцами и предполагавшая равное отношение к крестьянским хозяйствам независимо от формы землевладения, фактически лишила органы местного самоуправления значительного объема государственных средств. В свою очередь и чиновникам пришлось создавать в Московской губернии параллельно земской организацию, ориентированную на оказание адресной помощи крестьянам, вышедшим из общины. Второй проект представлял собою финансирование государством части затрат по введению всеобщего начального обучения. И хотя условия, предлагавшиеся министерством народного просвещения, нарушали принципы взаимоотношений губернского и уездных земств, сложившиеся в

предшествующие годы, московские земцы, учитывая значительный объем предоставлявшихся ссуд, на этот раз согласились с министерскими требованиями. Итогом такой формы совместного финансирования стало усиление зависимости земств от казённых дотаций, и в определенном смысле это способствовало превращению органов самоуправления в передаточный механизм для распределения государственных субсидий.

В период Первой мировой войны произошло расширение компетенции органов местного самоуправления, поскольку они приняли на себя функции по оказанию помощи больным и раненым воинам, а также по снабжению армии вещевым имуществом и продовольствием, начиная от заготовок квашеной капусты и заканчивая изготовлением сапог, ящиков для снарядов и т.п. Правительству пришлось согласиться со всеми инициативами общественных деятелей и позволить создать особую организацию со сложной и разветвленной структурой, «всероссийскую по объему, общенациональную по характеру и экстраординарную по задачам»84. Органам местного самоуправления впервые удалось приблизиться к заветной мечте земских либералов об «увенчании здания», но, разумеется, представители власти рассматривали эту меру как вынужденную, полагая, что после завершения войны все эти структуры земств и городов будут благополучно упразднены.

Позиция органов общественного управления по отношению к власти за годы Первой мировой войны претерпела значительные изменения. Так, если в начале войны московские земцы выражали поддержку правительству, то уже через год они выступили с требованием создания правительства общественного доверия, а в 1917 г. поддержали реформы Временного правительства.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования и сформулированы выводы по ключевым проблемам.

В ходе исследования было установлено, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных учреждений на протяжении

84 Дурденевский В. Юридическая ирирода Всероссийского земского и городского союзов // Известия Главного комитета по снабжению армии. М., 1916. № 26-31. С. 8.

39

второй половины XIX - начала XX вв. прослеживается значительная эволюция. Первоначально власть относилась к деятельности всесословных структур с большим недоверием и старалась не допустить никаких изменений объема их полномочий и компетенции. Затем в результате контрреформ, правительство постаралось, с одной стороны, приблизить общественные учреждения к государственным органам путем наделения общественных деятелей правами госслужащих, а с другой стороны, усилить опеку над ними, допуская пересмотр любых постановлений субъектами административного надзора. Однако на практике произошло снижение активной роли губернатора в процессе административного надзора, и в основном она свелась к задачам технического свойства, касавшимся утверждения смет и займов.

В начале XX в. любые попытки создания мелких земских единиц или общеземских союзов, а также изменения статуса городов неизменно пресекались. В тоже время при разработке новых законов различные министерства все чаще стали обращаться за экспертизой в общественные учреждения, а после первой российской революции правительство решается и на привлечение земских структур к реализации аграрной реформы и политики по введению всеобуча. Однако во всех практических начинаниях государственные структуры рассматривали земства как инструмент осуществления собственной стратегии и не собирались учитывать региональные различия в организации работы органов самоуправления. Поэтому любые попытки Московского земства добиться сохранения сложившихся традиций в принципах финансирования вступали в противоречие с бюрократическим характером государственных учреждений и были заведомо обречены на провал. В итоге, это приводило к многочисленным конфликтам, хотя на практике имели место и примеры взаимовыгодного сотрудничества органов самоуправления и государственных структур. Первая мировая война привела к существенному пересмотру сложившихся представлений о пределах компетенции общественных учреждений: они приняли на себя функции по оказанию помощи больным и раненым воинам, а также по снабжению армии вещевым имуществом и продовольствием, и на протяжении нескольких лет ус-

пешно справлялись с новыми для них задачами. Тем самым органы местного самоуправления продемонстрировали возможности эффективной работы во всероссийском масштабе, доказав несостоятельность ограничительной политики правительства в отношении их трансформации и наделения большим объемом полномочий.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Монографии:

1. Галкин П.В., Иванова Е.В. На городской службе: очерки по истории общественного самоуправления г. Коломны конца XIX - начала XX веков / Отв. ред. П.В. Галкин. Коломна: КГПИ, 2002. - 8,5 пл. (авторское участие - 2,2 п.л.).

2. Важенин А.Г., Галкин П.В. Московское земство в начале XX века: из опыта регионального самоуправления / Отв. ред. П.В. Галкин. М.: Издательство МГОУ, 2004. - 11 п.л. (авторское участие - 5,5 п.л.).

3. Галкин П.В. Коломенское земство во второй половине XIX века: из истории становления местного самоуправления / Под ред. Н.С. Ватника. Коломна: КГПИ, 2006. - 7 п.л.

4. Галкин П.В. Местное самоуправление в Московской губернии и государственная власть, 1864-1917 гг. / Отв. ред. О.В. Волобуев. М.: Изд-во: Главар-хив, 2012 (Серия: Московская монография). — 28 п.л.

Разделы в монографиях:

5. Галкин П.В. Земство и народное образование во второй половине XIX века // Земское самоуправление в России, 1864-1918 / Отв. ред. Н.Г. Королева. В 2 кн. Кн. 1. М.: Наука, 2005. С. 364-398.-2,2 пл.

6. Галкин П.В. Земство и народное образование // Земское самоуправление в России, 1864-1918 / Отв. ред. Н.Г. Королева. В 2 кн. Кн. 2. М.: Наука, 2005. С. 138-158.- 1,3 п.л.

Разделы в учебных пособиях:

7. Галкин П.В. Избирательные кампании Московской губернии начала XX века // Практика проведения демократических выборов в Московской области: Учебное пособие. М.: Современные тетради, 1999. С. 138-142.-0,4 п.л.

8. Галкин П.В. Культурная и хозяйственная деятельность Московского земства // Страницы истории Подмосковья: Учебное пособие. Вып. 3. Коломна: КГПИ, 2001. С. 95-105.-0,7 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и пауки РФ:

9. Галкин П.В. Проблема изменения юридического статуса городских органов самоуправления (по материалам Московской губернии) // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «История и политические науки». М., 2009. № 3. С. 35^12. - 0,75 п.л.

10. Галкин П.В. Организация социальной защиты земских служащих Московской губернии и административный надзор // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». М., 2010. № 1. С. 41-48. - 0,8 п.л.

11. Галкин П.В. Московское земство и правительственная программа по введению всеобщего обучения // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». 2010.№ 2. С. 64-68. - 0,45 п.л.

12. Галкин П.В. Деятельность земских организаций в период Первой мировой войны (по материалам Московской губернии) // Военно-исторический журнал. М., 2010. № 7. С. 61-65. - 0,6 п.л.

13. Галкин П.В. Выборы в городское самоуправление в Московской губернии в 1870-1890-х гг.//Вопросы истории. М., 2010. №10. С. 27-41.-1,1 п.л.

14. Галкин П.В. Проблемы статуса и компетенции органов местного самоуправления в трудах М.И. Свешникова и Н.М. Коркунова // История государства и права. М., 2011. № 13. С. 36-39. - 0,45 п.л.

15. Галкин П.В. Положение Московских пригородов в начале XX века и проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления И Исторические, фило-

софские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов. 2011. № 5 (1). С. 53-57. - 0,5 п.л.

16. Галкин П.В. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти в либеральных проектах 1880-х годов // Вестник Тверского государственного университета. Серия: История. Тверь, 2011. №3 (19). С. 33-43.-0,6 п.л.

17. Галкин П.В. Земское налогообложение недвижимости г. Москвы и проблемы взаимодействий органов самоуправления // Российская история. М., 2011. №6. С. 108-123.-1,5 пл.

18. Галкин П.В. Земские избирательные кампании и административный надзор на рубеже Х1Х-ХХ веков (по материалам Московской губернии) // Государственное управление. Электронный вестник (Электронный журнал).

2011. №4 (29). http://e-iournal.spa.msu.ru/images/File/2011/29/Оа1кт.р<Л' (23.12.2011).-0,9 п.л.

19. Галкин П.В. Из российского опыта административного надзора за городским самоуправлением (1870-е гг.) // Новый исторический вестник. М.,

2012. № 1 (31). С. 60-67. - 0,5 п.л.

20. Галкин П.В. Организация работы городского самоуправления в пореформенный период и административный надзор (по материалам Московского губернского по городским делам присутствия) // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2012. №5. С. 35-38. - 0,45 п.л.

21. Галкин П.В. Протесты губернаторов на постановления органов городского самоуправления (по материалам Московского губернского по земским и городским делам присутствия) // Государственная власть и местное самоуправление. М„ 2012. № 9. С. 42-45.-0,45 п.л.

22. Галкин П.В. Жалобы частных и юридических лиц на действия органов городского самоуправления в 1870-1880-е гг. (по материалам Московского губернского по городским делам присутствия) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов. 2012. № 10 (24). Ч. 2. С. 52-55. - 0,5 п.л.

23. Галкин П.В. Финансово-хозяйственная деятельность органов городского самоуправления Московской губернии и административный надзор (1870-1880-е гг.) // Государственное управление. Электронный вестник (Электронный журнал). 2012. №5 (34). http://e-iournal.spa.msu.ru/images/File/2012/34/Galkin.pdf (29.10.2012)-0,5 п.л.

24. Галкин П.В. Протесты губернаторов на постановления земских учреждений (по материалам Московского губернского по земским и городским делам присутствия) // Вестник Московского государственного областного университета. Электронный журнал. 2012. №4. С. 20-27. ЬИрУ/сусяЫк-mgou.ru/vipuski/2012 4/з1аа/рсЙ7еа1кт.рсИ' (7.11.2012) - 0,7 п.л.

Статьи в других научных изданиях:

25. Галкин П.В. Московское земство в общественно-политическом движении начала XX века // История земств и Советов России (вторая половина XIX века - 1917 г.). Владимир: ВГПУ, 1999. С. 22-27.-0,3 п.л.

26. Галкин П.В. Развитие земской системы здравоохранения (на примере Московской губернии) // Дискуссионные вопросы российской истории. Арзамас: АГПИ, 2000. С. 82-87. - 0,4 п.л.

27. Галкин П.В. Российский опыт модернизации сельского хозяйства (на примере агрономической деятельности земств Московской губернии) // Некоторые проблемы истории и экономики России. Вып. VI. М.: Радуга, 2000. С. 21-28. -0,4 пл.

28. Галкин П.В. Земские служащие Московской губернии в революционных событиях 1905—1907 гг. // Некоторые проблемы истории и экономики России. Вып. VII. Коломна: КГПИ, 2001. С. 23-32. - 0,5 п.л.

29. Галкин П.В. Предпринимательство и благотворительность: деятельность С.Т. Морозова по развитию кустарной промышленности в Московской губернии // Социально-экономические и правовые проблемы российских реформ. Вып. 2. М.; Коломна, 2002. С. 318-325.-0,5 п.л.

30. Галкин П.В. Избирательные кампании Московской губернии начала XX века // Практика проведения выборов в Московской области. Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: МГОУ, 2003. С. 181-187. - 0,4 п.л.

31. Галкин П.В. Формирование финансовых основ земской модели самоуправления // Гуманитарная наука в Центральном регионе России: состояние, проблемы, перспективы развития: Материалы VII региональной научно-практич. конференции: В 3 т. Т. 1. Тула: ТГПУ, 2005. С. 68-76. - 0,5 п.л.

32. Галкин П.В. Материальное положение земских и городских служащих в начале XX века (по материалам Московской губернии) // Судьбы реформ и реформаторства в России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Коломна: КГПИ, 2006. С. 92-98. - 0.4 п.л.

33. Галкин П.В. Проблема выделения городов в самостоятельные земские единицы (на примере Московской губернии) // Исторические чтения Коломенского государственного педагогического института. Вып. 4. Коломна: КГПИ, 2006. С. 54-58. - 0,3 п.л.

34. Галкин П.В. Избирательные кампании в городах Московской губернии по Городовому положению 1870 г. // Вестник Коломенского государственного педагогического института. Коломна: КГПИ, 2006. № 1. С. 75-89. - 1,3 п.л.

35. Галкин П.В. Избирательная кампания 1894 г. в городах Московской губернии // Истории Московского края. Проблемы, исследования, новые материалы. Вып. 1. М.: МГОУ, 2006. С. 258-268. - 0,6 п.л.

36. Галкин П.В. Земства // Подмосковье из века в век. Сборник исторических очерков. М.: Московия, 2006. С. 99-110. - 0,7 п.л.

37. Галкин П.В. Деятельность участковых попечительств и проблема создания мелкой земской единицы (по материалам Московской губернии) // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания: Сб. мат. третьей областной паучно-практ. конф. Коломна: КГПИ, 2007. С. 46-51. -0,35 п.л.

38. Галкин П.В. Московское земство и правительственная программа землеустройства // Государственная власть и крестьянство в XX - начале XXI века: Сборник статей. Ч. 1. Коломна: КГПИ, 2007. С. 62-68.-0,35 п.л.

39. Галкин П.В. Общеземское сотрудничество и попытки создания координирующего органа в начале XX века // Вестник Коломенского государственного педагогического института. Научно-методический журнал. Гуманитарные науки. 2007. №3(4). Коломна: КГПИ. С. 113-121.-0,9 п.л.

40. Галкин П.В. Деятельность участковых попечительств и проблема создания мелкой земской единицы // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания. Сб. стат. Третьей облает, науч.-практ. конф. (Коломна, 27 сентября 2007 г.). Коломна: Древлехранилище, 2007. С. 159-170. - 0,75 п.л.

41. Галкин П.В. «Хорошо быть учителем, потому что он не пашет...» // Страна моя Московия. (Сборник историко-краеведческих очерков). М.: Издательский дом «Московия», 2007. С. 118-126. - 0,5 п.л.

42. Галкин П.В. Земские учреждения и государственная власть в трудах правоведов и экономистов 1860-х - начала 1880-х годов // Четвертые Яхонтов-ские чтения. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Рязань: РГУ, 2008. С. 108-114. - 0,4 п.л.

43. Галкин П.В. Проблема взаимоотношений губернского и уездных земств (по материалам Московской губернии) // Власть и общество: сборник научных статей / Отв. ред. П. В. Галкин. Коломна: КГПИ, 2008. С. 34-48. -0,8 п.л.

44. Галкин П.В. Дорожное строительство и проблемы взаимодействий органов самоуправления Московской губернии // История Московского края. Проблемы, исследования, новые материалы. Вып. 2. М.: Древлехранилище, 2008. С. 210-222. - 0,75 п.л.

45. Галкин П.В. Деятельность Общества взаимопомощи по решению материальных проблем земских служащих (на примере Московского уезда) // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания: Материалы IV областной научно-практической конференции. Коломна: МГОС-ГИ, 2010. С. 68-73. - 0,4 п.л.

46. Галкин П.В. Присоединение подмосковных территорий к городу Москве и проблема взаимоотношений Московского уездного земства с городским общественным управлением // История Московского края. Проблемы, исследования, новые материалы. Выи. 3. М.: Древлехранилище, 2011. С. 44-64,- 1,25 п.л.

47. Галкин П.В. Создание канализационной системы в г. Москве и проблемы взаимоотношений органов самоуправления // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания: Материалы V областной научно-практической конференции. Коломна: МГОСГИ, 2012. С. 144-155.-0,85 п.л.

Тезисы докладов:

48. Галкин П.В. Земство и столыпинская реформа в Московской губернии // Проблемы истории Московского края. М.: МПУ, 1999. С. 47-48. - 0,15 п.л.

49. Галкин П.В. Роль попечительства в развитии народного образования (на примере Коломенского уезда Московской губернии) // Краеведение в духовно-нравственном развитии личности. Рязань: РГПУ, 1999. С. 14-16. - 0,15 п.л.

50. Галкин П.В. Кустарная промышленность в Московской губернии и деятельность земства // Изучаем историю Москвы и Подмосковья. М.: ВИНИТИ, 1999. - С. 18-21. - 0,2 п.л.

51. Галкин П.В. Проблемы материального положения интеллигенции и пути их решения (на примере Московского земства) // Интеллигент и интелли-гентоведение на рубеже XXI века: итоги пройденного пути и перспективы. Иваново: Ив.ГУ, 1999. С. 228-230. - 0,2 п.л.

52. Галкин П.В. Проблемы взаимоотношений земства и государства (по материалам Московской губернии) // Социальная теория и практика на рубеже столетий. М.: ЦУМК Центросоюза РФ, 2000. С. 111-114. - 0,25 п.л.

53. Галкин П.В. Коломенское городское общественное самоуправление и проблемы дорожного строительства // История городов Московского края. М.: МПУ. 2000. С. 61-62.-0.15 п.л.

54. Галкин П.В. Коломенское земство и проблемы дорожного строительства // Исторические чтения КТПИ. Вып. 1. Коломна: КГПИ, 2001. С. 106-109. -0,2 п.л.

55. Галкин П.В. Введение Городового Положения 1892 г. в Московской губернии // Проблемы истории Московского края. М.: МПУ. 2002. С. 41-42.-0.1 п.л.

56. Галкин П.В. О разработке проекта нового Городового Положения (по материалам деятельности комиссии Коломенской шестнгласной думы) /У Исторические чтения КГПИ. Вып.2. Коломна: КГПИ, 2002. С. 78-80.-0,2 п.л.

57. Галкин П.В. Проблемы материального положения земских учителей Московской губернии // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания. Коломна: КГПИ, 2003. С. 24-26. - 0.15 п.л.

58. Галкин П.В. Земская избирательная система и технология выборов в уездные органы самоуправления (на примере Коломенского земства) /У Избирательная система и современные избирательные технологии, их использование в регионах. Материалы Всеросс. научно-практической конференции. М.: Изд-во МГОУ. 2003. С. 177-180. - 0.25 п.л.

59. Галкин П.В. Проблема ценности народного образования во взглядах и практике земских деятелей (по материалам Московской губернии) // Проблемы истории Московского края: Тезисы докладов четвертой региональной научной конференции, посвященной 75-летию Московской области. М.: Изд-во МГОУ, 2004. С. 60-62. - 0,15 п.л.

60. Галкин П.В. Система подготовки педагогических кадров в пореформенной России (по материалам земских губерний) // Исторические чтения КГПИ. Вып.З. Коломна: КГПИ, 2004. С. 25-27. - 0,2 п.л.

61. Галкин П.В. Проблема пересмотра избирательного законодательства и Московское земство // История и культура Подмосковья: проблемы изучения и преподавания. Коломна: КГПИ. 2005. С. 50-54. - 0.25 п.л.

62. Галкин П.В. О нарушениях избирательного законодательства на выборах в городские органы самоуправления Московской губернии в конце XIX века // Проблемы истории Московского края: Материалы пятой научно-практической конференции, посвященной 75-летию Московского гос. обл. университета. М.: Изд-во МГОУ. 2006. С. 46-48.-0.15 п.л.

63. Галкин П.В. Московское земство и проблемы дорожного строительства Н Проблемы истории Московского края: Материалы шестой научно-практической конференции. М.: Изд-во МГОУ, 2008. С. 61-65. - 0.15 п.л.

64. Галкин П.В. Проблемы взаимодействий органов самоуправления г. Москвы и Московской губернии (по материалам комиссий под председательством В.И. Герье) // Проблемы истории Московского края: Материалы седьмой научно-практической конференции. М.: Изд-во МГОУ, 2010. С. 23-27.-0.2 п.л.

Сдано в печать 13.03.2013. Бумага офсетная. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 3.0. Тираж 100 экз. Заказ № 809.

ГАОУ ВПО «Московский государственный областной социально-гуманитарный институт», Редакционно-издательский отдел. 140410. г. Коломна Московской области, ул. Зеленая. 30.

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление и государственная власть во второй половине XIX - начале XX веков"

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБЛАСТНОЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

05201350973

ГАЛКИН Павел Владимирович

> 'ЛГ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКОВ (ПО МАТЕРИАЛАМ МОСКОВСКОЙ ГУБЕРНИИ)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук

Научный консультант доктор исторических наук, профессор Волобуев Олег Владимирович

(

Москва-2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................4

ГЛАВА 1. ИСТОРИОГРАФИЧЕСКИЕ И ИСТОЧНИКОВЕДЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ....................................................................14

1.1. Органы местного самоуправления и государственной власти

в трудах ученых и общественных деятелей 1860 - 1880-х гг.......................14

1.2. Изучение проблемы трансформации общественных учреждений

в системе государственного управления в конце XIX - начале XX вв.......33

1.3. Отечественная и зарубежная историография проблемы........................53

1.4. Источниковая база исследования.............................................................68

ГЛАВА 2. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА И ПОЛОЖЕНИЕ СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..............78

2.1. Земские избирательные кампании и административный надзор.. 78

2.1.1. Выборы в органы земского самоуправления в 60-80-е гг. XIX в... 78

2.1.2. Земские выборы в конце XIX - начале XX в..................................121

2.2. Городские избирательные кампании и административный надзор...............................................................................................................141

2.2.1. Выборы в органы городского самоуправления

последней четверти XIX в...........................................................................141

2.2.2. Городские избирательные кампании конца XIX - начала XX в.

и административный надзор.......................................................................162

2.3. Материальное положение служащих органов местного самоуправления и пути его улучшения....................................................189

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ.....................................................................................211

3.1. Механизмы функционирования и проблемы трансформации земских учреяедений......................................................................................211

3.1.1. Формирование земских коллегиальных структур..........................211

3.1.2. Система взаимоотношений губернского и уездных земств..........221

3.1.3. Проблема создания мелкой земской единицы................................235

3.1.4. Общеземское сотрудничество и попытки создания координирующего органа в начале XX в..................................................248

3.2. Земское налогообложение недвижимости г. Москвы и проблемы взаимодействий органов самоуправления............................260

3.3. Московское уездное земство и проблемы использования пригородных земель......................................................................................287

3.3.1. Присоединение подмосковных территорий к г. Москве и проблема взаимоотношений органов самоуправления............................287

3.3.2. Проблемы обустройства пригородных земель................................309

3.3.3. Создание канализационной системы в г. Москве и

позиция Московского уездного земства....................................................319

3.4. Земство и общественные учреждения уездных городов...................334

ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..........................................347

4.1. Деятельность губернского по городским делам присутствия (1871-1892)........................................................................................................347

4.2. Деятельность губернского по земским и городским делам присутствия (1892-1917).................................................................................417

ГЛАВА 5. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА............................................................479

5.1. Земские учреждения и правительственные запросы...........................479

5.1.1. Земские проекты реформирования крестьянских

учреждений (1881-1882)..............................................................................479

5.1.2. Участие земцев в обсуждении изменений

«Положения о земских учреждениях» (1897-1898)..................................497

5.2. Общественные деятели и проекты политической модернизации......508

5.3. Московское земство и правительственные программы культурно-хозяйственных мероприятий.....................................................526

5.3.1. Столыпинская программа землеустройства....................................526

5.3.2. Правительственная программа по введению всеобщего обучения.........................................................................................................532

5.4. Общеземская организация в период Русско-японской войны

и межвоенные годы.........................................................................................540

I

5.5. Органы самоуправления и государственные задачи

в период Первой мировой войны..................................................................547

ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................................................559

ПРИМЕЧАНИЯ..................................................................................................566

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ...............613

ПРИЛОЖЕНИЯ.................................................................................................645

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в современной России делает актуальным обращение к тому периоду отечественной истории, в котором уже происходили сходные процессы, а именно, к эпохе Великих реформ Александра II, открывших новую страницу в истории российской государственности и положивших начало созиданию одного из основных элементов гражданского общества - всесословного самоуправления. И хотя власть возложила на органы общественного управления многочисленные обязательные повинности по содержанию полиции, расквартированию войск, созданию продовольственных капиталов, все-таки в рамках необязательных расходов населению было предоставлено право участия в реальных проектах по развитию местного хозяйства. На протяжении полувека общественные деятели осуществляли крупные социальные программы по созданию и модернизации системы здравоохранения и образования, поддержке кустарей и крестьянства, по осуществлению противопожарных мероприятий и страхованию имущества. В процессе реализации столь масштабных задач были выработаны особые формы коллегиальных органов, позволявших обеспечивать слаженное взаимодействие всех структурных подразделений, как на губернском, так и на уездном уровне.

Изучение земства и городских дум как социальных институтов позволяет выяснить структуру и принципы их организации, механизмы деятельности и способы контроля за ней, а также проследить на конкретно-историческом материале сложности и противоречия, выявить положительные и отрицательные стороны в работе, как учреждений общественного самоуправления, так и органов административного надзора.

Осмысление положительного опыта дореволюционной административной юстиции позволяет по-новому взглянуть на современную систему российского государственного управления. В ней, очевидно, требуется организация дополнительных институтов контроля за деятельностью муници-

пальной власти со стороны государства и одновременно ощущается необходимость в создании инструментов влияния на местные органы управления со стороны общества с тем, чтобы придать ему значение действительного самоуправления.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются всесословные органы городского и земского самоуправления Московской губернии и государственные учреждения, осуществлявшие по отношению к ним функции административного надзора.

Предмет исследования составляют взаимоотношения всесословных органов городского и земского самоуправления Московской губернии с государственными учреждениями.

Территориальные рамки исследования ограничены рамками Московской губернии. В данном регионе пореформенное развитие капитализма оказывало наиболее значительное влияние на изменения в сословной структуре населения и, как следствие, на первый план выдвигались качественно новые задачи в социальной и хозяйственной сферах деятельности местного самоуправления. Стремительный рост губернского центра обуславливал его потребности в изменении границ и включении в состав г. Москвы пригородных территорий, что, в свою очередь, приводило к определенным сложностям во взаимоотношениях между органами земского и городского самоуправления, а их разрешение представляет особый исследовательский интерес. В тоже время видные представители московского дворянства и буржуазии, избиравшиеся в земские гласные, во многом способствовали формированию имиджа московского земства как передового в рамках всей земской России. Это проявлялось как в создании различного рода дополнительных губернских коллегиальных структур (советов, съездов), так и в инициативах по созданию общеземских координирующих органов, которые успешно функционировали в начале XX века.

Хронологические рамки работы (1864 г. - февраль 1917 г.) дают возможность проследить становление и развитие общественных органов управ-

ления за весь период их существования до свержения монархии. Начальная дата связана с эпохой Великих реформ, в результате которых были созданы всесословные органы местного самоуправления. Верхняя хронологическая граница обусловлена изменениями в форме государственного правления, произошедшими в результате Февральской революции 1917 г.

Широкие хронологические рамки позволяют в полной мере проанализировать изменения, происходившие в характере административного надзора в пореформенный период и в период после контрреформ. Изучение деятельности земств и городских органов самоуправления по реализации правительственных программ модернизации образования в начале XX века, а затем и по созданию дополнительных структур для обеспечения нужд армии в период Первой мировой войны позволяет оценить роль общественных учреждений в решении государственных задач.

Цель - изучение механизмов функционирования всесословного общественного самоуправления и выявление принципов его взаимоотношений с государственными органами управления.

Задачи:

- показать эволюцию основных концепций по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, сформировавшихся в зарубежной и российской науке;

- выявить избирательные технологии, применявшиеся на выборах в органы земского и городского самоуправления, и определить позицию власти в отношении нарушений избирательного законодательства;

- определить уровень материального положения служащих органов местного самоуправления и способы, применявшиеся для его улучшения;

- проследить механизмы функционирования земских учреждений, включая проблемы взаимоотношений губернского и уездных земств, попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа;

- исследовать формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникшие в связи с ростом земского налога-

обложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве;

- классифицировать формы административного надзора за деятельностью общественных учреждений и определить степень эффективности функционирования губернских органов административного надзора;

- рассмотреть позицию общественных деятелей по вопросам реформирования местных учреждений, избирательной системы;

- установить соответствие между государственными и общественными программами по развитию народного образования и агрономии;

- исследовать участие земских и городских органов самоуправления в решении государственных задач в период Первой мировой войны;

- показать эволюцию отношения власти к органам местного самоуправления и оценке их значения в системе государственного управления.

Методология исследования базируется на принципах историзма и системного подхода. Следование принципу историзма в диссертационном исследовании даёт возможность понять возникновение, эволюцию существовавших общественных и государственных институтов, их взаимоотношения и взаимодействие в контексте общеисторического развития. Применение системного подхода позволяет представить объект исследования как систему со своей структурой и механизмом функционирования.

В соответствии с данными методологическими подходами и принципами в исследовании использованы:

- сравнительный метод, позволяющий анализировать и сравнивать общие и особенные черты, присущие учреждениям общественного управления;

- хронологический метод, рассматривающий изменения в компетенции и порядке работы органов управления и самоуправления в хронологической последовательности;

- проблемный метод, дающий возможность выделить в изучаемой теме проблемные блоки и позволяющий в рамках общего исследования рассмотреть отдельные проблемы;

- метод периодизаций, который направлен на выделение этапов в развитии взаимоотношений местных органов самоуправления с государственными учреждениями и характеристики важнейших особенностей этих этапов как качественно определённых периодов с присущими им чертами;

- метод ретроспективного анализа, позволивший выявить традиции, сложившиеся в практической деятельности органов самоуправления в течение продолжительного времени.

- статистический метод, основанный на анализе количественных показателей деятельности губернских присутствий.

Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным исследованием механизмов функционирования органов городского и земского самоуправления как губернского, так и уездного уровней, позволившим выявить принципы их взаимоотношений с государственными органами управления и рассмотреть порядок принятия государственными инстанциями решений по вопросам изменения статуса, компетенции и порядка работы органов общественного самоуправления.

Впервые предметом специального изучения стали формы сотрудничества и противостояния земств и органов городского самоуправления, возникавшие в связи с ростом земского налогообложения городской недвижимости, а также с присоединением подмосковных территорий к городу Москве.

В работе впервые дается развернутый сравнительный анализ деятельности губернских органов административного надзора по всем направлениям работы органов местного самоуправления.

Проведено сопоставление государственных и общественных программ по развитию народного образования и агрономии, выявлены практические результаты деятельности соответствующих структур и дана оценка характера финансовых взаимоотношений между государством и органами самоуправления.

Выводы и заключения, сформулированные в работе, основаны на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые, что позволило существенно расширить и уточнить представления о

деятельности органов административного надзора в отношении учреждений местного самоуправления.

Теоретическое и научно-практическое значение исследования заключается в возможности использования его выводов при дальнейшем изучении истории государственного управления России второй половины XIX -начала XX вв.

Исторический опыт взаимодействия местного самоуправления и государственных институтов может быть использован при разработке реформ системы местного управления в Российской Федерации, а также в современной практике государственных и муниципальных учреждений.

Положения диссертации могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории местного самоуправления, при разработке лекционных курсов по истории России, источниковедению, регионоведению, истории государственных учреждений.

Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях, проходивших в 1999 - 2012 гг. в Москве, Владимире, Иванове, Коломне, Рязани, Туле.

Основное содержание диссертации нашло отражение в 64 научных публикациях автора общим объемом более 75 п.л., в том числе 5-х монографиях и 16 статьях в 11 журналах, входящих в Перечень российских рецензируемых научных журналов, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук.

Исследовательский проект по теме диссертации был поддержан грантом Российского гуманитарного научного фонда № 06-01-50107 а/Ц. Многие положения работы использованы в учебных курсах по истории государственных учреждений России в Московском государственном областном социально-гуманитарном институте.

Положения, выносимые на защиту:

- Основные концепции правоведов и общественных деятелей по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления оказывали существенное влияние на политику власти в отношении общественных учреждений.

- При всем разнообразии избирательных технологий, применявшиеся на выборах в органы земского и городского самоуправления, представители органов административного надзора �